ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ

 

Π Ρ Α Κ Τ Ι Κ Α

ΤΗΣ  22^ης  ΓΕΝΙΚΗΣ ΣΥΝΕΔΡΙΑΣΕΩΣ ΤΗΣ ΟΛΟΜΕΛΕΙΑΣ ΤΟΥ

ΕΛΕΓΚΤΙΚΟΥ ΣΥΝΕΔΡΙΟΥ ΤΗΣ 19^ης ΝΟΕΜΒΡΙΟΥ 2014

—–ο—–

Μ Ε Λ Η :  Νικόλαος Αγγελάρας, Πρόεδρος, Φλωρεντία Καλδή, Ιωάννης Σαρμάς, Ανδρονίκη Θεοτοκάτου, Σωτηρία Ντούνη, Γαρυφαλλιά Καλαμπαλίκη, Χρυσούλα Καραμαδούκη και Μαρία Βλαχάκη, Αντιπρόεδροι, Γεώργιος Βοΐλης, Κωνσταντίνος Κωστόπουλος, Γεωργία Μαραγκού, Μαρία Αθανασοπούλου, Ασημίνα Σαντοριναίου, Ελένη Λυκεσά, Σταμάτιος Πουλής, Κωνσταντίνα Ζώη, Δημήτριος Πέππας, Δέσποινα Καββαδία – Κωνσταντάρα, Γεωργία Τζομάκα, Αργυρώ Λεβέντη, Στυλιανός Λεντιδάκης, Θεολογία Γναρδέλλη, Βιργινία Σκεύη, Κωνσταντίνος Εφεντάκης, Αγγελική Μαυρουδή, Βασιλική Σοφιανού, Αγγελική Πανουτσακοπούλου, Δέσποινα Τζούμα, Δημήτριος Τσακανίκας, Ευφροσύνη Παπαθεοδώρου και Βασιλική Προβίδη, Σύμβουλοι.

Η Αντιπρόεδρος Άννα Λιγωμένου και οι Σύμβουλοι Βασιλική Ανδρεοπούλου, Ευαγγελία – Ελισάβετ Koυλουμπίνη, Αγγελική Μυλωνά και Χριστίνα Ρασσιά απουσίασαν δικαιολογημένα.

ΓΕΝΙΚΟΣ ΕΠΙΤΡΟΠΟΣ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ :  Μιχαήλ Ζυμής

ΓΡΑΜΜΑΤΕΑΣ :  Γεωργία Μαρινοπούλου, Επίτροπος του Ελεγκτικού Συνεδρίου

Με την έναρξη της συνεδριάσεως, ο Πρόεδρος του Δικαστηρίου έδωσε το λόγο στον εισηγητή Αντιπρόεδρο Ιωάννη Σαρμά, ο οποίος εξέθεσε τα εξής :

Ι

1. Υπάλληλοι του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου, φερόμενοι ως ενεργούντες ύστερα από αίτημα της Ελληνικής Κυβέρνησης, συνέταξαν έκθεση[2] απευθύνονται προς την Ελληνική Κυβέρνηση.

2. Οι υπάλληλοι προτείνουν στην Έκθεσή τους την εντός συγκεκριμένου χρόνου, ήτοι το αργότερο μέχρι τον Ιανουάριο του 2017,[4] Ως λόγοι για την κατάργηση αναφέρονται[6] Και οι τέσσερις σχετικές διατάξεις ανταποκρίνονται σε ελεγκτικές αρμοδιότητες που, πριν από τη συνταγματική πρόβλεψή τους, ασκούνταν από το Ελεγκτικό Συνέδριο με βάση διατάξεις απλής νομοθετικής ισχύος.[8] ο εισηγητής της πλειοψηφίας, προτείνοντας την υιοθέτηση της οικείας συνταγματικής διάταξης, είχε αναφέρει τα εξής:[10] οι αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου ασκούνται όπως ορίζεται στο νόμο, ήτοι ο κοινός Νομοθέτης έχει την εξουσία να διαρρυθμίζει τις προβλεπόμενες αρμοδιότητες του θεσμού με ευρεία ευχέρεια χωρίς να δεσμεύεται από προηγούμενες ρυθμίσεις απλής τυπικής νομοθετικής ισχύος. Βέβαια, το ίδιο το Σύνταγμα στο σύνολό του αποτελεί ένα ζωντανό εργαλείο που έχει θεσπισθεί για να αντιστέκεται στο χρόνο και το οποίο, ως εκ της φύσεώς του αυτής, επιβάλλει στον ερμηνευτή του να το εντάσσει και προσαρμόζει στη συνεχώς εξελισσόμενη πραγματικότητα. Τόσο η φύση του Συντάγματος ως ζωντανού εργαλείου όσο και η ρητή επιφύλαξη υπέρ του κοινού Νομοθέτη για την ρύθμιση των αρμοδιοτήτων του Ελεγκτικού Συνεδρίου επιβάλλουν να γίνει δεκτό ότι η συνταγματική κατοχύρωση των τεσσάρων ελεγκτικών αρμοδιοτήτων του Δικαστηρίου δεν συνεπάγεται την απόδοση συνταγματικού κύρους στα νομοθετικά κείμενα όπου αυτές προβλέπονται. Αυτό όμως δεν σημαίνει ότι ο κοινός Νομοθέτης δικαιούται, χωρίς να παραβιάσει το Σύνταγμα, να καταργήσει παντάπασι τα ισχύοντα νομοθετήματα όπου προβλέπονται οι αντιστοιχούντες προς το Σύνταγμα ελεγκτικοί θεσμοί ή να εισαγάγει ελεγκτικούς θεσμούς, ως δήθεν αντιστοιχούντες προς τις συνταγματικές ρυθμίσεις, οι οποίοι όμως απομακρύνονται παντελώς από τον ιστορικό πυρήνα της συνταγματικής πρόβλεψης.

6. Ως προς τον έλεγχο δαπανών, αυτός ασκήθηκε αδιαλείπτως από της προβλέψεώς του στο νόμο ΑΥΟΖ΄ του έτους 1887, ως προληπτικός έλεγχος επί των ενταλμάτων πληρωμής πριν από την εξόφλησή τους, μέχρι την αναφορά σ’ αυτόν στο άρθρο 98, παρ. 1 α του ισχύοντος Συντάγματος. Οι προπαρασκευαστικές εργασίες του Συντάγματος καθιστούν σαφές ότι ο συντακτικός Νομοθέτης αναφερόμενος στον “έλεγχο δαπανών” απέβλεπε στον ελεγκτικό θεσμό του προληπτικού ελέγχου που ιστορικά περιλαμβανόταν στις νομοθετικώς προβλεπόμενες αρμοδιότητες του Δικαστηρίου.[12] του εισηγητού της πλειοψηφίας στην τότε προτεινόμενη συνταγματική τροποποίηση, καθίσταται σαφές ότι η πρόθεση του συντακτικού Νομοθέτη ήταν να αποδώσει συνταγματική αξία στον συγκεκριμένο, νομοθετικώς προβλεπόμενο, θεσμό του ελέγχου των σχεδίων συμβάσεων πριν από την υπογραφή τους.

7. Το κείμενο του Συντάγματος, όσο και αν επιδέχεται προσαρμογής στην εξελισσόμενη πραγματικότητα, δεν παύει να είναι το προϊόν συγκεκριμένων ιστορικών εμπειριών του λαού, ώστε η ερμηνεία του να μη είναι επιτρεπτή ερήμην των ιστορικών δεδομένων που το δημιούργησαν. Υπό το πρίσμα αυτό ορώμενες, οι ρυθμίσεις του Συντάγματος στις οποίες προβλέπεται ο έλεγχος των δαπανών και των συμβάσεων εμφανίζονται να ενσωματώνουν, τουλάχιστον στον πυρήνα τους, ελεγκτικούς θεσμούς των οποίων ένα από τα ουσιώδη χαρακτηριστικά, αν μη το πλέον ουσιώδες, είναι η πρόληψη, στις μεν δαπάνες της συναφούς προς αυτές πληρωμής, στις δε συμβάσεις της οικείας δέσμευσης.

8. Αν δεν κατοχυρώνονταν αυτό το στοιχείο της πρόληψης στις δύο συνταγματικές ρυθμίσεις όπου προβλέπονται τα ως άνω δύο είδη ελέγχων και ήταν συνεπώς δυνατός ο εκ των υστέρων, μετά τη λήξη του εκάστοτε οικονομικού έτους, έλεγχος των δαπανών και των συμβάσεων, οι συνταγματικές αυτές ρυθμίσεις θα ήσαν κενές κανονιστικού περιεχομένου. Και τούτο διότι, κατά τον έλεγχο των δημοσίων λογαριασμών ή για την προετοιμασία της εκθέσεως προς τη Βουλή επί του απολογισμού και του ισολογισμού του Κράτους, δύο αρμοδιότητες expost ελέγχου προβλεπόμενες στο Σύνταγμα, το Ελεγκτικό Συνέδριο θα ήλεγχε ούτως ή άλλως τις δημόσιες δαπάνες και, παρεμπιπτόντως προς αυτές, τη νομιμότητα των δημόσιων συμβατικών υποχρεώσεων, οπότε θα ήταν περιττή η ιδιαίτερη μνεία στο Σύνταγμα σε αυτές τις δύο κατηγορίες ελέγχων.

9. Εν όψει των ανωτέρω, το συμπέρασμα που συνάγεται είναι ότι δεν είναι δυνατή κατά το Σύνταγμα η παντελής κατάργηση των θεσμών προληπτικού δημοσιονομικού ελέγχου που ασκούνται από το Ελεγκτικό Συνέδριο, ούτε η αντικατάστασή τους από άλλους θεσμούς ελέγχων δαπανών και συμβάσεων στους οποίους ελλείπει το στοιχείο της πρόληψης διενέργειας παράνομης δαπάνης ή ανάληψης παράνομης συμβατικής υποχρέωσης.

ΙΙΙ

10.  Η Ελληνική Κυβέρνηση, ως προκύπτει από το πλέον πρόσφατα αναθεωρημένο πρόγραμμα δημοσιονομικής προσαρμογής, αντιμετωπίζει με ιδιαίτερο σεβασμό τις συνταγματικώς κατοχυρωμένες ελεγκτικές αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Ως προς μεν τον περιορισμό του προληπτικού ελέγχου δαπανών, χάριν συντόμευσης του χρόνου πληρωμής ανεξόφλητων οφειλών, επιδιώκεται η προηγούμενη συναίνεση του Δικαστηρίου,[14] Οι προτάσεις που διατυπώνονται στην Έκθεση δεν τελούν συνεπώς σε συνοχή με τα μέχρι τώρα προβλεφθέντα στο πρόγραμμα δημοσιονομικής προσαρμογής.

11. Τα διεθνή ελεγκτικά πρότυπα, τα οποία θεσπίζονται από τον Διεθνή Οργανισμό Ανωτάτων Ελεγκτικών Ιδρυμάτων, μέλος του οποίου είναι και το Ελεγκτικό Συνέδριο, προβλέπουν τον προληπτικό δημοσιονομικό έλεγχο και ρυθμίζουν την άσκησή του. Η διακήρυξη της Λίμα, το θεμελιωτικό κείμενο των ελεγκτικών προτύπων, αναφέρεται ρητώς στον προληπτικό έλεγχο, ως αποδεκτό είδος δημοσιονομικού ελέγχου,[16] πιστοποιείται κατηγορηματικώς ότι για τα πολλά ελεγκτικά ιδρύματα, μέλη του Οργανισμού, ο έλεγχος συμμόρφωσης στους κανόνες νομιμότητας ασκείται μέσω θεσμών προληπτικού ελέγχου.[18] προς άρση κάθε αμφισβήτησης, αναφέρουν σαφώς ότι εφαρμόζονται σε κάθε είδος ελέγχου, ανεξαρτήτως του τρόπου κατά τον οποίο ο έλεγχος παρεμβαίνει.[20] ο διατάκτης των δημόσιων δαπανών, ο οποίος αναλαμβάνει και τις συναφείς δημοσιονομικές υποχρεώσεις, πρέπει να οργανώσει ίδιον σύστημα ασφαλιστικών δικλείδων (internalcontrol) ώστε, και με την επικουρία των μηχανισμών εσωτερικού ελέγχου (internalaudit), να είναι ο ίδιος σε θέση, χωρίς να εναποθέτει την ευθύνη σε τρίτους, να αποτρέψει τους δημοσιονομικούς κινδύνους. Όμως, οι προληπτικοί έλεγχοι που διενεργούνται από το Ελεγκτικό Συνέδριο δεν εντάσσονται στο ως άνω πλαίσιο εσωτερικών διαδικασιών. Οι έλεγχοι αυτοί ούτε ενεργούν συμπληρωματικά προς τις εσωτερικές δικλείδες και τους εσωτερικούς ελέγχους, ούτε καθ’ οιονδήποτε τρόπο εντάσσονται στο διοικητικό πλαίσιο λειτουργίας τους, πολύ δε περισσότερο δεν τους αντικαθιστούν ή τους ανταγωνίζονται. Οι προληπτικοί έλεγχοι του Ελεγκτικού Συνεδρίου είναι έλεγχοι δικαστικοί. Και όπως είναι αδιανόητο να αποτραπεί ένας ιδιώτης να προσφύγει στη δικαιοσύνη για πράξεις δημοσιονομικής διαχείρισης που τον θίγουν, με το απατηλό επιχείρημα ότι αυτό θα συνιστούσε παρέμβαση στους κρατικούς μηχανισμούς εσωτερικού ελέγχου, κατά τον ίδιο τρόπο είναι εσφαλμένη η άποψη ότι ο έλεγχος των δαπανών και των συμβάσεων από το Ελεγκτικό Συνέδριο, που είναι έλεγχος αμιγώς δικαστικός, ήτοι εξωτερικός, συνιστά ανάμειξη σε έργα ενεργού Διοικήσεως ασυμβίβαστη προς τις αρχές της σύγχρονης δημοσιονομικής οργάνωσης των εσωτερικών διοικητικών ελέγχων.

IV

13. Το Ελεγκτικό Συνέδριο έχει δεχθεί (πρακτικά Ολομελείας 7.12.2011) ότι ο κοινός Νομοθέτης δύναται να περιορίζει τους προληπτικούς ελέγχους που διενεργεί το Δικαστήριο ανάλογα με την κατηγορία στην οποία εντάσσονται οι υπό έλεγχο δημόσιες δαπάνες και συμβάσεις ή το ποσό στο οποίο αφορούν. Μόλις τον Μάιο του τρέχοντος έτους, το Ελεγκτικό Συνέδριο δέχθηκε (πρακτικά Ολομελείας 7.5.2014),  με οριακή πράγματι πλειοψηφία, ότι ήταν συνταγματικώς ανεκτή η περαιτέρω αύξηση του ορίου του ποσού για τα εντάλματα πληρωμής του Δημοσίου επί των οποίων ασκείται προληπτικός έλεγχος από τις 15.000 € στις 30.000 €.

14. Ο κοινός Νομοθέτης δικαιούται να διαρρυθμίζει τις αρμοδιότητες του Δικαστηρίου για την καλύτερη άσκησή τους στο πλαίσιο που προδιαγράφεται από λόγους εξυπηρέτησης του δημοσίου συμφέροντος. Δεν είναι όμως δυνατό να θεωρηθεί ότι εντάσσεται στο πλαίσιο εξυπηρέτησης του δημοσίου συμφέροντος, η κατάργηση ή η ουσιώδης μεταβολή των ελέγχων του Ελεγκτικού Συνεδρίου, προκειμένου η δημοσιονομική διαχείριση του Κράτους απλώς και μόνον να στοιχηθεί πίσω από ένα διεθνές μοντέλο οργάνωσης, το οποίο επιδεικνύει έλλειψη ανοχής στη θεσμική διαφορετικότητα. Υπό την ως άνω έννοια, δεν θα συνιστούσε ερμηνεία αλλά παραβίαση του Συντάγματος, η από το Ελεγκτικό Συνέδριο, και περαιτέρω από την Ελληνική Κυβέρνηση, αποδοχή της κατάργησης του προληπτικού χαρακτήρα του ελέγχου δαπανών και συμβάσεων που διενεργεί το Δικαστήριο, όταν αυτό δεν επιβάλλεται από επιτακτικές ανάγκες, που θα δικαιολογούσαν τη διαρρύθμιση του τρόπου ασκήσεώς των, αλλά από αντιλήψεις δογματικής προέλευσης περί την καλή οργάνωση, οι οποίες μόνο σε επίπεδο θέσπισης κανόνων από τον κοινό Νομοθέτη μπορεί να εξετάζονται.

Η Ολομέλεια, με τη σύμφωνη γνώμη του Γενικού Επιτρόπου της Επικρατείας, αποδέχθηκε ομόφωνα την ανωτέρω εισήγηση του Αντιπροέδρου Ιωάννη Σαρμά.

……………………………………………………………………..…………………………………………………………………………………………..

Ο  ΠΡΟΕΔΡΟΣ	Η  ΓΡΑΜΜΑΤΕΑΣ
ΝΙΚΟΛΑΟΣ  ΑΓΓΕΛΑΡΑΣ	ΓΕΩΡΓΙΑ  ΜΑΡΙΝΟΠΟΥΛΟΥ
Για την ακρίβεια Η Γραμματέας Γεωργία Μαρινοπούλου

---