ΕλΣυν 3817/2013 Τμ. V
Προεδρεύων: Ν. Μηλιώνης, Σύμβουλος
Εισηγήτρια: Ε. Παπαθεοδώρου, Πάρεδρος
Γεν. Επ. Επικ.: Κ. Τόλης, Αντεπίτροπος Επικρατείας
Δικηγόροι: Δ. Μπιλής, Κ. Κατσούλας (Πάρεδρος ΝΣΚ)
Περίληψη
Ως προς τις διαχειρίσεις που αφορούν την έκδοση ΧΕΠ, τη σύσταση πάγιων προκαταβολών και την προκαταβολή δαπανών από τις προξενικές εισπράξεις των υπηρεσιών του Υπουργείου Εξωτερικών στην αλλοδαπή ισχύει ο κανόνας του άρθρου 54 παρ. 3 του ν. 2362/1995 για την υπαγωγή του υπολόγου στην εποπτεία και τον έλεγχο του οικείου διατάκτη, όχι όμως και ο κανόνας του άρθρου 56 παρ. 3 για την κατ’ αρχήν απεριόριστη αρμοδιότητα του ιδίου διοικητικού οργάνου προς καταλογισμό των τυχόν διαπιστωθέντων ελλειμμάτων. Πράγματι, όσον αφορά στα ΧΕΠ, η αρμοδιότητα του διατάκτη αφορά στο στάδιο πριν από τη λήξη της προθεσμίας απόδοσης λογαριασμού και εξικνείται μέχρι τη διαβίβαση των δικαιολογητικών της διαχείρισης στο Ελεγκτικό Συνέδριο, ενώ η τελική κρίση για το ορθώς έχειν της διαχείρισης του ΧΕΠ επιφυλάσσεται αποκλειστικώς στο Ελεγκτικό Συνέδριο. Κατά συνέπεια, ο μεταγενέστερος εντοπισμός από τον διατάκτη διαχειριστικών ανωμαλιών δεν συνεπάγεται την αναβίωση της καταλογιστικής του αρμοδιότητας, αλλά την υποχρέωση απλώς του διατάκτη να θέσει τις διαπιστώσεις του υπόψη των οργάνων του Ελεγκτικού Συνεδρίου, προκειμένου να συνεκτιμηθούν από τα τελευταία για την απαλλαγή ή τον καταλογισμό του υπολόγου.
Η καταλογιστική πράξη συνιστά δυσμενή για τον διοικούμενο εκτελεστή διοικητική πράξη, η οποία εκδίδεται από συλλογικό ή μη όργανο της Διοίκησης, στο οποίο ο νόμος έχει ειδικώς απονείμει την εξουσία αυτή, είναι, δηλαδή, «επί τούτω εντεταλμένο» (πρβλ. το άρθρο 15 παρ. 13 του π.δ/τος 774/1980). Κατά συνέπεια, καταλογισμός γενόμενος από διοικητικό όργανο που δεν έχει εκ του νόμου εξουσία να καταλογίσει, είναι νομικώς πλημμελής και πρέπει να ακυρωθεί, η πλημμέλεια δε αυτή λαμβάνεται υπόψη και αυτεπαγγέλτως από το Δικαστήριο.
Ο ν. 2362/1995 «Περί Δημοσίου Λογιστικού, ελέγχου των δαπανών του Κράτους και άλλες διατάξεις» (Α΄ 247), όπως ίσχυε κατά τον χρόνο έκδοσης της προσβαλλόμενης πράξης, όριζε στο άρθρο 20 παρ. 1 ότι: «Διατάκτης είναι ο Υπουργός (…) ή άλλο εξουσιοδοτημένο αρμόδιο όργανο, το οποίο αναλαμβάνει υποχρεώσεις σε βάρος πιστώσεων του προϋπολογισμού του φορέα του και προσδιορίζει τις απαιτήσεις κατά του Δημοσίου (…)». Στο άρθρο 54 ότι: «1. Δημόσιος υπόλογος είναι όποιος διαχειρίζεται, έστω και χωρίς νόμιμη εξουσιοδότηση, χρήματα, αξίες ή υλικό που ανήκουν στο Δημόσιο ή σε ΝΠΔΔ, καθώς και οποιοσδήποτε άλλος θεωρείται από τον νόμο δημόσιος υπόλογος. 2. Οι δημόσιοι υπόλογοι διακρίνονται σε: α) Υπολόγους ενταλμάτων προπληρωμής (…) β) Διαχειριστές πάγιων προκαταβολών. γ) (…), δ) Ειδικούς ταμίες. ε) (…) 3. Οι δημόσιοι υπόλογοι υπάγονται στον έλεγχο και εποπτεία: α) Του Υπουργού Οικονομικών (…) β) Του οικείου Διατάκτη. γ) Του Ελεγκτικού Συνεδρίου, που ασκείται σύμφωνα με τις διατάξεις που ισχύουν γι’ αυτό (…)». Και στο άρθρο 56 παρ. 3 ότι: «Το έλλειμμα που παρουσιάζουν οι δημόσιοι υπόλογοι (…) καταλογίζεται με ειδικά αιτιολογημένη απόφαση από τους διαπιστώσαντες αυτό οικείους διατάκτες και επιθεωρητές. Σε κάθε περίπτωση, καταλογίζεται, επίσης, από το Ελεγκτικό Συνέδριο (…)». Περαιτέρω, αναφορικά με τη διενέργεια δαπανών με χρηματικά εντάλματα προπληρωμής, το άρθρο 38 του ιδίου ως άνω νόμου (2362/1995) ορίζει ότι: «Χρηματικό ένταλμα προπληρωμής είναι το χρηματικό ένταλμα με το οποίο προκαταβάλλεται χρηματικό ποσό σε οριζόμενο υπόλογο, ο οποίος αποδίδει λογαριασμό σε τακτή προθεσμία με την υποβολή των νόμιμων δικαιολογητικών». Και στο άρθρο 44 ότι: «Με προεδρικά διατάγματα (…) ρυθμίζονται: α) Λοιπές υποχρεώσεις και ευθύνες των υπολόγων από εντάλματα προπληρωμής (…) β) Ο τρόπος τακτοποιήσεως των ανωτέρω ενταλμάτων (…) οι κατά των υπολόγων κυρώσεις, τα σχετικά θέματα (…) με τον καταλογισμό αυτών και των μη νομίμως λαβόντων. γ) (…)». Κατ’ εξουσιοδότηση της τελευταίας αυτής διάταξης, εκδόθηκε το π.δ. 136/1998 «Περιορισμοί έκδοσης Χρηματικών Ενταλμάτων Προπληρωμής και ευθύνες υπολόγων» (Α΄ 107), με το οποίο ορίστηκε ότι: «Ο υπόλογος έχει την υποχρέωση, με τη λήξη της προθεσμίας για απόδοση λογαριασμού, να υποβάλλει στην υπηρεσία του διατάκτη που προκάλεσε την έκδοση του ΧΕΠ τα σχετικά δικαιολογητικά με αναφορά του, η οποία κοινοποιείται στην αρμόδια ΥΔΕ (…) και στο Ελεγκτικό Συνέδριο. Τα δικαιολογητικά, ύστερα από τον προέλεγχο που ενεργεί η υπηρεσία του διατάκτη, διαβιβάζονται στην ΥΔΕ, η οποία προβαίνει στον έλεγχο και την εκκαθάριση της σχετικής δαπάνης και στη συνέχεια αποστέλλει τα δικαιολογητικά στο Ελεγκτικό Συνέδριο για την απαλλαγή του υπολόγου (…)» (άρθρο 2 παρ. 8). Και ότι: «1. Αν επιθεωρητής του Υπουργείου Οικονομικών ή άλλο αρμόδιο όργανο της Διοίκησης, με ειδική εντολή ενεργήσουν έκτακτο έλεγχο στη διαχείριση του υπολόγου και διαπιστώσουν ανώμαλη διαχείριση (έλλειμμα, κατάχρηση ολοκλήρου ή μέρος του ποσού), ο υπόλογος οφείλει να την αποκαταστήσει μέσα σε 48 ώρες. Σε αντίθετη περίπτωση, εκείνος που ενεργεί τον έλεγχο, τον απομακρύνει αμέσως από τη διαχείριση και προβαίνει, σύμφωνα με τις κείμενες διατάξεις στην έκδοση καταλογιστικής απόφασης για το ποσό του ελλείμματος ή για το ποσό της κατάχρησης (…). Όποιος ενεργεί κατά τα ανωτέρω τον έλεγχο, αναφέρει αμέσως, στη Γενική Διεύθυνση Οικονομικής Επιθεώρησης του Υπουργείου Οικονομικών, στην υπηρεσία που έδωσε την εντολή και στην προϊσταμένη υπηρεσία του υπολόγου και λαμβάνει κάθε άλλο απαραίτητο μέτρο για την εξασφάλιση της απαίτησης του Δημοσίου. 2. (…) 4. Οι καταλογιστικές αποφάσεις που εκδίδονται κατά τις διατάξεις (…) του παρόντος άρθρου (…) αποτελούν δικαιολογητικά της τακτοποίησης του οικείου ΧΕΠ, μέχρι την τυχόν άρση του καταλογισμού με τις διαδικασίες που προβλέπονται» (άρθρο 7). Συναφώς δε προς τα ανωτέρω, το άρθρο 34 του Οργανισμού του Ελεγκτικού Συνεδρίου (π.δ. 774/1980, Α΄ 189), όπως ίσχυε μετά την τροποποίησή του με το άρθρο 9 παρ. 4 του ν. 1256/1982 (Α΄ 65), όριζε ότι: «1. Τα δικαιολογητικά των ενταλμάτων προπληρωμής θεωρούν (…) οι Επίτροποι (…). 6. Προκειμένου περί δαπανών οι οποίες αναγνωρίστηκαν και εκκαθαρίστηκαν από τα αρμόδια όργανα, αλλά κρίνονται ως μη νόμιμες ή ως μη στηριζόμενες σε νόμιμα δικαιολογητικά, τον καταλογισμό ασκεί ο αρμόδιος (…) Επίτροπος του Ελεγκτικού Συνεδρίου». Τέλος, το άρθρο 46 του ν. 2362/1995 ορίζει ότι: «Πάγιες Προκαταβολές χρηματικού είναι ποσά που τίθενται στη διάθεση δημοσίων υπηρεσιών με χρηματικά εντάλματα, που εκδίδονται από το Γενικό Λογιστήριο του Κράτους υπό ίδιο λογαριασμό της δημόσιας ληψοδοσίας, στο όνομα υπολόγων διαχειριστών που ορίζονται με απόφαση του αρμόδιου υπουργού. 2. Για την άμεση αντιμετώπιση δαπανών, η πληρωμή των οποίων λόγω της φύσεώς τους δεν μπορεί να αναβληθεί μέχρι την ολοκλήρωση της διαδικασίας δικαιολόγησης αυτών, επιτρέπεται η σύσταση στις δημόσιες υπηρεσίες, πολιτικές και στρατιωτικές, πάγιων προκαταβολών χρηματικού με προεδρικό διάταγμα (…)». Και το άρθρο 47 παρ. 2 ότι: «Οι διαχειριστές των πάγιων προκαταβολών, που έχουν τις ευθύνες δημόσιου υπολόγου, ενεργούν πληρωμές και υποβάλλουν στο τέλος κάθε μήνα ή και νωρίτερα τα δικαιολογητικά των σχετικών δαπανών στις αρμόδιες για τον έλεγχο και εκκαθάρισή τους υπηρεσίες, οι οποίες πρέπει μέσα σε ένα (1) μήνα να εκδίδουν τα χρηματικά εντάλματα για την αποκατάσταση της πάγιας προκαταβολής». Όσον αφορά δε στη σύσταση πάγιων προκαταβολών για την αντιμετώπιση των επείγουσας φύσης τακτικών δαπανών του Υπουργείου Εξωτερικών και των Διπλωματικών Αρχών, τα αυτά όριζε και το άρθρο 145 του κυρωθέντος με τον ν. 2594/1998 (Α΄ 62) Οργανισμού του Υπουργείου Εξωτερικών, όπως ίσχυε πριν από την κατάργησή του με τον ν. 3566/2007 (ΦΕΚ 117 Α΄), ενώ το άρθρο 146 του ιδίου ως άνω Οργανισμού όριζε ότι: «Οι προξενικές αρχές μπορούν να προκαταβάλλουν εν όλω ή εν μέρει, με συμψηφισμό των προξενικών εισπράξεων και μετά από έγκριση του Υπουργού Εξωτερικών, τακτικές Δαπάνες από τις προβλεπόμενες στα οικεία άρθρα του παρόντος νόμου, καθώς και κάθε άλλη δαπάνη, η οποία διατάσσεται ειδικώς από τον Υπουργό Εξωτερικών» (βλ. και τις αντίστοιχου περιεχομένου διατάξεις των άρθρων 165 και 166 του ν. 3566/2007).
Από τον συνδυασμό των ανωτέρω διατάξεων συνάγεται ότι με την έκδοση ΧΕΠ, τη σύσταση πάγιων προκαταβολών και την προκαταβολή δαπανών από τις προξενικές εισπράξεις των υπηρεσιών του Υπουργείου Εξωτερικών στην αλλοδαπή συνιστώνται δημόσιες διαχειρίσεις, σαφώς διαφοροποιούμενες, κατά τη διαδικασία τακτοποίησης και ελέγχου τους, από εκείνες των λοιπών δημοσίων υπολόγων. Συνεπεία δε της διαφοροποίησης αυτής, ισχύει μεν, και ως προς τις συγκεκριμένες διαχειρίσεις, ο κανόνας του άρθρου 54 παρ. 3 του ν. 2362/1995 για την υπαγωγή του υπολόγου στην εποπτεία και τον έλεγχο του οικείου διατάκτη, όχι όμως και ο κανόνας του άρθρου 56 παρ. 3 για την κατ’ αρχήν απεριόριστη αρμοδιότητα του ιδίου διοικητικού οργάνου προς καταλογισμό των τυχόν διαπιστωθέντων ελλειμμάτων. Πράγματι, όσον αφορά στα ΧΕΠ, η αρμοδιότητα του διατάκτη, όπως οριοθετείται στο άρθρο 7 παρ. 1 του π.δ/τος 136/1998, αφορά στο στάδιο πριν από τη λήξη της προθεσμίας απόδοσης λογαριασμού και εξικνείται μέχρι τη διαβίβαση των δικαιολογητικών της διαχείρισης στο Ελεγκτικό Συνέδριο, το οποίο έκτοτε καθίσταται μόνο αρμόδιο είτε για τον καταλογισμό του υπολόγου με το μη νομίμως αναλωθέν προϊόν του ΧΕΠ (άρθρο 34 παρ. 6 του π.δ/τος 774/1980), είτε για την απαλλαγή του, διά της θεώρησης των δικαιολογητικών απόδοσης λογαριασμού (άρθρο 34 παρ. 1 του π.δ/τος 774/1980). Η τελική κρίση, επομένως, για το ορθώς έχειν της διαχείρισης του ΧΕΠ επιφυλάσσεται αποκλειστικώς στο Ελεγκτικό Συνέδριο (ΕλΣυν απόφ. Τμ. V 2056/2003) και τούτο επιβεβαιώνεται το μεν από το ότι η καταλογιστική πράξη, που, για την άμεση διασφάλιση της απαίτησης του Δημοσίου, εκδίδεται από όργανο της Διοίκησης πριν από τη λήξη της προθεσμίας απόδοσης λογαριασμού, έχει εξ ορισμού «προσωρινό» χαρακτήρα, αφού αποτελεί δικαιολογητικό της μετέπειτα τακτοποίησης του ΧΕΠ, το δε από το ότι η αποκλειστικότητα της αρμοδιότητας του Ελεγκτικού Συνεδρίου για την απαλλαγή του υπολόγου δεν μπορεί, αφ’ ης στιγμής τα υποβληθέντα από αυτόν δικαιολογητικά περιέλθουν στο Δικαστήριο, παρά να αναφέρεται και στον καταλογισμό με τα τυχόν ελλείμματα, αφού, διαφορετικά, θα διακυβευόταν η ασφάλεια δικαίου με τη δυνατότητα έκδοσης αντιφατικών πράξεων για την ίδια διαχείριση. Κατά συνέπεια, ο μεταγενέστερος εντοπισμός από τον διατάκτη διαχειριστικών ανωμαλιών δεν συνεπάγεται την αναβίωση της καταλογιστικής του αρμοδιότητας -πολύ περισσότερο που, στο στάδιο αυτό, η απονομή τέτοιας αρμοδιότητας δεν δικαιολογείται πλέον από τον σκοπό της ταχύτερης αποκατάστασης του ελλείμματος- αλλά την υποχρέωση απλώς του διατάκτη να θέσει τις διαπιστώσεις του υπόψη των οργάνων του Ελεγκτικού Συνεδρίου, προκειμένου να συνεκτιμηθούν από τα τελευταία για την απαλλαγή ή τον καταλογισμό του υπολόγου (ΕλΣυν απόφ. Τμ. ΙV 1768/2012).
Αναφορικά, εξάλλου, με τις πάγιες προκαταβολές και τις αναλήψεις από τις προξενικές εισπράξεις για τη διενέργεια διαφόρων δαπανών των υπηρεσιών του Υπουργείου Εξωτερικών στην αλλοδαπή, πρόδηλο είναι ότι η αρμοδιότητα του διατάκτη προς καταλογισμό του υπολόγου εκτείνεται χρονικά μέχρι τη θεώρηση από το Ελεγκτικό Συνέδριο των χρηματικών ενταλμάτων αποκατάστασης της πάγιας προκαταβολής ή συμψηφισμού των προξενικών εισπράξεων. Τούτο διότι, παρά την έκδοσή τους κατά τη διαγραφόμενη για τον προληπτικό έλεγχο διαδικασία του άρθρου 21 του π.δ/τος 774/1980, με τις πράξεις θεώρησης των οικείων ενταλμάτων, οι προαναφερόμενες διαχειρίσεις αποκαθίστανται εκ των υστέρων στην προηγούμενη των εκταμιεύσεων κατάστασή τους, με αυτονόητη περαιτέρω συνέπεια την απαλλαγή του υπολόγου από την ευθύνη του για τις συγκεκριμένες πληρωμές. Οι πράξεις θεώρησης, επομένως, των ενταλμάτων αποκατάστασης και συμψηφισμού δεν διαφέρουν από εκείνες του άρθρου 27 του ιδίου ως άνω π.δ/τος για την κήρυξη ως ορθώς εχόντων των λογαριασμών των λοιπών λογοδοτούντων ενώπιον του Ελεγκτικού Συνεδρίου υπολόγων, για τις οποίες γίνεται παγίως δεκτό ότι υπόκεινται μεν σε αναθεώρηση από το Δικαστήριο, υπό τις προϋποθέσεις του άρθρου 29 του Οργανισμού του (βλ. ήδη άρθρο 48 του ν. 4129/2013 ««Κύρωση του Κώδικα Νόμων για το Ελεγκτικό Συνέδριο», Α΄ 52), ανατροπή, όμως, των αποτελεσμάτων τους με διοικητικό καταλογισμό, δεν επιτρέπεται (ΕλΣυν αποφ. Τμ. IV 1768/2012, 1256/2005).
Κατά τις διατάξεις των παρ. 1 και 2 του άρθρου 17 ν. 2690/1999 «Κύρωση του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας και άλλες διατάξεις» (A´ 45), η ατομική διοικητική πράξη πρέπει να περιέχει αιτιολογία, η οποία να περιλαμβάνει τη διαπίστωση της συνδρομής των κατά νόμο προϋποθέσεων για την έκδοσή της. Η αιτιολογία πρέπει να είναι σαφής, ειδική, επαρκής και να προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου, εκτός αν προβλέπεται ρητώς στον νόμο ότι πρέπει να περιέχεται στο σώμα της πράξης. Περαιτέρω, η διάταξη του άρθρου 56 παρ. 3 του ν. 2362/1995 «Περί Δημοσίου Λογιστικού, ελέγχου των δαπανών του Κράτους και άλλες διατάξεις» (Α΄ 247) ορίζει ότι: «Το έλλειμμα που παρουσιάζουν οι δημόσιοι υπόλογοι, επιφυλασσομένων των διατάξεων της παραγράφου 4 του παρόντος άρθρου, καταλογίζεται με ειδικά αιτιολογημένη απόφαση από τους διαπιστώσαντες αυτό οικείους διατάκτες και επιθεωρητές (…)». Από τον συνδυασμό των ανωτέρω διατάξεων συνάγεται, μεταξύ άλλων, ότι η ατομική διοικητική πράξη καταλογισμού δημόσιου υπολόγου, ως εκ του νόμου αιτιολογητέα, πρέπει στο σώμα αυτής να περιλαμβάνει ένα ελάχιστο περιεχόμενο που να καθιστά τον διοικούμενο γνώστη της αιτίας για την οποία βαρύνεται με τον καταλογισμό, δηλαδή, πρέπει να περιλαμβάνει την αναγκαία ιστορική και νομική αιτία που δικαιολογεί την υφιστάμενη δημοσιονομική ενοχή. Ειδικότερα, για τη νόμιμη αιτιολογία της διοικητικής πράξης του καταλογισμού πρέπει (και αρκεί) να εκτίθενται στο σώμα αυτής τα πραγματικά εκείνα περιστατικά, τοπικά και χρονικά προσδιορισμένα, τα οποία διαπιστώθηκαν από το αρμόδιο όργανο και θεμελιώνουν κατά νόμο την αξίωση του δικαιούχου κατά του υπόχρεου, δηλαδή τα στοιχεία εκείνα που δικαιολογούν την ιδιότητα του υπόχρεου ως υπολόγου, ο χρόνος και το αντικείμενο της διαχείρισής του, ο τόπος, ο χρόνος και η αιτία της πληρωμής, ο τρόπος δημιουργίας του ελλείμματος και κάθε άλλο στοιχείο από το οποίο να προκύπτει η αιτιώδης συνάφεια μεταξύ της διαχείρισης του υπολόγου και του ελλείμματος, καθώς και τα στοιχεία που θεμελιώνουν το ύψος του καταλογιζόμενου ποσού. Η αιτιολογία με αυτό το περιεχόμενο, εφόσον επιβάλλεται ειδικά από την ανωτέρω διάταξη, πρέπει να υπάρχει, έστω και συνοπτικά, στο σώμα της καταλογιστικής πράξης, δύναται δε, κατά τα λοιπά, να συμπληρώνεται, και όχι να αναπληρώνεται, από τα στοιχεία του φακέλου. Εκ τούτων παρέπεται ότι οι καταλογιστικές πράξεις που δεν περιέχουν στο σώμα τους τα ως άνω πραγματικά περιστατικά που θεμελιώνουν κατά νόμο την αξίωση του υπέρ ου ο καταλογισμός προσώπου και αντίστοιχα την υποχρέωση του καταλογιζόμενου προσώπου («υπολόγου») προς απόδοση του καταλογισθέντος εις βάρος του ποσού, είναι αναιτιολόγητες και, ως εκ τούτου, ακυρωτέες λόγω παράβασης ουσιώδους τύπου της διαδικασίας έκδοσής τους (ΕλΣυν αποφ. Ολ. 2325/2012, 2473, 1034/2011, 1894/2009, 1456/2008, 1396/2000 και Τμ. V 1855/2009, 360/2008, 1015/2007).
(Απορρίπτει ό,τι κρίθηκε απορριπτέο. Δέχεται την έφεση)
Ε