ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ
ΟΛΟΜΕΛΕΙΑ
ΑΠΟΦΑΣΗ 2822/2011
Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του, στις 2 Φεβρουαρίου 2011, με την ακόλουθη σύνθεση : Νικόλαος Αγγελάρας, Προεδρεύων Αντιπρόεδρος, Φλωρεντία Καλδή, Θεοχάρης Δημακόπουλος και Σωτηρία Ντούνη, Αντιπρόεδροι, Ευφροσύνη Κραμποβίτη, Γαρυφαλλιά Καλαμπαλίκη, Ευάγγελος Νταής, Μαρία Βλαχάκη, Νικόλαος Μηλιώνης, Άννα Λιγωμένου, Γεώργιος Βοΐλης, Κωνσταντίνος Κωστόπουλος, Γεωργία Μαραγκού, Μαρία Αθανασοπούλου, Ασημίνα Σαντοριναίου, Ελένη Λυκεσά, Σταμάτιος Πουλής, Κωνσταντίνα Ζώη, Δημήτριος Πέππας, Δέσποινα Καββαδία – Κωνσταντάρα, Αγγελική Μυλωνά, Γεωργία Τζομάκα, Αργυρώ Λεβέντη, Στυλιανός Λεντιδάκης, Αντώνιος Κατσαρόλης και Χριστίνα Ρασσιά, Σύμβουλοι (Ο Πρόεδρος, Ιωάννης Καραβοκύρης, οι Αντιπρόεδροι Ευστάθιος Ροντογιάννης, Γεώργιος Κωνσταντάς και Ανδρονίκη Θεοτοκάτου και οι Σύμβουλοι Μιχαήλ Ζυμής, Χρυσούλα Καραμαδούκη, Βασιλική Ανδρεοπούλου, Ευαγγελία – Ελισσάβετ Koυλουμπίνη και Θεολογία Γναρδέλλη απουσίασαν δικαιολογημένα). ΓΡΑΜΜΑΤΕΑΣ : Ιωάννα Αντωνογιαννάκη, Επίτροπος, Προϊσταμένη της Γραμματείας του Ελεγκτικού Συνεδρίου.
Για να δικάσει την από 9 Δεκεμβρίου 2010 αίτηση: 1) Της υπό σύσταση κοινοπραξίας με την επωνυμία … και 3) της ανώνυμης εταιρείας με την επωνυμία…., οι οποίες παρέστησαν με τον πληρεξούσιό τους δικηγόρο Σταμάτη Σταμόπουλου (ΔΣΑ 13272).
Κατά του Ελληνικού Δημοσίου, που εκπροσωπεί νόμιμα ο Υπουργός Οικονομικών, ο οποίος παρέστη με τον Κωνσταντίνο Κατσούλα Πάρεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους.
Στη δίκη παρεμβαίνει, η ανώνυμη εταιρεία με την επωνυμία «Δημόσια Επιχείρηση Ηλεκτρισμού» και το διακριτικό τίτλο (ΔΕΗ Α.Ε.), που εδρεύει στην Αθήνα(οδός Χαλκοκονδύλη αρ.30),η οποία παρέστη με την πληρεξούσιά της δικηγόρο Ευσταθία Βιτάλη (ΔΣΑ 16662).
Με την αίτηση αυτή η αιτούσα επιδιώκει την αναίρεση της 2733/2010 αποφάσεως του VI Τμήματος του Ελεγκτικού Συνεδρίου με την οποία απορρίφθηκε η από 15-10-2010 αίτηση ανάκληση της.
Κατά τη συνεδρίαση το Δικαστήριο άκουσε:
Τον πληρεξούσιο δικηγόρο των αναιρεσειουσών εταιρειών, ο οποίος ανέπτυξε και προφορικά τους προβαλλόμενους λόγους και ζήτησε την παραδοχή της αιτήσεως.
Τον αντιπρόσωπο του Υπουργού, ο οποίος ζήτησε την απόρριψη της αίτησης.
Την πληρεξούσια δικηγόρο της παρεμβαινούσης εταιρείας, η οποία ζήτησε την παραδοχή της αιτήσεως.
Το Γενικό Επίτροπο της Επικρατείας στο Ελεγκτικό Συνέδριο, ο οποίος πρότεινε την απόρριψη της αίτησης ως απαράδεκτης.
Μετά τη δημόσια συνεδρίαση, το Δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη με παρόντες τους δικαστές που έλαβαν μέρος στη συζήτηση της υποθέσεως, εκτός από τον Αντιπρόεδρο Θεοχάρη Δημακόπουλο και τους Συμβούλους Ευφροσύνη Κραμποβίτη που έχει προαχθεί στο βαθμό του Αντιπροέδρου του Ελεγκτικού Συνεδρίου, Νικόλαο Μηλιώνη, Γεώργιο Βοΐλη, Κωνσταντίνο Κωστόπουλο και Χριστίνα Ρασσιά που απουσίασαν λόγω κωλύματος, καθώς και το Σύμβουλο Αντώνιο Κατσαρόλη που αποχώρησε από τη διάσκεψη σύμφωνα με τη διάταξη της παρ.2 του άρθρου 1 του ν.1968/1991.
Άκουσε την εισήγηση του Συμβούλου Σταμάτη Πουλή. Και
Αφού μελέτησε τα σχετικά έγγραφα
Σκέφτηκε κατά το νόμο
Ι. Με την υπό κρίση αίτηση, για την οποία έχει καταβληθεί το προσήκον παράβολο (σχ. το υπ’ αριθ. 2686838 Σειράς Α΄ έντυπο γραμμάτιο του Δημοσίου), ζητείται η αναίρεση της 2373/2010 αποφάσεως του VI Τμήματος του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Η αίτηση αυτή έχει ασκηθεί νομοτύπως και εμπροθέσμως. Επομένως, τυγχάνει εξεταστέα κατά το παραδεκτό και το βάσιμο των λόγων αυτής.
ΙΙ. Με έννομο συμφέρον παρεμβαίνει και ζητεί να γίνει δεκτή η κρινόμενη αίτηση η Δημόσια Επιχείρηση Ηλεκτρισμού.
ΙΙΙ. Στο άρθρο 93 του Συντάγματος ορίζεται ότι «1. Τα δικαστήρια διακρίνονται σε διοικητικά, πολιτικά και ποινικά και οργανώνονται με ειδικούς νόμους», ενώ στο άρθρο 94 ορίζεται ότι «1. Στο Συμβούλιο της Επικρατείας και τα τακτικά διοικητικά δικαστήρια υπάγονται οι διοικητικές διαφορές, όπως νόμος ορίζει, με την επιφύλαξη των αρμοδιοτήτων του Ελεγκτικού Συνεδρίου. 2. Στα πολιτικά δικαστήρια υπάγονται οι ιδιωτικές διαφορές, καθώς και υποθέσεις εκούσιας δικαιοδοσίας, όπως νόμος ορίζει……4. Στα πολιτικά ή διοικητικά δικαστήρια μπορεί να ανατεθεί κάθε άλλη αρμοδιότητα διοικητικής φύσης, όπως νόμος ορίζει….». Τέλος, στο άρθρο 98 παρ. 1 του Συντάγματος απαριθμούνται οι αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου διακρινόμενες σε ελεγκτικές (περ. α΄, β ΄και γ΄ ), γνωμοδοτικές (περ. δ΄ και ε΄) και δικαιοδοτικές (περ. στ΄ και ζ΄). Από τις προπαρατεθείσες διατάξεις συνάγεται ότι ο συνταγματικός νομοθέτης, επιλέγοντας το οργανωτικό σύστημα των χωριστών δικαιοδοσιών, αναθέτει, με την επιφύλαξη των αρμοδιοτήτων του Ελεγκτικού Συνεδρίου, και με γνώμονα τη φύση των διαφορών, την εκδίκαση των διοικητικών διαφορών στα διοικητικά δικαστήρια και των ιδιωτικών διαφορών στα πολιτικά. Επομένως και με εξαίρεση τη νέα διάταξη του άρθρου 94 παρ. 3 του Συντάγματος περί της ενιαίας εφαρμογής της αυτής νομοθεσίας, δεν καταλείπονται περιθώρια στον κοινό νομοθέτη να χαρακτηρίζει διαφορές, που από τη φύση τους είναι ιδιωτικές, ως διοικητικές υπάγοντας αυτές στα διοικητικά δικαστήρια και αντιστρόφως, καθώς και να αναθέτει την εκδίκαση διαφορών, που από τη φύση τους υπάγονται στα πολιτικά ή κατά περίπτωση στα διοικητικά δικαστήρια, στα ειδικής δικαιοδοσίας δικαστήρια, ήτοι σε αυτά τα δικαστήρια στην αρμοδιότητα των οποίων υπάγονται οι διαφορές που ρητώς τους έχουν απονεμηθεί από το Σύνταγμα.
ΙV. Με τη διάταξη της περ. β΄ της παραγράφου 1 του άρθρου 98 του Συντάγματος (όπως η παράγραφος αυτή αντικαταστάθηκε κατά τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001) ορίζεται ότι στην αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου ανήκει «ο έλεγχος συμβάσεων μεγάλης οικονομικής αξίας στις οποίες αντισυμβαλλόμενος είναι το Δημόσιο ή άλλο νομικό πρόσωπο που εξομοιώνεται με το Δημόσιο από την άποψη αυτή, όπως νόμος ορίζει». Σε εκτέλεση της συνταγματικής αυτής διάταξης εκδόθηκε ο ν. 3060/2002. Στο άρθρο 2 αυτού, όπως ισχύει (άρθρο 9 παρ.3 του ν. 3090/2002 και άρθρο 12 παράγρ. 27 του ν. 3310/2005) διαλαμβάνεται ότι στα σχέδια συμβάσεων προμήθειας αγαθών, εκτέλεσης έργων και παροχής υπηρεσιών, που πρόκειται να συναφθούν από το Δημόσιο, τα Ν.Π.Δ.Δ. και τις Δημόσιες Επιχειρήσεις ή Οργανισμούς και των οποίων η προϋπολογιζόμενη δαπάνη υπερβαίνει το ποσό του 1.000.000 ευρώ, << διενεργείται υποχρεωτικά έλεγχος νομιμότητας της οικείας σύμβασης, πριν από τη σύναψή της, από Κλιμάκιο του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Εάν δεν διενεργηθεί ο έλεγχο η σύμβαση που συνάπτεται είναι άκυρη….Ο έλεγχος του Ελεγκτικού Συνεδρίου ολοκληρώνεται σε τριάντα ημέρες από τη διαβίβαση σε αυτό του σχετικού φακέλου. Τα Κλιμάκια συγκροτούνται από ένα Σύμβουλο και δύο Παρέδρους … Αιτήσεις ανακλήσεως των πράξεων των Κλιμακίων σε περίπτωση πλάνης περί τα πράγματα ή το νόμο υποβάλλονται στη γραμματεία του αρμόδιου Τμήματος, από αυτόν που έχει σπουδαίο έννομο συμφέρον προς τούτο ή από το Γενικό Επίτροπο της Επικρατείας, χάρις του δημοσίου συμφέροντος μέσα σε δεκαπέντε ημέρες….Η αίτηση ανάκλησης κοινοποιείται χωρίς υπαίτια καθυστέρηση με επιμέλεια του αιτούντος σε καθένα που έχει έννομο συμφέρον. Ο Πρόεδρος του Τμήματος μπορεί να διατάξει τη γνωστοποίηση με οποιοδήποτε τρόπο της αιτήσεως ανακλήσεως και σε άλλους που έχουν κατά την κρίση του έννομο συμφέρον. … Τις αιτήσεις ανακλήσεως εξετάζει Τμήμα του Ελεγκτικού Συνεδρίου το οποίο και αποφαίνεται επ’ αυτών μέσα σε τριάντα εργάσιμες ημέρες από την κατάθεσή τους. Άλλη αίτηση ανακλήσεως δεν επιτρέπεται».
V. Από τις προπαρατεθείσες διατάξεις συνάγεται, μεταξύ άλλων, ότι προ της συνάψεως σημαντικής αξίας συμβάσεων προμηθειών, έργων και παροχής υπηρεσιών από το Δημόσιο και τα δημόσια νομικά πρόσωπα, απαιτείται η διενέργεια ελέγχου νομιμότητας του συνόλου της διοικητικής διαδικασίας και του οικείου σχεδίου της συμβάσεως από δικαστικό σχηματισμό του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Ο έλεγχος αυτός νομιμότητας – με την απαγγελία, μάλιστα, ακυρότητας για τη σύμβαση που δεν έχει υποστεί τον έλεγχο αυτό – καθιερώθηκε με σκοπό αφενός μεν την προστασία του δημοσίου συμφέροντος από τυχόν λάθη, παραλείψεις και πλημμέλειες των διοικητικών οργάνων κατά τη διαδικασία συνάψεως των δημοσίων συμβάσεων, αφετέρου δε την εμπέδωση της διαφάνειας και της εμπιστοσύνης των διοικουμένων στις ενέργειες της δημόσιας διοίκησης. Η ανάθεση δε του ελέγχου αυτού από το συνταγματικό και κοινό νομοθέτη στο Ελεγκτικό Συνέδριο και η πρόβλεψη της διενέργειάς του από σχηματισμούς που συγκροτούνται από δικαστές έγινε ακριβώς ένεκα του χαρακτήρα του Ελεγκτικού Συνεδρίου ως δικαστηρίου και των συνεπαγόμενων συνταγματικών εγγυήσεων ανεξαρτησίας και αμεροληψίας των μελών του καθώς και της τεχνογνωσίας και μακράς εν γένει εμπειρίας του ως προς τον προληπτικό έλεγχο των δημόσιων εν γένει δαπανών. Επομένως, ο καθιερούμενος με τις προπαρατεθείσες διατάξεις προληπτικός έλεγχος των μεγάλης οικονομικής αξίας συμβάσεων δεν αποτελεί άσκηση δικαιοδοτικής λειτουργίας και οι εκδιδόμενες σχετικώς δικαστικές πράξεις δεν συνιστούν δικαστικές αποφάσεις, μη απορρέοντος εξ αυτών δεδικασμένου (σχ. ΑΕΔ 32/2001, 20/2005, ΣτΕ 1633/2002, 2473/2008). Τούτο δε διότι, όπως εκτίθεται σε προηγούμενη σκέψη (ΙΙ), ο συνταγματικός νομοθέτης κατανέμει, με γνώμονα τη φύση των διαφορών, τις μεν διοικητικές διαφορές στα διοικητικά δικαστήρια, τις δε ιδιωτικές στα πολιτικά, μη καταλείποντας περιθώρια στον κοινό νομοθέτη να αναθέτει την εκδίκαση κατηγοριών εκ των ως άνω διαφορών στα ειδικής δικαιοδοσίας δικαστήρια. Η φύση αυτή των δικαστικών πράξεων, που εκδίδονται στο πλαίσιο του ανωτέρω προληπτικού ελέγχου, δεν μεταβλήθηκε εκ του γεγονότος ότι ο έλεγχος αυτός, μετά τη δια νόμου θέσπισή του (άρθρο 15 του ν. 2145/1993), απέκτησε και συνταγματικό έρεισμα από του έτους 2001, καθόσον ούτε ο σκοπός του ελέγχου μεταβλήθηκε ούτε απονεμήθηκε στο Ελεγκτικό Συνέδριο, κατά παρέκκλιση των διατάξεων των άρθρων 93, 94 και 95 του Συντάγματος, σχετική δικαιοδοτική αρμοδιότητα. Τούτο άλλωστε μαρτυρεί και η γλωσσική εκφορά του συνταγματικού κειμένου, αφού όσον αφορά στις ελεγκτικές αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου γίνεται λόγος για έλεγχο δαπανών, έλεγχο συμβάσεων και έλεγχο λογαριασμών (περ. α΄, β΄ και γ΄ της παρ. 1 του άρθ. 98), ενώ στις δικαιοδοτικές του αρμοδιότητες η διατύπωση είναι για εκδίκαση διαφορών και εκδίκαση υποθέσεων (περ. στ΄ και ζ΄). Συνεπώς, ο σκοπός του ελέγχου παραμένει -και μετά τη συνταγματική του κατοχύρωση – πρωτίστως και πρωταρχικώς η προστασία του δημοσίου χρήματος και η εμπέδωση της αρχής της διαφάνειας ως προς τις οικονομικές λειτουργίες του κράτους, το δε Ελεγκτικό Συνέδριο ασκεί δικαστικό καθήκον εκτίμησης και εξακρίβωσης ως προς τη νομιμότητα των αποτελεσμάτων της διοικητικής δραστηριότητας (π.ρ.β.λ. και ΔΕΚ C 440/1998). Για το λόγο δε αυτό, ο έλεγχος ολοκληρώνεται, σύμφωνα με σχετική πάγια νομολογία, εντός της ενδεικτικής προθεσμίας των τριάντα (30) ημερών για το Κλιμάκιο και των τριάντα εργασίμων ημερών για το Τμήμα. Οι τριάντα δε εργάσιμες ημέρες μέσα στις οποίες το Τμήμα «αποφαίνεται» περιλαμβάνουν τη χρονική περίοδο από τη κατάθεση της αιτήσεως ανακλήσεως μέχρι τη λήψη της αποφάσεως, χωρίς να προσμετρείται η περίοδος που απαιτείται για την διατύπωση του σκεπτικού από τον εισηγητή μέχρι τη δημοσίευση της αποφάσεως. Επιπροσθέτως, ο έλεγχος εκτείνεται αυτεπαγγέλτως επί του συνόλου των πράξεων της διαγωνιστικής διαδικασίας, μη αρκούμενος στην εξέταση των πλημμελειών που προβάλλουν οι τυχόν θιγόμενοι από παράνομες πράξεις της διοικήσεως ιδιώτες. Ο ασκούμενος αυτεπαγγέλτως καθολικός έλεγχος της διαδικασίας, όπως έχει καθιερωθεί από τον συνταγματικό και κοινό νομοθέτη, θα ήταν ασυμβίβαστος με την τυχόν δικαιοδοτική αυτού φύση, που θα προϋπόθετε περιορισμό του ελέγχου μόνο επί των αιτιάσεων των θιγομένων ιδιωτών και θα αποφαίνετο αυθεντικώς μόνο περί της επέλευσης ή μη των υπό των διαδίκων επικαλουμένων εννόμων συνεπειών. Το γεγονός ότι ο κοινός νομοθέτης (άρθρο 2 του ν. 3060/2002) επιτρέπει την άσκηση και από τους ιδιώτες διαγωνιζομένους αιτήσεως ανακλήσεως ενώπιον του αρμοδίου (VI) Τμήματος του Ελεγκτικού Συνεδρίου κατά των σχετικών πράξεων των πρωτοβάθμιων δικαστικών σχηματισμών (Κλιμακίων) και το ότι οι δικαστικές αυτές πράξεις εξωτερικεύονται με τη μορφή της απόφασης, που απαγγέλλεται σε δημόσια συνεδρίαση και φέρουν ειδική και εμπεριστατωμένη αιτιολογία (βλ. πάντως και άρθρο 98 παρ. 2 του Συντάγματος, που επιτρέπει τη μη εφαρμογή κατά την έκδοση των πράξεων αυτών – προδήλως επειδή δεν τις θεωρεί δικαστικές αποφάσεις – των διατάξεων του άρθρου 93 παρ. 2 και 3 του Συντάγματος), δεν μεταβάλλει, επίσης, τη φύση των πράξεων αυτών ως δικαιοδοτικών, εφόσον με τις πράξεις αυτές δεν σκοπείται, όπως προεκτέθηκε, η υποκατάσταση του δικαστικού ελέγχου και η παροχή δικαστικής προστασίας δια της δημιουργίας δεσμευτικής δυνάμεως επί των κριθέντων ζητημάτων (δεδικασμένο).
VI. Κατ’ ακολουθίαν των ανωτέρω, η υπό κρίση αίτηση, με την οποία ζητείται η αναίρεση της 2733/2010 αποφάσεως VI Τμήματος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, η οποία εκδόθηκε στο πλαίσιο του προληπτικού ελέγχου της νομιμότητας των μεγάλης οικονομικής αξίας σχεδίων δημοσίων συμβάσεων (άρθρο 2 του ν. 3060/2002, όπως ισχύει), είναι απορριπτέα ως απαράδεκτη, προεχόντως διότι, εφόσον δεν είναι απόφαση εκδοθείσα κατά την άσκηση δικαιοδοτικής αρμοδιότητας, δεν τυγχάνει προσβλητέα δια αιτήσεως αναιρέσεως, ενώ, συνεπακόλουθα, απορριπτέα τυγχάνει και η ασκηθείσα κατά της ως άνω αποφάσεως παρέμβαση.