Αριθμός 3093/2009
ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ
ΤΜΗΜΑ Α΄
Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 12 Μαΐου 2008, με την εξής σύνθεση: Π. Πικραμμένος, Αντιπρόεδρος, Προεδρεύων, σε αναπλήρωση του Προέδρου του Τμήματος, που είχε κώλυμα, Ι. Ζόμπολας, Σ. Μαρκάτης, Σύμβουλοι, Τ. Κόμβου, Π. Μπραΐμη, Πάρεδροι. Γραμματέας η Α. Κολιοπούλου.
Για να δικάσει την από 23 Σεπτεμβρίου 2005 αίτηση:
του Ηλία Μαυρή, κατοίκου Παλαιού Φαλήρου Αττικής (Εσπέρου 45), ο οποίος παρέστη με τον δικηγόρο Δ. Πανταρώτα (Α.Μ. 2448), που τον διόρισε με πληρεξούσιο,
κατά του Ελληνικού Δημοσίου, νομίμως εκπροσωπουμένου από τους Υπουργούς Οικονομικών και Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, το οποίο παρέστη με την Π. Ασημακοπούλου, Πάρεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους.
Με την αίτηση αυτή ο αναιρεσείων επιδιώκει να αναιρεθεί η υπ’ αριθ. 4185/2004 απόφαση του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών.
Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της εκθέσεως του εισηγητή, Συμβούλου Σ. Μαρκάτη.
Κατόπιν το δικαστήριο άκουσε τον πληρεξούσιο του αναιρεσείοντος, ο οποίος ανέπτυξε και προφορικά τους προβαλλόμενους λόγους αναιρέσεως και ζήτησε να γίνει δεκτή η αίτηση, και την αντιπρόσωπο του Δημοσίου, η οποία ζήτησε την απόρριψή της.
Μετά τη δημόσια συνεδρίαση το δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη σε αίθουσα του δικαστηρίου κ α ι
Α φ ο ύ μ ε λ έ τ η σ ε τ α σ χ ε τ ι κ ά έ γ γ ρ α φ α
Σ κ έ φ θ η κ ε κ α τ ά τ ο Ν ό μ ο
1. Επειδή, για την άσκηση της υπό κρίση αιτήσεως καταβλήθηκε το νόμιμο παράβολο (υπ’ ρίση αιτήσεως καταβλήθηκε το νόμιμο παράβολο (υπ’ αριθμούς 923007-8, 1229954-5, σειράς Α, ειδικά γραμμάτια παραβόλου).
2. Επειδή, με την αίτηση αυτή ζητείται, παραδεκτώς, η αναίρεση της αποφάσεως 4185/2004 του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών, με την οποία απορρίφθηκε έφεση του αναιρεσείοντος κατά της αποφάσεως 4476/2003 του Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθηνών. Με την τελευταία απόφαση είχε απορριφθεί αγωγή του αναιρεσείοντος με αίτημα την αναγνώριση της υποχρεώσεως του Δημοσίου να αποκαταστήσει την ζημία την οποία είχε υποστεί ο αναιρεσείων από την παράνομη οικοδομική άδεια 1188/1990, η οποία είχε εκδοθεί επ’ ονόματί του από το Πολεοδομικό Γραφείο Αργυρουπόλεως Αττικής και η οποία ακυρώθηκε με την απόφαση 1962/1993 του Συμβουλίου της Επικρατείας.
3. Επειδή, ο Εισαγωγικός Νόμος του Αστικού Κώδικα (π.δ. 456/1984, Α΄ 164) ορίζει στο άρθρο 105 ότι «Για παράνομες πράξεις ή παραλείψεις των οργάνων του δημοσίου κατά την άσκηση της δημόσιας εξουσίας που τους έχει ανατεθεί, το δημόσιο ενέχεται σε αποζημίωση, εκτός αν η πράξη ή η παράλειψη έγινε κατά παράβαση διάταξης που υπάρχει για χάρη του γενικού συμφέροντος. …».Στο άρθρο 71 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, ο οποίος κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν. 2717/1999 (Α 97), ορίζεται ότι ¨Αγωγή μπορεί να ασκήσει εκείνος ο οποίος έχει κατά του Δημοσίου ή άλλου νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου χρηματική αξίωση από έννομη σχέση δημοσίου δικαίου», στο δε άρθρο 72 του ιδίου Κώδικα ορίζεται ότι «Η αγωγή ασκείται κατά του Δημοσίου ή του νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου, που είναι υπόχρεο προς ικανοποίηση της κατά την παρ. 1 του προηγουμένου άρθρου αξίωσης». Εξ άλλου, κατά το άρθρο 2 του από 3/8.9.1983 π.δ. «Τρόπος έκδοσης οικοδομικών αδειών και έλεγχος των ανεγειρομένων οικοδομών» (Δ 394), αρμόδια όργανα για την χορήγηση οικοδομικών αδειών ήταν, κατά περίπτωση, οι πολεοδομικές υπηρεσίες του Υπουργείου Περιβάλλοντος Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων ή οι αρμόδιες υπηρεσίες των Δήμων και Κοινοτήτων, στις οποίες μεταβιβαζόταν, κατά τις κείμενες διατάξεις, η σχετική αρμοδιότητα. Με το άρθρο 1 του ν. 2218/1994 (Α 90) συνεστήθησαν οι νομαρχιακές αυτοδιοικήσεις (Ν.Α.), ως δεύτερη βαθμίδα οργανισμών τοπικής αυτοδιοικήσεως, στις οποίες περιήλθαν όλες, πλην ορισμένων, οι αρμοδιότητες των νομαρχών (άρθρο 3 παρ. 1). Στο άρθρο 39 παρ. 2 του νόμου αυτού, όπως το πρώτο εδάφιο της παραγράφου αυτής αντικαταστάθηκε με το άρθρο 6 παρ. 7 του ν. 2240/1994 (Α 153) και, στην συνέχεια, με το άρθρο 11 παρ. 2 του ν. 2325/1995 (Α 153) ορίζεται ότι «οι υφιστάμενες κατά την έναρξη ισχύος του νόμου αυτού δημόσιες πολιτικές υπηρεσίες που συγκροτούν την νομαρχία … καταργούνται από την έναρξη της άσκησης των αρμοδιοτήτων από τις Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις, κατά τις διατάξεις της παραγράφου 2 του άρθρου 3 του παρόντος νόμου …Από της καταργήσεως των ανωτέρω υπηρεσιών οι Ν.Α. υπεισέρχονται αυτοδικαίως σε όλα τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις που προήλθαν από την άσκηση των αρμοδιοτήτων των καταργουμένων υπηρεσιών. Εκκρεμείς σχετικές δίκες συνεχίζονται στο όνομα της οικείας Ν.Α.». Με το άρθρο 20 παρ. 1β του ν. 2344/1995 (Α 212) το τελευταίο εδάφιο της παραγράφου 2 του άρθρου 39 του ν. 2218/1994 αντικαταστάθηκε ως εξής: «Από της καταργήσεως των ανωτέρω υπηρεσιών οι νομαρχιακές αυτοδιοικήσεις υπεισέρχονται αυτοδικαίως σε όλα τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις του Δημοσίου που προήλθαν από την άσκηση των αρμοδιοτήτων των καταργουμένων υπηρεσιών. Στην έννοια των δικαιωμάτων δεν περιλαμβάνονται τα έσοδα από φόρους, τέλη και εισφορές, τα οποία εισπράττονται υπέρ του Δημοσίου, Ν.Π.Δ.Δ. ή για λογαριασμό τρίτων. Εκκρεμείς σχετικές δίκες συνεχίζονται και μετά τη δημοσίευση του οργανισμού εσωτερικής υπηρεσίας των νομαρχιακών αυτοδιοικήσεων από το Δημόσιο μέχρι την αμετάκλητη περάτωσή τους». Τέλος, κατά το άρθρο 3 παρ. 2 του ν. 2218/1994 (άρθρο 5 παρ. 2 ν. 2240/1994), οι αρμοδιότητες των οργάνων των νομαρχιακών αυτοδιοικήσεων αρχίζουν να ασκούνται από την δημοσίευση στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως των εσωτερικών οργανισμών οργανώσεως και λειτουργίας των νομαρχιακών αυτοδιοικήσεων. Από τις διατάξεις αυτές προκύπτει ότι σε δίκη επί αγωγής αποζημιώσεως κατά το άρθρο 105 του Εισ.Ν.Α.Κ λόγω παρανόμου πράξεως ή παραλείψεως οργάνων του Δημοσίου κατά την άσκηση αρμοδιότητας τους πριν αυτή περιέλθει, κατά τα οριζόμενα στον ν. 2218/1994, στην νομαρχιακή αυτοδιοίκηση δύναται να νομιμοποιείται παθητικώς η νομαρχιακή αυτοδιοίκηση και όχι το Δημόσιο. Τούτο, στην περίπτωση που η αγωγή ασκείται μετά την δημοσίευση του εσωτερικού οργανισμού της νομαρχιακής αυτοδιοικήσεως και την, συνεπεία αυτής, κατάργηση των δημοσίων πολιτικών υπηρεσιών που συγκροτούσαν την νομαρχία και την κατ’ ακολουθίαν αυτών υποκατάσταση της νομαρχιακής αυτοδιοικήσεως στα δικαιώματα και στις υποχρεώσεις του Δημοσίου.
4. Επειδή, στην προκειμένη περίπτωση, ο αναιρεσείων με την από 20.7.1999 αγωγή του κατά του Δημοσίου ζήτησε να αναγνωρισθεί η υποχρέωση του τελευταίου να του καταβάλει αποζημίωση για την αποκατάσταση της ζημίας την οποία υπέστη από οικοδομική άδεια, η οποία είχε εκδοθεί επ’ ονόματί του από το Πολεοδομικό Γραφείο Αργυρουπόλεως Αττικής το έτος 1990 και η οποία είχε ακυρωθεί ως μη νόμιμη με την απόφαση 1962 /1993 του Συμβουλίου της Επικρατείας διότι είχε εκδοθεί κατ’ εφαρμογή διατάξεων οι οποίες είχαν θεσπισθεί κατά παράβαση του άρθρου 24 του Συντάγματος. Κατά τον χρόνο ασκήσεως της αγωγής είχε ήδη δημοσιευθεί ο Οργανισμός της Νομαρχιακής Αυτοδιοικήσεως Αθηνών-Πειραιώς (167/1997 απόφαση του Νομαρχιακού Συμβουλίου, Β 1262/31.12.1997) και το Πολεοδομικό Γραφείο Αργυρουπόλεως είχε καταργηθεί ως υπηρεσία του Υπουργείου Περιβάλλοντος Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων και είχε καταστεί υπηρεσία της Νομαρχιακής Αυτοδιοικήσεως Αθηνών-Πειραιώς. Υπό τα δεδομένα αυτά, το διοικητικό εφετείο, με την προσβαλλόμενη απόφαση, έκρινε ότι η αγωγή του αναιρεσείοντος ήταν απαράδεκτη διότι δεν στρεφόταν κατά της Νομαρχιακής Αυτοδιοικήσεως Αθηνών-Πειραιώς, η οποία είχε υπεισέλθει στις υποχρεώσεις του Δημοσίου από την άσκηση των αρμοδιοτήτων της καταργηθείσας υπηρεσίας του Πολεοδομικού Γραφείου Αργυρουπόλεως, αλλά κατά του Δημοσίου, το οποίο δεν ενομιμοποιείτο παθητικώς, σύμφωνα με το άρθρο 72 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, κατά τον χρόνο ασκήσεως της αγωγής. Περαιτέρω, έκρινε ότι η ζημία, την οποία ο αναιρεσείων είχε ισχυρισθεί ότι είχε υποστεί, προερχόταν από την εφαρμογή της αντισυνταγματικής διατάξεως και όχι από την θέσπισή της και, επομένως, το Δημόσιο δεν ενομιμοποιείτο παθητικώς εξ αυτού του λόγου. Με τις σκέψεις δε αυτές το διοικητικό εφετείο απέρριψε την έφεση του αναιρεσείοντος κατά της πρωτοδίκου αποφάσεως με την οποία, με όμοια κρίση, είχε απορριφθεί η αγωγή ως απαράδεκτη.
5. Επειδή, σύμφωνα με όσα εκτίθενται στην τρίτη σκέψη, ορθώς, κατά τις παρατιθέμενες στην σκέψη αυτή διατάξεις, το διοικητικό εφετείο έκρινε ότι ο αναιρεσείων όφειλε να στραφεί με την αγωγή του κατά της Νομαρχιακής Αυτοδιοικήσεως Αθηνών Πειραιώς, ως υπόχρεης για την αποκατάσταση της ζημίας που προήλθε από την έκδοση της οικοδομικής αδείας από καταργηθείσα υπηρεσία του Δημοσίου, και ότι η αγωγή του έπρεπε να απορριφθεί διότι εστρέφετο κατά του Δημοσίου, το οποίο δεν ενομιμοποιείτο παθητικώς, ο δε περί του αντιθέτου λόγος αναιρέσεως είναι αβάσιμος. Εξ άλλου, κατά την έννοια του άρθρου 105 του Εισαγωγικού Νόμου του Αστικού Κώδικα, για να στοιχειοθετηθεί ευθύνη του Δημοσίου προς αποζημίωση λόγω πράξεως ή παραλείψεως των οργάνων του κατά την άσκηση της ανατεθειμένης σ’ αυτά δημόσιας εξουσίας, απαιτείται, μεταξύ άλλων, η πράξη ή παράλειψη να είναι παράνομη. Εκ του ότι δε ο νομοθέτης είτε με νόμο είτε με διοικητική κανονιστική πράξη, που εκδόθηκε κατ’ εξουσιοδότηση νόμου, καθορίζει γενικότερα τους όρους του αδίκου, παρέπεται ότι δεν μπορεί να προκύψει, έστω και αν προκαλείται ζημία σε τρίτον, ευθύνη του Δημοσίου προς αποζημίωση, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 105 του Εισ.Ν.Α.Κ. από την εκ μέρους της πολιτείας νομοθέτηση με τα αρμόδια αυτής όργανα ή από την παράλειψη των οργάνων αυτών να νομοθετήσουν, εκτός αν από τη νομοθέτηση ή την παράλειψή της γεννάται αντίθεση προς κανόνες δικαίου υπέρτερης τυπικής ισχύος. Στην τελευταία αυτή περίπτωση, ευθύνη του Δημοσίου προς αποζημίωση του ζημιωθέντος γεννάται μόνο αν οι επιζήμιες συνέπειες επέρχονται απ’ ευθείας από την επίμαχη διάταξη, πριν δε και ανεξάρτητα από οποιαδήποτε εφαρμογή της με πράξη της Διοικήσεως. Στις λοιπές περιπτώσεις, κατά τις οποίες οι επιζήμιες συνέπειες επέρχονται από την εφαρμογή του κανόνα δικαίου, δηλαδή από την πράξη της Διοικήσεως που τον εφαρμόζει στην ατομική περίπτωση, η ευθύνη έναντι του ζημιωθέντος προκύπτει όχι από τον κανόνα δικαίου αλλά από την τελευταία αυτή πράξη (ΣτΕ 1038/2006 επτ.). Επομένως, είναι αβάσιμος και πρέπει να απορριφθεί ο λόγος αναιρέσεως με τον οποίο προβάλλεται ότι ορθώς ο αναιρεσείων είχε στραφεί με την αγωγή του κατά του Δημοσίου διότι εν προκειμένω η ευθύνη προς αποζημίωση απέρρεε από την θέσπιση αντισυνταγματικής διατάξεως, η οποία εφαρμόσθηκε με την έκδοση της οικοδομικής αδείας, και όχι από την διοικητική αυτή πράξη με την οποία η διάταξη εφαρμόσθηκε και η οποία ακυρώθηκε λόγω αντισυνταγματικότητας της διατάξεως.
6. Επειδή, συνεπώς, η κρινόμενη αίτηση πρέπει να απορριφθεί.
Διά ταύτα
Απορρίπτει την αίτηση.
Διατάσσει την κατάπτωση του παραβόλου
Επιβάλλει στον αναιρεσείοντα την δικαστική δαπάνη του Δημοσίου, η οποία ανέρχεται στο ποσό των τετρακοσίων εξήντα (460) ευρώ.
Η διάσκεψη έγινε στην Αθήνα στις 19 Μαΐου 2008
Ο Προεδρεύων Αντιπρόεδρος Η Γραμματέας
Π. Πικραμμένος Α. Κολιοπούλου
και η απόφαση δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση της 12ης Οκτωβρίου 2009.
Ο Αναπληρωτής Πρόεδρος Η Γραμματέας του Α΄ Τμήματος
Αθ. Ράντος Μ. Παπασαράντη