ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ
ΤΜΗΜΑ ΙV
Συνεδρίαση 13η/8.5.2012
ΠΡΑΚΤΙΚΑ
Το IV Τμήμα του Ελεγκτικού Συνεδρίου Συνεδρίασε σε συμβούλιο στις 8 Μαΐου 2012 με την εξής σύνθεση: Νικόλαος Αγγελάρας, Αντιπρόεδρος, Πρόεδρος του IV Τμήματος, Μαρία Αθανασοπούλου, Κωνσταντίνος Εφεντάκης, Σύμβουλοι, Ευθύμιος Καρβέλης, Ιωάννα Ευθυμιάδου, Πάρεδροι. Γραμματέας: Παρασκευή Ζάρρου, Γραμματέας τουIV Τμήματος.
Κατά τη συνεδρίαση αυτή εξέτασε τις εξής υποθέσεις:
Θέμα Α΄
Την από 23.12.2011 έκθεση αμφιβολίας του Επιτρόπου του Ελεγκτικού Συνεδρίου στο Υπουργείο Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής (Υ.ΠΕ.Κ.Α.), για το ουσιαστικό μερος της δαπάνης των θεωρηθέντων …, οικονομικού έτους 2011, χρηματικών ενταλμάτων πληρωμής του …, του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής, για να κρίνει το Τμήμα αν συντρέχει λόγος να ανακοινωθεί η περίπτωση στους αρμόδιους Υπουργούς Οικονομικών και Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής.
Ο Επίτροπος της Επικρατείας στο Ελεγκτικό Συνέδριο Ανδρέας Καπερώνης προτείνει με την 31/16.2.2012 γνώμη του να ανακοινωθεί η υπόθεση της πληρωμής των δαπανών των ανωτέρω χρηματικών ενταλμάτων στους Υπουργούς Οικονομικών και ΠΕ.ΧΩ.ΔΕ.
Η Σύμβουλος Μαρία Αθανασοπούλου, που ορίσθηκε εισηγήτρια της υπόθεσης, εξέθεσε τα ακόλουθα:
I. Με την από 23.12.2011 έκθεσή του ο Επίτροπος του Ελεγκτικού Συνεδρίου στο Υπουργείο Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής (Υ.ΠΕ.Κ.Α.) θεωρεί ότι καταλείπονται αμφιβολίες ως προς το ουσιαστικό μέρος των εντελλόμενων δαπανών των …, οικονομικού έτους 2011, χρηματικών ενταλμάτων πληρωμής του …, τα οποία έχουν ήδη θεωρηθεί, κατά τη διάταξη της παραγράφου 6 του άρθρου 17 του Οργανισμού του Ελεγκτικού Συνεδρίου (π.δ. 774/1980), και τα οποία αφορούν στην εκπόνηση πολεοδομικών μελετών, το έτος 1995, και συγκεκριμένα, ως προς το εάν οι εν λόγω μελέτες, μετά από δέκα επτά έτη, έχουν ενδιαφέρον για τις οικείες υπηρεσίες ή αν ανταποκρίνονται ακόμη στους σκοπούς για τους οποίους ανατέθηκαν.
ΙΙ. Α. Το άρθρο 17 του Οργανισμού του Ελεγκτικού Συνεδρίου (π.δ. 774/1980 -Α΄ 189) ορίζει ότι το Ελεγκτικό Συνέδριο «1. α.. β. Ασκεί τον κατά το άρθρον 98 του Συντάγματος έλεγχον των δαπανών του Κράτους, ως και των δι’ ειδικών νόμων εις τον έλεγχον αυτού υπαγομένων Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοικήσεως ή άλλων Νομικών Προσώπων Δημοσίου Δικαίου επί τω τέλει της βεβαιώσεως ότι υπάρχει δια ταύτας νομίμως κεχορηγημένη πίστωσις και ότι κατά την πραγματοποίησιν τούτων ετηρήθησαν αι διατάξεις του κώδικος «περί δημοσίου λογιστικού» και παντός άλλου νόμου ή διατάγματος ή κανονιστικής αποφάσεως. 2. … 3. …4. ….5. ….6. Επί αμφιβολιών του Παρέδρου ή Επιτρόπου αναφερομένων εις το ουσιαστικόν μέρος της δαπάνης, θεωρείται μεν το ένταλμα, αναφέρεται δε συγχρόνως η περίπτωσις εις το αρμόδιον Τμήμα του Ελεγκτικού Συνεδρίου, όπερ μετ’ αξιολόγησιν, ανακοινοί ταύτην εις τον Υπουργόν των Οικονομικών και τον αρμόδιον κατά περίπτωσιν Υπουργόν».
Β. Από τις διατάξεις αυτές του άρθρου 17 του π.δ/τος 774/1980 προκύπτει, μεταξύ άλλων, ότι κατά τον προληπτικό έλεγχο των δημοσίων δαπανών ερευνάται η νομιμότητα και κανονικότητα της εντελλόμενης δαπάνης και δεν παρέχεται η δυνατότητα άρνησης της θεώρησης του χρηματικού εντάλματος για λόγους που αφορούν στο ουσιαστικό μέρος αυτής, χωρίς άλλη αιτίαση για τη νομιμότητά της. Από το συνδυασμό δε των διατάξεων του άρθρου αυτού με αυτές του άρθρου 21 παρ. 1 («Διαδικασία ασκήσεως Προληπτικού ελέγχου») του ιδίου ως άνω π.δ/τος συνάγεται ότι ως ουσιαστικό μέρος της δαπάνης νοείται κάθε ζήτημα μη δυνάμενο να αναχθεί σε ζήτημα ελέγχου της νομιμότητας και κανονικότητας αυτής, όπως συμβαίνει α) με τα ζητήματα τα σχετικά με τη χρηστή χρήση, εκ μέρους της Διοίκησης, της διακριτικής της ευχέρειας, στο μέτρο, βεβαίως, που η χρήση της ευχέρειας αυτής δεν υπερβαίνει τα ακραία όρια, αφού, διαφορετικά, είναι προφανώς παράνομη η χρήση της, καθώς και β) με τα ζητήματα αμφισβήτησης, από άλλα στοιχεία, της ακρίβειας των πραγματικών δεδομένων που προκύπτουν από τα δικαιολογητικά, χωρίς να είναι εφικτός ο σχηματισμός πεποίθησης για τη μία ή την άλλη εκδοχή. Εφόσον δε, κατά τα προεκτεθέντα, ανακύπτουν μη άρσιμες αμφιβολίες για το ουσιαστικό μέρος της εντελλόμενης δαπάνης, το χρηματικό ένταλμα θεωρείται, ο αρμόδιος Επίτροπος, όμως, του Ελεγκτικού Συνεδρίου αναφέρει την υπόθεση στο Τμήμα, το οποίο την αξιολογεί και, κατά την κρίση του, την ανακοινώνει στον Υπουργό Οικονομικών και τον, αναλόγως της περίπτωσης, αρμόδιο Υπουργό (βλ. Πρακτικά της 26ης Γεν. Συν/σης της Ολομέλειας του Ελεγκτικού Συνεδρίου της 27ης Νοεμβρίου 1996 και της 12ης Συν./29.3.2005 και 9ης Συν./27.3.2012 IV Τμ. Ελ.Συν. καθώς και 214/2003, 67/2004, ….., 183/2010, 86/2011 Πράξεις IV Τμ. Ελ. Συν.).
ΙΙΙ. Α. Στην προκειμένη περίπτωση, όπως εκθέτει ο Επίτροπος το ν.π.δ.δ. με την ονομασία «…» υπέβαλε για θεώρηση τα …, οικονομικού έτους 2011, χρηματικά εντάλματα πληρωμής, ποσού 7,921,87, 45.367,11, 48.134,55, 94.738,54, 9.481,71, 20.540,09, 54.871,51, 23.704,89, 22.727,57, 6.383,32, 32.232,94 και 53.675,44 ευρώ, αντίστοιχα, τα οποία αφορούσαν στην καταβολή δαπάνης για τις ακόλουθες πολεοδομικές μελέτες: Α. «ΜΕΛΕΤΗ Γ.Π.Σ. και ΓΕΩΛΟΓΙΚΗ ΜΕΛΕΤΗ ΤΟΥ ΔΗΜΟΥ ΚΑΛΑΜΠΑΚΙΟΥ Ν. ΔΡΑΜΑΣ», Β. «ΜΕΛΕΤΗ ΠΟΛΕΟΔΟΜΗΣΗΣ ΠΕΡΙΟΧΗΣ ΚΕΝΤΡΙΚΗΣ Ν. ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΕΙΑΣ» ΤΟΥ ΔΗΜΟΥ Ν. ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΕΙΑΣ, Γ. «ΜΕΛΕΤΗ ΠΟΛΕΟΔΟΜΗΣΗΣ ΠΕΡΙΟΧΗΣ ΒΙΠΑ-ΒΙΟΠΑ ΤΟΥ ΔΗΜΟΥ ΛΑΥΡΕΩΤΙΚΗΣ», Δ. «ΜΕΛΕΤΗ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ ΑΤΤΑΛΟΣ – ΓΕΙΤΟΝΙΑ ΙΙ ΤΟΥ ΔΗΜΟΥ ΚΑΜΑΤΕΡΟΥ», Ε. «ΜΕΛΕΤΗ ΠΟΛΕΟΔΟΜΗΣΗΣ ΑΓ. ΜΑΡΙΝΑΣ ΚΟΙΝ. ΓΑΖΙΟΥ Ν. ΗΡΑΚΛΕΙΟΥ», ΣΤ. «ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΚΗ ΜΕΛΕΤΗ ΠΕΡΙΟΧΗΣ ΤΡΑΠΟΥΡΙΑ ΤΟΥ ΔΗΜΟΥ ΚΑΛΥΒΙΩΝ Ν. ΑΤΤΙΚΗΣ», Ζ. «ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΚΗ ΜΕΛΕΤΗ ΠΕΡΙΟΧΗΣ Ν. ΗΡΑΚΛΕΙΑΣ ΚΟΙΝ. ΑΓ. ΠΑΥΛΟΥ ΤΟΥ Ν. ΧΑΛΚΙΔΙΚΗΣ, Η. «ΜΕΛΕΤΗ ΠΟΛΕΟΔΟΜΗΣΗΣ ΑΓ. ΚΥΡΙΑΚΗΣ – ΒΑΡΙΕΣ ΤΟΥ ΔΗΜΟΥ ΚΗΦΙΣΙΑΣ», Θ. «ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΚΗ ΜΕΛΕΤΗ ΠΕΡΙΟΧΩΝ ΒΕΛΙΚΑ . Κ. ΣΩΤΗΡΙΤΣΑ ΤΟΥ ΔΗΜΟΥ ΜΕΛΙΒΟΙΑΣ Ν. ΛΑΡΙΣΗΣ», Ι. «ΜΕΛΕΤΗ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ ΤΗΣ ΠΕΡΙΟΧΗΣ ΕΛΑΙΩΝΑ ΤΟΥ ΔΗΜΟΥ ΠΕΡΙΣΤΕΡΙΟΥ», ΙΑ. «ΠΟΛΕΟΔΟΜΗΣΗ ΠΕΡΙΟΧΗΣ ΠΑΡΑΛΙΑ ΒΑΣΙΛΙΚΟΥ ΤΟΥ ΔΗΜΟΥ ΒΑΣΙΛΙΚΟΥ Ν. ΕΥΒΟΙΑΣ» και ΙΒ. «ΠΟΛΕΟΔΟΜΗΣΗ ΠΕΡΙΟΧΗΣ ΑΓ. ΓΕΩΡΓΙΟΥ ΤΟΥ ΔΗΜΟΥ Ν. ΑΓΧΙΑΛΟΥ Ν. ΜΑΓΝΗΣΙΑΣ», αντίστοιχα. Οι εν λόγω μελέτες, ανατέθηκαν, μεταξύ άλλων, με την ΔΤΕ/β/οικ. 88650/3070/7.11.1995 «Ανάθεση εκπόνησης Μελετών Πολεοδόμησης και κτηματογράφησης περιοχών της χώρας» απόφαση του τότε Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων (ΠΕ.ΧΩ.ΔΕ.)σε μελετητικές ομάδες και συμπράξεις. Τα σχετικά χρηματικά εντάλματα εξοφλούνταν κανονικά μέσω του λογαριασμού Δημοσίων Επενδύσεων της Υπηρεσίας Δημοσιονομικού Ελέγχου (Υ.Δ.Ε.) στο Υ.ΠΕ.ΧΩ.ΔΕ. Από το 2000 και μετά ο Επίτροπος αναφέρει ότι έπαψε η χρηματοδότηση της εκπόνησης των μελετών λόγω έλλειψης κονδυλίων. Στη συνέχεια, το έτος 2004, προτάθηκε η απένταξη της πράξης «Εκπόνηση Πολεοδομικών Μελετών Γενικών Πολεοδομικών Σχεδίων» από το ΕΠΠΕΡ 2000-2006, πράξη στην οποία περιλαμβάνονται και οι ανωτέρω μελέτες, η αποπληρωμή τους δε συνεχίστηκε (το 2008) από το Ειδικό Ταμείο Εφαρμογής Ρυμοτομικών και Πολεοδομικών Σχεδίων (ΕΤΕΡΠΣ) και στη συνέχεια, μετά την κατάργηση του Ταμείου αυτού από το Πράσινο Ταμείο.Η αμφιβολία του Επιτρόπου συνίσταται στο ότι οι μελέτες ενδέχεται να μην παρουσιάζουν πλέον ενδιαφέρον για τις υπηρεσίες ή να μην ανταποκρίνονται στους σκοπούς για τους οποίους ανατέθηκαν.
Β. Για την αποπληρωμή των προμνησθεισών μελετών εκδόθηκαν τα παραπάνω χρηματικά εντάλματα, όπως προκύπτει από τα επισυναπτόμενα δικαιολογητικά τους, δυνάμει του ν. 3889/2010 (Α΄182), με τον οποίο ιδρύθηκε το «Πράσινο Ταμείο» (ν.π.δ.δ.), το Διοικητικό Συμβούλιο του οποίου με τις 4/8.6.2011, 5/16.6.2011 και 10/4.8.2011 αποφάσεις του, ενέκρινε την ένταξη στο ειδικό χρηματοδοτικό του πρόγραμμα των εκκρεμών έργων, που είχαν εγκριθεί με παλαιότερες υπουργικές αποφάσεις, και ειδικότερα, εν προκειμένω, τις ΔΤΕ/β΄/ΟΙΚ/25457/17.6.2008, ΔΤΕ/β΄/ΟΙΚ/40456/1064/30.9.2009, ΔΤΕ/ΟΙΚ/40460/1965/30.9.2009, ΔΤΕ/β΄/ΟΙΚ/6799/215/12.2.2009, ΔΤΕ/β΄/ΟΙΚ/37516/1.9.2008, ΔΤΕ/ΟΙΚ/6816/218/12.2.2009, ΔΤΕ/β΄/ΟΙΚ/20893/562/8.5.2009 και ΔΤΕ/ΟΙΚ/6813/217/12.2.2009 αποφάσεις του τέως Υπουργού ΠΕ.ΧΩ.ΔΕ.
Γ. Από τα στοιχεία που τέθηκαν υπόψη του Τμήματος και σύμφωνα με όσα έγιναν δεκτά για την έννοια του ουσιαστικού μέρους της δαπάνης (σκέψη ΙΙ Β), η ως άνω αμφιβολία του Επιτρόπου δεν αφορά στην ακρίβεια των πραγματικών δεδομένων που προκύπτουν από τα δικαιολογητικά των ήδη θεωρημένων χρηματικών ενταλμάτων (περίπτωση β΄). Αλλά ούτε και τίθεται ζήτημα χρηστής άσκησης της διακριτικής ευχέρειας της Διοίκησης (περίπτωση α΄). Και τούτο διότι ο Επίτροπος εκφράζει αμφιβολίες όχι για το στάδιο της ανάθεσης των μελετών (στο οποίο και ασκεί η Διοίκηση τη διακριτική της ευχέρεια και για το οποίο δεν προβάλλεται τίποτα συγκεκριμένο), αλλά για το στάδιο της πληρωμής των επίμαχων δαπανών, η οποία, όμως, δεν απόκειται πλέον στη διακριτική ευχέρεια της Διοίκησης, αφού συνιστά ανειλημμένη υποχρέωση αυτής, που απορρέει ευθέως από τη σύναψη των ανωτέρω συμβάσεων. Συνεπώς, και στην περίπτωση που η απάντηση στα ερωτήματα του Επιτρόπου σχετικά με το επίκαιρο των μελετών ήταν θετική -αν και αυτό είναι αμφίβολο αφού, ως εκ του περιεχομένου τους, οι μελέτες αυτές διαφέρουν από εκείνες πριν τη δημοπράτηση των δημοσίων έργων, διενεργούνται άπαξ και δεν χάνουν το ενδιαφέρον τους εκ μόνου του λόγου ότι παρήλθε μεγάλο χρονικό διάστημα από την ανάθεση και εκπόνησή τους- δεν υφίσταται πλέον πεδίο άσκησης διακριτικής ευχέρειας της Διοίκησης. Ούτε το τυχόν ανεπίκαιρο των μελετών αποκτά κάποια ιδιάζουσα βαρύτητα κατά την παραλαβή αυτών, αφού η εκπλήρωση του συμβατικού αντικειμένου βασίζεται στα δεδομένα που υπήρχαν κατά το χρόνο ανάθεσης, ακόμη κι αν αυτά έχουν μεταβληθεί. Αντιθέτως, η παραβίαση από τη Διοίκηση των συμβατικών της υποχρεώσεων θα οδηγήσει σε υπέρμετρη επιβάρυνση του προϋπολογισμού.
Δ. Με τα δεδομένα αυτά, οι λόγοι που εκθέτει ο Επίτροπος δεν δημιουργούν αμφιβολία για το ουσιαστικό μέρος της δαπάνης, κατά το άρθρο 17 παρ. 6 του π.δ/τος 774/1980, και, ως εκ τούτου, δεν συντρέχει λόγος ανακοίνωσης της περίπτωσης στον Υπουργό Οικονομικών και στον αρμόδιο ως άνω Υπουργό.
Το Τμήμα, ύστερα από συζήτηση των μελών του, δέχτηκε ομόφωνα την ανωτέρω εισήγηση της Συμβούλου Μαρίας Αθανασοπούλου.
Ο ΠΡΟΕΔΡΟΣ Η ΓΡΑΜΜΑΤΕΑΣ
ΝΙΚΟΛΑΟΣ ΑΓΓΕΛΑΡΑΣ ΠΑΡΑΣΚΕΥΗ ΖΑΡΡΟΥ