Πράξη 154/2008, Ι Τμήματος
Περίληψη: Συμβάσεις έργου που συνάπτουν οι Ο.Τ.Α. με φυσικά πρόσωπα και έχουν ως αντικείμενο την παροχή υπηρεσιών που καλύπτουν πάγιες και διαρκείς ανάγκες των Ο.Τ.Α. είναι αυτοδικαίως άκυρες. Ως πάγιες και διαρκείς θεωρούνται οι ανάγκες εκείνες που δεν είναι ποσοτικά προσδιορισμένες και δεν έχουν πρόσκαιρο χαρακτήρα, αλλά είναι μόνιμες ή ανακύπτουν επανειλημμένα, κατά κύριο δε λόγο είναι εκείνες που καλύπτονται από τις οργανικές θέσεις του οικείου φορέα.
Πρόεδρος: Ευστάθιος Ροντογιάννης, Αντιπρόεδρος
Εισηγήτρια: Βασιλική Σοφιανού, Πάρεδρος
Γενικός Επίτροπος της Επικρατείας: Αντώνιος Νικητάκης, Σύμβουλος
Ι. Η ασκούσα καθήκοντα Επιτρόπου του Ελεγκτικού Συνεδρίου στο Νομό Τρικάλων, Προϊσταμένη Τμήματος, με την 21/2008 πράξη επιστροφής, αρνήθηκε τη θεώρηση των 253, 254 και 321, οικονομικού έτους 2008, χρηματικών ενταλμάτων πληρωμής, συνολικού ποσού 5.426,39 ευρώ, που εκδόθηκαν από το Δήμο Τρικκαίων και αφορούν στην καταβολή στις φερόμενες σ’ αυτά ως δικαιούχους Κ.Γ., τεχνολόγο μηχανικό έργων υποδομής και Ε.Χ., αγρονόμο – τοπογράφο μηχανικό, μέρους της αμοιβής τους για υπηρεσίες που προσέφεραν στο Δήμο σε εκτέλεση σχετικών συμβάσεων μίσθωσης έργου. Ως αιτιολογία της άρνησής της η ασκούσα καθήκοντα Επιτρόπου πρόβαλε ότι οι συμβάσεις μίσθωσης έργου, επί της οποίων ερείδονται οι εντελλόμενες δαπάνες, είναι μη νόμιμες καθόσον α) η απόφαση του Γενικού Γραμματέα Περιφέρειας Θεσσαλίας, με την οποία εγκρίθηκε η σύναψη των εν λόγω συμβάσεων, δεν περιέχει τα αναγκαία κατά τις διατάξεις του άρθρου 6 παρ. 1 του ν. 2527/1997 στοιχεία και, συνεπώς, είναι μη νόμιμη και β) το έργο που ανατέθηκε με τις συμβάσεις αυτές ανάγεται στον κύκλο των συνήθων καθηκόντων των υπαλλήλων του Δήμου. Ο Δήμος Τρικκαίων επανέφερε τα ανωτέρω χρηματικά εντάλματα για θεώρηση, με το 13518/13.5.2008 έγγραφο του Διευθυντή Οικονομικών Υπηρεσιών του Δήμου, επισυνάπτοντας το 13508/13.5.2008 έγγραφο της Διευθύντριας Διοικητικών Υπηρεσιών και υποστηρίζοντας τη νομιμότητα των εντελλόμενων δαπανών, για τους διαλαμβανόμενους στο τελευταίο αυτό έγγραφο λόγους. Η ασκούσα καθήκοντα Επιτρόπου Προϊσταμένη ενέμεινε, όμως, στην άρνησή της να τα θεωρήσει και έτσι ανέκυψε διαφωνία, για την άρση της οποίας νόμιμα απευθύνεται, με την από 19.5.2008 έκθεσή της, στο Τμήμα τούτο, σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 21 παρ. 1 του π.δ. 774/1980, 139 παρ. 1 του π.δ. 1225/1981 και της ΦΓ8/15686/8.7.2002 απόφασης της Ολομέλειας του Ελεγκτικού Συνεδρίου (ΦΕΚ Β΄ 1242), όπως τροποποιήθηκε με την 22431/ 2004 όμοια (ΦΕΚ Β΄ 1620).
II. Με τις διατάξεις του άρθρου 6 του ν. 2527/1997 «Τροποποίηση και συμπλήρωση διατάξεων του ν. 2190/1994 και άλλες διατάξεις» (ΦΕΚ Α΄ 206), καθορίζονται οι προϋποθέσεις, με τη συνδρομή των οποίων επιτρέπεται, μεταξύ άλλων, και στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης α΄ βαθμού, να συνάπτουν συμβάσεις μίσθωσης έργου με φυσικά πρόσωπα, καθώς και η διαδικασία σύναψης των συμβάσεων αυτών. Σκοπός της ανωτέρω ρύθμισης είναι, ενόψει και των διατάξεων του άρθρου 103 του Συντάγματος, που καθιερώνουν τον κανόνα της στελέχωσης των υπηρεσιών του Δημοσίου, των Ο.Τ.Α. και των ν.π.δ.δ. με μόνιμους υπαλλήλους, να αποτρέψει την καταστρατήγηση και ανατρο¬πή του συνταγματικού αυτού κανόνα και του, σε συμφωνία μ’ αυτόν, θεσπι¬σθέντος συστήματος πρόσληψης υπαλλήλων, με τη μέθοδο της σύναψης συμ¬βάσεων μίσθωσης έργου που, στην πραγματικότητα, υποκρύπτουν πρόσλη¬ψη προσωπικού κι όχι γνήσια ανάθεση έργου (πρβλ. εισηγητική έκθεση ν. 2527/1997). Για διασφάλιση του σκοπού τούτου, μεταξύ των προϋποθέσεων που τίθενται με τις ανωτέρω διατάξεις είναι και η απαγόρευση κάλυψης με σύμβαση μίσθωσης έργου πάγιων και διαρκών υπηρεσιακών αναγκών. Ως πάγιες και διαρκείς θεωρούνται οι ανάγκες εκείνες που δεν είναι ποσοτικά προσ-διορισμένες και δεν έχουν πρόσκαιρο χαρακτήρα, αλλά είναι μόνιμες ή ανακύπτουν επανειλημμένα, κατά κύριο δε λόγο είναι εκείνες που καλύπτονται από τις οργανικές θέσεις του οικείου φορέα. Όπως ορίζεται δε ρητά στις διατάξεις αυτές, συμβάσεις έργου που συνάπτουν οι εν λόγω φορείς με φυσικά πρόσωπα και έχουν ως αντικείμενο την παροχή υπηρεσιών που καλύπτουν πάγιες και διαρκείς ανάγκες αυτών (φορέων) είναι αυτοδικαίως άκυρες. Εξάλλου, για τη νόμιμη σύναψη σύμβασης έργου από τους Ο.Τ.Α. απαιτείται η προηγούμενη έκδοση απόφασης του Γενικού Γραμματέα της οικείας Περιφέρειας, στην οποία πρέπει να καθορίζεται, μεταξύ άλλων, το συγκεκριμένο έργο που θα εκτε¬λεστεί, το χρονικό διάστημα που απαιτείται για την παράδοσή του καθώς και να αναφέρεται ότι το έργο αυτό δεν ανάγεται στον κύκλο των συνήθων καθηκό¬ντων των υπαλλήλων του οικείου φορέα και να περιλαμβάνεται αιτιολογία για τους λόγους που αυτό δεν μπορεί να εκτελεστεί από τους ήδη υπηρετούντες υπαλλήλους. Η αιτιολογία αυτή, που επιβάλλεται από το νόμο, πρέπει να είναι σαφής, ειδική και πλήρης και να διατυπώνεται, έστω και συνοπτικά, στο σώμα της απόφασης, διαφορετικά η απόφαση αυτή πάσχει ακυρότητα (Πρ. Ι Τμ. 24/2003, 8/2004, 42/2005, 67/2006, 49/2007 κ.ά.).
III. Στην υπό κρίση υπόθεση από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτουν τα εξής: Με την 156/2007 απόφαση του Δημοτικού Συμβουλίου Τρικκαίων εγκρίθηκε η σύναψη συμβάσεων μίσθωσης έργου, διάρκειας ενός έτους, με δεκαπέντε άτομα διαφόρων ειδικοτήτων «προκειμένου να αντιμετωπισθούν οι ανάγκες των Υπηρεσιών του Δήμου μας, που λόγω φόρτου εργασιών και έλλειψης επαρκούς αριθμού εξειδικευμένου προσωπικού, αδυνατούν να ανταπεξέλθουν στην εκτέλεση των αντίστοιχων, με τις αιτούμενες ειδικότητες έργων». Ειδικότερα, μεταξύ των ειδικοτήτων αυτών περιλαμβάνονται τρεις (3) τοπογράφοι – αγρονόμοι μηχανικοί ΠΕ και δυο (2) τεχνολόγοι μηχανικοί έργων υποδομής TE, στους οποίους, σύμφωνα με την προαναφερόμενη απόφαση, θα ανατεθεί η εκτέλεση του έργου «Πράξεις εφαρμογής των νεοεντασσόμενων περιοχών στο σχέδιο πόλης». Περαιτέρω, με την 9543/4.7.2007 απόφαση του Γενικού Γραμματέα της Περιφέρειας Θεσσαλίας εγκρίθηκε η σύναψη των συμβάσεων αυτών (διάρ¬κειας ενός έτους), πλην, όμως, στην απόφαση αυτή δεν προσδιορίζεται το συγκεκριμένο έργο που θα ανατεθεί σε καθέναν από τους αναδόχους, καθώς επίσης δεν αναφέρεται ότι τα ανατιθέμενα έργα δεν ανάγονται στον κύκλο των συνήθων καθηκόντων των υπαλλήλων του Δήμου, ούτε περιλαμβάνεται αιτιολογία για ποιους λόγους τα έργα αυτά δεν μπορούν να εκτελεστούν από τους ήδη υπηρετούντες υπαλλήλους του Δήμου Τρικκαίων. Ακολούθως, με την 378/2007 απόφαση του Δημάρχου Τρικκαίων ανατέθηκε στην Ε.Χ., αγρονόμο – τοπογράφο μηχανικό ΠΕ, η εκτέλεση έργου σχετικού με την ανάπτυξη Γεωγραφικού Συστήματος Πληροφοριών (χρήσεις γης, χωρικές μεταβολές, ιδιοκτησιακά στοιχεία) στην περιοχή επέκτασης του σχεδίου πόλης «Πυργετός», αντί αμοιβής 15.600 ευρώ (πλέον Φ.Π.Α.) και υπογράφηκε η από 25.9.2007 σχετική σύμβαση, διάρκειας ενός έτους (από 25.9.2007 έως 24.9.2008). Επίσης, με την 548/2007 απόφαση του ίδιου οργάνου (Δημάρχου) ανατέθηκε στην Κωνσταντίνα Γαλάνη, τεχνολόγο μηχανικό έργων υποδομής TE, η εκτέλεση έργου σχετικού με την ανάπτυξη Γεωγραφικού Συστήματος Πληροφοριών (χρήσεις γης, χωρικές μεταβολές, ιδιοκτησιακά στοιχεία) στην περιοχή της επέκτασης του σχεδίου πόλης «Γέφυρα Πάσχου» Τμήμα ΙΙ), αντί αμοιβής 13.600 ευρώ (πλέον Φ.Π.Α.) και υπογράφηκε η από 14.12.2007 σχετική σύμβαση, διάρκειας ενός έτους (από 14.12.2007 έως 13.12.2008). Περαιτέρω, για την καταβολή στις ανωτέρω μέρους της αμοιβής τους στο πλαίσιο εκτέλεσης των προαναφερόμενων συμβάσεων έργου, για το χρονικό διάστημα από 25.9.2007 έως 30.11. 2007 για την πρώτη και από 14.12.2007 έως 31.1.2008 για τη δεύτερη, εκδόθηκαν από το Δήμο Τρικκαίων τα επίμαχα χρηματικά εντάλματα πληρωμής. Με τα δεδομένα αυτά και σύμφωνα με όσα έγιναν δεκτά στην προηγούμενη σκέψη, οι ως άνω καταρτισθείσες συμβάσεις μίσθωσης έργου δεν είναι νόμιμες, καθόσον η 9543/4.7.2007 απόφαση του Γενικού Γραμματέα Περιφέρειας Θεσσαλίας, με την οποία εγκρίθηκε η σύναψη των συμβάσεων αυτών, δεν περιέχει τα στοιχεία που προβλέπονται από τη διάταξη του άρθρου 6 παρ. 1 του ν. 2527/1997 και, συνεπώς, είναι νομικά πλημμελής. Περαιτέρω, το Τμήμα κρί¬νει ότι οι επίμαχες συμβάσεις μίσθωσης έργου καλύπτουν πάγιες και διαρκείς ανάγκες του Δήμου, αφού, όπως προκύπτει από τον Οργανισμό Εσωτερικής Δειτουργίας (Ο.Ε.Υ.) αυτού (βλ. την 15810/2004 εγκριτική απόφαση του Γενικού Γραμματέα Περιφέρειας Θεσσαλίας – ΦΕΚ Β΄ 1801), οι ανατεθείσες με τις συμβάσεις αυτές εργασίες αποτελούν αντικείμενο των καθηκόντων των μόνιμων υπαλλήλων αντίστοιχων οργανικών θέσεων της Διεύθυνσης Πολεοδομίας του Δήμου Τρικκαίων, προβλέπονται δε σ’ αυτόν (Ο.Ε.Υ.) οχτώ (8) θέσεις ΠΕ αγρονόμων – τοπογράφων μηχανικών και μια (1) θέση TE μηχανικών έργων υποδομής (βλ. σχετ. και το 14288/20.5.2008 έγγραφο της Διευθύντριας Διοικητικών Υπηρεσιών του Δήμου Τρικκαίων). Με τα δεδομένα αυτά και σύμφωνα με όσα εκτέθηκαν στην προηγούμενη σκέψη, εφόσον οι εν λόγω συμβάσεις καλύπτουν πάγιες και διαρκείς ανάγκες είναι αυτοδικαίως άκυρες. Εξάλλου, το γεγονός ότι δεν επαρκεί το προσωπικό που υπηρετεί στο Δήμο για την εκτέλεση των προαναφερόμενων έργων, το οποίο αναφέρεται στην 156/2007 απόφαση του Δημοτικού Συμβουλίου καθώς και στο 13508/13.5.2008 έγγραφο της Διευθύντριας Διοικητικών Υπηρεσιών του Δήμου Τρικκαίων, δεν καθιστά νόμιμη τη σύναψη των εν λόγω συμβάσεων, αφού ούτε στην περίπτωση αυτή επιτρέπεται η απασχόληση προσωπικού στους Ο.Τ.Α. με συμβάσεις μίσθωσης έργου, κατ’ επίκληση των διατάξεων του άρθρου 6 του ν. 2527/1997, για την κάλυψη πάγιων και διαρκών αναγκών τους. Κατ’ ακολουθία, οι εντελλόμενες με τα επίμαχα χρηματικά εντάλματα πληρωμής δαπάνες είναι μη νόμιμες και, συνεπώς, τα εντάλματα αυτά δεν πρέπει να θεωρηθούν.