ΣτΕ 1422/2013 Τμ. Ε’ (περίλ.) [παρατ. Χ. Χρυσανθάκης / Χ. Διβάνη / Η. Κουβαράς]
Πρόεδρος: Κ. Μενουδάκος , Πρόεδρος ΣτΕ
Εισηγήτρια: Αικ. Σακελλαροπούλου , Σύμβουλος Επικρατείας
Δικηγόροι: Β. Δωροβίνης , Κ. Βαρδακαστάνης , Πάρεδρος ΝΣΚ , Αγγ. Καστανά , Πάρεδρος ΝΣΚ
Τόσο οι γενικές κατευθύνσεις που περιέχονται στα ειδικά χωροταξικά σχέδια όσο και οι ειδικότερες ρυθμίσεις των ειδικών χωροταξικών σχεδίων, αναπτύσσουν νομική δεσμευτικότητα όχι μόνο κατά την έγκριση ρυθμιστικών και γενικών πολεοδομικών σχεδίων και κάθε είδους σχεδίων χρήσεων γης, αλλά και κατά την έκδοση εγκρίσεων και αδειών για την εγκατάσταση και λειτουργία έργων ανάπτυξης των σχετικών παραγωγικών δραστηριοτήτων, κατά τρόπον ώστε να μην ανατρέπονται οι βασικές επιλογές και η συνολική ισορροπία των σχεδίων αυτών. Ενόψει τούτων, οι κατ’ εφαρμογή των διατάξεων της παρ. 4 του άρθρου 7 του Ν 2742/1999 πράξεις έγκρισης ειδικών χωροταξικών σχεδίων υπόκεινται καταρχήν σε προσβολή με αίτηση ακυρώσεως, δεδομένου ότι επάγονται ευθέως έννομες συνέπειες. Κατά τη διαδικασία της περιβαλλοντικής αδειοδότησης αιολικών πάρκων που βρίσκονται σε περιοχές εκτός των περιοχών ΖΕΠ (Ζώνες Ειδικής Προστασίας), πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι επιπτώσεις σε προστατευόμενα είδη πουλιών που είναι εν δυνάμει ευαίσθητα στη λειτουργία των εν λόγω εγκαταστάσεων, ιδίως αν το υπό έγκριση αιολικό πάρκο βρίσκεται στην περιοχή σημαντικού διαδρόμου αποδημητικών πτηνών (μεταναστευτικής στενωπού) ή σε θαλάσσια περιοχή σημαντική για τα πουλιά, ή σε σημαντική περιοχή για τα πουλιά (ΣΠΠ), η οποία ακόμη δεν έχει χαρακτηριστεί ως ΖΕΠ. Το καθεστώς προστασίας των ΣΠΠ είναι, μάλιστα, αυστηρότερο σε σχέση με τις ΖΕΠ, διότι, δεν επιδέχεται τις εξαιρέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 6 παρ. 4 της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ, δηλαδή δεν παρέχει τη δυνατότητα έγκρισης έργων για επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος, περιλαμβανομένων λόγων κοινωνικής ή οικονομικής φύσεως. Η ρύθμιση του άρθρου 6 παρ. 3 του εγκριθέντος με την προσβαλλόμενη απόφαση χωροταξικού πλαισίου, είναι σύμφωνη προς τις προαναφερόμενες οδηγίες, κατά το μέρος που προβλέπεται ότι για τη χωροθέτηση αιολικών εγκαταστάσεων εντός των Ζωνών Ειδικής Προστασίας (ΖΕΠ) της ορνιθοπανίδας επιβάλλεται η σύνταξη ειδικής ορνιθολογικής μελέτης, επιπροσθέτως της προβλεπομένης από τη νομοθεσία έγκρισης περιβαλλοντικών όρων, κατά τη διαδικασία της οποίας μπορεί να επιβληθούν και πρόσθετοι περιορισμοί ή να κριθεί μη επιτρεπτή η χωροθέτηση ενόψει της φύσης των εγκαταστάσεων και των χαρακτηριστικών της περιοχής. Περαιτέρω, όμως, ενόψει της αυστηρής προστασίας που απολαύουν, κατά την οδηγία 79/409/ΕΟΚ, και οι τόποι εκτός ΖΕΠ που χαρακτηρίζονται ως Σημαντικές Περιοχές για τα Πουλιά (ΣΠΠ), επιβάλλεται η σύνταξη ειδικής ορνιθολογικής μελέτης και για τις περιοχές αυτές. Επομένως μη νομίμως δεν προβλέπεται με την διάταξη του προσβαλλόμενου χωροταξικού σχεδίου η υποχρέωση σύνταξης ειδικής ορνιθολογικής μελέτης για την χωροθέτηση αιολικών εγκαταστάσεων στις ως άνω περιοχές. Το δικαστήριο ανέβαλε την έκδοση οριστικής αποφάσεως, κρίνοντας ότι για την αποκατάσταση της νομιμότητας δεν είναι αναγκαίο να ακυρωθεί η ανωτέρω διάταξη του χωροταξικού πλαισίου ως προς την ως άνω παράλειψη, δεδομένου ότι η πλημμέλεια αυτή είναι δυνατόν να καλυφθεί εκ των υστέρων, χωρίς να θίγεται το δικαίωμα δικαστικής προστασίας του αιτούντος σωματείου.
Διατάξεις: Οδηγία 79/409/ΕΟΚ, 6 παρ. 4 Οδηγίας 92/43/ΕΟΚ, 7 παρ. 4 Ν 2742/1999
Αριθμός 1422/2013
ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ
ΤΜΗΜΑ Ε΄
Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 9 Μαρτίου 2011, με την εξής σύνθεση: Κ. Μενουδάκος, Αντιπρόεδρος, Πρόεδρος του Ε΄ Τμήματος, Χρ. Ράμμος, Αικ. Σακελλαροπούλου, Μ. Γκορτζολίδου, Αντ. Ντέμσιας, Σύμβουλοι, Χρ. Λιάκουρας, Χρ. Παπανικολάου, Πάρεδροι. Γραμματέας η Ειρ. Δασκαλάκη.
Για να δικάσει την από 31 Ιανουαρίου 2009 αίτηση:
του Σωματείου με την επωνυμία «Ελληνική Ορνιθολογική Εταιρεία», που εδρεύει στην Αθήνα (Βασιλέως Ηρακλείου 24), το οποίο παρέστη με τον δικηγόρο Βασίλειο Δωροβίνη (Α.Μ. 3177), που τον διόρισε με ειδικό πληρεξούσιο,
κατά των: 1. Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, 2. Υπουργού Εσωτερικών, 3. Υπουργού Οικονομίας και Οικονομικών, 4. Υπουργού Ανάπτυξης, 5. Υπουργού Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων, 6. Υπουργού Τουριστικής Ανάπτυξης, 7. Υπουργού Μεταφορών και Επικοινωνιών, 8. Υπουργού Εμπορικής Ναυτιλίας, Αιγαίου και Νησιωτικής Πολιτικής, οι οποίοι παρέστησαν με τον Κωνσταντίνο Βαρδακαστάνη, Πάρεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους και 9. Υπουργού Πολιτισμού, ο οποίος παρέστη με την Αγγελική Καστανά, Πάρεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους,
Με την αίτηση αυτή το αιτούν Σωματείο επιδιώκει να ακυρωθεί η υπ’ αριθμ. 49828/3.12.2008 απόφαση των Υπουργών Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, Εσωτερικών, Ανάπτυξης, Πολιτισμού, Μεταφορών και Επικοινωνιών, Οικονομίας και Οικονομικών, Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων, Τουριστικής Ανάπτυξης και Εμπορικής Ναυτιλίας, Αιγαίου και Νησιωτικής Πολιτικής και κάθε άλλη σχετική πράξη ή παράλειψη της Διοικήσεως.
Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της εκθέσεως της εισηγήτριας, Συμβούλου Αικ. Σακελλαροπούλου.
Κατόπιν το δικαστήριο άκουσε τον πληρεξούσιο του αιτούντος Σωματείου, ο οποίος ανέπτυξε και προφορικά τους προβαλλόμενους λόγους ακυρώσεως και ζήτησε να γίνει δεκτή η αίτηση και τους αντιπροσώπους των Υπουργών, οι οποίοι ζήτησαν την απόρριψή της.
Μετά τη δημόσια συνεδρίαση το δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη σε αίθουσα του δικαστηρίου κ α ι
Α φ ο ύ μ ε λ έ τ η σ ε τ α σ χ ε τ ι κ ά έ γ γ ρ α φ α
Σ κ έ φ θ η κ ε κ α τ ά τ ο Ν ό μ ο
1. Επειδή, για την άσκηση της κρινομένης αιτήσεως καταβλήθηκε το νόμιμο παράβολο (υπ’ αριθ. 1070033/2009 ειδικό έντυπο παραβόλου).
2. Επειδή, με την αίτηση αυτή ζητείται η ακύρωση της υπ’ αριθ. 49828/12.11.2008 αποφάσεως της Επιτροπής Συντονισμού της Κυβερνητικής Πολιτικής στον Τομέα του Χωροταξικού Σχεδιασμού και της Αειφόρου Ανάπτυξης (Β΄ 2464/3.12.2008), με την οποία εγκρίθηκε το Ειδικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού για τις Ανανεώσιμες Πηγές Ενέργειας και η σχετικώς εκπονηθείσα στρατηγική μελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Η πράξη αυτή προσβάλλεται κατά το μέρος που αφορά ρυθμίσεις οι οποίες περιέχονται στα άρθρα 6 και 10 του πιο πάνω Ειδικού Πλαισίου.
3. Επειδή, η κρινόμενη αίτηση ασκείται με έννομο συμφέρον από το αιτούν σωματείο που έχει καταστατικό σκοπό, μεταξύ άλλων, τη μελέτη και προστασία της ορνιθοπανίδας και ισχυρίζεται ότι οι ως άνω ρυθμίσεις της προσβαλλόμενης απόφασης δεν εξασφαλίζουν αποτελεσματική προστασία στα απαραίτητα για τη διαβίωση της ορνιθοπανίδας ενδιαιτήματα.
4. Επειδή, με τις διατάξεις του Συντάγματος, ιδίως με το άρθρο 24 παρ. 1 και 6, το φυσικό και το πολιτιστικό περιβάλλον έχει αναχθεί σε αυτοτελώς προστατευόμενο αγαθό. Τα αρμόδια όργανα του Κράτους οφείλουν να προβαίνουν σε θετικές ενέργειες για την αποτελεσματική διαφύλαξη του αγαθού αυτού και, ειδικότερα, να λαμβάνουν τα απαιτούμενα νομοθετικά και διοικητικά, προληπτικά και κατασταλτικά, μέτρα, παρεμβαίνοντας στον αναγκαίο βαθμό στην οικονομική ή άλλη ατομική ή συλλογική δραστηριότητα. Κατά τη λήψη των ανωτέρω μέτρων, τα όργανα της νομοθετικής και εκτελεστικής λειτουργίας οφείλουν να σταθμίζουν και άλλους παράγοντες, αναγόμενους στο γενικότερο εθνικό και δημόσιο συμφέρον, η επιδίωξη όμως των σκοπών αυτών και η στάθμιση των προστατευόμενων αντίστοιχων εννόμων αγαθών πρέπει να συμπορεύεται προς την υποχρέωση της Πολιτείας να μεριμνά για την προστασία του περιβάλλοντος κατά τέτοιο τρόπο, ώστε να εξασφαλίζεται βιώσιμη ανάπτυξη. Περαιτέρω, από τις διατάξεις των άρθρων 24 παρ. 1 και 2, 79 παρ. 8 και 106 παρ. 1 του Συντάγματος συνάγεται ότι ο χωροταξικός σχεδιασμός, ο οποίος αποτελεί τη χωρική έκφραση των προγραμμάτων οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης, ανήκει στην αρμοδιότητα του κράτους, το οποίο υποχρεούται, σύμφωνα με τις αρχές και τα πορίσματα της επιστήμης της χωροταξίας, να λαμβάνει τα αναγκαία για τον ορθολογικό χωροταξικό σχεδιασμό μέτρα, προκειμένου να διασφαλίζεται η προστασία του περιβάλλοντος, οι κατά το δυνατόν βέλτιστοι όροι διαβιώσεως του πληθυσμού και η οικονομική ανάπτυξη σύμφωνα με την αρχή της αειφορίας. Εντός του πλαισίου αυτού, ουσιώδης συντελεστής για τη βιώσιμη ανάπτυξη και, κατά μείζονα λόγο, για την προστασία των ευαίσθητων οικοσυστημάτων, των οποίων η οικιστική και εν γένει οικονομική ανάπτυξη πρέπει να συνδέεται με τη διατήρηση του χαρακτήρα τους και του ανθρωπογενούς και φυσικού περιβάλλοντος και να μην παραβιάζει τη φέρουσα ικανότητά τους, είναι τα χωροταξικά σχέδια, με τα οποία τίθενται, με βάση την ανάλυση των δεδομένων και την πρόγνωση των μελλοντικών εξελίξεων, οι μακροπρόθεσμοι στόχοι της οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης και ρυθμίζεται, μεταξύ άλλων, το πλαίσιο για τη διαμόρφωση των οικιστικών περιοχών, των περιοχών ασκήσεως παραγωγικών δραστηριοτήτων και των ελεύθερων χώρων στις εκτός σχεδίου περιοχές (ΣτΕ Ολομ. 3920/2010, 3396-7/2010, 3037/2008, 705/2006, 1569/2005 κ.ά.).
5. Επειδή, σε εφαρμογή της συνταγματικής επιταγής για χωροταξικό σχεδιασμό εκδόθηκε αρχικώς ο Ν. 360/1976 (Α΄ 151) και στην συνέχεια ο ν. 2742/1999 (Α΄ 207), με το άρθρο 18 (παρ. 1) του οποίου καταργήθηκε ο ανωτέρω προηγούμενος νόμος. Σύμφωνα με το νέο αυτό ν. 2742/1999, ο χωροταξικός σχεδιασμός αποσκοπεί να συμβάλει «α. Στην προστασία και αποκατάσταση του περιβάλλοντος, στη διατήρηση των οικολογικών και πολιτισμικών αποθεμάτων και στην προβολή και ανάδειξη των συγκριτικών γεωγραφικών, φυσικών, παραγωγικών και πολιτιστικών πλεονεκτημάτων της χώρας. β. Στην ενίσχυση της διαρκούς και ισόρροπης οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης της χώρας και της ανταγωνιστικής παρουσίας της στον ευρύτερο ευρωπαϊκό, μεσογειακό και βαλκανικό της περίγυρο. γ. Στη στήριξη της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής στο σύνολο του εθνικού χώρου …» (άρθρο 2 παρ. 1). Για την εκπλήρωση των στόχων αυτών, κατά την κατάρτιση των χωροταξικών πλαισίων και λοιπών σχεδίων πρέπει να λαμβάνονται ιδίως υπόψη οι ακόλουθες αρχές: «α. Η εξασφάλιση ισάξιων όρων διαβίωσης και ευκαιριών παραγωγικής απασχόλησης των πολιτών σε όλες τις περιφέρειες της χώρας … β. Η αναβάθμιση της ποιότητας ζωής των πολιτών και η βελτίωση των υποδομών … γ. Η διατήρηση, ενίσχυση και ανάδειξη της οικιστικής και παραγωγικής πολυμορφίας, καθώς και της φυσικής ποικιλότητας στις αστικές και περιαστικές περιοχές, αλλά και στην ύπαιθρο και ιδιαίτερα στις παράκτιες, νησιωτικές και ορεινές περιοχές, καθώς και στις περιοχές που παρουσιάζουν αυξημένη βιομηχανική και τουριστική ανάπτυξη. δ. Η εξασφάλιση ισόρροπης σχέσης μεταξύ του αστικού, περιαστικού και αγροτικού χώρου … ε. Η κοινωνική, οικονομική, περιβαλλοντική και πολιτισμική αναζωογόνηση των μητροπολιτικών κέντρων, των πόλεων και των ευρύτερων περιαστικών περιοχών τους … στ. Η ολοκληρωμένη ανάπτυξη, ανάδειξη και προστασία των νησιών, των ορεινών και των παραμεθόριων περιοχών της χώρας και ιδιαίτερα η ενίσχυση του δημογραφικού και πληθυσμιακού τους ισοζυγίου, η διατήρηση και ενθάρρυνση των παραδοσιακών παραγωγικών κλάδων τους και της παραγωγικής πολυμορφίας τους … καθώς και η προστασία των φυσικών και πολιτιστικών τους πόρων. ζ. Η συστηματική προστασία, αποκατάσταση, διατήρηση και ανάδειξη των περιοχών, οικισμών, τοπίων που διαθέτουν στοιχεία φυσικής, πολιτιστικής και αρχιτεκτονικής κληρονομιάς. η. Η συντήρηση, αποκατάσταση και ολοκληρωμένη διαχείριση των δασών των αναδασωτέων περιοχών και των αγροτικών εκτάσεων. θ. Η ορθολογική αξιοποίηση και η ολοκληρωμένη διαχείριση των υδάτινων πόρων. ι. Ο συντονισμός των δημόσιων προγραμμάτων και έργων που έχουν χωροταξικές επιπτώσεις …» (άρθρο 2 παρ. 2). Μέσα χωροταξικού σχεδιασμού είναι το γενικό, τα ειδικά και τα περιφερειακά πλαίσια χωροταξικού σχεδιασμού και αειφόρου ανάπτυξης (βλ. άρθρα 6, 7, 8). Το Γενικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού αποτελεί σύνολο κειμένων ή και διαγραμμάτων, στο οποίο καταγράφονται και αξιολογούνται οι παράγοντες που επηρεάζουν την μακροπρόθεσμη χωρική ανάπτυξη και διάρθρωση του εθνικού χώρου, αποτιμώνται οι χωρικές επιπτώσεις των διεθνών, ευρωπαϊκών και εθνικών πολιτικών, προσδιορίζονται, με προοπτική 15 ετών, οι βασικές προτεραιότητες και οι στρατηγικές κατευθύνσεις για την χωρική ανάπτυξη και την αειφόρο οργάνωση του εθνικού χώρου (άρθρο 6 παρ. 1). Το Πλαίσιο αυτό εγκρίνεται από την Ολομέλεια της Βουλής (άρθρο 6 παρ. 3), οι δε κατευθύνσεις του εξειδικεύονται ή συμπληρώνονται με τα Ειδικά Πλαίσια Χωροταξικού Σχεδιασμού και τα Περιφερειακά Πλαίσια Χωροταξικού Σχεδιασμού. Συγκεκριμένα με τις διατάξεις του άρθρου 7 προβλέφθηκαν τα ειδικά πλαίσια χωροταξικού σχεδιασμού και αειφόρου ανάπτυξης ως στρατηγικού χαρακτήρα μέσα χωροταξικού σχεδιασμού, που εξειδικεύουν και συμπληρώνουν τις κατευθύνσεις του γενικού πλαισίου, είτε σε τομεακό επίπεδο, είτε σε ειδικές περιοχές του εθνικού χώρου. Αντικείμενο των ειδικών πλαισίων αποτελεί, ειδικότερα, η χωρική διάρθρωση ορισμένων κλάδων παραγωγικών δραστηριοτήτων εθνικής σημασίας, δικτύων και υπηρεσιών τεχνικής, κοινωνικής και διοικητικής υποδομής εθνικού ενδιαφέροντος με εξαίρεση τηλεπικοινωνιακά δίκτυα και υπηρεσίες, των παράκτιων και νησιωτικών περιοχών, των ορεινών και προβληματικών ζωνών, των περιοχών που υπάγονται σε διεθνείς ή ευρωπαϊκές συμβάσεις για την προστασία του περιβάλλοντος, καθώς και άλλων ενοτήτων του εθνικού χώρου, που παρουσιάζουν κρίσιμα περιβαλλοντικά, αναπτυξιακά και κοινωνικά προβλήματα (παρ. 1). Κατά τις ειδικότερες προβλέψεις του ίδιου άρθρου, τα ειδικά πλαίσια συνοδεύονται από προγράμματα δράσης, στα οποία εξειδικεύονται οι απαιτούμενες για την εφαρμογή τους ενέργειες, δράσεις, ρυθμίσεις και προγράμματα, το κόστος, οι πηγές και οι φορείς χρηματοδότησής τους, καθώς και το χρονοδιάγραμμα εκτέλεσης των αναγκαίων για την υλοποίησή τους έργων (παρ. 2). Προς το σκοπό, εξάλλου, της λειτουργικής σύνδεσης και εναρμόνισης των τομεακών πολιτικών προς τους επιμέρους στόχους και προτεραιότητες του γενικού εθνικού χωροταξικού σχεδιασμού, ορίζεται, περαιτέρω, ότι τα ειδικά πλαίσια καταρτίζονται από το Υπουργείο Περιβάλλοντος, σε συνεργασία με τα κατά περίπτωση αρμόδια Υπουργεία και λοιπούς αρμόδιους οργανισμούς, εγκρίνονται δε με αποφάσεις της κατ’ άρθρο 3 του ίδιου ν. 2742/1999 Επιτροπής Συντονισμού του Κυβερνητικού Έργου, οι οποίες λαμβάνονται κατόπιν γνώμης του Εθνικού Συμβουλίου Χωροταξικού Σχεδιασμού (παρ. 3 και 4). Σύμφωνα με διατάξεις, του εν λόγω άρθρου 7, τα ειδικά πλαίσια αναθεωρούνται ανά πενταετία βάσει της διαδικασίας που προβλέπεται για την έγκρισή τους, εφόσον από την αξιολόγηση των βασικών επιλογών, προτεραιοτήτων και κατευθύνσεών τους, προκύπτει ανάγκη αναθεώρησής τους. Κατ’ εξαίρεση, είναι δυνατή και η εντός του χρονικού αυτού διαστήματος τροποποίησή τους, προκειμένου να αντιμετωπισθούν ζητήματα που ανακύπτουν από την προώθηση ή την εφαρμογή προγραμμάτων και δράσεων διεθνούς, ευρωπαϊκού, διασυνοριακού, διακρατικού ή διαπεριφερειακού χαρακτήρα, να καθορισθούν εθνικές κατευθύνσεις για την αντιμετώπιση εξαιρετικών αναγκών από φυσικές ή άλλου είδους καταστροφές και κινδύνους, να αντιμετωπισθούν εξαιρετικές και απρόβλεπτες ανάγκες που προκύπτουν από την εκτέλεση έργων και προγραμμάτων κοινωνικής και τεχνικής υποδομής εθνικής κλίμακας, καθώς και να προσαρμοσθούν σε σχετικές παρατηρήσεις και υποδείξεις των εκθέσεων παρακολούθησης και αξιολόγησης που συντάσσουν, ανά διετία, οι αρμόδιες υπηρεσίες του Υπουργείου Περιβάλλοντος (παρ. 5). Με τις διατάξεις του άρθρου 8 προβλέπονται, περαιτέρω, τα περιφερειακά πλαίσια χωροταξικού σχεδιασμού και αειφόρου ανάπτυξης, με τα οποία επιδιώκεται η προώθηση της αειφόρου, ισόρροπης και διαρκούς ανάπτυξης των επιμέρους περιφερειών της χώρας, σύμφωνα με τις φυσικές, οικονομικές και κοινωνικές τους ιδιαιτερότητες. Στα περιφερειακά πλαίσια, τα οποία καταρτίζονται για κάθε περιφέρεια της χώρας, καταγράφεται και αξιολογείται η θέση εκάστης εξ αυτών στον εθνικό, ευρωπαϊκό και διεθνή χώρο, οι λειτουργίες διαπεριφερειακού χαρακτήρα, τις οποίες έχει ή μπορεί να αναπτύξει η περιφέρεια, και οι παράγοντες που επηρεάζουν τη μακροπρόθεσμη ανάπτυξή της, αποτιμώνται οι χωρικές επιπτώσεις των ευρωπαϊκών, εθνικών και περιφερειακών πολιτικών και προγραμμάτων και προσδιορίζονται, με προοπτική δεκαπενταετίας, οι βασικές προτεραιότητες και οι στρατηγικές επιλογές για την ολοκληρωμένη και αειφόρο ανάπτυξή της. Στα περιφερειακά πλαίσια περιλαμβάνονται, επιπλέον, οι κατευθύνσεις και τα προγραμματικά πλαίσια για τη χωροθέτηση των βασικών παραγωγικών δραστηριοτήτων του πρωτογενούς, δευτερογενούς και τριτογενούς τομέα και, ιδίως, οι περιοχές που πληρούν τα κριτήρια για να χαρακτηρισθούν ως περιοχές οργανωμένης ανάπτυξης παραγωγικών δραστηριοτήτων, καθώς, επίσης, και οι περιοχές που παρουσιάζουν μειονεκτικά χαρακτηριστικά και απαιτούν ειδικές χωρικές παρεμβάσεις. Κατά ρητή πρόβλεψη του νόμου, τα περιφερειακά πλαίσια περιλαμβάνουν, επίσης, τις κατευθύνσεις για την ισόρροπη και αειφόρο διάρθρωση του περιφερειακού οικιστικού δικτύου και τις βασικές προτεραιότητες για την προστασία, τη διατήρηση και την ανάδειξη της φυσικής και πολιτιστικής κληρονομιάς της περιφέρειας. Με το ίδιο άρθρο παρέχεται η δυνατότητα περαιτέρω εξειδικεύσεως των γενικών κατευθύνσεων και προτάσεων των περιφερειακών πλαισίων σε επίπεδο νομού ή άλλης γεωγραφικής ενότητας της οικείας περιφέρειας, εφόσον προκύπτει τεκμηριωμένη προς τούτο ανάγκη λόγω των οικονομικών, κοινωνικών ή πολιτισμικών ιδιαιτεροτήτων των περιοχών αυτών. Προς το σκοπό, εξάλλου, του αποτελεσματικότερου συντονισμού των διαδικασιών εκπόνησης του χωροταξικού σχεδιασμού σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο, ορίζεται, περαιτέρω, ότι τα περιφερειακά πλαίσια, τα οποία συνοδεύονται από πρόγραμμα δράσης, εναρμονίζονται προς τις κατευθύνσεις του γενικού και των ειδικών πλαισίων χωροταξικού σχεδιασμού, εξειδικεύουν δε και συμπληρώνουν τις βασικές προτεραιότητες και επιλογές τους (παρ. 1 και 2). Με τις διατάξεις, εξάλλου, του άρθρου 9, όπως ίσχυαν κατά το χρόνο εκδόσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως, προ, δηλαδή, της συμπληρώσεώς τους με το άρθρο 9 του ν. 3851/2010, καθορίσθηκαν οι συνέπειες της έγκρισης των πλαισίων χωροταξικού σχεδιασμού και αειφόρου ανάπτυξης εν σχέσει προς τα λοιπά μέσα χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού, που εγκρίνονται σε τοπικό επίπεδο. Ειδικότερα, με τις διατάξεις αυτές καθιερώνεται υποχρέωση εναρμόνισης των εγκρινόμενων, μετά την έναρξη ισχύος του νόμου αυτού ρυθμιστικών σχεδίων, γενικών πολεοδομικών σχεδίων, σχεδίων χωρικής και οικιστικής οργάνωσης ανοικτών πόλεων, σχεδίων ανάπτυξης περιοχών δεύτερης κατοικίας, ζωνών οικιστικού ελέγχου, περιοχών οργανωμένης ανάπτυξης παραγωγικών δραστηριοτήτων ή άλλων σχεδίων χρήσεων γης προς τις επιλογές ή κατευθύνσεις των εγκεκριμένων περιφερειακών πλαισίων και, σε περίπτωση που αυτά ελλείπουν, προς τις επιλογές ή κατευθύνσεις του γενικού και των εγκεκριμένων ειδικών χωροταξικών σχεδίων. Κατά ρητή, εξάλλου, πρόβλεψη των ίδιων διατάξεων, μέχρι την έγκριση των ανωτέρω πλαισίων, η εκπόνηση των ρυθμιστικών σχεδίων, των γενικών πολεοδομικών σχεδίων και των λοιπών σχεδίων χρήσεων γης, καθώς και η έκδοση των συναφών κανονιστικών και ατομικών διοικητικών πράξεων, γίνεται κατόπιν συνεκτιμήσεως των διαθέσιμων στοιχείων του ευρύτερου χωροταξικού σχεδιασμού και, ιδίως, αυτών που προκύπτουν από ήδη εκπονηθείσες ή υπό εκπόνηση μελέτες χωροταξικού περιεχομένου (παρ. 1). Η, κατά τα ανωτέρω, υποχρέωση εναρμόνισης επεκτείνεται και στα ήδη εγκεκριμένα κατά την έναρξη ισχύος του ν. 2742/1999 ρυθμιστικά σχέδια, γενικά πολεοδομικά σχέδια και άλλα σχέδια χρήσεων γης, τα οποία, κατά ρητή πρόβλεψη του νόμου, πρέπει να τροποποιούνται ή να αναθεωρούνται καταλλήλως με τη διαδικασία που ορίζεται στις διατάξεις που τα διέπουν (παρ. 2). Μετά την άσκηση της υπό κρίση αιτήσεως και προ της συζητήσεώς της δημοσιεύθηκε ο ν. 3851/2010 (Α΄ 85/4.6.2010), κύριος στόχος του οποίου είναι η επιτάχυνση της υλοποίησης των έργων ηλεκτροπαραγωγής από ανανεώσιμες πηγές ενέργειας, προκειμένου αφενός μεν να μειωθούν οι εκπομπές διοξειδίου του άνθρακα, αφετέρου δε να επιτευχθεί η ασφάλεια του ενεργειακού εφοδιασμού της χώρας (βλ. αιτιολογική έκθεση νόμου). Με τις διατάξεις της παραγράφου 3 του άρθρου 8 του νόμου αυτού, με τις οποίες επιδιώχθηκε, ειδικότερα, ο εκσυγχρονισμός της περιβαλλοντικής και της χωροταξικής νομοθεσίας, ώστε να συνεκτιμάται και η ανάγκη αντιμετώπισης της κλιματικής αλλαγής, προστέθηκε στην παράγραφο 1 του άρθρου 2 του ν. 2742/1999 περίπτωση δ΄, με την οποία ορίσθηκε ότι μεταξύ των σκοπών του χωροταξικού σχεδιασμού περιλαμβάνεται η προστασία του κλίματος και της ατμόσφαιρας και η προώθηση της ενεργειακής αυτοδυναμίας της χώρας μέσω της αξιοποιήσεως των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας. Περαιτέρω, με την παράγραφο 4 του ίδιου άρθρου προστέθηκε στην παράγραφο 2 του άρθρου 2 του ν. 2742/1999 περίπτωση ιβ΄, με την οποία ορίσθηκε ότι, κατά τη σύνταξη των χωροταξικών πλαισίων, πρέπει να συνεκτιμάται και η κατά προτεραιότητα προώθηση των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας, η οποία πρέπει να λαμβάνει χώρα προς το σκοπό της βιώσιμης αξιοποίησης των πηγών του εθνικού πλούτου και συμφώνως προς τις διεθνείς υποχρεώσεις που έχει αναλάβει η χώρα και τις δεσμεύσεις που απορρέουν από τη συμμετοχή της στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Συναφώς, με τις διατάξεις της παραγράφου 1 του άρθρου 8 του νόμου αυτού προστέθηκε νέα παράγραφος 1 στο άρθρο 8 του ν. 1650/1986 (Α΄ 160), με την οποία προβλέφθηκε ότι οι ανανεώσιμες πηγές ενέργειας πρέπει να προωθούνται κατά προτεραιότητα ως μέσο για την αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής, την προστασία της ατμόσφαιρας, την εξασφάλιση του βιώσιμου ενεργειακού εφοδιασμού της χώρας, την επίτευξη της αειφόρου ανάπτυξης και τη βιώσιμη αξιοποίηση των πηγών του εθνικού πλούτου. Εξάλλου, με το άρθρο 9 του ως άνω ν. 3851/2010, ορίσθηκε ότι για την εγκατάσταση σταθμών ηλεκτροπαραγωγής από ανανεώσιμες πηγές ενέργειας λαμβάνονται υπόψη μόνον εγκεκριμένα χωροταξικά, πολεοδομικά, ρυθμιστικά ή άλλα σχέδια χρήσεων γης και εγκεκριμένες μελέτες που εναρμονίζονται προς το εγκριθέν διά της προσβαλλομένης αποφάσεως ειδικό χωροταξικό πλαίσιο και, εφόσον με αυτά έχει ληφθεί μέριμνα για τη μέγιστη αξιοποίηση του διαθέσιμου ενεργειακού δυναμικού. Κατά ρητή πρόβλεψη των ίδιων διατάξεων, στην περίπτωση που δεν υπάρχουν τέτοια σχέδια, η χωροθέτηση εγκαταστάσεων ανανεώσιμων πηγών ενέργειας γίνεται απευθείας κατ’ εφαρμογή των κατευθύνσεων του ειδικού αυτού χωροταξικού πλαισίου. Εξάλλου, με την παράγραφο 3 του ίδιου άρθρου προστέθηκε τρίτη παράγραφος στο άρθρο 9 του ν. 2742/1999, με την οποία ορίσθηκε ότι τα εγκεκριμένα περιφερειακά πλαίσια πρέπει να τροποποιούνται ή να αναθεωρούνται προκειμένου να εναρμονίζονται προς τις κατευθύνσεις του γενικού και των ειδικών χωροταξικών πλαισίων. Ειδικώς, στην περίπτωση ήδη εγκριθέντων περιφερειακών πλαισίων χωροταξικού σχεδιασμού, ρυθμιστικών σχεδίων, γενικών πολεοδομικών σχεδίων, ζωνών οικιστικού ελέγχου ή άλλων σχεδίων χρήσεων γης, που δεν καλύπτουν επαρκώς τις κατευθύνσεις του ως άνω ειδικού χωροταξικού πλαισίου για τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας, μέχρι την εναρμόνισή τους προς τις κατευθύνσεις αυτές, η χωροθέτηση των σχετικών έργων «γίνεται με άμεση και αποκλειστική εφαρμογή» του ειδικού πλαισίου.
6. Επειδή, η έγκριση των ειδικών χωροταξικών πλαισίων ανατίθεται, με τις παραπάνω διατάξεις της παρ. 4 του άρθρου 7 του ν. 2742/1999, σε ένα ευρείας συνθέσεως συλλογικό κυβερνητικό όργανο, εξοπλισμένο με επιτελικού και αποφασιστικού χαρακτήρα αρμοδιότητες χωροταξικού σχεδιασμού, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται η χάραξη της εθνικής χωροταξικής πολιτικής και η εποπτεία και αξιολόγηση της εφαρμογής της. Συγκεκριμένα, τα ειδικά χωροταξικά πλαίσια, τα οποία αποτελούν, κατά τα ήδη εκτεθέντα, τη γενική πρόταση χωροταξικής οργάνωσης συγκεκριμένων τομέων παραγωγικών δραστηριοτήτων εθνικής σημασίας, που διατυπώνεται μετά από εκτίμηση των βασικών κατευθύνσεων και προτεραιοτήτων της οικονομικής και αναπτυξιακής πολιτικής της χώρας στους συγκεκριμένους τομείς και των προβλεπομένων επιπτώσεών τους στο φυσικό και ανθρωπογενές περιβάλλον, εξειδικεύουν και συμπληρώνουν τις κατευθύνσεις του γενικού πλαισίου, συγκροτούν δε με αυτό ένα συνεκτικό σύνολο γενικών κατευθύνσεων χωροταξικού σχεδιασμού και αειφόρου ανάπτυξης σε εθνικό επίπεδο. Ειδικότερα, τα ειδικά χωροταξικά σχέδια, τα οποία αποτελούν, κατά το σύστημα του νόμου, το δεύτερο στάδιο χωροταξικού σχεδιασμού, περιλαμβάνουν, αφενός επιλογές στρατηγικού χαρακτήρα, συναρτώμενες με μακροπρόθεσμες εκτιμήσεις εντασσόμενες στα προγράμματα οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης που εγκρίνονται από την Ολομέλεια της Βουλής κατά το άρθρο 79 παρ. 8 του Συντάγματος, και αφετέρου γενικές κατευθύνσεις και ειδικότερες ρυθμίσεις, συνδεόμενες αρρήκτως με τα ανωτέρω ζητήματα, για τη θέσπιση των οποίων παρέχεται νομοθετική εξουσιοδότηση στο παραπάνω κυβερνητικό όργανο με τις προαναφερόμενες διατάξεις του ν. 2742/1999. Περαιτέρω, νομική δεσμευτικότητα αναπτύσσουν όχι μόνο κατά την έγκριση ρυθμιστικών και γενικών πολεοδομικών σχεδίων και κάθε είδους σχεδίων χρήσεων γης, αλλά και κατά την έκδοση εγκρίσεων και αδειών για την εγκατάσταση και λειτουργία έργων ανάπτυξης των σχετικών παραγωγικών δραστηριοτήτων, τόσο οι γενικές κατευθύνσεις που περιέχονται στα ειδικά χωροταξικά σχέδια, αν και καταλείπουν ευρύτατη ευχέρεια κατά την εφαρμογή τους από τα αρμόδια όργανα της Διοίκησης, όσο και οι ειδικότερες ρυθμίσεις των ειδικών χωροταξικών σχεδίων, κατά τρόπον ώστε να μην ανατρέπονται οι βασικές επιλογές και η συνολική ισορροπία των σχεδίων αυτών. Ενόψει τούτων, οι κατ’ εφαρμογή των ανωτέρω διατάξεων πράξεις έγκρισης ειδικών χωροταξικών σχεδίων υπόκεινται καταρχήν σε προσβολή με αίτηση ακυρώσεως, δεδομένου ότι επάγονται ευθέως έννομες συνέπειες.
7. Επειδή, στην προκειμένη περίπτωση, κατά τα προκύπτοντα από τα στοιχεία του φακέλου, στο πλαίσιο του συνολικότερου προγραμματισμού του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων (εφ’ εξής: Υ.ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε.) για την προώθηση και την ολοκλήρωση του χωροταξικού σχεδιασμού της χώρας και παράλληλα με την εκπόνηση μελετών για την κατάρτιση του εθνικού χωροταξικού σχεδίου και των ειδικών πλαισίων χωροταξικού σχεδιασμού για τον τουρισμό, τη βιομηχανία και τον παράκτιο και ορεινό χώρο, κινήθηκε η διαδικασία κατάρτισης του ειδικού χωροταξικού σχεδίου για τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας. Στο πλαίσιο της διαδικασίας αυτής, ανατέθηκε, κατόπιν δημόσιου διαγωνισμού, η εκπόνηση υποστηρικτικής μελέτης, η οποία, αφού παρελήφθη, τελικώς, το Φεβρουάριο του 2007, αναρτήθηκε στον διαδικτυακό τόπο του Υ.ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. Με τη μελέτη, η οποία εκπονήθηκε βάσει των προδιαγραφών που είχαν συντάξει τα συναρμόδια υπουργεία και κατόπιν συνεκτιμήσεως των βασικών επιλογών του ν. 3468/2006 «Παραγωγή Ηλεκτρικής Ενέργειας από Ανανεώσιμες Πηγές Ενέργειας και Συμπαραγωγή Ηλεκτρισμού και Θερμότητας Υψηλής Απόδοσης και λοιπές διατάξεις» (Α´ 129), υπεβλήθησαν συγκεκριμένες προτάσεις για τη διαμόρφωση της γενικότερης αρχιτεκτονικής και των επιμέρους προβλέψεων του ειδικού χωροταξικού πλαισίου, οι οποίες είχαν τη μορφή κανόνων και κριτηρίων χωροθετήσεως για κάθε κατηγορία ανανεώσιμων πηγών ενέργειας (εφ’ εξής Α.Π.Ε.). Κατά την ειδικότερη εκτίμηση των μελετητών, οι κανόνες και τα κριτήρια αυτά, τα οποία ήταν μεν γενικής εφαρμογής, δυνάμενα όμως, να προσαρμοστούν ευχερώς στις ιδιαιτερότητες των περιοχών υποδοχής, εξισορροπούσαν επιτυχώς την ανάγκη για ορθολογική ανάπτυξη των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας και αξιοποίηση του εκμεταλλεύσιμου ενεργειακού δυναμικού της χώρας με τις απαιτήσεις για την εξασφάλιση ενός υψηλού επιπέδου προστασίας του φυσικού και ανθρωπογενούς περιβάλλοντος. Κατά τη διαμόρφωση των κριτηρίων αυτών, ελήφθησαν υπόψη οι διεθνείς δεσμεύσεις της χώρας για την προώθηση των Α.Π.Ε., οι δυνατότητες διείσδυσής τους βάσει του υφιστάμενου ενεργειακού δυναμικού και του εκδηλωθέντος επενδυτικού ενδιαφέροντος, τα ιδιαίτερα τεχνικά χαρακτηριστικά των εγκαταστάσεων εκμετάλλευσής τους και των συνοδών αυτών έργων, καθώς, επίσης, και οι περιβαλλοντικές επιπτώσεις εκάστης κατηγορίας ανανεώσιμων πηγών. Εντός του πλαισίου αυτού, αξιολογήθηκαν, περαιτέρω, τα δεδομένα του χωροταξικού σχεδιασμού στις υπόλοιπες ευρωπαϊκές χώρες και, ειδικότερα, η φύση και τα επίπεδα του σχεδιασμού, τα χρησιμοποιούμενα κριτήρια χωροθέτησης, περιλαμβανομένου και του εκ των προτέρων αποκλεισμού συγκεκριμένων περιοχών, καθώς και οι μέθοδοι αντιμετώπισης των ενδεχόμενων περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Στη μελέτη προσαρτήθηκαν παραρτήματα, στα οποία παρατίθενται λεπτομερείς χάρτες αποτύπωσης του αιολικού δυναμικού και του υδροδυναμικού της χώρας, πληροφορίες για την ενέργεια που παράγεται από βιομάζα, λεπτομερής ανάλυση της μεθόδου αντιμετώπισης των επιπτώσεων στο τοπίο, καθώς και αξιολόγηση των σχετικών ρυθμίσεων των περιφερειακών χωροταξικών πλαισίων και των λοιπών υποκείμενων μέσων πολεοδομικού και χωροταξικού σχεδιασμού. Οι προταθείσες ρυθμίσεις ενσωματώθηκαν σε προσχέδιο ειδικού πλαισίου, το κείμενο του οποίου προσαρτήθηκε στην υποστηρικτική μελέτη και αποτέλεσε το κύριο αντικείμενο της επακολουθήσασας διαδικασίας στρατηγικής περιβαλλοντικής εκτίμησης. Στο πλαίσιο της διαδικασίας αυτής, εκπονήθηκε στρατηγική μελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων (Σ.Μ.Π.Ε.), με την οποία διαπιστώθηκε ότι οι απαιτήσεις περιβαλλοντικής προστασίας είχαν επαρκώς ενσωματωθεί τόσο στη στοχοθεσία, όσο και στις επιμέρους ρυθμίσεις του ειδικού χωροταξικού σχεδίου. Κατά τις ειδικότερες αναφορές της μελέτης, η θέσπιση σαφών κριτηρίων και κανόνων χωροθετήσεως συμβάλλει σημαντικά στην προώθηση των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας, η οποία αποτελεί στρατηγική προτεραιότητα της ευρωπαϊκής πολιτικής για την προστασία του περιβάλλοντος και την ασφάλεια του ενεργειακού εφοδιασμού και κύριο μέσο για την επίτευξη των εθνικών και κοινοτικών στόχων περί αυξήσεως της συμμετοχής τους στο εθνικό ενεργειακό μείγμα, η εισαγωγή δε των κανόνων αυτών είναι, περαιτέρω, αναγκαία για την προστασία του περιβάλλοντος από την ανεξέλεγκτη ανάπτυξη των Α.Π.Ε., οι οποίες αποτελούν μεν φιλική μορφή ενέργειας και ειδικότερη έκφανση της βιώσιμης ανάπτυξης, δεν στερούνται, όμως, δυσμενών επιπτώσεων στο ανθρωπογενές και φυσικό περιβάλλον της ευρύτερης περιοχής εγκαταστάσεως και λειτουργίας τους. Ο ολοκληρωμένος, εξ άλλου, χωροταξικός σχεδιασμός, ο οποίος, κατόπιν εξετάσεως διαφόρων εναλλακτικών λύσεων, προτείνεται να λάβει τη μορφή κριτηρίων χωροθέτησης εθνικού επιπέδου, προσαρμοσμένων στις ιδιαιτερότητες των περιοχών υποδοχής, διασφαλίζει, κατά την εκτίμηση των μελετητών, αυξημένο βαθμό περιβαλλοντικής προστασίας, μειώνει τις αβεβαιότητες και τις συγκρούσεις χρήσεων γης και εξασφαλίζει τη βιώσιμη ανάπτυξη των περιοχών υποδοχής τους, οι σκοποί δε αυτοί, σύμφωνα με τη μελέτη, εναρμονίζονται πλήρως και προς τη διαμορφωθείσα επί του ζητήματος νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, το οποίο, με σειρά αποφάσεών του, είχε υποδείξει την ανάγκη εκπόνησης ευρύτερου χωροταξικού σχεδιασμού ειδικώς για τις Α.Π.Ε. Προς αυτήν ακριβώς την κατεύθυνση, προς το σκοπό, δηλαδή, της θεσπίσεως σαφών κανόνων χωροθέτησης, οι οποίοι υιοθετούν τα θετικά σημεία της ευρωπαϊκής και διεθνούς εμπειρίας και εξισορροπούν τις ανάγκες προστασίας του περιβάλλοντος και τις προτεραιότητες της εθνικής ενεργειακής πολιτικής, κινείται, κατά την ειδικότερη εκτίμηση των μελετητών, το ειδικό χωροταξικό πλαίσιο. Σύμφωνα με τη μελέτη αυτή, στην οποία παρατίθενται οι ανά κατηγορία ανανεώσιμων πηγών ενέργειας γενικοί και ειδικοί στόχοι, η πρόνοια για την ενσωμάτωση των απαιτήσεων περιβαλλοντικής προστασίας εκδηλώνεται με τον εκ των προτέρων εντοπισμό των περιοχών με διαθέσιμο ενεργειακό δυναμικό, με τον καθορισμό περιοχών αποκλεισμού και ζωνών ασυμβατότητας, με την εισαγωγή κανόνων για τον προσδιορισμό της φέρουσας ικανότητας των περιοχών εγκαταστάσεως των σχετικών έργων και την αρμονική ένταξή τους στο τοπίο, με την τήρηση ελάχιστων αποστάσεων και τη μη υπέρβαση συγκεκριμένων ποσοστών εδαφοκάλυψης σε επίπεδο πρωτοβάθμιου οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης για την περίπτωση των αιολικών εγκαταστάσεων και την εξασφάλιση της ορθολογικής διαχείρισης του ύδατος και των οικείων οικοσυστημάτων στην περίπτωση των μικρών υδροηλεκτρικών έργων, καθώς και με την υιοθέτηση λοιπών κριτηρίων χωροθέτησης, που λαμβάνουν υπόψη τις χωροταξικές και περιβαλλοντικές ιδιαιτερότητες της περιοχής εγκαταστάσεως των έργων. Μετά την αναλυτική περιγραφή της υφιστάμενης κατάστασης του περιβάλλοντος μέσω της χρήσης σαράντα τεσσάρων περιβαλλοντικών δεικτών αειφορίας, την αναλυτική παρουσίαση όλων των κρίσιμων περιβαλλοντικών παραμέτρων και τη μνεία των περιοχών που τελούν υπό ειδικό καθεστώς προστασίας, εντοπίσθηκαν, ανά κατηγορία Α.Π.Ε., οι ενδεχόμενες περιβαλλοντικές επιπτώσεις της εφαρμογής των ρυθμίσεων του ειδικού πλαισίου, αξιολογήθηκε η έκτασή τους και παρουσιάσθηκαν οι δυνατότητες πρόληψης ή περιορισμού τους. Σύμφωνα με τα πορίσματα της μελέτης, η ανάπτυξη των Α.Π.Ε. ενδέχεται να προκαλέσει περιβαλλοντική υποβάθμιση της βιοποικιλότητας, της πανίδας, της χλωρίδας, του εδάφους και του τοπίου, προς το σκοπό δε του περιορισμού της προτάθηκαν μέτρα αντιμετώπισης των αντίστοιχων επιπτώσεων, τα οποία ενσωματώθηκαν στις διατάξεις του προσχεδίου που είχε, κατά τα ήδη εκτεθέντα, συνταχθεί στο πλαίσιο της υποστηρικτικής μελέτης. Μετά την ολοκλήρωσή της, η στρατηγική μελέτη διαβιβάσθηκε σε δημόσιες αρχές, φορείς και περιφερειακά συμβούλια για γνωμοδότηση (βλ. το υπ’ αριθμ. 126285/14.2.2007 έγγραφο της Ε.Υ.Π.Ε.), και δημοσιοποιήθηκε τόσο με σχετικές ανακοινώσεις σε εφημερίδες, όσο και με ανάρτησή της στον διαδικτυακό τόπο του Υ.ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε., προκειμένου να τηρηθούν, εν συνεχεία, οι επιβαλλόμενες κατά νόμο διαδικασίες ενημέρωσης του κοινού και δημόσιας διαβούλευσης. Κατόπιν αξιολογήσεως των παρατηρήσεων που υποβλήθηκαν στο στάδιο της διαβούλευσης, η Διεύθυνση Χωροταξίας του Υ.ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. εισήγαγε το προσχέδιο του Ειδικού Πλαισίου προς συζήτηση στο Εθνικό Συμβούλιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης, το οποίο, με την υπ’ αριθμ. 1/20.3.2008 γνωμοδότησή του τοποθετήθηκε κατ’ αρχήν θετικά επί των ρυθμίσεων του σχεδίου, με ορισμένες ήσσονος σημασίας παρατηρήσεις, οι οποίες κωδικοποιήθηκαν σε σχετικό παράρτημα. Ακολούθησε η έκδοση της προσβαλλόμενης απόφασης, με την οποία, η Επιτροπή Συντονισμού της Κυβερνητικής Πολιτικής στον Τομέα του Χωροταξικού Σχεδιασμού και της Αειφόρου Ανάπτυξης, ενέκρινε, κατ’ αποδοχήν σχετικής εισηγήσεως του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, τόσο τη στρατηγική μελέτη, όσο και το επίδικο χωροταξικό πλαίσιο. Συγκεκριμένα, το εγκριθέν χωροταξικό πλαίσιο, στο ρυθμιστικό πεδίο του οποίου υπάγονται τα έργα ηλεκτροπαραγωγής από ανανεώσιμες πηγές ενέργειας, εξαιρουμένων των μεγάλων υδροηλεκτρικών έργων των σταθμών, για τους οποίους δεν απαιτείται η έκδοση άδειας παραγωγής και άδειας εγκατάστασης και λειτουργίας και των εγκαταστάσεων που χαρακτηρίζονται μη οχλούσες, διαρθρώνεται σε επτά κεφάλαια. Στο πρώτο κεφάλαιο (άρθρα 1 – 3) καθορίζονται οι σκοποί του πλαισίου, προσδιορίζεται η έκταση εφαρμογής του και αποσαφηνίζεται η έννοια των κρίσιμων για την εφαρμογή του όρων. Στο δεύτερο κεφάλαιο (άρθρα 4 – 11) τίθενται οι κατευθύνσεις και τα κριτήρια χωροθέτησης των αιολικών εγκαταστάσεων. Κατά τις ειδικότερες προβλέψεις των διατάξεων του κεφαλαίου αυτού, η τήρηση των οποίων ελέγχεται κατά το στάδιο χορήγησης της άδειας παραγωγής, ο εθνικός χώρος διακρίνεται, με βάση το εν δυνάμει εκμεταλλεύσιμο αιολικό δυναμικό και τα ιδιαίτερα χωροταξικά και περιβαλλοντικά χαρακτηριστικά του, σε τέσσερις κατηγορίες και, συγκεκριμένα, στην ηπειρωτική χώρα, στην οποία περιλαμβάνεται και η Εύβοια, στην Αττική, στα κατοικημένα νησιά του Ιονίου και του Αιγαίου Πελάγους, συμπεριλαμβανομένης και της Κρήτης και, τέλος, στον υπεράκτιο χώρο και τις ακατοίκητες νησίδες. Η ηπειρωτική χώρα περιλαμβάνει περιοχές, οι οποίες διακρίνονται σε περιοχές αιολικής προτεραιότητας (Π.Α.Π.), σε περιοχές, δηλαδή, που διαθέτουν συγκριτικά πλεονεκτήματα για την εγκατάσταση αιολικών σταθμών και προσφέρονται για την επίτευξη των χωροταξικών στόχων, και σε περιοχές αιολικής καταλληλότητας (Π.Α.Κ.), σε περιοχές, δηλαδή, που διαθέτουν ικανοποιητικό εκμεταλλεύσιμο αιολικό δυναμικό. Ειδικά, εξάλλου, κριτήρια χωροθέτησης θεσπίζονται για τις αιολικές εγκαταστάσεις του νησιωτικού χώρου, της Αττικής, του θαλάσσιου χώρου και των ακατοίκητων νησίδων. Στο τρίτο κεφάλαιο (άρθρα 12 – 16) τίθενται, περαιτέρω, οι κανόνες για τη χωροθέτηση των μικρών υδροηλεκτρικών έργων, οι οποίοι περιλαμβάνουν τον εντοπισμό των υδατικών διαμερισμάτων με εκμεταλλεύσιμο υδραυλικό δυναμικό, τις περιοχές αποκλεισμού, τα ειδικά κριτήρια χωροθέτησης που εξασφαλίζουν την ένταξη των εγκαταστάσεων στο φυσικό, πολιτιστικό και ανθρωπογενές περιβάλλον και την εκτίμηση της φέρουσας ικανότητας των υποδοχέων, δηλαδή τη μέγιστη δυνατότητα εγκατάστασης μικρών υδροηλεκτρικών έργων στην ίδια γραμμή ύπαρξης υδροδυναμικού, τη συνύπαρξή τους με άλλες χρήσεις και τη διατήρηση των υδροβιολογικών και οικολογικών χαρακτηριστικών των υποδοχέων. Στο τέταρτο κεφάλαιο (άρθρα 17 – 20) παρατίθενται οι αντίστοιχοι κανόνες για τις λοιπές μορφές ανανεώσιμων πηγών ενέργειας, κυρίως την ηλιακή, την ενέργεια από βιομάζα και τη γεωθερμική, στο πέμπτο δε κεφάλαιο του σχεδίου (άρθρα 21 – 22) τίθενται οι βασικοί κανόνες για την εναρμόνιση των υποκειμένων μέσων χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού, περιλαμβανομένων και των ήδη εγκεκριμένων ζωνών οικιστικού ελέγχου ορισμένων νησιωτικών περιοχών, προς τις κατευθύνσεις του ειδικού πλαισίου. Στο έκτο κεφάλαιο (άρθρο 23) περιλαμβάνεται το πρόγραμμα δράσης, δηλαδή, τα μέτρα και οι δράσεις που απαιτούνται για την αποτελεσματική εφαρμογή του ειδικού χωροταξικού πλαισίου, καθώς και οι φορείς και οι πηγές χρηματοδότησής τους και στο έβδομο κεφάλαιο (άρθρα 24 – 28) ενσωματώνονται τα έξι παραρτήματα, στα οποία καθορίζονται οι περιοχές αιολικής προτεραιότητας και το μέγιστο αιολικό δυναμικό τους (παράρτημα Ι), οι ελάχιστες αποστάσεις που πρέπει να τηρούνται από αιολικές εγκαταστάσεις και γειτνιάζουσες χρήσεις και δίκτυα (παράρτημα ΙΙ), η φέρουσα ικανότητα (χωρητικότητα) κάθε περιοχής αιολικής προτεραιότητας (παράρτημα ΙΙΙ), τα κριτήρια ένταξης των αιολικών εγκαταστάσεων στο τοπίο (παράρτημα IV), το στάδιο και η αρμόδια αρχή ελέγχου των κανόνων και κριτηρίων χωροθέτησης του πλαισίου για τις αιολικές εγκαταστάσεις κατά την αδειοδότηση μεμονωμένων εγκαταστάσεων (παράρτημα V), και οι ελάχιστες αποστάσεις που πρέπει να τηρούνται από εγκαταστάσεις βιομάζας ή βιοαερίου από γειτνιάζουσες χρήσεις γης και δίκτυα (παράρτημα VI). Στο κεφάλαιο αυτό περιλαμβάνονται, διαγράμματα, στα οποία απεικονίζονται οι περιοχές αιολικής προτεραιότητας, το διαθέσιμο υδροδυναμικό στο σύνολο της επικράτειας, καθώς και χάρτες για τις περιοχές εγκαταστάσεως αιολικών πάρκων της Δυτικής και Νοτιοανατολικής Αττικής. Στο ίδιο κεφάλαιο προβλέπεται υποχρέωση αποκατάστασης των χώρων εγκαταστάσεως των σχετικών έργων ηλεκτροπαραγωγής μετά τη λήξη της ισχύος των οικείων αδειών λειτουργίας και περιλαμβάνονται μεταβατικού χαρακτήρα διατάξεις για ήδη λειτουργούσες εγκαταστάσεις ή για εγκαταστάσεις, για τις οποίες είναι εκκρεμής η διαδικασία αδειοδότησης. Τέλος, η ισχύς των ρυθμίσεων του πλαισίου, ορίζεται σε δεκαπέντε έτη προβλέπεται δε περιοδική αναθεώρησή του και συστηματική παρακολούθηση των σημαντικών περιβαλλοντικών επιπτώσεων που ενδέχεται να προκληθούν κατά την εφαρμογή του.
8. Επειδή, ειδικότερα, με το ειδικό χωροταξικό σχέδιο που εγκρίθηκε με την προσβαλλόμενη απόφαση, τίθενται οι γενικές αρχές και κατευθύνσεις της εθνικής χωροταξικής πολιτικής στον τομέα των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας, οι οποίες εξειδικεύονται περαιτέρω, μέσω των εισαγόμενων με το ίδιο αυτό σχέδιο κανόνων και κριτηρίων χωροθέτησης, με τους οποίους επιδιώκεται, πλην άλλων, κατά ρητή πρόβλεψη του άρθρου 1 του σχεδίου, η εγκαθίδρυση ενός αποτελεσματικού μηχανισμού, που θα συμβάλλει, στην υλοποίηση των διεθνών και ευρωπαϊκών δεσμεύσεων που έχει αναλάβει η χώρα για την αντιμετώπιση των κλιματικών αλλαγών και η διαμόρφωση σαφούς πλαισίου, ώστε να περιοριστούν οι αβεβαιότητες και οι συγκρούσεις χρήσεων γης. Για την επίτευξη των στόχων αυτών προβλέπονται όροι και κριτήρια που αφορούν τον εντοπισμό των κατ’ αρχήν κατάλληλων, από απόψεως διαθέσιμου δυναμικού, περιοχών για την εγκατάσταση των οικείων έργων, τον καθορισμό περιοχών αποκλεισμού και ζωνών ασυμβατότητας, δηλαδή την εκ των προτέρων απαγόρευση της εγκαταστάσεως μονάδων ηλεκτροπαραγωγής εντός ή πλησίον περιοχών που χρήζουν, λόγω της περιβαλλοντικής και πολιτιστικής τους σημασίας ή της έντονης οικιστικής και οικονομικής τους ανάπτυξης, αυξημένης προστασίας, καθώς και την ενσωμάτωση στις επιμέρους ρυθμίσεις του σχεδίου συγκεκριμένων απαιτήσεων για την εξασφάλιση ενός υψηλού επιπέδου προστασίας του περιβάλλοντος και, ιδίως, για την αρμονική ένταξη των σχετικών έργων στο φυσικό και ανθρωπογενές περιβάλλον της ευρύτερης περιοχής εγκαταστάσεώς τους. Ειδικότερα, με τις διατάξεις, του δευτέρου κεφαλαίου του σχεδίου (άρθρου 4 – 11) καθορίζονται οι κανόνες χωροθέτησης των αιολικών εγκαταστάσεων και των συνοδών αυτών έργων, όπως οι γραμμές μεταφοράς υψηλής τάσεως, οι υποσταθμοί ηλεκτρικής ενέργειας και οι οδικές συνδέσεις, η συνδυασμένη εφαρμογή των οποίων εκτιμάται ότι διασφαλίζει την ισορροπία μεταξύ της ανάγκης για άμεση προώθηση της ηλεκτροπαραγωγής από την εκμετάλλευση αιολικής ενέργειας και της εξασφαλίσεως ενός υψηλού δείκτη περιβαλλοντικής προστασίας. Οι κανόνες αυτοί, οι περισσότεροι εκ των οποίων διαφοροποιούνται για κάθε μία από τις τέσσερις κατηγορίες, στις οποίες διακρίνεται ο εθνικός χώρος, κατά τα εκτεθέντα στην προηγούμενη σκέψη, μπορούν να καταταγούν σε τρεις ομάδες. Η πρώτη αφορά τον καθορισμό περιοχών αποκλεισμού και ζωνών ασυμβατότητας, εντός ή πλησίον των οποίων απαγορεύεται απολύτως η χωροθέτηση αιολικών εγκαταστάσεων ή επιτρέπεται μεν υπό την επιφύλαξη, όμως, της τηρήσεως των ειδικώς καθοριζομένων ελαχίστων αποστάσεων, η δεύτερη έχει ως αντικείμενο τον καθορισμό μέγιστων επιτρεπόμενων πυκνοτήτων αιολικών εγκαταστάσεων σε επίπεδο πρωτοβάθμιου οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης και η τρίτη περιλαμβάνει τους κανόνες ένταξης των εγκαταστάσεων αυτών στο τοπίο. Με τους κανόνες αυτούς, καθορίζεται, πλην άλλων, η φέρουσα ικανότητα εκάστης περιοχής, ο μέγιστος, δηλαδή, αριθμός ανεμογεννητριών που επιτρέπεται να εγκατασταθεί σε μία ενότητα χώρου ή η μέγιστη επιτρεπόμενη υπό εγκατάσταση ισχύς παραγόμενης ενέργειας. Κατά τις ειδικότερες προβλέψεις των ίδιων διατάξεων, δεν επιτρέπεται η χωροθέτηση αιολικών εγκαταστάσεων εντός περιοχών αποκλεισμού και ζωνών ασυμβατότητας, κοινών για όλες τις κατηγορίες εθνικού χώρου, που, λόγω της αυξημένης πολιτιστικής και περιβαλλοντικής τους σημασίας ή της οικιστικής και οικονομικής τους ανάπτυξης χρήζουν αυξημένης προστασίας. Παραλλήλως, προβλέπεται, ότι κατά την επιλογή της συγκεκριμένης θέσεως των αιολικών εγκαταστάσεων, πρέπει να τηρούνται ελάχιστες αποστάσεις από τις, κατά τα ανωτέρω, περιοχές αποκλεισμού και τις λοιπές ζώνες ασυμβατότητας, οι αποστάσεις δε αυτές, που καθορίζονται στο παράρτημα ΙΙ του σχεδίου, διαφοροποιούνται ανάλογα με τη σημασία της περιοχής ή της ζώνης ασυμβατότητας και ανά κατηγορία εθνικού χώρου. Περαιτέρω, με τις επιμέρους ρυθμίσεις του σχεδίου επιχειρείται η κατά προτεραιότητα αξιοποίηση του αιολικού δυναμικού των Περιοχών Αιολικής Προτεραιότητας (Π.Α.Π.), ευρύτερων δηλαδή περιοχών του ηπειρωτικού χώρου, που περιλαμβάνουν περισσότερους του ενός πρωτοβάθμιους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης της ίδιας ή διαφορετικών περιφερειών της χώρας και οι οποίοι διαθέτουν συγκριτικά πλεονεκτήματα για την εγκατάσταση αιολικών σταθμών και προσφέρονται για την επίτευξη των χωροταξικών στόχων του σχεδίου (βλ. παράρτημα Ι). Ηπιότερη, αντιθέτως, εκμετάλλευση επιφυλάσσεται για τις Περιοχές Αιολικής Καταλληλότητας (Π.Α.Κ.), στις οποίες περιλαμβάνονται οι λοιπές περιοχές, ή και μεμονωμένες θέσεις, ενεργειακά αποδοτικές, κατά την κρίση της Ρυθμιστικής Αρχής Ενέργειας, και για τις οποίες οι καθοριζόμενες, μέγιστες επιτρεπόμενες ανά πρωτοβάθμιο οργανισμό τοπικής αυτοδιοίκησης, πυκνότητες αιολικών εγκαταστάσεων, είναι κατά πολύ κατώτερες των καθοριζόμενων για τις Π.Α.Π. Με τις ίδιες διατάξεις καθορίζεται, κατ’ εφαρμογήν πολύπλοκων μαθηματικών τύπων, η φέρουσα ικανότητα εκάστης Π.Α.Π., η μέγιστη, δηλαδή, δυνατότητα χωροθέτησης αιολικών εγκαταστάσεων, εκπεφρασμένη σε αριθμό τυπικών ανεμογεννητριών και σε εγκατεστημένη ισχύ ηλεκτρικής ενέργειας, η οποία είναι σημαντικά κατώτερη της μέγιστης διαθέσιμης προς εκμετάλλευση αιολικής ενέργειας (βλ. άρθρο 7 και παράρτημα ΙΙΙ). Για τα κατοικημένα νησιά, το κατεξοχήν, δηλαδή, πεδίο ανάπτυξης ήπιων μορφών ενέργειας, επιχειρείται η αξιοποίηση του πλούσιου αιολικού τους δυναμικού υπό την επιφύλαξη της τηρήσεως των αυξημένων απαιτήσεων περιβαλλοντικής προστασίας, που απορρέουν από το χαρακτήρα τους ως ιδιαίτερων και, κατά κανόνα, ευπαθών οικοσυστημάτων. Προς το σκοπό αυτό, το μεν επιτρεπόμενο ποσοστό εδαφοκάλυψης σε επίπεδο πρωτοβάθμιου οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης καθορίζεται στο ήμισυ του καθορισθέντος για τις Π.Α.Π. της ηπειρωτικής χώρας, χωρίς, μάλιστα, να προβλέπεται η δυνατότητα περαιτέρω αύξησής του, η δε φέρουσα ικανότητα των νησιών, η οποία προσδιορίζεται χωριστά για κάθε ένα από αυτά, συναρτάται ευθέως προς τη μεσοπρόθεσμη εξέλιξη της ενεργειακής ζήτησης (άρθρο 8). Με το προσβαλλόμενο ειδικό πλαίσιο χωροταξικού σχεδιασμού προβλέπονται και κριτήρια ένταξης των αιολικών εγκαταστάσεων στο τοπίο, τα οποία συναρτώνται με συγκεκριμένες κατηγορίες σημείων ιδιαίτερου ενδιαφέροντος, που καθορίζονται στο σχέδιο και είναι κοινές για όλες τις κατηγορίες εθνικού χώρου (βλ. παράρτημα IV). Κατά τις ειδικότερες προβλέψεις του σχεδίου, για την εκτίμηση των επιπτώσεων των υπό χωροθέτηση αιολικών μονάδων στο τοπίο λαμβάνεται υπόψη η οπτική παρεμβολή που προκαλείται σε σημεία ιδιαίτερου ενδιαφέροντος, που ευρίσκονται εντός κύκλου με κέντρο τη μονάδα και ακτίνα που διαφοροποιείται ανάλογα με τη σημασία του σημείου ιδιαίτερου ενδιαφέροντος και την κατηγορία του εθνικού χώρου, θεσπίζονται δε περιορισμοί για την εγκατάσταση σε θέση που βρίσκεται εντός του κύκλου αυτού, προς το σκοπό του περιορισμού της οπτικής υποβάθμισης του τοπίου. Όπως, εξάλλου, προκύπτει από το, κατά τα ανωτέρω, περιεχόμενό τους, οι κανόνες ένταξης των οικείων εγκαταστάσεων στο τοπίο είναι περισσότερο αυστηροί για τα κατοικημένα νησιά έναντι των λοιπών κατηγοριών του εθνικού χώρου, ενόψει των ιδιαιτεροτήτων του νησιωτικού χώρου. Κατά ρητή δε πρόβλεψη των ίδιων διατάξεων, ο έλεγχος της συμμορφώσεως προς τα, κατά τα ανωτέρω, κριτήρια χωροθέτησης είναι διπλός, καθόσον διενεργείται τόσο κατά τη διαδικασία προκαταρκτικής περιβαλλοντικής εκτίμησης και αξιολόγησης, όσο κατά το στάδιο της χορήγησης της κατ’ άρθρο 3 του ν. 3468/2006 άδειας παραγωγής κατά τα ειδικότερα διαλαμβανόμενα στο παράρτημα V του σχεδίου. Εξάλλου, με τις διατάξεις του τρίτου κεφαλαίου (άρθρα 12 – 16), με τις οποίες τίθενται οι κανόνες για τη χωροθέτηση των μικρών υδροηλεκτρικών έργων, επιδιώκεται, μεταξύ άλλων, ο εντοπισμός υδατικών διαμερισμάτων με εκμεταλλεύσιμο υδραυλικό δυναμικό και των περιοχών αποκλεισμού, εντός ή πλησίον των οποίων απαγορεύεται η χωροθέτηση υδροηλεκτρικών εγκαταστάσεων, η αρμονική ένταξή τους στο φυσικό, πολιτιστικό και ανθρωπογενές περιβάλλον, η μη υπέρβαση της φέρουσας ικανότητας των υποδοχέων και η διατήρηση των υδροβιολογικών και οικολογικών χαρακτηριστικών τους, καθώς, επίσης, και η εν γένει ορθολογική διαχείριση των υδάτων σύμφωνα με τις απαιτήσεις της εθνικής και ευρωπαϊκής νομοθεσίας (άρθρο 12). Κατά τις ειδικότερες προβλέψεις των ανωτέρω διατάξεων κατεξοχήν κατάλληλες για την εγκατάσταση μικρών υδροηλεκτρικών έργων είναι οι ημιορεινές και ορεινές περιοχές της χώρας, στις οποίες εντοπίζεται αξιόλογο υδατικό δυναμικό, το οποίο, σε συνδυασμό με την υψομετρική διαφορά που επιτυγχάνεται από το σημείο υδροληψίας μέχρι τον σταθμό παραγωγής ενέργειας, εξασφαλίζει την επαρκή παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας και, κατ’ επέκταση, τη βιωσιμότητα του έργου (άρθρο 13), απαγορεύεται δε χωροθέτηση των έργων αυτών στις ρητώς μνημονευόμενες στο σχέδιο περιοχές αποκλεισμού (άρθρο 14). Παραλλήλως προβλέπονται δεσμευτικού χαρακτήρα κατευθύνσεις, που αφορούν το σχεδιασμό και την εν γένει κατασκευή και διάταξη των υδροηλεκτρικών εγκαταστάσεων, (άρθρο 15), καθώς, επίσης, και τα κριτήρια για την εκτίμηση της φέρουσας ικανότητας των υποδοχέων, της μέγιστης, δηλαδή, δυνατότητας εγκατάστασης μικρών υδροηλεκτρικών έργων στην ίδια γραμμή ύπαρξης υδροδυναμικού. Τέλος, προβλέπεται, μεταξύ άλλων, ότι πρέπει να εξασφαλίζεται καθ’ όλο το μήκος του τμήματος της φυσικής κοίτης του υδατορέματος, η ελάχιστη απαιτούμενη ανά λεκάνη απορροής, οικολογική παροχή, όπως ορίζεται στο σχέδιο και ότι πρέπει να αποδίδεται ιδιαίτερη σημασία στην εκτίμηση των συσσωρευτικών επιπτώσεων των ήδη λειτουργούντων υδροηλεκτρικών έργων, που βρίσκονται σε απόσταση δέκα χιλιομέτρων ανάντη και κατάντη του προτεινόμενου έργου, κατά τη διαδικασία εγκρίσεως των περιβαλλοντικών όρων του έργου (άρθρο 16).
9. Επειδή, στο προσβαλλόμενο ειδικό χωροταξικό πλαίσιο περιλαμβάνονται συγκεκριμένες κατευθύνσεις και ειδικότερες ρυθμίσεις, όπως είναι κυρίως ο καθορισμός περιοχών αποκλεισμού και ζωνών ασυμβατότητας, μέγιστων επιτρεπόμενων πυκνοτήτων αιολικών εγκαταστάσεων και κανόνων ένταξης στο τοπίο, οι κατευθύνσεις και ρυθμίσεις δε αυτές πρέπει να λαμβάνονται υπόψη κατά την έγκριση περιβαλλοντικών όρων και τη χορήγηση των απαιτουμένων αδειών για την εγκατάσταση και λειτουργία των σχετικών έργων και, συνεπώς, σύμφωνα με όσα εκτίθενται στην προηγούμενη σκέψη, αναπτύσσουν πλήρη κανονιστική ισχύ, αφού δεν είναι δυνατή η αδειοδότηση έργων που δεν πληρούν τα προβλεπόμενα από το σχέδιο κριτήρια. Σε περίπτωση δε συνδρομής των κριτηρίων και λοιπών όρων και προϋποθέσεων που ορίζονται με το προσβαλλόμενο ειδικό χωροταξικό πλαίσιο, είναι μεν κατ’ αρχήν επιτρεπτή η εγκατάσταση του σχεδιαζόμενου ηλεκτροπαραγωγικού έργου, απαιτείται, όμως, να τηρηθεί η αναγκαία κατά νόμο διαδικασία περιβαλλοντικής αδειοδότησης, στο πλαίσιο της οποίας θα κριθεί αν συντρέχουν οι κατά την περιβαλλοντική νομοθεσία προβλεπόμενες προϋποθέσεις για την εγκατάσταση του συγκεκριμένου έργου στην προεπιλεγείσα περιοχή και θέση και θα επιβληθούν οι, κατά την κρίση της Διοικήσεως, αναγκαίοι περιβαλλοντικοί όροι για την πρόληψη και τον περιορισμό των δυσμενών επιπτώσεων της οικείας δραστηριότητας στο περιβάλλον, κατ’ εκτίμηση των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών του έργου και της περιοχής εγκαταστάσεώς του. Κατά συνέπεια, ενόψει και όσων εκτίθενται στις προηγούμενες σκέψεις, η απόφαση έγκρισης του ειδικού πλαισίου χωροταξικού σχεδιασμού, κατά της οποίας στρέφεται η κρινόμενη αίτηση, προσβάλλεται παραδεκτώς, είναι δε απορριπτέος ο περί του αντιθέτου ισχυρισμός της Διοικήσεως.
10. Επειδή, στο άρθρο 4 της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ θεσπίζεται τόσο για τα είδη που απαριθμούνται στο παράρτημα I, όσο και για τα αποδημητικά είδη, ειδικό και ενισχυμένο σύστημα προστασίας, το οποίο δικαιολογείται από το γεγονός ότι πρόκειται, αντιστοίχως, για τα είδη που αντιμετωπίζουν τη μεγαλύτερη απειλή και τα είδη που αποτελούν κοινή κληρονομιά της Κοινότητας (βλ. C-169/1989 Van den Burg, C-44/1995, Royal Society for the protection of Birds, C-235/2004, Επιτροπή/Ισπανίας, C-191/2005, Επιτροπή/Πορτογαλίας). Προς τούτο, επιβάλλεται να εφαρμόζονται μέτρα γενικής και ειδικής διατηρήσεως. Στα μέτρα αυτά περιλαμβάνεται η δημιουργία ζωνών προστασίας και ειδικών ζωνών προστασίας, βάσει μόνο ορνιθολογικών κριτηρίων, χωρίς να δύνανται να ληφθούν υπόψη επιταγές οικονομικής φύσεως, είτε κατά το άρθρο 2 της πιο πάνω οδηγίας περί πτηνών, είτε κατά το άρθρο 6 παρ. 4 της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ περί οικοτόπων (βλ. C-44/1995). Ειδικότερα, οι διατάξεις του άρθρου 4 παρ. 1 και 2 επιβάλλουν την υποχρέωση να θεσπίζεται για τις Ζ.Ε.Π. νομικό καθεστώς προστασίας που να διασφαλίζει, μεταξύ άλλων, την επιβίωση και την αναπαραγωγή των ειδών πτηνών που περιλαμβάνονται στο παράρτημα I της οδηγίας αυτής, καθώς και την αναπαραγωγή, την αλλαγή φτερώματος και τη διαχείμαση των ειδών αποδημητικών πτηνών που δεν περιλαμβάνονται στο παράρτημα I, των οποίων όμως η έλευση είναι τακτική (βλ. C-293/2007, Επιτροπή/Ελληνικής Δημοκρατίας, σκ. 22 επόμ., C-355/1990, Επιτροπή/Ισπανίας, σκ. 28-32, C-166/1997, Επιτροπή/Γαλλικής Δημοκρατίας, σκ. 21). Περαιτέρω, από την ερμηνεία των διατάξεων του άρθρου 4 της οδηγίας περί πτηνών και 6 και 7 της οδηγίας περί οικοτόπων συνάγεται ότι οι ρυθμίσεις του άρθρου 6 παρ. 2-4 ισχύουν για ζώνες που έχουν χαρακτηριστεί δυνάμει του άρθρου 4 παρ. 1 ή 2 της οδηγίας περί πτηνών, κατά τις διατάξεις δε του εν λόγω άρθρου 6 παρ. 4, όταν συντρέχουν λόγοι επιτακτικού δημοσίου συμφέροντος, περιλαμβανομένων λόγων οικονομικής ή κοινωνικής φύσεως, είναι επιτρεπτή η εκτέλεση σχεδίου που έχει σημαντικές επιπτώσεις σε περιοχή, η οποία, βάσει ορνιθολογικών κριτηρίων, κατά τα ανωτέρω εκτιθέμενα, έχει καθορισθεί ως Ζ.Ε.Π. (βλ. C-44/1995). Αντίθετα, σε ζώνες οι οποίες δεν έχουν καταταγεί ως Ζ.Ε.Π., εφαρμόζεται το αυστηρό καθεστώς προστασίας του άρθρου 4 παρ. 4 της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ περί πτηνών και, συνεπώς, στην περίπτωση αυτή δεν είναι επιτρεπτή η εφαρμογή του άρθρου 6 παρ. 3 και 4 της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ περί οικοτόπων, οι οποίες επιτρέπουν την έγκριση σχεδίων για επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος, περιλαμβανομένων λόγων κοινωνικής ή οικονομικής φύσεως (βλ. C-374/1998, Basses Corbières, Επιτροπή/Γαλλικής Δημοκρατίας, σκ. 44-58). Εξάλλου, σύμφωνα με τη νομολογία του ΔΕΚ, το άρθρο 6 παρ. 2 της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ επιβάλλει την υποχρέωση να λαμβάνονται τα κατάλληλα μέτρα, ώστε να αποτραπεί το ενδεχόμενο υποβάθμισης των οικοτόπων και πρόκλησης σημαντικών διαταράξεων που θίγουν τα είδη, για τα οποία έχουν καθοριστεί οι ζώνες αυτές, το δε άρθρο 6 παρ. 3 της ίδιας οδηγίας θεσπίζει διαδικασία, με την οποία σκοπείται να διασφαλιστεί, ότι σχέδιο μη άμεσα συνδεόμενο ή αναγκαίο για τη διαχείριση του συγκεκριμένου τόπου, δυνάμενο, όμως, να επηρεάσει σημαντικά τον τόπο αυτό, θα εγκρίνεται μόνον αν, κατόπιν προηγούμενου ελέγχου, διαπιστωθεί ότι δεν πρόκειται να παραβλάψει την ακεραιότητα αυτού του τόπου. Ειδικότερα, απαιτείται να υπάρχει διαμορφωμένη πεποίθηση, να μην υφίσταται δηλαδή, από επιστημονικής απόψεως, καμία εύλογη αμφιβολία ως προς την απουσία επιβλαβών συνεπειών για την ακεραιότητα αυτού του τόπου.
11. Επειδή, από τις οδηγίες 79/409/ΕΟΚ και 92/43/ΕΟΚ, σε συμμόρφωση προς τις οποίες εκδόθηκαν, αντιστοίχως, οι κοινές αποφάσεις 414985/29.11.1985 του Υφυπουργού Εθνικής Οικονομίας και του Αναπληρωτή Υπουργού Γεωργίας (Β΄ 757), και 33318/3028/ 11.12.1998 των Υπουργών Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης, Εθνικής Οικονομίας και Οικονομικών, Ανάπτυξης, Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, Γεωργίας, Εμπορικής Ναυτιλίας και Πολιτισμού (Β΄ 1289), προκύπτει ότι καταρχήν δεν αποκλείεται η εγκατάσταση αιολικών πάρκων εντός ή πλησίον περιοχών του δικτύου Natura 2000, και Ζ.Ε.Π., αλλά το επιτρεπτό ή μη εξετάζεται κατά περίπτωση. Ειδικότερα δε, αιολικά πάρκα που είναι δυνατόν να επηρεάζουν σημαντικά ένα τόπο του δικτύου Natura 2000 υπόκεινται σε δέουσα εκτίμηση των επιπτώσεών τους, σύμφωνα με το άρθρο 6 παρ. 3-4 της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ. Περαιτέρω, από το άρθρο 5 της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ, σε συνδυασμό προς τις λοιπές, μνημονευόμενες στην προηγούμενη σκέψη διατάξεις προκύπτει ότι η εγκατάσταση αιολικών πάρκων δεν επιτρέπεται να προκαλεί σημαντική καταστροφή ή ενόχληση σε είδη κοινοτικού ενδιαφέροντος, μεταξύ των οποίων τα πουλιά που προστατεύονται από την οδηγία 79/409/ΕΟΚ ή στους σημαντικούς οικοτόπους τους, είτε βρίσκονται εντός είτε εκτός προστατευμένων περιοχών. Εξ άλλου, η ίδρυση αιολικού πάρκου υπόκειται παράλληλα στις διατάξεις της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ για την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ορισμένων έργων, η οποία ενσωματώθηκε στο ελληνικό δίκαιο με το ν. 1650/1985 για την προστασία του περιβάλλοντος, όπως αυτός τροποποιήθηκε από το ν. 3010/2002, εντάσσεται δε είτε στα έργα της 1ης και 2ης υποκατηγορίας της Α΄ κατηγορίας, είτε στα έργα της 3ης και 4ης υποκατηγορίας της Β΄ κατηγορίας, κατά τις διατάξεις της Η.Π.15393/ 2332/2002 Κ.Υ.Α., όπως συμπληρώθηκε με την 145799/2005 Κ.Υ.Α., με τις οποίες προβλέπεται διαδικασία Προκαταρκτικής Περιβαλλοντικής Εκτίμησης και Αξιολόγησης (Π.Π.Ε.Α.) και Έγκρισης Περιβαλλοντικών Όρων (Ε.Π.Ο.) ή μόνο Ε.Π.Ο., ανάλογα με την κατηγορία του έργου. Εξ άλλου, κατ’ εξουσιοδότηση του ν. 1650/1985 έχουν εκδοθεί ειδικά για τις Α.Π.Ε. η αρ. οικ. 104247/2006 (Β΄ 663) κοινή απόφαση των Υπουργών Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης και ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε., με την οποία καθορίστηκε η διαδικασία Π.Π.Ε.Α. και Ε.Π.Ο. έργων Α.Π.Ε., καθώς και η αρ. οικ. 10428/2006 (Β΄ 663) κοινή απόφαση των Υπουργών Ανάπτυξης και ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. «Περιεχόμενο, δικαιολογητικά και λοιπά στοιχεία των Π.Π.Ε., των Μ.Π.Ε., καθώς και συναφών μελετών περιβάλλοντος, έργων Α.Π.Ε.», σύμφωνα με τις οποίες, απαιτείται προηγούμενη εκτίμηση των επιπτώσεων των έργων Α.Π.Ε., μεταξύ άλλων, στο φυσικό περιβάλλον, στοιχείο του οποίου είναι και η ορνιθοπανίδα, πρέπει δε να περιλαμβάνεται στη σχετική μελέτη και ειδική αναφορά σε «ειδικές φυσικές περιοχές». Συνεπώς, κατά τη διαδικασία της περιβαλλοντικής αδειοδότησης αιολικών πάρκων που βρίσκονται σε περιοχές εκτός των περιοχών Ζ.Ε.Π., πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι επιπτώσεις σε προστατευόμενα είδη πουλιών που είναι εν δυνάμει ευαίσθητα στη λειτουργία των εν λόγω εγκαταστάσεων, ιδίως αν το υπό έγκριση αιολικό πάρκο βρίσκεται στην περιοχή σημαντικού διαδρόμου αποδημητικών πτηνών (μεταναστευτικής στενωπού) ή σε θαλάσσια περιοχή σημαντική για τα πουλιά, ή σε σημαντική περιοχή για τα πουλιά (Σ.Π.Π.), η οποία ακόμη δεν έχει χαρακτηριστεί ως Ζ.Ε.Π. Το καθεστώς προστασίας των Σ.Π.Π. είναι, μάλιστα, αυστηρότερο σε σχέση με τις Ζ.Ε.Π., διότι όπως εκτίθεται στην προηγούμενη σκέψη, δεν επιδέχεται τις εξαιρέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 6 παρ. 4 της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ, δηλαδή δεν παρέχει τη δυνατότητα έγκρισης έργων για επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος, περιλαμβανομένων λόγων κοινωνικής ή οικονομικής φύσεως (βλ. C-374/1998, Basses Corbières, Επιτροπή/Γαλλικής Δημοκρατίας, σκ. 44-58, C-355/1990, Santona, Επιτροπή/Ισπανίας, C-186/2006, Επιτροπή/Ισπανίας, σκ. 26-28).
12. Επειδή, στην προκειμένη περίπτωση, κατά τη διαδικασία που προηγήθηκε της εγκρίσεως του προσβαλλομένου πλαισίου, και, συγκεκριμένα, με την σχετική υποστηρικτική μελέτη διαπιστώνεται κατ’ αρχήν ότι γενικά οι κίνδυνοι και για τα αποδημητικά και για τα ενδημικά πουλιά, είναι αμελητέοι, όμως σε οικολογικά ευαίσθητες περιοχές ή περιοχές που είναι γνωστές για την ορνιθολογική τους αξία, οι εγκαταστάσεις αιολικών πάρκων πρέπει να εξετάζονται με ιδιαίτερη προσοχή (σελ. 43) … Εν συνεχεία γίνεται συγκριτική παρουσίαση της χωροταξικής προσέγγισης των Α.Π.Ε. στην υπόλοιπη Ευρώπη και, μεταξύ άλλων, διαπιστώνεται ότι: «… Σε όλες τις χώρες εξετάζονται διάφορα περιβαλλοντικά και χωροταξικά κριτήρια και γίνεται εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων των αιολικών πάρκων. Ιδιαίτερη σημασία δίνεται στον θόρυβο, στην επίδραση στο τοπίο και στα πουλιά. Τα κριτήρια αυτά αποτελούν μέρος της Μ.Π.Ε., ενώ πολλές μελέτες έχουν γίνει για τις επιπτώσεις στα πουλιά από την λειτουργία αιολικών πάρκων. Οι περισσότερες μελέτες (Port la Nouvelle στη Γαλλία, Aberdeenshire στη Σκωτία, offshore αιολικών πάρκων, μελέτη της WWF για Έβρο και Ροδόπη) έχουν δείξει ότι οι ανεμογεννήτριες και τα πουλιά μπορούν να συνυπάρξουν. Ιδιαίτερη σημασία θα πρέπει να δίνεται σε διαδρόμους αποδημητικών πουλιών και σε περιοχές όπου υπάρχουν σπάνια και απειλούμενα προς εξαφάνιση είδη πουλιών, όμως τα κριτήρια αυτά δεν πρέπει να αποτελούν από μόνα τους κριτήριο αποκλεισμού του έργου …» Τέλος, επισημαίνεται ότι «οι Ζώνες Ειδικής Προστασίας της ορνιθοπανίδας της Οδηγίας 79/409 (ΖΕΠ-SPA), δεν αποτελούν καταρχήν ζώνες αποκλεισμού και οι όποιοι περιορισμοί εγκατάστασης Α/Π (πχ. πυκνότητα εγκατάστασης των ανεμογεννητριών, ελάχιστες αποστάσεις) σε συγκεκριμένη ζώνη Ζ.Ε.Π., θα προκύπτουν κατά περίπτωση στο πλαίσιο της αξιολόγησης από την αρμόδια Υπηρεσία Περιβάλλοντος της σχετικής ορνιθολογικής μελέτης (εκπονούμενης από ειδικούς Επιστήμονες με αποδεδειγμένη γνώση και εμπειρία στο σχετικό θέμα), στο στάδιο της ΕΠΟ» (βλ. σελ. 184 και 258). Περαιτέρω, στην Σ.Μ.Π.Ε. που εγκρίθηκε με την προσβαλλόμενη πράξη περιλαμβάνονται τα εξής ως προς τα ζητήματα προστασίας της ορνιθοπανίδας: Κατ’ αρχήν σε μία αποτίμηση της κατάστασης του περιβάλλοντος της Ελλάδας, με βάση τους περιβαλλοντικούς δείκτες αειφορίας και την αναφορά της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Περιβάλλοντος, διαπιστώνεται ότι στον δείκτη που αφορά «τα απειλούμενα είδη πτηνών σαν ποσοστό των γνωστών ειδών» η τιμή για την Ελλάδα κινείται σε επίπεδο αρκετά χειρότερο από τον ευρωπαϊκό μέσο όρο (2,79 έναντι μέσης τιμής 1,70), αποτυπώνοντας την αναγκαιότητα περαιτέρω ενσωμάτωσης της μέριμνας για τη διατήρηση των πτηνών στις τομεακές πολιτικές (σελ. 127, 161). Εν συνεχεία, στο πλαίσιο μίας αναλυτικής περιγραφής της τρέχουσας κατάστασης του περιβάλλοντος αναφέρονται, μεταξύ άλλων, τα εξής: α) Οι υγρότοποι της Ελλάδας, αν και γενικά είναι μικρής έκτασης και ο αριθμός τους έχει μειωθεί σημαντικά κατά τον τελευταίο αιώνα, κυρίως λόγω των αποξηράνσεων, είναι πολλοί, πολλών τύπων και ιδιαιτέρως πλούσιοι. Οι σημαντικότεροι 10 από αυτούς έχουν ενταχθεί στη συνθήκη RAMSAR και έχει θεσπισθεί η προστασία τους. Επίσης, ένας σημαντικός αριθμός υγροτόπων έχει ενταχθεί στις προτεινόμενες περιοχές του δικτύου Natura 2000. Όμως, η βιοποικιλότητα των υγροτόπων είναι ανεπαρκώς γνωστή και πολλοί από αυτούς απειλούνται άμεσα. Πάντως, τα τελευταία χρόνια οι υγρότοποι έχουν γίνει επίκεντρο αξιόλογων προσπαθειών μελέτης και προστασίας και οι προοπτικές για το μέλλον τους είναι αισιόδοξες (σελ. 174). β) Στην Ελλάδα το ποσοστό της εδαφικής έκτασης που έχει ενταχθεί στο δίκτυο Νatura 2000 είναι περίπου 19,1% (23,3% εάν υπολογισθούν και οι θαλάσσιες εκτάσεις) και αποτελεί ένα από τα μεγαλύτερα στην ΕΕ (σελ. 176). γ) Το σύνολο των υγροτόπων Ramsar έχουν συμπεριληφθεί στις περιοχές του δικτύου Natura 2000 (σελ. 177). δ) Η ορνιθοπανίδα της Ελλάδας είναι επίσης εξαιρετικά πλούσια, τόσο σε ενδημικά, όσο και σε μεταναστευτικά είδη. Σύμφωνα με στοιχεία της Ελληνικής Ορνιθολογικής Εταιρείας, έχουν καταγραφεί 436 σπάνια είδη πτηνών, κατανεμημένα σε τρεις κατηγορίες. … Η Ελλάδα διαθέτει 196 περιοχές χαρακτηρισμένες ως Σημαντικές Περιοχές για τα Πουλιά (Σ.Π.Π.). Oι 151 από αυτές έχουν χαρακτηριστεί σαν Ζώνες Ειδικής Προστασίας υπό τις επιταγές της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ για την προστασία των άγριων πουλιών, ενώ 10 προστατεύονται και από τη συνθήκη Ramsar για την προστασία των υγροτόπων. Το 40% των περιοχών αυτών αποτελούν τόπους αναπαραγωγής και διαχείμασης παγκοσμίως απειλούμενων πτηνών, ενώ αρκετές από τις Σ.Π.Π. αποτελούν ενδιάμεσους σταθμούς στην πορεία των μεταναστευτικών πουλιών από την βορειοανατολική Ευρώπη προς την Αφρική και την Ασία (βλ. σελ. 193-194). Στη συνέχεια προσδιορίζονται οι επιπτώσεις στην ορνιθοπανίδα από τις ρυθμίσεις του ειδικού πλαισίου για τη χωροθέτηση των αιολικών πάρκων και η σχετική αξιολόγηση της Σ.Μ.Π.Ε. καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η χωροθέτηση αιολικών πάρκων εντός Ζ.Ε.Π. και Σ.Π.Π. είναι κατ’ αρχήν δυνατή, μετά από λεπτομερή μελέτη των ζητημάτων της ορνιθοπανίδας στο στάδιο των περιβαλλοντικών μελετών του έργου, προκειμένου να προληφθούν οι αρνητικές επιπτώσεις του (συγκρούσεις πτηνών με τις ανεμογεννήτριες, μετατόπισή τους λόγω ενόχλησης, φαινόμενα φραγμού των πτητικών οδών και τη μετατροπή/απώλεια των οικοτόπων της ορνιθοπανίδας). Εν τέλει, με την προσβαλλόμενη πράξη υιοθετήθηκε η παρακάτω ρύθμιση του προσχεδίου, σύμφωνα και με την υπ’ αριθμ. 1/20.3.2008 γνωμοδότηση του Εθνικού Συμβουλίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης: «Επιτρέπεται η χωροθέτηση αιολικών εγκαταστάσεων εντός των Ζωνών Ειδικής Προστασίας (Ζ.Ε.Π.) της ορνιθοπανίδας της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ ύστερα από τη σύνταξη ειδικής ορνιθολογικής μελέτης και σύμφωνα με τις ειδικότερες προϋποθέσεις και περιορισμούς που θα καθορίζονται στην οικεία πράξη έγκρισης περιβαλλοντικών όρων» (άρθρο 6 παρ. 3). Όπως προκύπτει, εξάλλου, από τα έγγραφα των απόψεων της Διοίκησης προς το Δικαστήριο (19277/14.9.2009 και 44824/30.10.2009, Γεν. Δ/σης Περιβάλλοντος), μετά την έκδοση της προσβαλλομένης εκπονήθηκε σε συμμόρφωση και προς την μνημονευθείσα απόφαση C-334/04 του ΔΕΚ, σχετική ορνιθολογική μελέτη με τίτλο «Πρόγραμμα επαναξιολόγησης 69 σημαντικών περιοχών για τα πουλιά για το χαρακτηρισμό τους ως Ζωνών Ειδικής Προστασίας της ορνιθοπανίδας». Με τη μελέτη αυτή επιβεβαιώνεται σε πολύ μεγάλο βαθμό η αξιολόγηση των επίμαχων περιοχών και ειδικότερα, αφενός προτείνεται 65 εξ αυτών να χαρακτηρισθούν ως Ζ.Ε.Π., με αποτέλεσμα να αυξηθεί η επικάλυψη μεταξύ του καταλόγου των σημαντικών για την ορνιθοπανίδα περιοχών της Ευρωπαϊκής Κοινότητας (ΙΒΑ 2000) και Ζ.Ε.Π. σε ποσοστό 73% από 48% και αφετέρου διαπιστώνεται η ανάγκη για συμπληρωματική έρευνα για την αναπροσαρμογή των ορίων ή δημιουργία Ζ.Ε.Π. σε ορισμένους από τους υγροτόπους του ΙΒΑ 2000, καθώς και για την οριοθέτηση Ζ.Ε.Π. σε περιοχές με επικάλυψη ΙΒΑ-ΖΕΠ μικρότερο από 75%. Ο ΙΒΑ, σύμφωνα και με τη νομολογία του ΔΕΚ (βλ. ενδεικτικά υπόθεση C-334/04, Επιτροπής/Ελλάδας, σκ. 28 και 33), αποτελεί την πλέον ενημερωμένη και ακριβή βάση αναφοράς για την αναγνώριση των περιοχών που είναι οι πλέον κατάλληλες, σε αριθμό και επιφάνεια, για τη διατήρηση των πτηνών, δεδομένου ότι δεν υφίστανται επιστημονικές αποδείξεις περί του αντιθέτου. Ήδη, δε, η Ελλάδα έχει καταδικαστεί για παράβαση του άρθρου 4 παρ. 1 και 2 της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ, για το λόγο ότι κατέταξε σε ζώνες ειδικής προστασίας εδάφη των οποίων ο αριθμός και η συνολική επιφάνεια υπολείπονται σαφώς του αριθμού και της συνολικής επιφανείας των εδαφών που πληρούν τις προϋποθέσεις κατατάξεώς τους σε Ζ.Ε.Π. σύμφωνα με τον ΙΒΑ 2000 (υπόθεση C-334/2004, C-293/2007).
13. Επειδή, στο άρθρο 6 του επίδικου χωροταξικού πλαισίου καθορίζονται περιοχές αποκλεισμού και ζώνες ασυμβατότητας για τη χωροθέτηση αιολικών εγκαταστάσεων και ορίζονται, μεταξύ άλλων, τα εξής: 1. Σε όλες τις κατηγορίες περιοχών του προηγούμενου άρθρου, πρέπει να αποκλείεται η χωροθέτηση αιολικών εγκαταστάσεων εντός: α. Των κηρυγμένων διατηρητέων μνημείων της παγκόσμιας πολιτιστικής κληρονομιάς και των άλλων μνημείων μείζονος σημασίας της παρ. 5 ββ) του άρθρου 50 του ν. 3028/2002, καθώς και των οριοθετημένων αρχαιολογικών ζωνών προστασίας Α που έχουν καθορισθεί κατά τις διατάξεις του άρθρου 91 του ν. 1892/1991 ή καθορίζονται κατά τις διατάξεις του ν. 3028/2002. β. Των περιοχών απολύτου προστασίας της φύσης και προστασίας της φύσης που καθορίζονται κατά τις διατάξεις των άρθρων 19 παρ. 1 και 2 και 21 του ν. 1650/1986. γ. Των ορίων των Υγροτόπων Διεθνούς Σημασίας (Υγρότοποι Ραμσάρ). δ. Των πυρήνων των εθνικών δρυμών και των κηρυγμένων μνημείων της φύσης και των αισθητικών δασών που δεν περιλαμβάνονται στις περιοχές της περιπτώσεως β΄ του παρόντος άρθρου. ε. Των οικοτόπων προτεραιότητας περιοχών της Επικράτειας που έχουν ενταχθεί ως τόποι κοινοτικής σημασίας στο δίκτυο ΦΥΣΗ 2000 σύμφωνα με την απόφαση 2006/613/ΕΚ της Επιτροπής (EE L 259 της 21.9.2006, σ. 1). … 3. Επιτρέπεται η χωροθέτηση αιολικών εγκαταστάσεων εντός των Ζωνών Ειδικής Προστασίας (Ζ.Ε.Π.) της ορνιθοπανίδας της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ ύστερα από τη σύνταξη ειδικής ορνιθολογικής μελέτης και σύμφωνα με τις ειδικότερες προϋποθέσεις και περιορισμούς που θα καθορίζονται στην οικεία πράξη έγκρισης περιβαλλοντικών όρων. …». Περαιτέρω, στο άρθρο 10 του ίδιου πλαισίου καθορίζονται ειδικά κριτήρια, ελάχιστες αποστάσεις κ.λπ. για τη χωροθέτηση αιολικών μονάδων στο θαλάσσιο χώρο και τις ακατοίκητες νησίδες και προβλέπεται, μεταξύ άλλων, ότι: «Για τη χωροθέτηση αιολικών εγκαταστάσεων στο θαλάσσιο χώρο και τις ακατοίκητες νησίδες πρέπει να λαμβάνονται υπόψη τα εξής ειδικά κριτήρια: Α. Κριτήρια χωροθέτησης αιολικών μονάδων στο θαλάσσιο χώρο: 1. Επιτρέπεται η χωροθέτηση αιολικών εγκαταστάσεων σε όλες τις θαλάσσιες περιοχές της χώρας που διαθέτουν προϋποθέσεις αιολικής εκμεταλλευσιμότητας, εφόσον αυτές δεν εντάσσονται σε ιδιαίτερο θεσμικό καθεστώς ρητής απαγόρευσης της εγκατάστασης ή δεν αποτελούν ζώνη αποκλεισμού, όπως θεσμοθετημένα θαλάσσια ή υποθαλάσσια πάρκα ή βεβαιωμένες γραμμές επιβατικής ναυσιπλοΐας. … 11. Εφαρμόζονται οι κανόνες του τοπίου που ισχύουν για τις Π.Α.Π., όπως αυτοί προσδιορίζονται ειδικότερα στο Παράρτημα IV της παρούσας απόφασης. … Β. Κριτήρια χωροθέτησης αιολικών εγκαταστάσεων σε ακατοίκητες νησίδες: 1. Επιτρέπεται η χωροθέτηση αιολικών εγκαταστάσεων σε όλες τις ακατοίκητες νησίδες της χώρας, εφόσον αυτές δεν εμπίπτουν σε περιοχή αποκλεισμού σύμφωνα με τα ειδικότερα οριζόμενα στο άρθρο 6 της παρούσας. 2. Στις ανωτέρω περιοχές δεν έχουν εφαρμογή τα όρια που τίθενται στην παράγραφο 1 του άρθρου 8. 3. Κατά τα λοιπά, εφαρμόζονται τα κριτήρια χωροθέτησης που ορίζονται στην περίπτωση Α΄ του παρόντος άρθρου για τις θαλάσσιες περιοχές. …».
14. Επειδή, η ανωτέρω ρύθμιση του άρθρου 6 παρ. 3 του εγκριθέντος με την προσβαλλόμενη απόφαση χωροταξικού πλαισίου, είναι σύμφωνη προς τις προαναφερόμενες οδηγίες, κατά το μέρος που προβλέπεται ότι για τη χωροθέτηση αιολικών εγκαταστάσεων εντός των Ζωνών Ειδικής Προστασίας (Ζ.Ε.Π.) της ορνιθοπανίδας επιβάλλεται η σύνταξη ειδικής ορνιθολογικής μελέτης, επιπροσθέτως της προβλεπομένης από τη νομοθεσία έγκρισης περιβαλλοντικών όρων, κατά τη διαδικασία της οποίας μπορεί να επιβληθούν και πρόσθετοι περιορισμοί ή να κριθεί μη επιτρεπτή η χωροθέτηση ενόψει της φύσης των εγκαταστάσεων και των χαρακτηριστικών της περιοχής. Περαιτέρω, όμως, ενόψει της κατά τα ήδη εκτεθέντα αυστηρής προστασίας που απολαύουν, κατά την οδηγία 79/409/ΕΟΚ, και οι τόποι εκτός Ζ.Ε.Π. που χαρακτηρίζονται ως Σημαντικές Περιοχές για τα Πουλιά (Σ.Π.Π.), επιβάλλεται η σύνταξη ειδικής ορνιθολογικής μελέτης και για τις περιοχές αυτές. Επομένως, μη νομίμως δεν προβλέπεται με την προαναφερόμενη διάταξη του προσβαλλόμενου χωροταξικού σχεδίου η υποχρέωση σύνταξης ειδικής ορνιθολογικής μελέτης για τη χωροθέτηση αιολικών εγκαταστάσεων στις ως άνω περιοχές. Με τα δεδομένα όμως της παρούσας υποθέσεως, ενόψει ιδίως του χαρακτήρα της προσβαλλόμενης απόφασης και της φύσης της ανωτέρω πλημμελείας, για την αποκατάσταση της νομιμότητας δεν είναι αναγκαίο να ακυρωθεί με την παρούσα απόφαση η ανωτέρω διάταξη του χωροταξικού πλαισίου ως προς την ως άνω παράλειψη, δεδομένου ότι η πλημμέλεια αυτή είναι δυνατόν να καλυφθεί εκ των υστέρων, χωρίς να θίγεται το δικαίωμα δικαστικής προστασίας του αιτούντος σωματείου. Ενόψει τούτων, το Δικαστήριο κρίνει ότι πρέπει να αναβάλει, κατά το μέρος αυτό, την έκδοση οριστικής αποφάσεως και να επιβάλει στη Διοίκηση την υποχρέωση να συμπληρώσει, κατά τα προαναφερόμενα την επίδικη ρύθμιση, εντός δύο μηνών από την περιέλευση της παρούσας απόφασης στο Υπουργείο Περιβάλλοντος και Κλιματικής Αλλαγής, με την έκδοση σχετικής απόφασης του αρμόδιου οργάνου και τη δημοσίευσή της στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, επιφυλασσόμενο να αποφασίσει οριστικά για το θέμα αυτό, μετά τη συμπλήρωση της εν λόγω προθεσμίας, χωρίς νέα συζήτηση στο ακροατήριο.
15. Επειδή, περαιτέρω, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου (βλ. χάρτη Ελλάδας με περιοχές Ζ.Ε.Π., Natura και Π.Α.Π. που προσαρτάται στην υποστηρικτική μελέτη του Ειδικού Πλαισίου), ήδη έχουν χαρακτηριστεί ως Ζ.Ε.Π. οι περιοχές Δέλτα Έβρου GR 1110006, Κύθηρα και γύρω νησίδες GR 3000013 και Αντικύθηρα και γύρω νησίδες GR 3000012, οι οποίες, κατά τους ισχυρισμούς του αιτούντος, είναι μεταναστευτικά περάσματα – στενωποί των αποδημητικών πτηνών. Συνεπώς, για τις περιοχές αυτές έχει εφαρμογή η ανωτέρω ρύθμιση που αφορά τις Ζ.Ε.Π., δηλαδή εμπίπτουν κατ’ αρχήν στις ζώνες ασυμβατότητας και οι περιοχές αυτές, στις οποίες, επομένως, επιτρέπεται η χωροθέτηση αιολικών εγκαταστάσεων, ύστερα από τη σύνταξη ειδικής ορνιθολογικής μελέτης και σύμφωνα με τις ειδικότερες προϋποθέσεις και περιορισμούς που θα καθορίζονται στην οικεία πράξη έγκρισης περιβαλλοντικών όρων. Συνεπώς, και δεδομένου ότι κατά νόμο δεν αποκλείεται εκ των προτέρων η εγκατάσταση αιολικών εγκαταστάσεων εντός Ζ.Ε.Π. ή εντός μεταναστευτικών διαδρόμων εν γένει, κατά τα εκτεθέντα στη δέκατη σκέψη, ο σχετικός λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί, αφενός ως ερειδόμενος επί εσφαλμένης πραγματικής βάσης, καθ’ ο μέρος προβάλλεται ότι οι εν λόγω περιοχές έπρεπε να ενταχθούν στις ζώνες ασυμβατότητας και αφετέρου ως νομικά αβάσιμος, καθ’ ο μέρος προβάλλεται ότι οι περιοχές αυτές έπρεπε να ενταχθούν στις ζώνες αποκλεισμού.
16. Επειδή, ως προς τους ειδικότερους λόγους, που αναφέρονται στην προστασία της ορνιθοπανίδας σε ειδικές κατηγορίες περιοχών, όπως οι υγρότοποι και οι ακατοίκητες νησίδες που εμπίπτουν στην κατηγορία των Σημαντικών Περιοχών για τα Πουλιά, πρέπει να αναβληθεί η έκδοση οριστικής απόφασης κατά τα εκτιθέμενα σε προηγούμενη σκέψη. Κατά το μέρος δε που αναφέρονται σε περιοχές οι οποίες δεν εμπίπτουν στην ανωτέρω κατηγορία, οι λόγοι αυτοί είναι απορριπτέοι ως αβάσιμοι, διότι με την προβλεπόμενη στο προσβαλλόμενο χωροταξικό σχέδιο εκτίμηση των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών τους κατά τη διαδικασία περιβαλλοντικής αδειοδότησης της αιολικής εγκατάστασης, εξασφαλίζεται επαρκής προστασία των περιοχών αυτών.
17. Επειδή, κατόπιν τούτων, η κρινόμενη υπόθεση πρέπει να αναβληθεί κατά το μέρος που αφορά τη ρύθμιση του άρθρου 6 παρ. 3 του προσβαλλόμενου σχεδίου για τις Σημαντικές Περιοχές για τα Πουλιά, κατά τα λοιπά δε πρέπει να απορριφθεί η κρινόμενη αίτηση.
Δ ι ά τ α ύ τ α
Αναβάλλει την κρίση περί της νομιμότητας του άρθρου 6 παρ. 3 του προσβαλλόμενου Ειδικού Πλαισίου, σύμφωνα με το σκεπτικό και
Διατάσσει τις ενέργειες που περιγράφονται στη δέκατη τέταρτη σκέψη.
Απορρίπτει την κρινόμενη αίτηση κατά τα λοιπά.
Επιφυλάσσεται ως προς το ζήτημα της δικαστικής δαπάνης.
Η διάσκεψη έγινε στην Αθήνα στις 21, 24 Νοεμβρίου 2011 και στις 16 Οκτωβρίου 2012
Ο Πρόεδρος του Ε΄ Τμήματος Η Γραμματέας
Κ. Μενουδάκος Ειρ. Δασκαλάκη
και η απόφαση δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στις 10 Απριλίου 2013.
Ο Προεδρεύων Σύμβουλος Η Γραμματέας
Ν. Ρόζος Π. Νικολοπούλου
κφάνσεις (: προβλήματα) του εθνικού δικαιοδοτικού συστήματος: σχόλιο επ’ αφορμή της ΣτΕ 1422/2013
Α. Η σχολιαζόμενη απόφαση: Η απόφαση που σχολιάζεται εν προκειμένω είναι η ΣτΕ 1422/2013 επταμελούς σχηματισμού του Δικαστηρίου (Τμήμα Ε΄). Η απόφαση αυτή επελέγη προς σχολιασμό, ενόψει της αξιοπρόσεκτης λύσης που υιοθέτησε σε σχέση με τις συνέπειες της διαπιστωθείσας εκ μέρους του Δικαστηρίου παρανομίας της ένδικης διοικητικής πράξης. Δηλαδή να μην προβεί στην ακύρωσή της (προσβληθείσας διοικητικής πράξης), αλλά να αναβάλει την έκδοση οριστικής (τελεσίδικης και αμετάκλητης) απόφασης, χορηγώντας στη διοίκηση προθεσμία για να θεραπεύσει τη διαπιστωθείσα παρανομία. Οι γραμμές που ακολουθούν, είναι αφιερωμένες στην εξέταση του ζητήματος αυτού.
Β. Αντικείμενο προσβολής: Με την αίτηση ακυρώσεως που υπεβλήθη ενώπιον του Δικαστηρίου ζητήθηκε η δικαστική εξαφάνιση πράξης της Επιτροπής Συντονισμού και Κυβερνητικής Πολιτικής στον Τομέα του Χωροταξικού Σχεδιασμού και της Αειφόρου Ανάπτυξης, με την οποία έτυχε έγκρισης το Ειδικό Πλαίσιο Σχεδιασμού για τις Ανανεώσιμες Πηγές Ενέργειας (ΕτΚ Β΄ 2464/2008) και η σχετικώς εκπονηθείσα στρατηγική μελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων.
Γ. Αντικείμενο της απόφανσης του Δικαστηρίου: Το Συμβούλιο της Επικρατείας επελήφθη του ζητήματος και έκρινε ότι η προσβληθείσα ενώπιόν του πράξη είναι παράνομη, δεδομένου ότι δεν προβλέπεται στο επίδικο εγκριθέν χωροταξικό πλαίσιο (άρθρο 6 παρ. 3) η σύνταξη ειδικής ορνιθολογικής μελέτης. Η εκπόνηση της μελέτης αυτής επιβάλλεται από την οδηγία 79/409/ΕΟΚ και ενγένει την περιβαλλοντική νομοθεσία ως πρόσθετη εγγύηση για την προστασία του περιβάλλοντος, πέραν της έγκρισης περιβαλλοντικών όρων. Επομένως, κατά το μέρος αυτό και για το διοικητικής φύσεως αυτό ζήτημα (άρθρο 50 παρ. 5 ΠΔ 18/1989) η προσβληθείσα πράξη κρίθηκε ως παράνομη.
Δ. Οι απαγγελθείσες συνέπειες της διαπιστωθείσας παρανομίας: Θα ανέμενε κανείς, ότι, ενόψει της διαπιστωθείσας παρανομίας και, συναφώς, του κριθέντος διοικητικής φύσεως ζητήματος, το Δικαστήριο θα προχωρούσε στην ακύρωση της προσβληθείσας πράξης. Αντ΄ αυτού όμως, το Συμβούλιο της Επικρατείας επέλεξε τη λύση της αναβολής της ακύρωσης και της χορήγησης δίμηνης προθεσμίας προς τη διοίκηση για να θεραπεύσει την παρανομία. Η αιτιολογία για τη λύση αυτή είναι ότι η ακύρωση δεν είναι αναγκαία για την αποκατάσταση της νομιμότητας (σκέψη 14η), ενώ δεν θίγεται και το δικαίωμα δικαστικής προστασίας του προσφεύγοντος σωματείου.
Η διάταξη αυτή της απόφασης προβληματίζει εντονότατα, δεδομένου ότι άπτεται (και μάλιστα εντονότατα) δύο θεμελιωδών συνιστωσών του ισχύοντος νομικού συστήματος της Χώρας μας στο πεδίο του δημόσιου δικαίου. Πράγματι, η λύση που επελέγη εγείρει σοβαρότατο προβληματισμό που αφορά στο πεδίο τόσο του ουσιαστικού (συνταγματικού και διοικητικού) (πιο κάτω υπό Ε) όσο και του διοικητικού δικονομικού δικαίου (πιο κάτω υπό ΣΤ).
Ε. Η προσβολή της αρχής της νομιμότητας: Περιττεύει μάλλον να αναφερθεί κανείς στη συνταγματική κατοχύρωση της αρχής της νομιμότητας. Η αρχή αυτή συνιστά μία συνταγματική αρχή και ενγένει συστατική-θεμελιώδη αρχή που διαπνέει το δημόσιο δίκαιο και ιδίως τη δράση των διοικητικών οργάνων [13] . Μάλιστα, με την ειδικότερη μορφή της αρχής της νομιμότητας με στενή έννοια επιβάλλεται η δράση της διοίκησης σε απόλυτη συμφωνία και όχι απλώς αρμονία με τις επιταγές του νομοθέτη [14] . Απόρροια της εφαρμογής της ενλόγω αρχής είναι ο γενικής ισχύος κανόνας, σύμφωνα με τον οποίον η διοικητική πράξη πρέπει να στηρίζεται στο πραγματικό και νομικό καθεστώς του χρόνου έκδοσής της [15] . Κατ΄ ακολουθίαν και ο συναφής διοικητικός και δικαστικός έλεγχος της νομιμότητας της πράξης οφείλει να λαμβάνει υπόψη του το προαναφερθέν καθεστώς. Επομένως, τυχόν μη τήρηση ορισμένης προϋπόθεσης και ενγένει των προβλεπομένων από τον εφαρμοστέο κανόνα δικαίου καθιστά την εκδιδόμενη διοικητική πράξη άνευ ετέρου παράνομη. Και τούτο, διότι ελλείπει μία νόμιμη προϋπόθεση για την έκδοσή της. Οποιαδήποτε άλλη εκδοχή παραβιάζει σαφώς και αναμφιβόλως την αρχή της νομιμότητας.
ΣΤ. Η προσβολή του συστήματος επίλυσης των ακυρωτικών διαφορών: Όπως επίσης είναι γνωστό, οι συνέπειες της αποδοχής της αιτήσεως ακυρώσεως είναι επίσης συνταγματικώς κατοχυρωμένες. Τόσο το ακυρωτικό αποτέλεσμα όσο και το δεδικασμένο και η συμμόρφωση της διοίκησης προβλέπονται στο Σύνταγμα (Συντ. άρθρα 95 παρ. 1 (α), 20 παρ.1, 95 παρ. 5) και στον νόμο (ΠΔ 18/1989, άρθρο 50 παρ. 1, 4 & 5). Κύρια συνέπεια της δικαστικής διαπίστωσης της παρανομίας μίας διοικητικής πράξης είναι η ακύρωσή της [16] . Τούτο συνάγεται από τα άρθρα 20 παρ. 1, 95 παρ. 1 (α) Συντ. και 50 παρ. 1 του ΠΔ/τος 18/1989 [17] . Δηλαδή η ακύρωση μίας διοικητικής πράξης, όταν αυτή κρίνεται παράνομη, με βάση το νομικό και πραγματικό καθεστώς που ισχύει κατά την έκδοσή της, συνιστά συνταγματικώς κατοχυρωμένο κανόνα. Τον κανόνα αυτόν διασπά η δυνατότητα εκ των υστέρων ίασης του προβλήματος από τη διοίκηση δυνάμει αναβλητικής απόφασης. Πολλώ μάλλον καθώς μία τέτοια εξουσία (αρμοδιότητα) του Δικαστηρίου, δεν προβλέπεται ούτε από το Σύνταγμα ούτε από τον νόμο. Μάλιστα, τυχόν πρόβλεψη νόμου που θα επέτρεπε κάτι τέτοιο θα αντέβαινε στο Σύνταγμα κατά τα προεκτεθέντα.
Ζ. Καταληκτικές σκέψεις: Το συμπέρασμα που συνάγεται από όσα συνοπτικώς εξετέθησαν είναι ότι υπό το ισχύον Σύνταγμα η δυνατότητα (αναβολής επί τω τέλει ίασης της διαπιστωθείσας παρανομίας) που υιοθέτησε η σχολιαζόμενη απόφαση δεν αναγνωρίζεται στα δικαιοδοτικά όργανα της Πολιτείας, τα οποία δεν επιτρέπεται να προβαίνουν σε σχετική στάθμιση, συνεκτιμώντας επιπροσθέτως αν το δικαίωμα δικαστικής προστασίας του προσφεύγοντος θίγεται ή όχι από μία τέτοια ενέργεια. Κατά το Σύνταγμα και τον νόμο (άρθρα 20 παρ.1 και 95 παρ. 1 α΄ Συντ. και 47 ΠΔ 18/1989), ο θιγόμενος στα ηθικά ή υλικά συμφέροντά του από μία παράνομη διοικητική πράξη, έχει αναφαίρετο δικαίωμα στη δικαστική ακύρωσή της.
Χαράλαμπος Χρυσανθάκης,
Καθηγητής Πανεπιστημίου Αθηνών, Δικηγόρος
Παρατηρήσεις ΙΙ
Ειδικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού για τις ΑΠΕ. Νομιμότητα του Ειδικού πλαισίου και συμφωνία των διατάξεών του με το Σύνταγμα. Αναβολή έκδοσης οριστικής απόφασης και θέση προθεσμίας για τη συμπλήρωση ειδικότερης ρύθμισης
Εκδόθηκαν πρόσφατα οι πολυαναμενόμενες υπ’ αριθμ. 1421 και 1422/2013 αποφάσεις του Ε΄ τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας που αφορούν στο Ειδικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού για τις ΑΠΕ.
Οι αποφάσεις αυτές είναι πολύ σημαντικές και θα αποτελέσουν τη νομολογιακή βάση για πλείστες όσες πρόκειται στο μέλλον να εκδοθούν. Πιο κάτω αναφέρομαι συνοπτικότατα στους λόγους που δικαιολογούν το «πολυαναμενόμενο» και το «εξαιρετικό ενδιαφέρον» και επισημαίνω τα «πολύ ιδιαίτερα σημεία» των αποφάσεων αυτών. Το θεωρώ αναγκαίο ενόψει του όγκου των αποφάσεων αυτών.
1) Από το 1999 (Ν 2742/1999) και προκειμένου επιτέλους ο χωροταξικός σχεδιασμός της χώρας να πάψει να ασκείται άναρχα και περιπτωσιολογικά, αλλά πλέον ενιαία και συντονισμένα σε στρατηγικό εθνικό επίπεδο βάσει συγκεκριμένων κανόνων και επιστημονικών δεδομένων, προβλεπόταν η θέσπιση και έγκριση του Εθνικού Χωροταξικού και των Ειδικών Πλαισίων Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης και η εναρμόνισή τους με τις γενικότερες κατευθύνσεις της Κυβέρνησης στους τομείς της οικονομικής πολιτικής και της πολιτικής κοινωνικής συνοχής και ποιότητας ζωής.
Ειδικότερα ο Ν 2742/1999 προέβλεπε α) την έκδοση Γενικού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης με το οποίο θα καταγράφονται και αξιολογούνται οι παράγοντες εκείνοι που επηρεάζουν την μακροπρόθεσμη χωρική ανάπτυξη και διάρθρωση του εθνικού χώρου, θα αποτιμώνται οι χωρικές επιπτώσεις των διεθνών, ευρωπαϊκών και εθνικών πολιτικών και θα προσδιορίζονται με προοπτική δεκαπέντε (15) ετών οι βασικές προτεραιότητες και οι στρατηγικές κατευθύνσεις για την ολοκληρωμένη χωρική ανάπτυξη και την αειφόρο οργάνωση του εθνικού χώρου. β) Περιφερειακών Πλαισίων Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης με τα οποία θα εξειδικεύεται ο σχεδιασμός σε επίπεδο περιφέρειας και γ) Ειδικών Πλαισίων Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης με τα οποία θα εξειδικεύονται ή και συμπληρώνονται οι κατευθύνσεις του Γενικού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης που αφορούν την ανάπτυξη και οργάνωση του εθνικού χώρου και ιδίως τη χωρική διάρθρωση ορισμένων τομέων ή κλάδων παραγωγικών δραστηριοτήτων εθνικής σημασίας, τη χωρική διάρθρωση των δικτύων και υπηρεσιών τεχνικής, κοινωνικής και διοικητικής υποδομής εθνικού ενδιαφέροντος, καθώς και τη χωρική κατανομή των υποδομών γνώσης και καινοτομίας.
Επειδή όμως κάθε σημαντική νομοθετική τομή πλήττει συγκεκριμένα συμφέροντα, που αντιδρούν συνήθως σθεναρά σ΄αυτή, η πολιτεία «αμέλησε» επί μακρόν να θεσπίσει τα πιο πάνω χωροταξικά.
Το Συμβούλιο της Επικρατείας μετά το πέρας κάθε ευλόγου χρόνου για την έκδοση αυτών των χωροταξικών πλαισίων έκρινε με πληθώρα ακυρωτικών αποφάσεών του «μη ανεκτή την άναρχη, αποσπασματική χωροθέτηση αφού αυτή οδηγεί σε άναρχη ανάπτυξη, που προκαλεί υποβάθμιση και καταστροφή του περιβάλλοντος, και δημιουργεί πραγματικές καταστάσεις, που δυσχεραίνουν και υπονομεύουν την ορθολογική χωροταξία (ΣτΕ 893/2004, 2844/93 επτ. 2319/02 επτ.)» εξαναγκάζοντας με τον τρόπο αυτό την πολιτεία στην ολοκλήρωση των διαδικασιών για την θέσπιση τελικώς των χωροταξικών αυτών πλαισίων.
Έτσι, το 2003 άρχισαν να εκδίδονται τα Περιφερειακά Πλαίσια Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης Περιφέρειας [Ειδικότερα: για την Κρήτη (ΦΕΚ Α΄ 1486/2003), για την Θεσσαλία (ΦΕΚ Α΄ 1484/2003), για την Περιφέρεια Δυτικής Ελλάδας (ΦΕΚ Α΄ 1470/2003), για την Περιφέρεια Ηπείρου (ΦΕΚ Α΄ 1451/2003), για την Περιφέρεια Νοτίου Αιγαίου (ΦΕΚ Α΄ 1487/2003), για την Περιφέρεια Στερεάς Ελλάδας (ΦΕΚ Α΄ 1469/2003), για την Περιφέρεια Δυτικής Μακεδονίας (ΦΕΚ Α΄ 1472/2003), για την Περιφέρεια Πελοποννήσου (ΦΕΚ Α΄1485/2003), για την Περιφέρεια Βορείου Αιγαίου (ΦΕΚ Α΄ 1486/2003, για την Περιφέρεια Ανατολικής Μακεδονίας και Θράκης (ΦΕΚ Α΄ 1471/2003), για την Περιφέρεια Κεντρικής Μακεδονίας (ΦΕΚ Β΄ 218/2004) και τέλος για την Περιφέρεια Ιονίων Νήσων (ΦΕΚ Β΄ 56/2004)].
Το Γενικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης εκδόθηκε τελικά το έτος 2008 (ΦΕΚ Α΄128).
Τέλος, παράλληλα, άρχισαν να εκδίδονται και τα Ειδικά Πλαίσια Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης [ειδικότερα για τις Ανανεώσιμες Πηγές Ενέργειας (ΦΕΚ Β΄ 2464/2008), για τον Τουρισμό (ΦΕΚ Β΄ 1138/2009), για την Βιομηχανία (ΦΕΚ Β΄ 151/2009), για τις υδατοκαλλιέργειες (ΦΕΚ Β΄ 2505/2011)].
Από αυτά το πρώτο που προσβλήθηκε είναι αυτό για τις Ανανεώσιμες Πηγές Ενέργειας και επ΄αυτού εκδόθηκε η σχολιαζόμενη απόφαση, η οποία επέλυσε διάφορα αμφισβητούμενα θέματα που γεννήθηκαν.
Το πιο κρίσιμο από τα θέματα που επιλύθηκαν για πρώτη συνεπώς φορά είναι το θέμα της εκτελεστότητας των Ειδικών Πλαισίων Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης και του εάν αυτά προσβάλλονται με αίτηση ακυρώσεως.
Το Ελληνικό Δημόσιο προέβαλε ότι τα Ειδικά Πλαίσια Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης προσβάλλονται απαραδέκτως. Η Επιτροπή Συντονισμού της Κυβερνητικής Πολιτικής στον τομέα του Χωροταξικού Σχεδιασμού και της Αειφόρου Ανάπτυξης αποτελεί συλλογικό κυβερνητικό όργανο με επιτελικές αρμοδιότητες για θέματα χωροταξικού σχεδιασμού σε στρατηγικό επίπεδο χωρίς να θεσπίζει κανόνες δικαίου, οι αποφάσεις της συνιστούν πράξεις κυβερνήσεως, ενέχουν έντονο χαρακτήρα συστάσεων και προτροπών προς την Διοίκηση για την λήψη μέτρων κανονιστικού, οικονομικού και διοικητικού χαρακτήρα με καθόλου έως ελάχιστη παρουσία κανονιστικού τύπου ρυθμίσεων.
Το Δικαστήριο δέχθηκε ότι οι πράξεις έγκρισης ειδικών χωροταξικών σχεδίων υπόκεινται καταρχήν σε προσβολή με αίτηση ακυρώσεως, δεδομένου ότι επάγονται ευθέως έννομες συνέπειες.
Η νομολογία αυτή θα ισχύσει προφανώς και για τα υπόλοιπα ειδικά χωροταξικά, τα οποία έχουν προσβληθεί με αίτηση ακυρώσεως και αναμένεται η έκδοση αποφάσεως.
2) Η σχολιαζόμενη υπ’ αριθμ. 1421/2013 απόφαση αποτελεί εγχειρίδιο χωροταξικού δικαίου αφού σ΄αυτή αναλύεται διεξοδικά: α) ιστορικά όλο το νομοθετικό πλαίσιο του χωροταξικού σχεδιασμού και τα προβλεπόμενα στάδια αυτού, β) οι ορισμοί και ο εννοιολογικός προσδιορισμός κάθε ενός προβλεπόμενου από το νόμο χωροταξικού σχεδίου, το αντικείμενο του, οι μεταξύ τους διαφορές, η σχέση τους προς τα λοιπά μέσα χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού, που εγκρίνονται σε τοπικό επίπεδο (ρυθμιστικά σχέδια, γενικά πολεοδομικά σχέδια, σχέδια χωρικής και οικιστικής οργάνωσης ανοικτών πόλεων, σχέδια ανάπτυξης περιοχών δεύτερης κατοικίας, ζωνών οικιστικού ελέγχου, περιοχών οργανωμένης ανάπτυξης παραγωγικών δραστηριοτήτων ή άλλα σχέδια χρήσεων γης), η προβλεπόμενη νομοθετικά υποχρέωση εναρμόνισης αυτών προς τις επιλογές ή κατευθύνσεις των εγκεκριμένων περιφερειακών πλαισίων και, σε περίπτωση που αυτά ελλείπουν, προς τις επιλογές ή κατευθύνσεις του γενικού και των εγκεκριμένων ειδικών χωροταξικών σχεδίων, γ) η νομική δεσμευτικότητα των χωροταξικών πλαισίων, δ) η διαδικασία κατάρτισης του ειδικού χωροταξικού σχεδίου για τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας και η καταρτισθείσα υποστηρικτική μελέτη, οι κανόνες και τα κριτήρια βάσει των οποίων συντάχθηκε αυτή, το ειδικότερο περιεχόμενό του, οι κανόνες χωροθέτησης κάθε ΑΠΕ, ε) η συμφωνία με το Σύνταγμα της παρεχόμενης με το άρθρο 7 του Ν 2742/1999 εξουσιοδότησης της Επιτροπής Συντονισμού της Κυβερνητικής Πολιτικής, αλλά και των λοιπών ρυθμίσεων του Ειδικού Χωροταξικού, ζ) τα αναγκαία στοιχεία της επιστημονικής εγκυρότητας της στρατηγικής μελέτης.
3) Η σχολιαζόμενη υπ’ αριθμ. 1422/2013 απόφαση καθιερώνει για πρώτη φορά μία τρίτη δυνατότητα του ακυρωτικού Δικαστηρίου.
Συγκεκριμένα, όταν επιλαμβάνεται αίτηση ακυρώσεως το Δικαστήριο, είχε ως γνωστό δύο δυνατότητες: ή να απορρίψει την αίτηση ακυρώσεως ή να δεχθεί αυτή και να ακυρώσει την διοικητική πράξη.
Με την σχολιαζόμενη απόφαση το Δικαστήριο έκρινε ότι μη νομίμως δεν προβλέπεται με το προσβαλλόμενο χωροταξικό σχέδιο η υποχρέωση σύνταξης ειδικής ορνιθολογικής μελέτης για τη χωροθέτηση αιολικών εγκαταστάσεων στις ως άνω περιοχές και περαιτέρω ότι για την αποκατάσταση της νομιμότητας δεν είναι αναγκαίο να ακυρωθεί η σχετική διάταξη του χωροταξικού πλαισίου ως προς την ως άνω παράλειψη, δεδομένου ότι η πλημμέλεια αυτή είναι δυνατόν να καλυφθεί εκ των υστέρων, χωρίς να θίγεται το δικαίωμα δικαστικής προστασίας του αιτούντος σωματείου. Ενόψει τούτων, το Δικαστήριο ανέβαλε, κατά το μέρος αυτό, την έκδοση οριστικής αποφάσεως και επέβαλε στη Διοίκηση την υποχρέωση να συμπληρώσει την επίδικη ρύθμιση, εντός δύο μηνών από την περιέλευση της απόφασης στο Υπουργείο Περιβάλλοντος και Κλιματικής Αλλαγής, με την έκδοση σχετικής απόφασης του αρμόδιου οργάνου και τη δημοσίευσή της στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, επιφυλασσόμενο να αποφασίσει οριστικά για το θέμα αυτό, μετά τη συμπλήρωση της εν λόγω προθεσμίας, χωρίς νέα συζήτηση στο ακροατήριο.
Με την καινοτόμο αυτή στάση έγινε προφανώς μεγάλη οικονομία δικών (και κατ’ επέκταση και χρημάτων) και για τους ιδιώτες και για το Δημόσιο, απολύτως αναγκαία κατά την κρίσιμη αυτή από οικονομικής απόψεως κατάσταση της χώρας. Επί πλέον εξασφαλίσθηκε η (επίσης απολύτως αναγκαία κατά την περίοδο αυτή για την εξασφάλιση επενδυτικού- αναπτυξιακού κλίματος στη χώρα) ασφάλεια του δικαίου.
Χριστίνα Διβάνη,
Νομικός Σύμβουλος του Κράτους
Παρατηρήσεις ΙΙΙ
Η εισαγωγή μιας νέας αντίληψης στις σχέσεις Δικαστή – Διοίκησης
Η πρόσφατη απόφαση 1422/2013 του Συμβουλίου της Επικρατείας, εκδόθηκε επί αιτήσεως ακυρώσεως στρεφόμενης κατά αποφάσεως της Επιτροπής Συντονισμού της Κυβερνητικής Πολιτικής στον Τομέα του Χωροταξικού Σχεδιασμού και της Αειφόρου Ανάπτυξης (Β΄ 2464/3.12.2008), με την οποία εγκρίθηκε το Ειδικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού για τις Ανανεώσιμες Πηγές Ενέργειας, επί τη βάσει σχετικώς εκπονηθείσας Στρατηγικής Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων (ΣΜΠΕ). Στην απόφαση αυτή, έγινε δεκτό ότι η προσβαλλόμενη απόφαση χωροταξικού πλαισίου, παρίσταται πλημμελής, κατά παράβαση του ενωσιακού δικαίου [18] κατά το μέρος που δεν προβλέπεται και για τους τόπους εκτός των Ζωνών Ειδικής Προστασίας (ΖΕΠ) που χαρακτηρίζονται ως Σημαντικές Περιοχές για τα Πουλιά (ΣΠΠ), η υποχρέωση σύνταξης ειδικής ορνιθολογικής μελέτης [19] . Ανεξαρτήτως της ιδιαίτερης σημασίας της απόφασης από άποψη περιβαλλοντικού δικαίου, δεδομένου ότι εξετάστηκαν κεφαλαιώδη ζητήματα που άπτονται του Ειδικού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και τα οποία δεν θα πραγματευτεί το παρόν σχόλιο [20] , άξια προσοχής είναι μια σημαντική εξέλιξη στο πεδίο των σχέσεων Διοίκησης και ακυρωτικού Δικαστή. Ειδικότερα, το Δικαστήριο, αφού απέρριψε τους λοιπούς προβαλλόμενους λόγους ακύρωσης, ανέβαλε κατά το μέρος που διαπίστωσε την παράλειψη θέσπισης υποχρέωσης σύνταξης ειδικής ορνιθολογικής μελέτης για τις ΣΠΠ, την έκδοση οριστικής απόφασης και επέβαλε στη Διοίκηση την υποχρέωση να συμπληρώσει την επίδικη ρύθμιση, εντός δύο μηνών από την περιέλευση της απόφασής του στο Υπουργείο Περιβάλλοντος και Κλιματικής Αλλαγής, με την έκδοση σχετικής απόφασης του αρμόδιου οργάνου και τη δημοσίευσή της στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, επιφυλασσόμενο να αποφασίσει οριστικά για το θέμα αυτό, μετά τη συμπλήρωση της εν λόγω προθεσμίας, χωρίς μάλιστα νέα συζήτηση στο ακροατήριο [21] .
Ι. Το πλαίσιο της απόφασης
α) Η αλλαγή της αντίληψης επί των τυπικών λόγων ακυρώσεως
Η τολμηρή αυτή θέση που υιοθέτησε το Δικαστήριο, δεν παρίσταται ως κεραυνός εν αιθρία, αλλά εντάσσεται σε ένα πλαίσιο κοσμογονικών για το ισχύον σύστημα δικαστικής προστασίας αλλαγών. Ύστερα από μια περίοδο έντονης αμφισβήτησης ακόμα και της ίδιας της αιτήσεως ακυρώσεως ως αποτελεσματικού ένδικου βοηθήματος στο πεδίο της διοικητικής δικαιοσύνης [22] , το Συμβούλιο της Επικρατείας φαίνεται ότι λαμβάνει ενεργό ρόλο όχι απλώς για την υπεράσπιση του συστήματος απονομής δικαστικής προστασίας [23] αλλά και για την περαιτέρω αναβάθμιση των υπαρχόντων εργαλείων διενέργειας του ελέγχου. Η τεχνική που εφάρμοσε η σχολιαζόμενη απόφαση εντάσσεται σε μια λογική διορθωτικών μηχανισμών για τη διάσωση της διοικητικής πράξεως [24] . Η αντίληψη αυτή εισήχθη στην εγχώρια νομολογία από τη γαλλική [25] με την γνωστή απόφαση ΣτΕ (Ολ) 530/2003 περί αλυσιτέλειας των λόγων ακυρώσεως, αρχικά με περιορισμένο πεδίο [26] και εν μέσω έντονης κριτικής σε θεωρητικό επίπεδο [27] . Στην ίδια λογική της αποσόβησης των λεγόμενων «δογματικών ακυρώσεων» [28] , κινούνταν και οι πρόσφατες αποφάσεις στο πεδίο της προηγούμενης ακρόασης ΣτΕ 3382/10 [29] (Β΄) και 4447/2012 [30] της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας και 2325/2012 του Ελεγκτικού Συνεδρίου, με τις οποίες έγινε δεκτό ότι για τη λυσιτέλεια του σχετικού λόγου είναι απαραίτητο να εκτίθενται οι λόγοι που θα προβάλλονταν ενώπιον της Διοίκησης, εφόσον το δικαίωμα αυτό είχε ασκηθεί [31] . Οι νομολογιακές αυτές λύσεις στοιχούν και με την υιοθετηθείσα τροποποίηση που επέφερε ο Ν 3900/2010 στο άρθρο 79 παρ. 5 περ. β΄ αυτού, αναφορικά με τις φορολογικές διαφορές, το οποίο επιβάλλει την απόδειξη βλάβης, για την κατάφαση ακύρωσης λόγω παράβασης του τύπου ή της διαδικασίας έκδοσης της πράξης. Παρατηρεί λοιπόν κανείς, έστω και υπό την πίεση της οικονομικής κρίσης, ότι καταβάλλεται προσπάθεια για τομή στην ουσία των επίδικων ζητημάτων και απεγκλωβισμό του δικαστή από φορμαλιστικές λύσεις.
β) Η προηγηθείσα ΣτΕ 4357/2011
Η σχολιαζόμενη απόφαση φαίνεται ότι προχωρεί ένα βήμα παραπέρα. Σπέρματα της αντίληψης αυτής εντοπίζονται ήδη στην απόφαση ΣτΕ 4357/2011 (Ε΄-7μ) [32] , η οποία επαναλήφθηκε και στην πρόσφατη ΣτΕ 1988/2013 (Δ΄) [33] , αφορώσες δικαστικό έλεγχο σε διαφορετικά στάδια εξέλιξης του έργου ολοκληρωμένης εγκατάστασης διαχείρισης απορριμμάτων στην βορειοανατολική Αττική. Το Δικαστήριο -επί προβολής από τους αιτούντες εγγράφων νεότερων της αρχικής απόφασης έγκρισης περιβαλλοντικών όρων, συντεταγμένα από τους Επιθεωρητές Περιβάλλοντος- έκρινε ότι δεν ανατρέπονταν τα όσα είχε αποφανθεί με προηγούμενες αποφάσεις του [34] για την πληρότητα του έργου. Περαιτέρω όμως, επισήμανε ότι, ακόμη και υπό την εκδοχή ότι από τα νεότερα έγγραφα των Επιθεωρητών Περιβάλλοντος προέκυπτε η ανάγκη βελτιώσεων του έργου «η ανωτέρω πλημμέλεια, τυχόν υφιστάμενη, δεν θα συνιστούσε λόγο ακύρωσης της προσβαλλόμενης πράξης πριν παρασχεθεί στη Διοίκηση η δυνατότητα να συμπληρώσει την έλλειψη, προκειμένου να εξασφαλιστεί η τήρηση της αρχής της νομιμότητας, στην οποία αποβλέπει το συνταγματικώς κατοχυρωμένο ένδικο βοήθημα της αιτήσεως ακυρώσεως, κατά τρόπο, όμως, εναρμονιζόμενο με την αρχή της αποτελεσματικότητας της διοικητικής δράσης. Στην περίπτωση αυτή, η πράξη θα έπρεπε να ακυρωθεί μόνον μετά την άκαρπη παρέλευση της προθεσμίας που θα έθετε το δικαστήριο ή ύστερα από διαπίστωση ότι η συμπλήρωση των περιβαλλοντικών όρων δεν θα ήταν δυνατή χωρίς την εξ υπαρχής τήρηση της διαδικασίας που ορίζεται από το νόμο για την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων και την έγκριση περιβαλλοντικών όρων» [35] . Το Δικαστήριο στήριξε το συλλογισμό του σε δύο κατά βάση όρους, ήτοι α) στην εξυπηρέτηση πρωτεύοντος δημόσιου σκοπού, ο οποίος συνεκτιμήθηκε με τις τυχόν επιπτώσεις ακύρωσης της προσβαλλόμενης πράξης που αφορά το έργο και β) στην φύση της πλημμέλειας, με την έννοια ότι τα ζητήματα που είχαν επισημανθεί με τα έγγραφα αυτά, δεν αναφέρονταν σε ουσιώδη στοιχεία του επίμαχου έργου και δεν ήταν σε κάθε περίπτωση ικανά να κλονίσουν την κρίση της Διοικήσεως ως προς την επιλογή του χώρου και του τρόπου κατασκευής του. Δεν δίστασε μάλιστα να διατυπώσει την ως άνω σκέψη, και υπό την εκδοχή ότι η προσβαλλόμενη πράξη, με την οποία παρατάθηκε απλώς η διάρκεια ισχύος των περιβαλλοντικών όρων του έργου παρίστατο πλημμελής, με την έννοια ότι οι τεχνικές βελτιώσεις του έργου δεν θα ήταν δυνατόν να επέλθουν με τη σύνταξη μόνον τεχνικών μελετών στο πλαίσιο εφαρμογής των αρχικώς εγκριθέντων περιβαλλοντικών όρων, αλλά προϋπέθεταν επιπλέον τη συμπλήρωση ή τροποποίηση των όρων αυτών. Η διατύπωση αυτή φαινόταν να καταλείπει περιθώρια ότι δυνάμει της σημασίας του έργου και των επιπλοκών από την ακύρωση, η ίδια λύση θα μπορούσε να ακολουθηθεί και επί συνδρομής σοβαρών πλημμελειών.
ΙΙ. Η σημασία της απόφασης ΣτΕ 1422/2013
α) Όροι και εύρος της επιλεγείσας δικαστικής ρύθμισης
Στην σχολιαζόμενη ΣτΕ 1422/2013, το Δικαστήριο μετέτρεψε το obiter dictum των προαναφερθεισών αποφάσεων, σε διατακτικό, με περιεχόμενο την αναβολή και την υπόδειξη προς τη Διοίκηση προθεσμίας να προβεί σε συγκεκριμένη ενέργεια. Τα κριτήρια που εφαρμόστηκαν ανάγονται επίσης αφενός στον επιδιωκόμενο σκοπό («χαρακτήρας της προσβαλλόμενης απόφασης») και τις συνέπειες τυχόν ακύρωσης της προσβαλλομένης πράξεως και αφετέρου στην φύση της διαγνωσθείσας πλημμέλειας της πράξης. Πράγματι, η προσβαλλομένη πράξη έγκρισης του Ειδικού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασμού για τις Ανανεώσιμες Πηγές Ενέργειας στηρίχθηκε σε μια άρτια (πλην της ανωτέρω πλημμέλειας) κατά τον ενδελεχή έλεγχο του Δικαστηρίου Στρατηγική Μελέτη Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων (ΣΜΠΕ) [36] . Ο νομοθέτης και η εκτελεστική εξουσία είχαν ανταποκριθεί μετά από προσπάθειες ετών στη διαμορφωθείσα νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, το οποίο είχε υποδείξει την ανάγκη εκπόνησης ευρύτερου χωροταξικού σχεδιασμού ειδικώς για τις ΑΠΕ, αλλά και στις διεθνείς υποχρεώσεις της χώρας για επιτάχυνση της υλοποίησης των έργων ηλεκτροπαραγωγής από ανανεώσιμες πηγές ενέργειας, στόχοι οι οποίοι συμπεριλήφθησαν και στο Ν 3851/2010 (Α΄ 85/4.6.2010). Περαιτέρω, η αξιολόγηση της πλημμέλειας, δεν μπορεί να λάβει χώρα παρά μόνο υπό το ευρύτερο πρίσμα του συνόλου μιας σειράς ουσιωδών τύπων που τηρήθησαν συννόμως. Τέτοιοι τύποι ήταν ειδικότερα η διαβίβαση της ΣΜΠΕ σε δημόσιες αρχές, φορείς και περιφερειακά συμβούλια προς γνωμοδότηση, η δημοσιοποίηση με σχετικές ανακοινώσεις σε εφημερίδες και στο διαδίκτυο προκειμένου για την τήρηση της δημόσιας διαβούλευσης και τέλος, κατόπιν αξιολογήσεως των παρατηρήσεων που υποβλήθηκαν στο στάδιο αυτό από τη Διεύθυνση Χωροταξίας του ΥΠΕΧΩΔΕ, η εισαγωγή του προσχεδίου του Ειδικού Πλαισίου για γνωμοδότηση στο Εθνικό Συμβούλιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης. Εντούτοις η ποιότητα της πλημμέλειας δεν συγχωρούσε παράβλεψή της.
Ο δικανικός συλλογισμός της απόφασης φαίνεται ότι δίηλθε από δύο ακόμα επίπεδα-φίλτρα σε σχέση με την ΣτΕ 4357/2011. Το πρώτο συνίστατο στο κατά πόσο είναι αναγκαία η ακύρωση της προσβαλλομένης απόφασης για την αποκατάσταση της νομιμότητας. Το αναγκαίο λοιπόν φαίνεται να μην εξαρτάται μόνο από την ποιότητα και το μέγεθος της πλημμέλειας, που εν προκειμένω ήταν σοβαρή, αλλά και από τη σχέση της προς την πράξη. Η νομολογία στο μέλλον θα ξεκαθαρίσει περισσότερο τους όρους χρήσης μιας τέτοιας πρακτικής, φαίνεται πάντως ότι διαδραμάτισε θετικό ρόλο στην κρίση του Δικαστηρίου η «διαιρετότητα» της πράξης, με την έννοια ότι επρόκειτο για μια διακριτή πλημμέλεια χωρίς να δημιουργεί επιπλοκές στην υπόλοιπη ρύθμιση [37] . Έτσι δεν θα μπορούσε να προδικάσει κανείς την κρίση του Δικαστηρίου, σε περίπτωση που οι προβαλλόμενες πλημμέλειες αφορούσαν το σύνολο της προσβαλλομένης πράξεως [38] συνιστάμενες πχ σε αναρμοδιότητα του οργάνου που εξέδωσε την πράξη. Το δεύτερο επίπεδο συναρτάται με το κατά πόσο η εκ των υστέρων κάλυψη της πλημμέλειας είναι δυνατόν να θίξει το δικαίωμα δικαστικής προστασίας του αιτούντος σωματείου. Στο ζήτημα αυτό, η απάντηση ήταν προφανής: το ενδεχόμενο θεραπείας της πλημμέλειας στο στάδιο αυτό, όχι μόνο δεν πλήττει το δικαίωμα δικαστικής προστασίας, αλλά στην πραγματικότητα συνιστά μια άμεση, αν όχι πρωθύστερη ικανοποίησή του. Και τούτο γιατί προλαμβάνοντας το Δικαστήριο σειρά ερμηνευτικών αλλά και πραγματικών προβλημάτων τα οποία θα μπορούσαν να ανακύψουν κατά το στάδιο συμμόρφωσης της Διοίκησης προς την ακυρωτική απόφαση, θέτει επιτακτική προθεσμία δύο μηνών προς τη Διοίκηση, να θεραπεύσει την παρανομία της πράξης της. Στο ευτυχές ενδεχόμενο που η Διοίκηση ανταποκριθεί, το αιτούν σωματείο θα έχει απολαύσει μάλλον πλήρως το ωφέλιμο αποτέλεσμα της απόφασης, στην έκταση βεβαίως του γενομένου δεκτού λόγου ακυρώσεως. Ζήτημα θα μπορούσε να εγερθεί σε αντίστοιχες περιπτώσεις όσον αφορά τον περιορισμό της αναδρομικότητας του ακυρωτικού αποτελέσματος, στο μέτρο που η εκ των υστέρων ίαση της πλημμέλειας δεν αποκλείεται να καταλείπει βλάβες στον αιτούντα για το διαδραμόν διάστημα. Σε κάθε περίπτωση η συζήτηση για την αναδρομικότητα του ακυρωτικού αποτελέσματος ως πτυχή του δικαιώματος δικαστικής προστασίας θα πρέπει να εντάξει στις παραμέτρους της τις αρχές της προστατευομένης εμπιστοσύνης και ασφάλειας δικαίου, κατά το παράδειγμα της ενωσιακής [39] και γαλλικής έννομης τάξης [40] .
β) Η εισαγωγή μιας νέας αντίληψης για τη σχέση διοίκησης-δικαστή
Στην Γαλλία, εδώ και πάνω από δεκαπέντε έτη [41] ο ακυρωτικός δικαστής προβαίνει σε ανοικτή συνεργασία με τη Διοίκηση και κατ’ ουσίαν συμπροσδιορισμό του διοικητικού έργου, με ευεργετικές συνέπειες στην αποτελεσματικότερη λειτουργία του κρατικού μηχανισμού [42] . Η δυνατότητα αναστολής της ενώπιον του Δικαστή διαδικασίας, προκειμένου η Διοίκηση να άρει τυπικές πλημμέλειες της πράξεώς της εντός ορισμένης προθεσμίας έχει προταθεί σε κυβερνητικό κείμενο ήδη από το 2005 και ειδικότερα, επί διαφορών που αναφύονται από οικοδομικές άδειες [43] . Μια παραλλαγή της τεχνικής αυτής, με μεγαλύτερη ίσως δραστικότητα λόγω του αυτόματου αποτελέσματός της, που υιοθετήθηκε στην Γαλλία, συνίστατο στη μετάθεση των αποτελεσμάτων της ακυρώσεως στο μέλλον με παροχή εναλλακτικής λύσεως στη Διοίκηση. Στην περίπτωση αυτή ο δικαστής προβαίνει μεν σε άμεση ακύρωση της πράξεως που ήχθη ενώπιόν του, μεταθέτει όμως την έναρξη της ισχύος της στο μέλλον, εξαρτώντας την συγχρόνως από την αδράνεια της Διοικήσεως να προβεί σε πράξεις που ο ίδιος έχει καθορίσει [44] . Κατά την εκπνοή της προθεσμίας αυτής και ελλείψει άρσεως των πλημμελειών, η ακύρωση παράγει τα έννομα αποτελέσματά της δημιουργώντας υποχρέωση άμεσης καταργήσεως για τη Διοίκηση [45] .
Αναμένονται λοιπόν με ενδιαφέρον και άλλες αποφάσεις οι οποίες θα αποσαφηνίσουν τις προϋποθέσεις άσκησης της ως άνω πρακτικής από τον δικαστή καθώς και τα όρια της ευχέρειάς του, ενώ ήδη δημοσιεύτηκε η δεύτερη απόφαση που ακολουθείται η ίδια οδός και στην οποία το Δικαστήριο, ένιωσε την ανάγκη να θωρακίσει και από δογματική άποψη την επιλογή της πρακτικής αυτής [46] . Ειδικότερα, κατόπιν αναδρομής σε λοιπές νομολογιακές περιπτώσεις που η παραβίαση νόμου είναι δυνατόν να μην συνεπάγεται ακύρωση της πράξης [47] , επισημαίνεται ότι οι διατάξεις του άρθρου 20 παρ. 1 και 95 παρ. 1 του Συντάγματος και η αρχή της νομιμότητας θα πρέπει να ερμηνεύονται σε πρακτική αρμονία με τις ισόκυρες από συνταγματική σκοπιά, αρχές της ασφαλείας δικαίου και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης καθώς και προς την αρχή της αποτελεσματικής δράσης της Διοικήσεως, η οποία επίσης σε τελική ανάλυση υπηρετεί το κράτος δικαίου [48] . Μια τέτοια στάθμιση, σύμφωνα με το σκεπτικό της απόφασης, είναι δυνατόν να μην επιβάλλει την εξαρχής ακύρωση διοικητικής πράξης, αλλά αντίθετα να υποδεικνύει άλλες λύσεις, που συνδυάζουν την τήρηση της νομιμότητας χωρίς τη διατάραξη της αποτελεσματικής δράσης της Διοικήσεως [49] . Σε κάθε περίπτωση μπορεί να προδικάσει κανείς ότι η απόφαση αυτή θα αποτελέσει ορόσημο μιας νέας αντίληψης θεσμικού διαλόγου σε επίπεδο κορυφής μεταξύ των λειτουργιών. Εξάλλου, τέτοιου είδους τεχνικές, σύμφωνες με τη δικαιοκρατική αρχή, είναι πολύ πιο πρόσφορες να καλλιεργήσουν μια νέα κουλτούρα στους διαδίκους όσον αφορά την πρόσβαση στη διοικητική δικαιοσύνη για λόγους ουσιαστικών παρανομιών, σε σχέση με μέτρα περιστολής του δικαιώματος δικαστικής προστασίας, όπως η αύξηση των παραβόλων για πολλοστή φορά. Κυρίως όμως αυξάνουν δραστικά την αποτελεσματικότητα του δικαστικού ελέγχου, ανταποκρινόμενες στο αίτημα των καιρών για αποφυγή χρονοβόρων αναπομπών – παλλινδρομήσεων μεταξύ δικαιοσύνης – διοίκησης οι οποίες συχνά καθιστούν κενό γράμμα και «εκ των υστέρων γνωμοδότηση» την έκδοση απόφασης [50] . Τέλος, περιορίζουν τη χρησιμοποίηση της Δικαιοσύνης για παρελκυστικούς σκοπούς κατά διαστρέβλωση του σκοπού της και αποκαθιστούν την ουσία της, στην απονομή ουσιαστικών λύσεων. Αξίζει να αναφερθεί ότι τις στιγμές που γράφονται αυτές οι γραμμές, εκκρεμεί προς ψήφιση σχέδιο νόμου με το οποίο τροποποιείται το άρθρο 50 του ΠΔ 18/1989 [51] , σύμφωνα με το οποίο «Το δικαστήριο, αν άγεται σε ακύρωση της ατομικής πράξης που προσβλήθηκε με αίτηση ακυρώσεως λόγω πλημμελείας που μπορεί να καλυφθεί εκ των υστέρων, και εφόσον κρίνει ότι, ενόψει της φύσης της πλημμελείας, και της επίδρασής της στο περιεχόμενο της προσβαλλόμενης πράξης, η ακύρωση της πράξης δεν είναι αναγκαία για την αποκατάσταση της νομιμότητας και για τη διασφάλιση του δικαιώματος δικαστικής προστασίας του αιτούντος δύναται, κατ’ εκτίμηση και των εννόμων συμφερόντων των διαδίκων, να εκδώσει προδικαστική απόφαση και να ζητήσει από την αρμόδια υπηρεσία να προβεί σε συγκεκριμένη ενέργεια ώστε να αρθεί η πλημμέλεια, τάσσοντας προς τούτο αποκλειστική εύλογη προθεσμία, η οποία δεν μπορεί να είναι μικρότερη από ένα μήνα. Κανένα στοιχείο δεν λαμβάνεται υπόψη αν προσκομισθεί μετά την πάροδο της προθεσμίας αυτής». Σε συνδυασμό με τις υπόλοιπες τροποποιήσεις που προβλέπονται στο σχετικό άρθρο, τυχόν εφαρμογή τους, θα αποτελέσει ίσως την μεγαλύτερη επανάσταση στο πεδίο του ακυρωτικού δικαστικού ελέγχου από καταβολής του στη χώρα μας.
Ηλίας Κουβαράς,
φοιτητής Ε.Σ.ΔΙ., υπ.Δ.Ν., υποτρ. Ι.Κ.Υ.
[ 13 ]. Βλ. Επ. Σπηλιωτόπουλου, Εγχειρίδιο διοικητικού δικαίου, τ.1, εκδ. 14η, εκδ. Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα 2012, σ. 87 επ.
[ 14 ]. ό.π. Επίσης Χ. Χρυσανθάκη-Π.Πανταζόπουλου, Εισηγήσεις διοικητικού δικαίου, εκδ. Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα 2006, αρ. 100-102, σ. 47-48.
[ 15 ]. Πρβλ. Μ. Τριπολιτσιώτη, Αίτηση ακυρώσεως – Συνέπειες απόφασης, σε Χ. Χρυσανθάκη (επιμ.), Συμβούλιο της Επικρατείας, Εφαρμογές Διοικητικού, Ουσιαστικού & Δικονομικού, Δικαίου, εκδ. Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα, 2012, αρ. 9, σ. 682.
[ 16 ]. Ό.π., αρ.4, σ. 680-681. Επίσης Φ. Βεγλερή, Η συμμόρφωσις της διοικήσεως εις τας αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας, εκδ. Τζάκα-Δελαγραμμάτικα, Αθήναι, 1934, σ. 1 επ. και Επ. Σπηλιωτόπουλου, Εγχειρίδιο διοικητικού δικαίου, τ.2, εκδ. 14η, όπ.π., αρ. 567, σ. 200-201.
[ 17 ]. Βλ. Χ. Χρυσανθάκη, Το «δεδικασμένο» των ακυρωτικών αποφάσεων του Συμβουλίου της Επικρατείας, ΙΔΜΕ 23, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα, 1991, σ. 6 επ.
[ 18 ]. Οδηγία 79/409/ΕΟΚ.
[ 19 ]. Σημειωτέον ότι για τη χωροθέτηση αιολικών εγκαταστάσεων εντός των Ζωνών Ειδικής Προστασίας (ΖΕΠ) της ορνιθοπανίδας επιβάλλεται η σύνταξη ειδικής ορνιθολογικής μελέτης, επιπροσθέτως της προβλεπομένης από τη νομοθεσία έγκρισης περιβαλλοντικών όρων, κατά τη διαδικασία της οποίας μπορεί να επιβληθούν και πρόσθετοι περιορισμοί ή να κριθεί μη επιτρεπτή η χωροθέτηση ενόψει της φύσης των εγκαταστάσεων και των χαρακτηριστικών της περιοχής.
[ 20 ]. Η απόφαση εξάλλου συνιστά μια ακόμα εξαίρετη συνέχεια (σκ.4-6) των ΣτΕ 3661-3 σε επίπεδο συστηματοποίησης από θεωρητική άποψη της εξέλιξης της νομοθεσίας περί χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού στην Ελλάδα.
[ 21 ]. Σκ.14 της απόφασης.
[ 22 ]. Βλ. ΣτΕ Ολ 3319-3320/2010 η γνωστή απόφαση Vodafone, όπου το Δικαστήριο εξάρτησε τη συμβατότητα του ακυρωτικού ελέγχου προς τις απαιτήσεις πλήρους ελέγχου που θέτει στο πεδίο των κυρώσεων το ΕΔΔΑ, από τις διαδικαστικές εγγυήσεις (δημοσιότητα) ενώπιον του διοικητικού οργάνου που επιβάλλει το πρόστιμο βλ. Π. Μουζουράκη, Πρόστιμα ΑΔΑΕ για παραβιάσεις της νομοθεσίας περί προστασίας του απορρήτου των επικοινωνιών και αρχή της δημοσιότητας των συνεδριάσεων, Σχόλιο στην ΣτΕ Ολ 3319/2010, ΕφημΔΔ 5/2010, σελ. 619-632.
[ 23 ]. Βλ. σχετ. τις πρόσφατες αποφάσεις ΣτΕ 1361/2013 (7μ), όπου κρίθηκε ότι δεν παραβιάζεται η διάταξη του άρθρου 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ, στην περίπτωση που η εκδιδόμενη διοικητική πράξη ελέγχεται από δικαστήριο που ασκεί ακυρωτικό έλεγχο, έτσι όπως αυτός έχει διαπλαστεί από τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, συνιστάμενος σε εξουσία του Δικαστηρίου να εξετάσει το σύνολο των προβαλλομένων αιτιάσεων, νομικών και πραγματικών ζητημάτων, με έλεγχο τήρησης της αρχής της αναλογικότητος μεταξύ του διαπραχθέντος παραπτώματος και της επιβληθείσης ποινής, καθώς και τον τρόπο ασκήσεως της διακριτικής εξουσίας της Διοικήσεως, συμπεριλαμβανομένων ως λόγων της πλάνης περί τα πράγματα και της μη νόμιμης αιτιολογίας της πράξης. ΘΠΔΔ 5/2013, σελ. 421 με παρατηρήσεις Α. Προυσανίδη. Βλ.επίσης την απόφαση ΣτΕ 212/2013 στο πεδίο της δικαστικής προστασίας επί απόρριψης αιτημάτων ασύλου.
[ 24 ]. Βλ. για την σχετ. προβληματική E. Πρεβεδούρου, Ο ακυρωτικός έλεγχος των διοικητικών πράξεων υπό το πρίσμα της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, ΘΠΔΔ 8-9/2010, σελ. 858 επ., η οποία επισημαίνει ότι ο ακυρωτικός δικαστής έχει διαμορφώσει ήπιους διορθωτικούς μηχανισμούς, όπως η υποκατάσταση της νομικής βάσεως ή της αιτιολογίας ή τη λήψη υπόψη αποκλειστικά της αιτιολογίας που νομίμως στηρίζει μια διοικητική πράξη, εφόσον αρκεί για το κύρος της πράξης η νομιμότητα μιας από αυτές.
[ 25 ]. J.-M. Auby, Les moyens inoperants dans la jurisprudence administrative, AJDA 1996 σελ. 5-13. Η αντίληψη αυτή περιελήφθη εν συνεχεία ρητώς ως αρχή στο γαλλικό Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας (CJA) δυνάμει των άρθρων 6 και 7 του διατάγματος
n 2006-1708 της 23.12.2006.
[ 26 ]. Υπενθυμίζεται το στενό πεδίο εφαρμογής της σε περιπτώσεις μη νόμιμης συγκρότησης ή σύνθεσης του εκδίδοντος ή γνωμοδοτούντος οργάνου, εφόσον αυτό διαθέτει δεσμία αρμοδιότητα προς τούτο και ταυτοχρόνως δεν αμφισβητούνται από τον αιτούντα τα πραγματικά περιστατικά που βασίστηκε η πράξη.
[ 27 ]. Βλ. ενδεικτικώς, Π. Παραρά, Και μια περιττή απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ Ολ 530/2003), ΔτΑ 20/2004, σελ. 1201, Γ. Παπαγεωργίου, Η αντισυνταγματική άρνηση του ελέγχου της εξωτερικής νομιμότητας των διοικητικών πράξεων, ΔτΑ 20/2004, σελ. 1205, Χ. Μουκίου, Η αλυσιτέλεια του ελέγχου της εξωτερικής νομιμότητας, ΔτΑ 20/2004, σελ. 1219, η οποία προτείνει ως συμβιβαστική λύση τη σύμφωνη με το Σύνταγμα ερμηνεία της αποφάσεως. Βλ., για τον ίδιο προβληματισμό στη γαλλική θεωρία, Fl. Blanco, Pouvoirs du juge et contentieux administratif de la legalite. Contribution a l’etude de l’ evolution et du renouveau des techniques juridictionnelles dans le contentieux de l’exces de pouvoir, σελ. ό.π., σελ. 335.
[ 28 ]. R. Chapus, Droit du contentieux administratif, Paris, Montchrestien, 2008, 13e edition, αρ.περ. 1123
[ 29 ]. Βλ. σχετ. σχόλια Β. Καψάλη, ΘΠΔΔ 2011, σελ. 395 επόμ. και Ελ. Θεοχαροπούλου, Νέοι προσανατολισμοί στο δικαίωμα της προηγούμενης ακρόασης στη φορολογική διαδικασία, ΔΦΝ 2012, σελ. 1107 επ.
[ 30 ]. ΘΠΔΔ 12/2012, σελ. 1142, Παρατηρήσεις Θ. Ψυχογυιού.
[ 31 ]. Στην ίδια λογική τέλος εντάσσονται και οι σκέψεις της μειοψηφίας στην ΣτΕ Ολ 87/2011, καθώς και της όμοιας γνώμης της παραπεμπτικής ΣτΕ Β΄ Τμ. 7μ. 1102/2009, οι οποίες τάσσονταν υπέρ της μη ακύρωσης αδημοσίευτης κανονιστικής πράξης, προκειμένου να δοθεί στη Διοίκηση η δυνατότητα να δημοσιεύσει.
[ 32 ]. Με την οποία απορρίφθηκε αίτηση ακύρωσης η υπ’ αριθμ. 27081/7.7.2009 ΚΥΑ, με την οποία παρατάθηκε έως 30 Οκτωβρίου 2013 η χρονική διάρκεια ισχύος της υπ’ αριθμ. 136945/5.12.2003 ΚΥΑ περί εγκρίσεως των περιβαλλοντικών όρων του έργου «Ολοκληρωμένη Εγκατάσταση Διαχείρισης Αποβλήτων (ΟΕΔΑ) Βορειοανατολικής Αττικής στη θέση “Μαύρο Βουνό” Γραμματικού».
[ 33 ]. Με την οποία απορρίφθηκε αίτηση ακύρωσης κατά της προκήρυξης, από τον Ειδικό Διαβαθμιδικό Σύνδεσμο Νομού Αττικής (ΕΔΣΝΑ), διαγωνισμού για το έργο «Μελέτη, Χρηματοδότηση, Κατασκευή, Συντήρηση, Τεχνική Διαχείριση και Λειτουργία της Μονάδας Επεξεργασίας Αστικών Απορριμμάτων στην Ολοκληρωμένη Εγκατάσταση Διαχείρισης Απορριμμάτων Βορειοανατολικής Αττικής με ΣΔΙΤ» και της υπ’ αριθμ. πρωτ. 5939/26.11.2012 απόφασης του Προέδρου του ΕΔΣΝΑ.
[ 34 ]. ΣτΕ 1151/2007 και 1953/2007.
[ 35 ]. Σκ. 19 και σκ.7 αντιστοίχως
[ 36 ]. Για την οποία ελήφθησαν υπόψη σαράντα τέσσερις περιβαλλοντικοί δείκτες αειφορίας, έγινε αναλυτική παρουσίαση όλων των κρίσιμων περιβαλλοντικών παραμέτρων και μνεία των περιοχών που τελούν υπό ειδικό καθεστώς προστασίας, ενώ εντοπίσθηκαν, ανά κατηγορία ΑΠΕ, οι ενδεχόμενες περιβαλλοντικές επιπτώσεις της εφαρμογής των ρυθμίσεων του ειδικού πλαισίου και αξιολογήθηκαν η έκτασή τους και η δυνατότητα πρόληψης ή περιορισμού τους.
[ 37 ]. Χρήσιμη αναγωγή θα μπορούσε να γίνει προς τούτο στην πιο επεξεργασμένη στο σημείο αυτό νομολογία του ΔΕΕ για τις προϋποθέσεις μερικής ακύρωσης της πράξης. Η τελευταία θεωρείται επιτρεπτή όταν συγκεκριμένες πλημμέλειες αφορούν μέρος της πράξης που δύναται να αποσπασθεί από την υπόλοιπη. Η προϋπόθεση αυτή δεν πληρούται όταν η μερική ακύρωση πράξεως έχει ως αποτέλεσμα να μεταβάλει την ουσία της πράξεως, γεγονός που πρέπει να εκτιμηθεί βάσει ενός αντικειμενικού και όχι ενός υποκειμενικού κριτηρίου που συνδέεται με την πολιτική βούληση της αρχής που εξέδωσε την επίμαχη πράξη (βλ. Η επικαλούμενη από το ΔΕΕ προϋπόθεση της δυνατότητας διαχωρισμού – απόφαση της 6 Δεκεμβρίου 2012, Επιτροπή κατά Verhuizingen Coppens NV, C-441/2011 P, ιδίως σκ. 38 και τις από 24.5.2012 Προτάσεις της Γ. Εισαγγελέως J. Kokott).
[ 38 ]. Πρβλ. ΣτΕ 1443/2007, 434/1984.
[ 39 ]. Σύμφωνα με το άρθρο 264 εδ. β΄ ΣΛΕΕ (πρώην 231 ΣΕΚ) παρέχεται στο δικαστή η δυνατότητα μετριασμού των συνεπειών των ακυρωτικών αποφάσεων του, και, εκτός του πλαισίου της προσφυγής ακυρώσεως, η δυνατότητα περιορισμού των διαχρονικών αποτελεσμάτων των αποφάσεων που εκδίδει επί προδικαστικών παραπομπών. Βλ. ενδεικτικά Μ. Βηλαρά, Κοινοτικός δικαστής και αποτελεσματική δικαστική προστασία ιδιωτών: Παρόν και Μέλλον, Σάκκουλας, Αθήνα-Θεσ/κη, 2003, σελ.22, υποσ. 23.
[ 40 ]. Βλ. σχετ. το Dossier που αφιέρωσε με αφορμή την απόφαση Association AC! του 2004 το νομικό περιοδικό RFDA 2004, J.-CL Bonichot, L’arret AC!: evolution ou revolution?, AJDA 20/2004, σελ. 1049, CI. Landais/Fr. Lenica, Chronique generale de jurisprudence administrative francaise, La modulation dans le temps d’une annulation pour exces de pouvoir, AJDA 22/2004, σελ. 1183.
[ 41 ]. Αφετηρία της εξέλιξης αυτής αποτέλεσε ο νόμος – τομή της 8.2.1995, με τον οποίο απονεμήθηκε στο δικαστή η εξουσία να εκδίδει διαταγές, τις λεγόμενες injonction, σε περίπτωση που η απόφαση υποδεικνύει προς τη Διοίκηση ένα συγκεκριμένο μέτρο, η παράβαση του οποίου συνδέεται αυτόματα, κατόπιν παρέλευσης της ταχθείσης προθεσμίας, με την επιβολή χρηματικής κύρωσης (astreinte). Ο καθηγητής R. Chapus είχε αποτιμήσει τη νομοθετική αυτή μεταρρύθμιση ως τη σημαντικότερη της διοικητικής δικαιοσύνης στους δύο αιώνες λειτουργίας της. R. Chapus, L’administration et son juge, PUF, 1999, σελ. 6. Όλως ενδεικτ. βλ. σχετ. J.P. Lay, Faut-il mieux encadrer le pouvoir d’injonction du juge administratif?, RD publ.2004 σελ. 1325, Y. Gaudemet, Du bon usage de l’injonction, RFDA.2003, σελ.520.
[ 42 ]. Ε. Πρεβεδούρου, Περιορισμός των αναδρομικών αποτελεσμάτων δικαστικής αποφάσεως η οποία ακυρώνει ατομική διοικητική πράξη: σκέψεις με αφορμή τις αποφάσεις του γαλλικού Conseil d’ Etat της 12ης Δεκεμβρίου 2007, Sire και Vignard, ΕφημΔΔ 1/2009, σελ. 75.
[ 43 ]. Στη λεγόμενη έκθεση Pelletier, Propositions pour une meilleure securite juridique des autorisations d’urbanisme, Rapport au Garde des Sceaux, ministre de la justice, et au Ministre de l’Equipement, des transports, de l’amenagement du territoire, du tourisme et de la mer, presente par le groupe de travail constitue sous la presidence de Philippe Pelletier, janvier 2005, σελ. 58, 59, 75 (πρόταση 29), http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/054000147/0000.pdf. Βλ. και S. Perignon, La securisation des autorisations d’urbanisme et des constructions existantes, AJDA 2006, σελ. 1549 (1551). Την τεχνική αυτή, που δεν έχει ακόμη καθιερωθεί νομοθετικά, εφάρμοσε ήδη το Tribunal Administratif d’ Amiens σε υπόθεση οικοδομικής άδειας TA d’Amiens, 25 mai 2005, M. Dubruque et autres, AJDA 2005, σελ. 2416, note Melleray.
[ 44 ]. Πρόκειται για την απόφαση Titran της 27ης Ιουλίου 2001 (CE 27 juillet 2001, Titran, Rec. σελ.1142, AJDA, σελ. 1046), όπου ακυρώθηκε άρνηση του υπουργού να προβεί σε κατάργηση δύο παρανόμων κανονιστικών πράξεων, παρασχέθηκε όμως στο διοικητικό όργανο προθεσμία δύο μηνών για να άρει τις πλημμέλειες των πράξεων αυτών. Για αναλυτικό σχολιασμό των καινοτομιών που εισήγαγε η απόφαση βλ. J. Rivero- J. Waline, Droit administratif, 21e ed., 2006, Dalloz, σελ. 585.
[ 45 ]. Βλ. E. Πρεβεδούρου, Ο ακυρωτικός έλεγχος των διοικητικών πράξεων υπό το πρίσμα της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, ό.π., σελ. 888.
[ 46 ]. Βλ. ΣτΕ 1941/2013 όπου, αφού διαπιστώθηκε η παράλειψη να συνδημοσιευθεί στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως πινακίδα, στην οποία αποτυπώνεται η οριοθέτηση τμήματος ρέματος, δόθηκε προθεσμία τριάντα ημερών από της κοινοποιήσεως στο Υπουργείο Περιβάλλοντος και Κλιματικής Αλλαγής να αναπροσαρμόσει την οικεία πινακίδα του σχεδιαγράμματος με συγκεκριμένο τρόπο (που υπέδειξε το ίδιο το Δικαστήριο) και στη συνέχεια να προβεί στην σχετική δημοσίευση.
[ 47 ]. Με αναφορά στις ανωτέρω εκτεθείσες περιπτώσεις των αλυσιτελών λόγων ακυρώσεως και της ακύρωσης για παράβαση τύπου της διαδικασίας, ο οποίος όμως παρίσταται ουσιώδης.
[ 48 ]. Σκ. 6 απόφασης.
[ 49 ]. Ο προεδρεύων της σύνθεσης του Ε΄ τμήματος και στις δύο αποφάσεις Αντιπρόεδρος Κ. Μενουδάκος είχε θέσει προσφάτως από δημόσιο βήμα την προβληματική της αναζήτησης νέων δικονομικών προσεγγίσεων με αφετηρία το ότι οι τυπικές ακυρώσεις είχαν νόημα στο μέτρο που ασκούσαν και παιδευτικό ρόλο προς τη Διοίκηση, αναρωτώμενος:«[…] μήπως υπό τις παρούσες συνθήκες η κλασσική θεώρηση του ακυρωτικού ελέγχου δημιουργεί δικονομικές αγκυλώσεις, οι οποίες δεν είναι απαραίτητες για την εξασφάλιση της αρχής της νομιμότητας και τη δικαστική προστασία του θιγόμενου […]» και περαιτέρω όσον αφορά τους κατά βάση νομολογιακούς κανόνες που οριοθετούν την εμβέλεια της ακυρωτικής δικαιοδοσίας και διαδικασίας «η εφαρμογή των κανόνων αυτών στο σύνόλό τους αποτελεί τη μόνη συνταγματικώς θεμιτή επιλογή ή θα ήταν επιτρεπτές και άλλες νομολογιακές λύσεις για την εναρμόνιση της αρχής της νομιμότητας με την αρχή της ασφάλειας δικαίου, δύο βασικών αρχών του κράτους δικαίου των οποίων, όμως το περιεχόμενο και τα όρια είναι ρευστά;» Κ. Μενουδάκου, Ο ακυρωτικός δικαστής φύλακας της νομιμότητας και της αποτελεσματικής δράσης της Διοίκησης, εισήγηση (αδημ.) σε συνέδριο της Εθνικής Σχολής Δικαστικών Λειτουργών με θέμα: «Διοικητική Δικαιοσύνη: Φυσιογνωμία και Προοπτικές. Ο διοικητικός δικαστής και οι σύγχρονες προκλήσεις, Κομοτηνή, 7-9 Νοεμβρίου 2012».
[ 50 ]. «Ping pong juridictionel» κατά την γλαφυρή έκφραση του J.-P. Costa, L’execution des decisions juridictionelles, AJDA 1999, N° special, σελ. 70.
[ 51 ]. Βλ. τον διαδικτυακό τόπο του Υπουργείου Δικαιοσύνης http://www.opengov.gr/ministryofjustice/?p=4663#comments με τίτλο «Ενέχυρο – ποινική συνδιαλλαγή σε εγκλήματα εις βάρος του Δημοσίου. Σύσταση ειδικού προανακριτικού σώματος. Θέματα αστικής ευθύνης του τύπου και άλλες διατάξεις», άρθρο 22, σύμφωνα με το οποίο στο άρθρο 50 του ΠΔ 18/1989 προστίθενται παράγραφοι 4, 5 και 6, οι δε υφιστάμενες παράγραφοι 4 και 5 αναριθμούνται σε 7 και 8.