ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ
ΚΛΙΜΑΚΙΟ Ε΄
ΠΡΑΞΗ 1/2011
ΠΕΡΙΛΗΨΗ :
Με μέλη τους Γεωργία Μαραγκού, Σύμβουλο, Πρόεδρο του Ε΄ Κλιμακίου, Eυθύμιο Καρβέλη, Πάρεδρο, και κωλυομένων των λοιπών Παρέδρων, Ειρήνη Λιάσκα, Εισηγήτρια.
Συνήλθε στην αίθουσα διασκέψεων του Καταστήματός του, στις 12 Ιανουαρίου 2011, για να ελέγξει τη νομιμότητα του σχεδίου της προγραμματικής σύμβασης μεταξύ της Αποκεντρωμένης Διοίκησης Αττικής και του Ενιαίου Συνδέσμου Δήμων και Κοινοτήτων Νομού Αττικής, που αφορά στην κατασκευή τεσσάρων μονάδων επεξεργασίας σύμμεικτων απορριμμάτων στο ίδιο νομό, τα στοιχεία της οποίας περιήλθαν στο Ελεγκτικό Συνέδριο στις 11.1.2011 (αριθ. Πρωτ. 1153).
Άκουσε την εισήγηση του Παρέδρου Ευθυμίου Καρβέλη
Αφού μελέτησε τα σχετικά έγγραφα
Σκέφθηκε κατά το νόμο
Ι. Στη διάταξη του άρθρου 100 του ν. 3852/2010 «Νέα αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης-Πρόγραμμα Καλλικράτης» (ΦΕΚ Α΄, 87), η οποία κατά το άρθρο 286 αυτού ισχύει από τη δημοσίευση του νόμου, δηλ. από 7.6.2010, ορίζεται ότι : «1.α. Για τη μελέτη και εκτέλεση έργων και προγραμμάτων ανάπτυξης μιας περιοχής καθώς και για την παροχή υπηρεσιών κάθε είδους, οι δήμοι, οι περιφέρειες, οι σύνδεσμοι δήμων, οι Περιφερειακές Ενώσεις Δήμων, η Κεντρική Ένωση Δήμων Ελλάδας και η Ένωση Περιφερειών, τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, τα οποία συνιστούν ή στα οποία συμμετέχουν οι προαναφερόμενοι φορείς, καθώς και Ν.Π.Ι.Δ., στα οποία συμμετέχουν ή συνιστούν η Κεντρική Ένωση Δήμων Ελλάδας και η Ένωση Περιφερειών, οι δημοτικές επιχειρήσεις ύδρευσης και αποχέτευσης, τα δημοτικά και περιφερειακά Ιδρύματα, καθώς και κοινωφελή Ιδρύματα και κληροδοτήματα και τα Ιδρύματα τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, στα οποία περιλαμβάνονται και τα τεχνολογικά εκπαιδευτικά Ιδρύματα, μπορούν να συνάπτουν Προγραμματικές Συμβάσεις με το Δημόσιο, μεταξύ τους ή και με φορείς του δημόσιου τομέα της παρ. 6 του άρθρου 1 του ν. 1256/1982, μεμονωμένα ή από κοινού. Στις Προγραμματικές Συμβάσεις, που μετέχει το Δημόσιο, μπορεί να εκπροσωπείται και από τον Γενικό Γραμματέα της Αποκεντρωμένης Διοίκησης, στην οποία εκτελείται η προγραμματική σύμβαση. Οι ανωτέρω συμβάσεις υπόκεινται στον προσυμβατικό έλεγχο νομιμότητας του Ελεγκτικού Συνεδρίου, σύμφωνα με τη σχετική νομοθεσία. β. …2. α. Στις προγραμματικές συμβάσεις απαραίτητα ορίζονται το αντικείμενο της σύμβασης, ο σκοπός και το περιεχόμενο των μελετών, των έργων, των προγραμμάτων ή των υπηρεσιών, ο προϋπολογισμός τους, τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις των συμβαλλομένων, το χρονοδιάγραμμα εκτέλεσης της σύμβασης, οι πόροι από τους οποίους θα καλυφθούν οι αναλαμβανόμενες οικονομικές υποχρεώσεις και η διάρκεια της σύμβασης. Επίσης, ορίζεται το όργανο παρακολούθησης της εφαρμογής της και οι αρμοδιότητές του, καθώς και ρήτρες σε βάρος του συμβαλλομένου που παραβαίνει τους όρους της προγραμματικής σύμβασης. β. Με την προγραμματική σύμβαση επίσης ορίζεται ο συμβαλλόμενος, στον οποίο μπορεί να ανατεθεί η διαχείριση, εκμετάλλευση και συντήρηση των έργων του προγράμματος μετά την ολοκλήρωσή του, εφόσον προβλέπεται αντίστοιχο στάδιο. γ. … 3. Οι συμβαλλόμενοι φορείς για την εκτέλεση των προγραμματικών συμβάσεων μπορεί να χρηματοδοτούνται από το Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων μέσω προγραμμάτων συγχρηματοδοτούμενων από την Ευρωπαϊκή Ένωση ή προγραμμάτων που χρηματοδοτούνται αμιγώς από εθνικούς πόρους, τον Τακτικό Προϋπολογισμό ή άλλα εθνικά ή περιφερειακά προγράμματα, καθώς και από τους προϋπολογισμούς των συμβαλλόμενων φορέων….».
Περαιτέρω, στη διάταξη του άρθρου 30 παρ. 2 του ν.3669/2008 «Κύρωση της κωδικοποίησης της νομοθεσίας κατασκευής δημόσιων έργων» (Φ.Ε.Κ. Α΄116) ορίζεται ότι: «2. α) Πριν από την εκ μέρους του Δημοσίου, των ν.π.δ.δ. και των δημοσίων επιχειρήσεων και οργανισμών σύναψη οποιασδήποτε σύμβασης έργου, προϋπολογισμού δαπάνης, χωρίς συνυπολογισμό του αναλογούντος φόρου προστιθέμενης αξίας (Φ.Π.Α.), μεγαλύτερου του ποσού του ενός εκατομμυρίου (1.000.000) ευρώ, διενεργείται υποχρεωτικά έλεγχος νομιμότητας αυτής από κλιμάκιο του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Αν δεν διενεργηθεί έλεγχος, η σύμβαση που συνάπτεται είναι άκυρη. Για το σκοπό αυτόν υποβάλλεται από την προϊσταμένη αρχή φάκελος με όλα τα σχετικά έγγραφα και στοιχεία…Αν ο έλεγχος αποβεί αρνητικός η σύμβαση δεν συνάπτεται. Ο έλεγχος ολοκληρώνεται μέσα σε τριάντα (30) ημέρες από τη διαβίβαση προς το Ελεγκτικό Συνέδριο του φακέλου.…β) Ο προβλεπόμενος από την περίπτωση α΄ της παρούσας παραγράφου έλεγχος νομιμότητας επί των συγχρηματοδοτούμενων συμβάσεων εκτέλεσης έργων διενεργείται υποχρεωτικά πριν από τη σύναψή τους από κλιμάκια του Ελεγκτικού Συνεδρίου εφόσον η προϋπολογιζόμενη δαπάνη υπερβαίνει το ποσό των πέντε εκατομμυρίων (5.000.000) ευρώ χωρίς Φ.Π.Α.. Ο έλεγχος αυτός περατώνεται εντός τριάντα (30) ημερολογιακών ημερών από την κατάθεση του σχετικού φακέλου στο Ελεγκτικό Συνέδριο. Σε περίπτωση που από τον έλεγχο διαπιστωθεί έλλειψη στοιχείων, αυτά ζητούνται από τον αρμόδιο φορέα κατά τρόπο πλήρη και εξαντλητικό πριν την παρέλευση της ανωτέρω προθεσμίας. Ο έλεγχος ολοκληρώνεται μετά την κατάθεση και των συμπληρωματικών στοιχείων σε κάθε περίπτωση εντός αποκλειστικής προθεσμίας δεκαπέντε (15) ημερών από την κατάθεση αυτών. Εάν παρέλθουν οι ανωτέρω προθεσμίες χωρίς το σχέδιο σύμβασης να έχει απορριφθεί με αιτιολογημένη πράξη του Ελεγκτικού Συνεδρίου τούτο θεωρείται εγκεκριμένο. γ) Οι προγραμματικές συμβάσεις, οι οποίες συνάπτονται μεταξύ δύο αναθετουσών αρχών, όπως αυτές ορίζονται στην παράγραφο 9 του άρθρου 1 του ν. 3316/ 2005 (ΦΕΚ 42 Α`), και αφορούν συγχρηματοδοτούμενα έργα, δεν εμπίπτουν στον προβλεπόμενο από την περίπτωση α΄ έλεγχο νομιμότητας του Ελεγκτικού Συνεδρίου, εφόσον το ύψος του προϋπολογισμού των έργων τα οποία αφορά η προγραμματική σύμβαση είναι κατώτερο των δέκα εκατομμυρίων (10.000.000) ευρώ. …».
Από τις προαναφερόμενες διατάξεις προκύπτουν τα ακόλουθα: α) Οι προγραμματικές συμβάσεις του προμνησθέντος άρθρου 100 του ν.3852/2010 είναι συμφωνίες που θέτουν το γενικό πλαίσιο για την άσκηση της συγκεκριμένης κάθε φορά δραστηριότητας δια μέσου των φορέων της τοπικής αυτοδιοίκησης. Σκοπό έχουν να διευκολύνουν τη μελέτη και εκτέλεση έργων, καθώς και την παροχή υπηρεσιών σε τοπικό επίπεδο, και να παρακαμφθούν τυχόν γραφειοκρατικές αγκυλώσεις, ελλείψεις προσωπικού, αλληλοεπικαλύψεις αρμοδιοτήτων και άλλοι ανασταλτικοί παράγοντες, οι οποίοι επιβραδύνουν τους ρυθμούς εκτέλεσης των έργων και καθυστερούν την ανάπτυξη διαφόρων περιοχών. β) η προγραμματική σύμβαση, που έχει ως αντικείμενο την εκτέλεση έργου, ο προϋπολογισμός του οποίου, χωρίς να λαμβάνεται υπόψη ο Φ.Π.Α. (βλ. άρθρ. 19 του ν.3193/2003, Φ.Ε.Κ. Α΄,266), όταν δεν είναι συγχρηματοδοτούμενο, υπερβαίνει το ποσό του 1.000.000 ευρώ, ενώ όταν είναι συγχρηματοδοτούμενο υπερβαίνει το ποσό των 10.000.000 ευρώ, υπόκειται πριν από τη σύναψή της σε έλεγχο νομιμότητας από το Κλιμάκιο του Ελεγκτικού Συνεδρίου. γ) Ο έλεγχος αυτός εκτείνεται στις πράξεις της διαδικασίας σύναψης, καθώς και στη διαπίστωση της ύπαρξης στο σχέδιο της προγραμματικής σύμβασης του ελαχίστου κατά νόμο απαιτούμενου περιεχομένου της. Ελέγχεται ειδικότερα, εάν καθορίζεται κατά τρόπο σαφή και ορισμένο το αντικείμενο της σύμβασης, ο σκοπός και το περιεχόμενο των έργων που αυτή αφορά, ο προϋπολογισμός τους, τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις των συμβαλλομένων μερών, το χρονοδιάγραμμα εκτέλεσης και η διάρκεια της σύμβασης, οι αναγκαίοι πόροι, το όργανο παρακολούθησης και οι ρήτρες σε βάρος του συμβαλλόμενου που τυχόν παραβαίνει τις συμβατικές υποχρεώσεις του. δ)Το Κλιμάκιο, κατά την παρούσα διαδικασία διατυπώνει αρνητική κρίση μόνο στην περίπτωση που διαπιστώσει ουσιώδεις νομικές πλημμέλειες των διοικητικών πράξεων της διαδικασίας σύναψης και του σχεδίου της προγραμματικής σύμβασης. Η μη ύπαρξη του κατά τα ανωτέρω ελάχιστου περιεχομένου της προγραμματικής σύμβασης αποτελεί ουσιώδη νομική πλημμέλεια του σχεδίου αυτής, η οποία οδηγεί στη διατύπωση αρνητικής κρίσης του Κλιμακίου.
Το σχέδιο της προγραμματικής σύμβασης, που αφορά στην κατασκευή τεσσάρων μονάδων επεξεργασίας σύμμεικτων απορριμμάτων στο Νομό Αττικής, συνολικής προϋπολογιζόμενης δαπάνης 365.000.000 ευρώ, παραδεκτώς εισάγεται στο Κλιμάκιο αυτό για άσκηση του ελέγχου νομιμότητας. Το σχέδιο αυτό υποβλήθηκε σε αντικατάσταση του αρχικώς υποβληθέντος στις 21.12.2010 (αριθμ. πρωτ. 67317), ενόψει της ισχύος των διατάξεων του ν.3852/2010.
ΙΙ. Στο ν. 3852/2010 ορίζεται : Στο άρθρο 6 ότι : «1. Συνιστώνται ως ενιαίες αποκεντρωμένες μονάδες διοίκησης του κράτους οι …Αποκεντρωμένες Διοικήσεις…2. Σε κάθε Αποκεντρωμένη Διοίκηση προϊσταται Γενικός Γραμματέας…». Στο άρθρο 211 ότι : «1. Με απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης, που δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, συνιστάται ειδικός διαβαθμιδικός σύνδεσμος, ως νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου, με έδρα την Αθήνα, στον οποίο μετέχουν η μητροπολιτική περιφέρεια Αττικής και υποχρεωτικά όλοι οι δήμοι του Νομού Αττικής…4. Ο Ενιαίος Σύνδεσμος Δήμων και Κοινοτήτων Νομού Αττικής (Ε.Σ.Δ.Κ.Ν.Α.) λύεται και τίθεται σε εκκαθάριση με απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης, με την οποία ορίζονται οι εκκαθαριστές του, ο χρόνος αποπεράτωσης της εκκαθάρισης, καθώς και κάθε άλλη αναγκαία λεπτομέρεια…». Και στο άρθρο 283 παρ. 4 ότι : «Από την έναρξη λειτουργίας των αποκεντρωμένων διοικήσεων καταργούνται οι περιφέρειες που έχουν ιδρυθεί με τον ν. 2503/1997 και υπεισέρχονται αυτοδικαίως σε όλα τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις των καταργούμενων περιφερειών…». Περαιτέρω, στο Δημοτικό και Κοινοτικό Κώδικα (ν. 3463/2006, ΦΕΚ Α΄, 114) ορίζεται : Στο άρθρο 245 ότι: «Δύο ή περισσότεροι Δήμοι ή Κοινότητες μπορούν, με απόφαση καθενός από τα δημοτικά ή κοινοτικά τους συμβούλια, να συστήσουν Σύνδεσμο Δήμων και Κοινοτήτων…». Στο άρθρο 246 παρ. 1 ότι: «Ο Σύνδεσμος διοικείται από το διοικητικό συμβούλιο, την εκτελεστική επιτροπή και τον πρόεδρό του.». Στο άρθρο 247 παρ. 1 ότι: «Το διοικητικό συμβούλιο του Συνδέσμου έχει τις αρμοδιότητες του δημοτικού συμβουλίου και ο πρόεδρός του τις αρμοδιότητες του δημάρχου και του προέδρου του δημοτικού συμβουλίου. Οι σχετικές διατάξεις που αφορούν τους Δήμους εφαρμόζονται αναλόγως ως προς τη διοίκηση του Συνδέσμου. Η εκτελεστική επιτροπή έχει τις αρμοδιότητες της δημαρχιακής επιτροπής και όσες αρμοδιότητες της αναθέτει το ίδιο το συμβούλιο. Δεν μεταβιβάζονται στην εκτελεστική επιτροπή οι αρμοδιότητες, που προβλέπονται για τη διάλυση του Συνδέσμου.».
Από το συνδυασμό των προμνησθεισών διατάξεων προκύπτουν τα ακόλουθα: α) Από την έναρξη λειτουργίας των αποκεντρωμένων διοικήσεων καταργούνται οι περιφέρειες του ν. 2503/1997. β) Συνιστάται διαβαθμικός σύνδεσμος ως νπδδ με έδρα την Αθήνα, στον οποίο μετέχουν η μητροπολιτική περιφέρεια Αττικής και υποχρεωτικά όλοι οι δήμοι του Νομού Αττικής, ενώ ο Ενιαίος Σύνδεσμος Δήμων και Κοινοτήτων Νομού Αττικής (ΕΣΔΚΝΑ) λύεται και τίθεται σε εκκαθάριση με απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης. γ) Η Εκτελεστική Επιτροπή του ΕΣΔΚΝΑ έχει τις αρμοδιότητες της δημαρχιακής επιτροπής και όσες αρμοδιότητες της αναθέσει το διοικητικό συμβούλιο του Συνδέσμου (εκτός από τη διάλυση του Συνδέσμου).
III. Από τα στοιχεία του φακέλου που συνοδεύουν το υποβληθέν σχέδιο προγραμματικής σύμβασης προκύπτουν τα ακόλουθα: Ο ΕΣΔΚΝΑ δεν έχει λυθεί και τεθεί σε εκκαθάριση, καθόσον δεν έχει εκδοθεί η προβλεπόμενη στις προμνηθείσες διατάξεις υπουργική απόφαση. Εξάλλου, με την 11/30.3.2009 απόφαση του Διοικητικού Συμβουλίου του ΕΣΔΚΝΑ μεταβιβάστηκαν στην Εκτελεστική Επιτροπή αυτού όλες οι αρμοδιότητες των άρθρων 75, 76 και 77 του Δημοτικού και Κοινοτικού Κώδικα(ν.3463/2006) εκτός από τη διάλυση του Συνδέσμου, την προσχώρηση νέων μελών στο Σύνδεσμο, την έγκριση αποχώρησης μελών, την τροποποίηση οργανισμού εσωτερικής υπηρεσίας, την έγκριση του προϋπολογισμού, την έγκριση του ετήσιου προγράμματος εκτελεστέων έργων, την αγορά ακινήτων αξίας άνω των 150.000 ευρώ, την κήρυξη απαλλοτρίωσης, τη σύναψη δανείων άνω των 500.000 ευρώ, τον προγραμματισμό πλήρωσης κενών οργανικών θέσεων, τον απολογισμό, την τροποποίηση του περιφερειακού σχεδιασμού διαχείρισης αποβλήτων και τη μεταβίβαση ή εκχώρηση αρμοδιοτήτων διαχείρισης απορριμμάτων σε τρίτους, καθώς και την καθοιονδήποτε τρόπο μεταβίβασης ή παράδοση χρήσεως σε τρίτους εγκαταστάσεων του ΕΣΔΚΝΑ. Το υποβληθέν σχέδιο προγραμματικής σύμβασης, αντικείμενο της οποίας αποτελεί η οριστικοποίηση των αναγκαίων μελετών, η διασφάλιση της χρηματοδότησης, η σύνταξη των τευχών δημοπράτησης, καθώς και η διενέργεια όλων των διαγωνιστικών διαδικασιών για την κατασκευή και λειτουργία τεσσάρων μονάδων επεξεργασίας σύμμεικτων απορριμμάτων δυναμικότητας 700.000, 400.000, 127.000 και 127.500 τόνων αντίστοιχα στο Νομό Αττικής, συνολικής προϋπολογιζόμενης δαπάνης 365.000.000 ευρώ, για να καλυφθούν οι ανάγκες του Νομού αυτού και να εκπληρωθούν οι στόχοι του Εθνικού και Περιφερειακού Σχεδίου Διαχείρισης των Στερεών Αποβλήτων της Περιφέρειας Αττικής, αρμοδίως, σύμφωνα και με όσα έγιναν δεκτά και στην προηγούμενη σκέψη, εγκρίνεται με την 1/10.1.2011 απόφαση της Εκτελεστικής Επιτροπής του ΕΣΔΚΝΑ. Ειδικότερα με το άρθρο 2 ορίζονται οι υποχρεώσεις των συμβαλλόμενων μερών. Συγκεκριμένα, ο μεν ΕΣΔΚΝΑ, ως φορέας διαχείρισης των στερεών αποβλήτων των Ο.Τ.Α. Νομού Αττικής στην 1η διαχειριστική ενότητα, δεσμεύεται α) να παραδώσει στην Αποκεντρωμένη Διοίκηση Αττικής όλες τις υποστηρικτικές μελέτες για τα ως άνω έργα, β) να ασκήσει αρμοδιότητες Διευθύνουσας Υπηρεσίας κατά τη διάρκεια εκτέλεσης των έργων και μέχρι την οριστική παραλαβή τους, μετά δε από αυτήν και καθ’ όλη τη διάρκεια λειτουργίας τους να ασκήσει επιπροσθέτως και αρμοδιότητες Προϊσταμένης Αρχής, γ) να ορίσει δύο από τα μέλη της επιτροπής του διαγωνισμού και δ) να αξιοποιήσει το υπάρχον προσωπικό του τόσο κατά το στάδιο εκτέλεσης όσο και κατά τη λειτουργία των εγκαταστάσεων, η δε Αποκεντρωμένη Διοίκηση Αττικής δεσμεύεται α) να οριστικοποιήσει και εγκρίνει τις ανωτέρω μελέτες, β) να διενεργήσει τις σχετικές διαγωνιστικές διαδικασίες, γ) να συντάξει τα τεύχη δημοπράτησης και δ) να υποβάλει προς τους αρμόδιους φορείς τις αιτήσεις χρηματοδότησης των έργων. Περαιτέρω, για την παρακολούθηση της εφαρμογής της σύμβασης προβλέπεται, στο άρθρο 3 αυτής, η σύσταση επιτροπής παρακολούθησης, η δε διάρκειά της καθορίζεται, με το άρθρο 4, από την ημερομηνία υπογραφής της έως και την 31.12.2014, με δυνατότητα παράτασης μέχρι την ολοκλήρωση των έργων, τα οποία πρέπει να εκτελεστούν εντός ενάμιση έτους από την υπογραφή των οικείων συμβάσεων. Τέλος, στο άρθρο 5 της σύμβασης καθορίζεται η διαδικασία τροποποίησής της και στο άρθρο 6 ορίζονται ρήτρες για την περίπτωση παραβίασης των συμβατικών υποχρεώσεων.
Με τα δεδομένα αυτά το Κλιμάκιο κρίνει ότι δεν κωλύεται η υπογραφή του υποβληθέντος σχεδίου προγραμματικής σύμβασης, που επισυνάπτεται στην παρούσα πράξη και αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα της, δοθέντος ότι η εν λόγω σύμβαση έχει, κατά τα ανωτέρω, το ελάχιστο περιεχόμενο που απαιτούν οι διατάξεις του άρθρου 100 του ν. 3852/2010, οι οποίες προβλέπουν τη δυνατότητα σύναψή της.
Για τους λόγους αυτούς
Δεν κωλύεται η υπογραφή του σχεδίου προγραμματικής σύμβασης μεταξύ της Αποκεντρωμένης Διοίκησης Αττικής και του Ενιαίου Συνδέσμου Δήμων και Κοινοτήτων Νομού Αττικής για την κατασκευή τεσσάρων μονάδων επεξεργασίας σύμμεικτων απορριμμάτων στο Νομό Αττικής.