Αριθμ. 951/2010, VII Τμήματος
Περίληψη:
Έφεση κατά καταλογιστικής απόφασης Οικονομικών Επιθεωρητών Οικονομικής Επιθεώρησης του Υπουργείου Οικονομίας και Οικονομικών, με την οποία καταλογίστηκε ο εκκαλών, τέως Δήμαρχος Δήμου με χρηματικό ποσό, το οποίο φέρεται ότι αντιστοιχεί σε ισόποσο έλλειμμα που προκλήθηκε σε διαχείριση Δήμου. Η ατομική διοικητική πράξη καταλογισμού δημοσίου υπολόγου, που εκδίδεται από τον αρμόδιο οικονομικό επιθεωρητή υπέρ του Δημοσίου, ν.π.δ.δ. ή ο.τ.α στα πλαίσια του ελέγχου οικονομικής διαχείρισης, ως εκ του νόμου αιτιολογητέα, πρέπει να περιλαμβάνει στο σώμα αυτής ένα ελάχιστο περιεχόμενο, που συνίσταται στην αναγκαία ιστορική και νομική αιτία που δικαιολογεί την υφιστάμενη δημοσιονομική ενοχή. Η έλλειψη στοιχείου που καθιστά ασαφή ή μη επαρκή τη νομική και την ιστορική αιτία του καταλογισμού, συνεπάγεται, σύμφωνα με τα ανωτέρω, ελλιπή αιτιολογία της καταλογιστικής απόφασης, η οποία καθίσταται πλημμελής και ακυρώνεται λόγω παραβάσεως ουσιώδους τύπου της διαδικασίαςΠΟΥ ΛΑΜΒΑΝΕΤΑΙ ΚΑΙ ΑΥΤΕΠΑΓΓΕΛΤΑ ΥΠΟΨΗ. Δεκτή η έφεση καθόσον η αιτιολογία της καταλογιστικής απόφασης είναι αόριστη και ασαφής και, κατά συνέπεια, πάσχει κατά τούτο και πρέπει να ακυρωθεί λόγω παράβασης ουσιώδους τύπου της διαδικασίας και συγκεκριμένα η ιδιότητα του καταλογισθέντος ως υπολόγου, τα ουσιώδη πραγματικά περιστατικά, που διαπιστώθηκαν κατά τον έλεγχο και θεμελιώνουν την ευθύνη του εκκαλούντος, μεταξύ των οποίων η έκδοση τιμολογίων «διευκόλυνσης» από επιχειρηματίες (προμηθευτές) του Δήμου, η διάθεση του ποσού αυτών για την πληρωμή εξωσυμβατικά απασχοληθέντων υπαλλήλων της Δημοτικής Επιχείρησης του Δήμου (ΔΕΤΑΧ) και η έκδοση των αντιστοίχων χρηματικών ενταλμάτων και ως εκ τούτου ο τρόπος που προέκυψε και διαπιστώθηκε το έλλειμμα, καθώς και η αιτιώδης συνάφεια μεταξύ του ελλείμματος και των πράξεων διαχείρισης του εκκαλούντος.Η έλλειψη των στοιχείων αυτών δεν μπορεί, σύμφωνα με τις προεκτεθείσες σκέψεις, να αναπληρωθεί από τα λοιπά στοιχεία του φακέλου και ιδίως από την οικεία, πορισματική έκθεση της ως άνω Οικονομικής Επιθεώρησης, δεδομένου ότι αυτή φέρει ημερομηνία μεταγενέστερη της προσβαλλόμενης απόφασης και συνεπώς κατά το χρόνο της έκδοσής της δεν είχε καταγραφεί ακόμη το αποτέλεσμα του διαχειριστικού ελέγχου.ΠΡΟΣΟΧΗ ΣΤΗΝ ΑΝΤΙΘΕΤΗ ΠΕΡΙΠΤΩΣΗ ΠΟΥ Η ΠΟΡΙΣΜΑΤΙΚΗ ΕΙΧΕ ΕΚΔΟΘΕΙ ΠΡΙΝ ΘΑ ΜΠΟΡΟΥΣΕ ΝΑ ΣΥΜΠΛΗΡΩΘΕΙ.
Πρόεδρος: Χρίστος Ντάκουρης, Αντιπρόεδρος
Εισηγήτρια: Κωνσταντίνα Ζώη, Σύμβουλος
Γενικός Επίτροπος της Επικρατείας: Αντώνιος Νικητάκης, Αντεπίτροπος της Επικρατείας
II. Κατά τις διατάξεις των παρ. 1 και 2 του άρθρου 17 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, που κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν. 2690/1999 (ΦΕΚ Α΄ 45) η ατομική διοικητική πράξη πρέπει να περιέχει αιτιολογία, η οποία να περιλαμβάνει τη διαπίστωση της συνδρομής των κατά νόμο προϋποθέσεων για την έκδοσή της. Η αιτιολογία πρέπει να είναι σαφής, ειδική, επαρκής και να προ¬κύπτει από τα στοιχεία του φακέλου, εκτός αν προβλέπεται ρητώς στο νόμο ότι πρέπει να περιέχεται στο σώμα της πράξης. Περαιτέρω, στη διάταξη της παρ. 1 του άρθρου 12 του ν.δ/τος 1264/1942 «Περί τροποποιήσεως και συμπλη¬ρώσεως των διατάξεων περί Οικονομικής Επιθεωρήσεως», (ΦΕΚ Α΄, 100), το οποίο κυρώθηκε και διατηρήθηκε σε ισχύ με την 312/1946 πράξη του Υπουργικού Συμβουλίου (ΦΕΚ 188, Α΄), ορίζεται ότι: «1. Ο Γενικός Οικονομικός Επι¬θεωρητής και οι Οικονομικοί Επιθεωρηταί Δημοσίων Υπολόγων και Νομικών Προσώπων και πας Οικονομικός υπάλληλος εκτελών χρέη Οικονομικού Επιθεωρητού Δημοσίων Υπολόγων και Νομικών Προσώπων εφ’ όσον κατά την ενέργειαν επιθεωρήσεως οιασδήποτε δημοσίας ή μη διαχειρίσεως εκ των εν άρθρω 1 παρ. 1 του παρόντος Νόμου διαλαμβανομένων διαπιστώσωσι την ύπαρξιν ελλείμματος προερχομένου εξ ελλείψεως χρημάτων ή υλικού ή αξιών εν γένει, προβαίνουσιν εις την έκδοσιν ητιολογημένης καταλογιστικής αποφάσεως κατά του υπολόγου και των τυχόν αλληλεγγύως μετ’ αυτού συνευθυνομένων, εάν η εξακριβωθείσα έλλειψις δεν ήθελε αναπληρωθή εντός 24 ωρών …». Κατά την έννοια των ανωτέρω διατάξεων, η ατομική διοικητική πράξη κα¬ταλογισμού δημοσίου υπολόγου, που εκδίδεται από τον αρμόδιο οικονομικό επι¬θεωρητή υπέρ του Δημοσίου, ν.π.δ.δ. ή ο.τ.α στα πλαίσια του ελέγχου οικονομικής διαχείρισης, ως εκ του νόμου αιτιολογητέα, πρέπει να περιλαμβάνει στο σώμα αυτής ένα ελάχιστο περιεχόμενο, που συνίσταται στην αναγκαία ιστορική και νομική αιτία που δικαιολογεί την υφιστάμενη δημοσιονομική ενοχή (βλ. αποφ. VII Τμ. 796/2008, V Τμ. 423/2005, 1866/2003). Η αιτιολογία αυτή, επιβαλλόμενη ειδικά από νομοθετικές διατάξεις και όχι μόνο από τη φύση της πράξης, η οποία έχει επαχθείς για τον καταλογιζόμενο συνέπειες, πρέπει να υπάρχει έστω και συνοπτικά στο σώμα της πράξης αυτής, δυναμένη μόνο να συμπληρώνεται από τα στοιχεία του φακέλου και όχι να αναπληρώνεται από αυτά (βλ. αποφ IV Τμ. 367, 936/2003, VII Τμ 111, 112/2006). Ειδικότερα, πρέπει στο σώμα της καταλογιστικής απόφασης να εκτίθεται σαφώς το νόμιμο έρεισμά της, καθώς και η ιστορική αιτία του καταλογισμού, δηλαδή να εξειδικεύονται τα ουσιώδη πραγματικά περιστατικά, τα οποία διαπιστώθηκαν από το αρμόδιο όργανο και θεμελιώνουν κατά νόμο την αξίωση του δικαιούχου έναντι του υποχρέου, και ιδίως το πρόσωπο του καταλογιζομένου, η ιδιότητά του ως υπολόγου, ο χρόνος και το αντικείμενο της διαχειρίσεώς του, το έλλειμμα και ο τρόπος που προέκυψε και διαπιστώθηκε τούτο, ο χρόνος δημιουργίας του και κάθε άλλο στοιχείο, από το οποίο να προκύπτει η αιτιώδης συνάφεια μεταξύ της διαχειρίσεως του υπολόγου και του ελλείμματος (βλ. απόφ. IV Τμήμ. 899, 891/2004, 1355/1994), καθώς και το ύψος του καταλογιζόμενου ποσού (βλ. αποφ. Ολομ. Ελ. Συν. 1396/2000, 1285/1996, Ι Τμ. 1502/2004, 1503/2000, IV Τμ. 860, 1708/2003, V Τμ. 423/2005, 1866/2003, VII Τμ. 2462/2006). Επομένως, η αιτιολογία πρέπει να είναι ειδική, πλήρης και επαρκής. Η έλλειψη στοιχείου που καθιστά ασαφή ή μη επαρκή τη νομική και την ιστορική αιτία του καταλογισμού, συνεπάγεται, σύμφωνα με τα ανωτέρω, ελλιπή αιτιολογία της καταλογιστικής απόφασης, η οποία καθίσταται πλημμελής και ακυρώνεται λόγω παραβάσεως ουσιώδους τύπου της διαδικασίας (βλ. αποφ. VII Τμ. 1716/ 2007). Εξάλλου, διαθέτει επαρκή αιτιολογία η καταλογιστική απόφαση όταν για τα ελλείποντα αυτής στοιχεία παραπέμπει στην πορισματική έκθεση των οικείων Επιθεωρητών, δεδομένου ότι στην περίπτωση αυτή θεωρείται ότι ενσωματώνει στο κείμενό της την ανωτέρω πορισματική έκθεση. Όταν, όμως, κατά το χρόνο έκδοσης της καταλογιστικής απόφασης δεν είχε εκδοθεί ακόμη η πορισματική έκθεση τότε και υπό την προϋπόθεση ότι η αιτιολογία που περιέχεται στο σώμα της δεν είναι πλήρης, η απόφαση αυτή δεν διαθέτει επαρκή αιτιολογία και είναι για το λόγο αυτό ακυρωτέα, τη δε πλημμέλεια αυτή δεν θεραπεύει η παραπομπή με την ανωτέρω απόφαση στο αποτέλεσμα του διεξαχθέντος από τους Επιθεωρητές ελέγχου, εφόσον το αποτέλεσμα αυτό δεν έχει ακόμη καταγραφεί με την έκδοση της πορισματικής έκθεσης. Μόνο στην περίπτωση που η καταλογιστική απόφαση φέρει πλήρη αιτιολογία στο σώμα της δεν ασκεί επιρροή στη νομιμότητά της το γεγονός ότι η πορισματική έκθεση φέρει μεταγενέστερη ημερομηνία από την ημερομηνία της καταλογιστικής. Τέ¬λος, ως επιβαλλόμενη εκ του νόμου η αιτιολογία της καταλογιστικής απόφασης ελέγχεται αυτεπαγγέλτως από το Δικαστήριο.
III. Στη συγκεκριμένη υπόθεση, από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτουν τα ακόλουθα: Κατόπιν της 1005178/144/82-Α/2004 εντολής της Διεύθυνσης Επιθεώρησης Δημοσίων Διαχειρίσεων, Ν.Π. και ΔΕΚΟ του Υπουργείου Οικονομίας και Οικονομικών, η οποία δόθηκε λόγω υποβολής καταγγελιών κακοδιαχείρισης σε βάρος του εκκαλούντος, ο οποίος διετέλεσε Δήμαρχος του Δήμου Χ. Νομού Θ. κατά το χρονικό διάστημα από 1999 έως 2006, παραγγέλθηκε προς τους Οικονομικούς Επιθεωρητές Α.Γ. και Α.Γ. της Οικονομικής Επιθεώρησης Θ. η διενέργεια οικονομικού και διαχειριστικού ελέγχου στο Δήμο Χ. κατά το χρονικό διάστημα από 1.1.2001-31.12.2003. Προϊόν του ελέγχου αυτού αποτέλεσε και η ήδη προσβαλλόμενη ΕΜΠ 756/7.9.2006 απόφαση, με την οποία καταλογίστηκε υπέρ του Δήμου Χ. ο ήδη εκκαλών, με την ιδιότητα του Δημάρχου του Δήμου αυτού, με το ποσό των 77.712,17 ευρώ, με το οποίο φέρεται ότι «ζημιώθηκε ο Δήμος λόγω ολιγωρίας του κα¬τά την άσκηση των καθηκόντων του», ενώ στο προοίμιο αυτής αναφέρεται ότι, μεταξύ άλλων, ελήφθη υπόψη «το αποτέλεσμα του διαχειριστικού μας ελέγχου από τον οποίο προέκυψε ότι με προσωπική ευθύνη του Δημάρχου απασχολήθηκε στο Δήμο προσωπικό (18 άτομα) χωρίς σύμβαση εργασίας, κατά τα έτη 2001, 2002 και 2003 και ολιγώρησε να διακόψει την εργασιακή σχέση αυτών με το Δήμο». Στο σώμα της προσβαλλόμενης απόφασης, όμως, δεν περιλαμβάνονται τα απαιτούμενα, σύμφωνα με όσα αναφέρθηκαν στην προηγούμενη σκέψη, στοιχεία της καταλογιστικής πράξης ως εκ του νόμου αιτιολογητέας, γεγονός που ανάγεται στο νόμω βάσιμο αυτής και ελέγχεται, παρά την έλλειψη σχετικής αιτίασης στο δικόγραφο της έφεσης, αυτεπαγγέλτως και συγκεκριμένα η ιδιότητα του καταλογισθέντος ως υπολόγου, τα ουσιώδη πραγματικά περιστατικά, που διαπιστώθηκαν κατά τον έλεγχο και θεμελιώνουν την ευθύνη του εκκαλούντος, μεταξύ των οποίων η έκδοση τιμολογίων «διευκόλυνσης» από επιχειρηματίες (προμηθευτές) του Δήμου, η διάθεση του ποσού αυτών για την πληρωμή εξωσυμβατικά απασχοληθέντων υπαλλήλων της Δημοτικής Επιχείρησης του Δήμου (ΔΕΤΑΧ) και η έκδοση των αντιστοίχων χρηματικών ενταλμάτων και ως εκ τούτου ο τρόπος που προέκυψε και διαπιστώθηκε το έλλειμμα, καθώς και η αιτιώδης συνάφεια μεταξύ του ελλείμματος και των πράξεων διαχείρισης του εκκαλούντος. Η έλλειψη των στοιχείων αυτών δεν μπορεί, σύμφωνα με τις προεκτεθείσες σκέψεις, να αναπληρωθεί από τα λοιπά στοιχεία του φακέλου και ιδίως από την οικεία, από 8.9.2006, πορισματική έκθεση της ως άνω Οικονομικής Επιθεώρησης, δεδομένου ότι αυτή φέρει ημερομηνία μεταγενέστερη της προσβαλλόμενης απόφασης και συνεπώς κατά το χρόνο της έκδοσής της δεν είχε καταγραφεί ακόμη το αποτέλεσμα του διαχειριστικού ελέγχου. Με τα δεδομένα αυτά, το Τμήμα κρίνει ότι η ως άνω αιτιολογία είναι αόριστη και ασαφής και, κατά συνέπεια, πάσχει κατά τούτο η προσβαλλόμενη απόφαση, η οποία πρέπει να ακυρωθεί λόγω παράβασης ουσιώδους τύπου της διαδικασίας. Κατ’ ακολουθία των ανωτέρω, πρέπει να γίνει δεκτή η κρινόμενη έφεση, να ακυρωθεί η ΕΜΠ 756/7.9.2006 καταλογιστική απόφαση της Οικονομικής Επιθεώρησης Θ. του Υπουργείου Οικονομίας και Οικονομικών για τον ανωτέρω λόγο, ενώ παρέλκει η εξέταση των λοιπών λόγων έφεσης, περαιτέρω δε να διαταχθεί η απόδοση του κατατεθέντος παραβόλου στον εκκαλούντα (άρθρα 56 παρ. 2 του π.δ/τος 774/1980 και 61 παρ. 3 του π.δ/τος 1225/1981) και να απαλλαγεί το Ελληνικό Δημόσιο και ο Δήμος Χ. από την καταβολή των δικαστικών εξόδων (άρθρα 123 του π.δ/τος 774/1980 και 275 παρ. 1 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας).