ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ
ΤΜΗΜΑ VI (Β΄ΔΙΑΚΟΠΩΝ)
ΑΠΟΦΑΣΗ 2159/2011
Στο άρθρο 2 παρ.2 περ.β του π.δ/τος 59/2007 «Προσαρμογή της Ελληνικής Νομοθεσίας στις διατάξεις της Οδηγίας 2004/17/ΕΚ περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών (ΦΕΚ Α΄ 63), [το οποίο εφαρμόζεται και στην ανώνυμη εταιρεία με την επωνυμία «Εταιρεία Υδρεύσεως και Αποχετεύσεως Πρωτευούσης Α.Ε.» (βλ. παράρτημα ΙΙΙ και άρθρα 3 και 5)], όπως οι διατάξεις αυτού ισχύουν μετά την έκδοση του Κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1177/2009 της Επιτροπής της 30.11.2009, ορίζεται ότι: «1. (…) 2. (…) β) (…) Ως «έργο», νοείται το αποτέλεσμα ενός συνόλου οικοδομικών εργασιών ή εργασιών πολιτικού μηχανικού που προορίζεται να πληροί αυτό καθαυτό μια οικονομική και τεχνική λειτουργία». Στο άρθρο 16 του ίδιου π.δ/τος ορίζεται ότι: «(…) το παρόν διάταγμα εφαρμόζεται στις συμβάσεις έργων (…) των οποίων η εκτιμώμενη αξία, χωρίς τον φόρο προστιθέμενης αξίας (ΦΠΑ), ισούται με ή υπερβαίνει τα ακόλουθα κατώτατα όρια: α) (…) β) των 4.845.000 ευρώ για τις συμβάσεις έργων» και στο άρθρο 17 αυτού ορίζεται ότι: «1. Ο υπολογισμός της εκτιμώμενης αξίας μιας σύμβασης βασίζεται στο συνολικό πληρωτέο ποσό, εκτός Φ.Π.Α., εκτιμώμενο από τον αναθέτοντα φορέα. (…) 2. Οι αναθέτοντες φορείς δεν μπορούν να καταστρατηγούν το παρόν διάταγμα κατατέμνοντας τα σχέδια έργων (…) 6. α) Όταν προτεινόμενο έργο (…) μπορεί να οδηγήσει σε ταυτόχρονη σύναψη χωριστών συμβάσεων κατά τμήματα, λαμβάνεται υπόψη η εκτιμώμενη συνολική αξία όλων αυτών των τμημάτων. Όταν η συνολική αξία των τμημάτων είναι ίση με ή υπερβαίνει το κατώτατο όριο που καθορίζεται στο άρθρο 16, το παρόν διάταγμα εφαρμόζεται στη σύναψη κάθε τμήματος. (…)». Τέλος, στο άρθρο 33 παρ.2 του ως άνω π.δ/τος ορίζεται ότι: «2. (…) Οι προκηρύξεις (…) που αναφέρονται στα άρθρα 32 (…) δημοσιεύονται σύμφωνα με τα τεχνικά χαρακτηριστικά δημοσίευσης του παραρτήματος ΧΧ σημείο Ι στοιχεία α) και β)» και στο παράρτημα τίθενται οι προδιαγραφές σχετικά με τη δημοσίευση των προκηρύξεων και προβλέπεται ειδικότερα ότι: «1. α) Οι προκηρύξεις (…) που αναφέρονται στα άρθρα 32 (…) πρέπει να αποστέλλονται από τους αναθέτοντες φορείς στην Υπηρεσία Επισήμων Εκδόσεων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (…) β) Οι προκηρύξεις (…) που αναφέρονται στα άρθρα 32 (…) δημοσιεύονται μέσω της Υπηρεσίας Επισήμων Εκδόσεων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (…)». Από τις ως άνω διατάξεις συνάγεται ότι όταν ένα έργο, η ύπαρξη του οποίου εκτιμάται με βάση την οικονομική και τεχνική λειτουργία του αποτελέσματος των οικείων εργασιών, μπορεί να διαιρεθεί σε περισσότερα τμήματα και το άθροισμα της προϋπολογισθείσας αξίας των επιμέρους τμημάτων εγγίζει ή υπερβαίνει το όριο των 4.845.000 ευρώ που είναι το κατώτατο, ισχύον όριο εφαρμογής του π.δ/τος 59/2007, οι διατάξεις αυτού εφαρμόζονται σε όλα τα τμήματα (υποέργα). Προκειμένου δε, να διαπιστωθεί εάν ένα ή περισσότερα υποέργα συνέχονται σε ένα ενιαίο, ολοκληρωμένο από κάθε άποψη και έτοιμο να χρησιμοποιηθεί για το σκοπό που είχε προβλεφθεί από την αναθέτουσα αρχή έργο, εφαρμόζονται λειτουργικά κριτήρια και δη: η χωροθέτηση του έργου, η ενότητα του γεωγραφικού πλαισίου, το είδος των απαιτουμένων για την κατασκευή καθενός από τα υποέργα αυτά εργασιών, η ταυτόχρονη ανάθεση της κατασκευής των μερικότερων έργων, η ταυτόχρονη έναρξη της διαδικασίας των περισσοτέρων συμβάσεων, η ομοιότητα των μελετών και η χρονική διάρκεια της κατασκευής τους. Η διαπίστωση της τεχνητής, μη επιτρεπτής κατάτμησης ενός ενιαίου έργου σε τμήματα, παρά τη συνδρομή των ως άνω κριτηρίων, παραβιάζει τους κανόνες του κοινοτικού δικαίου, που επιβάλλουν τη διενέργεια διαγωνισμού για την ανάθεση αυτού και τη δημοσίευση της οικείας προκήρυξης στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Ακολούθως, η μη εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου ως προς το σύνολο των υποέργων του ενιαίου έργου, ιδίως με την αποστολή της προκήρυξης αυτών προς δημοσίευση, συνιστά πλημμέλεια, η οποία καθιστά μη νόμιμη την περαιτέρω διαδικασία του διαγωνισμού, διότι η παράλειψη των διατυπώσεων δημοσιότητας οδηγεί σε αποκλεισμό των δραστηριοποιουμένων στα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, εργοληπτικών επιχειρήσεων και ως εκ τούτου πλήττονται οι αρχές του ελεύθερου ανταγωνισμού, της πρόσβασης στις διαδικασίες ανάθεσης δημόσιων συμβάσεων και της διαφάνειας (βλ. Απόφαση ΔΕΚ της 5.10.2000 στη C-16/1998, Επιτροπή κατά Γαλλίας, σελ. Ι-8315, Αποφάσεις VI Τμήματος 2507, 3741, 3740/2009, 264/2011, Πράξεις VI Τμήματος 49/2006, 33/2006, Πράξεις Ε΄ Κλιμακίου 565/2009, 562/2009, 555/2009, 148/2006, 42/2004, 41/2004, 4/2004, 365/2003, 363/2003, 359/2003).
.. Με τα δεδομένα αυτά και σύμφωνα με όσα έγιναν δεκτά ανωτέρω τόσο το ελεγχόμενο έργο όσο και οι λοιπές σχετιζόμενες με αυτό εργολαβίες, αποτελούν τμήματα ενός ενιαίου έργου, καθόσον όλα εκτελούνται στην ίδια γεωγραφική ενότητα (τομέας Ηρακλείου), χωρίς να ασκεί ουσιώδη επιρροή το γεγονός, ότι ο ανωτέρω τομέας περιλαμβάνει περισσότερους δήμους, και αποσκοπούν στη συντήρηση και επέκταση του δικτύου ύδρευσης της ΕΥΔΑΠ Α.Ε., δηλαδή κατατείνουν στην ίδια οικονομική και τεχνική λειτουργία. Περαιτέρω, οι εργασίες που απαιτούνται για την εκτέλεσή τους (εργασίες επαναφοράς ασφαλτικού οδοστρώματος, αντικατάστασης, επισκευής, τοποθέτησης φρεατίου παροχής, σύνδεσης παροχής με την εσωτερική εγκατάσταση του υδρευόμενου, εξυγίανσης υφιστάμενων παροχών, εκσκαφής τάφρων, τοποθέτησης αγωγών διανομής ύδατος, αποκατάστασης διαρροών κ.λπ.) είναι παρόμοιες, οι δε μεταξύ τους διαφοροποιήσεις του τεχνικού τους αντικειμένου είναι επουσιώδεις και δεν αναιρούν τον «ενιαίο» χαρακτήρα του έργου, συγχρόνως δε, η έγκριση δημοπράτησης και των πέντε επίμαχων εργολαβιών έγινε εντός του ιδίου έτους 2010. Εξάλλου, το γεγονός ότι για κάποιες από τις επίμαχες εργασίες καταβάλλεται οικονομικό αντάλλαγμα από τους καταναλωτές δεν ασκεί επιρροή εν προκειμένω, καθόσον όλα τα προαναφερόμενα έργα κατατείνουν στην συντήρηση και επέκταση του δικτύου ύδρευσης της Ε.Υ.Δ.Α.Π. Α.Ε.. Κατά συνέπεια και οι πέντε εργολαβίες αποτελούν ένα «ενιαίο» έργο, η τεχνητή κατάτμηση του οποίου είναι ανεπίτρεπτη καθόσον για τις επιμέρους συμβάσεις δεν τηρήθηκαν οι διατάξεις του κοινοτικού δικαίου, ιδίως δε η αποστολή της προκήρυξης του ελεγχόμενου έργου στην Υπηρεσία Επισήμων Εκδόσεων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, απορριπτομένου περαιτέρω, ως αβάσιμου του ισχυρισμού περί συνδρομής λόγων υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος, οι οποίοι δικαιολογούν τη σύναψη της ελεγχόμενης σύμβασης, καθόσον το δημόσιο συμφέρον εξυπηρετείται προεχόντως με την τήρηση της νομιμότητας στις διαδικασίες ανάθεσης εκτέλεσης έργων και όχι, όπως στη προκειμένη περίπτωση, με την παραβίαση αυτής (βλ. Απόφ.1251, 1640/2011VI Τμ.). ΄Όμως κατά την κρατήσασα στο Τμήμα άποψη, στη συγκεκριμένη περίπτωση, τα αρμόδια όργανα της αναθέτουσας αρχής, συγγνωστώς και χωρίς πρόθεση καταστρατήγησης των προαναφερόμενων διατάξεων, σχημάτισαν την πεπλανημένη πεποίθηση, ότι λόγω του ύψους της προϋπολογιζόμενης δαπάνης του ελεγχόμενου έργου, δεν τύγχανε εφαρμογής το π.δ. 59/2007 «Προσαρμογή της Ελληνικής Νομοθεσίας στις διατάξεις της Οδηγίας 2004/18/ΕΚ “περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών” και συνεπώς, δεν υφίστατο η εντεύθεν αυτού απορρέουσα υποχρέωση αποστολής της οικείας προκήρυξης προς δημοσίευση στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Μειοψήφισε η Σύμβουλος Αγγελική Μυλωνά, στην γνώμη της οποίας προσχώρησαν και οι Πάρεδροι Δέσποινα Τζούμα και Κωνσταντίνα Σταμούλη, που είχαν την άποψη ότι η πλάνη αυτή των αρμοδίων οργάνων της Ε.Υ.Δ.Α.Π. Α.Ε. δεν είναι συγγνωστή λόγω της πρόδηλης σαφήνειας των σχετικών διατάξεων της κείμενης νομοθεσίας, σε συνδυασμό με το γεγονός ότι προγενέστερες πρακτικές που είχαν ακολουθηθεί σε προηγούμενους διαγωνισμούς δεν δύνανται να νομιμοποιήσουν τις παρούσες πλημμέλειες, το δε Κλιμάκιο δεν κωλύεται να κρίνει διαφορετικά (βλ. Απόφ. 1251/2011 VI Τμ.). Η άποψη όμως αυτή δεν επικράτησε.
V. Κατ’ ακολουθίαν των ανωτέρω η εν λόγω αίτηση ανάκλησης πρέπει κατά την πλειοψηφούσα άποψη του Τμήματος να γίνει δεκτή, λόγω συγγνωστής πλάνης και να ανακληθεί η 310/2011 Πράξη του Ε΄ Κλιμακίου του Ελεγκτικού Συνεδρίου