ΣΤΕ ΚΑΙ ΑΠΕΛΕΥΘΕΡΩΣΗ ΤΩΝ ΕΠΑΓΓΕΛΜΑΤΩΝ
«Πράσινο φως» για την πλήρη απελευθέρωση των λεγόμενων «κλειστών επαγγελμάτων» ανάβει με ομόφωνη απόφασή της η Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας, κρίνοντας ότι οι περιορισμοί που τίθενται για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων ενός κλάδου με την αποτροπή εισόδου νέων επαγγελματιών, παραβιάζουν τις συνταγματικά κατοχυρωμένες αρχές της οικονομικής και επαγγελματικής ελευθερίας.
Το ανώτατο δικαστήριο με απόφαση – πιλότο για το «άνοιγμα» των επαγγελμάτων, ανατρέποντας αντίθετες αποφάσεις του Διοικητικού Εφετείου, κρίνει ότι δεν μπορεί να αποτελούν λόγο δημοσίου συμφέροντος που δικαιολογεί περιορισμούς, το γεγονός ότι μπορεί να υπάρξει αθρόα είσοδος νέων επαγγελματιών σε ένα κλάδο, ο κίνδυνος μείωσης του κύκλου εργασιών, η ανάγκη προστασίας στενών επαγγελματικών και μάλιστα οικονομικών συμφερόντων, αλλά ούτε η ανάγκη διασφάλισης της εργασιακής ειρήνης. «Κόκκινη γραμμή» θα μπορούσε να αποτελέσει μόνο ο βεβαιωμένος κίνδυνος οικονομικής κατάρρευσης ορισμένης επαγγελματικής τάξης, εξαιτίας του «ανοίγματος», αλλά σε καμία περίπτωση η συρρίκνωση της επιχειρηματικής δραστηριότητας και της από αυτήν απορρέουσας οικονομικής ωφέλειας.
Περιορισμοί θα ήταν επίσης συνταγματικά ανεκτοί, μόνο για να διασφαλιστεί η παροχή προς τους πολίτες των υπηρεσιών του συγκεκριμένου κλάδου, γιατί αυτό επιτάσσει το δημόσιο και κοινωνικό συμφέρον.
Η Ολομέλεια του ΣτΕ με τρεις αποφάσεις της επιβεβαίωσε ότι είναι αντισυνταγματικό και ανίσχυρο το προηγούμενο νομοθετικό καθεστώς που ίσχυσε για τα βυτιοφόρα (με σειρά νομοθετημάτων του 1976, 1991, 2002 κ.λπ.) και το οποίο άλλαξε πέρσι το καλοκαίρι με την πρόβλεψη και μεταβατικής περιόδου προσαρμογής.
Παρά τη νομοθετική αυτή αλλαγή και την ψήφιση στις αρχές του 2011 του νέου νόμου για τη συλλήβδην απελευθέρωση πολλών επαγγελμάτων, οι αποφάσεις του ΣτΕ έχουν εξαιρετική πρακτική σημασία, αφού σε πολλές περιπτώσεις το «άνοιγμα» είναι «λειψό», έχει γίνει με ρυθμίσεις «διστακτικές» ή με άλλες που παραπέμπουν στη μελλοντική έκδοση διαταγμάτων και υπουργικών αποφάσεων, πιθανότατα για να αποφευχθούν συγκρούσεις με ευρύτερες επαγγελματικές ομάδες. Επομένως υπάρχει ανοικτό πεδίο για νέες προσφυγές όσων εξακολουθούν να εμποδίζονται να εισέλθουν σε ένα κλάδο και οι οποίες ασφαλώς θα γίνουν δεκτές. Η νέα νομολογία ξεκαθαρίζει άλλωστε με σαφή τρόπο ότι δεν μπορούν να «σταθούν» τα συγκεκριμένα εμπόδια και περιορισμοί που υπάρχουν στην οικονομική και επαγγελματική ελευθερία την οποία κατοχυρώνει το Σύνταγμα, προκειμένου να είναι πράγματι ελεύθερη η επιλογή άσκησης ενός επαγγέλματος.
Με τις δικαστικές αποφάσεις υπό τον πρόεδρο του ΣτΕ Π. Πικραμμένο γίνονται δεκτές εισηγήσεις της Συμβούλου της Επικρατείας Ε. Σαρπ και κρίνονται ανίσχυρες διατάξεις των νόμων 383/76, 1959/91, 3054/02 και διαφόρων υπουργικών αποφάσεων, που απαγόρευαν τη μετατροπή βυτιοφόρων, πρόβλεπαν περιορισμένο αριθμό αδειών, εξαρτούσαν την έκδοση αδειών μόνο εάν διαπιστωνόταν ότι τα υπάρχοντα βυτιοφόρα δεν κάλυπταν τις ανάγκες μεταφορών κ.λπ. και ακυρώνεται η απαγόρευση έκδοσης δεκάδων νέων αδειών.
Ελεύθερη η είσοδος
Τα «σημεία – κλειδιά» των αποφάσεων του ΣτΕ (1664/11) που αίρουν όλους τους περιορισμούς και ανοίγουν το δρόμο της απελευθέρωσης για πολλά επαγγέλματα, αποτελούν μεταξύ άλλων οι διαπιστώσεις ότι:
Η προστασία του στενού επαγγελματικού και μάλιστα οικονομικού συμφέροντος όσων ασκούν ήδη ορισμένη επιχειρηματική δραστηριότητα, με την εξασφάλιση προσπορισμού κέρδους από αυτήν, δεν αποτελεί λόγο δημοσίου συμφέροντος που δικαιολογεί επιβολή περιορισμών που συνεπάγονται την αδυναμία πρόσβασης στον κλάδο αυτό άλλων ενδιαφερομένων ή την αδυναμία των ήδη δραστηριοποιουμένων να αναπτυχθούν ακόμα περισσότερο.
Η χορήγηση άδειας άσκησης επαγγέλματος δεν μπορεί να εξαρτάται από προηγούμενη εκτίμηση του κράτους κατά πόσον υπάρχει πραγματική ανάγκη για έκδοση νέων ή εάν οι ήδη ασκούντες το επάγγελμα επαρκούν για να καλύψουν τις ανάγκες του κοινωνικού συνόλου.
—————————
ΣτΕ Ολ 1664/2011
Πρόεδρος: Π. Πικραμμένος, Πρόεδρος ΣτΕ
Εισηγήτρια: Ειρ. Σαρπ, Σύμβουλος Επικρατείας
Δικηγόροι: Γ. Γεραπετρίτης, Δημ. Μέλισσας, Παν. Παναγιωτουνάκος, Νομικός Σύμβουλος του Κράτους
Ειδικότερη εκδήλωση της προσωπικής και οικονομικής ελευθερίας συνιστά η επαγγελματική ελευθερία, δηλαδή η ελευθερία επιλογής και ασκήσεως ορισμένου επαγγέλματος. Περιορισμοί στην επαγγελματική ελευθερία εκ του νόμου επιβάλλονται για λόγους δημοσίου ή κοινωνικού συμφέροντος, οι οποίοι σε κάθε περίπτωση πρέπει να συνάδουν προς το αντικείμενο και τον χαρακτήρα της ρυθμιζόμενης επαγγελματικής δραστηριότητας. Δεν συνιστά τέτοιο λόγο η προστασία του οικονομικού συμφέροντος των ήδη δραστηριοποιουμένων σε συγκεκριμένο επαγγελματικό κλάδο με την αποτροπή εισόδου νέων επαγγελματιών. Δεν εξαρτάται η χορήγηση διοικητικής άδειας για την άσκηση επαγγέλματος από προηγούμενη εκτίμηση της διοίκησης ότι συντρέχει πραγματική ανάγκη για την άσκησή του ως εκ του ότι οι ήδη ασκούντες το επάγγελμα αυτό δεν επαρκούν να καλύψουν τις σχετικές ανάγκες του κοινωνικού συνόλου. Όμως προκειμένου ο δικαστής να είναι σε θέση να ελέγξει αν οι επιβαλλόμενοι στην οικονομική ελευθερία περιορισμοί αποβλέπουν στην ικανοποίηση συνταγματικώς θεμιτού σκοπού, πρέπει να προκύπτει ή να συνάγεται από την ίδια την ρύθμιση, ερμηνευομένη σύμφωνα με τους κανόνες της λογικής και τα διδάγματα της κοινής πείρας και σε συνδυασμό με την διέπουσα την άσκηση του συγκεκριμένου επαγγέλματος λοιπή νομοθεσία, ή από τις προπαρασκευαστικές εργασίες για την ψήφιση του σχετικού νόμου ή από στοιχεία, στα οποία οι εργασίες αυτές αναφέρονται, ο σκοπός που επιδιώκεται με τους περιορισμούς αυτούς. Το γεγονός της κυκλοφορίας μεγάλου αριθμού φορτηγών δημόσιας χρήσης αυτοκινήτων κατά τον χρόνο ψήφισης του Ν 383/1976 , έστω και αν συνεπαγόταν τη μείωση των κερδών των εκμεταλλευομένων τα αυτοκίνητα αυτά επαγγελματιών, δεν δικαιολογεί, από συνταγματική άποψη, την κατ’ ουσίαν απαγόρευση της χορήγησης νέων αδειών κυκλοφορίας τέτοιων αυτοκινήτων και την χορήγηση αυτών μόνον κατ’ εξαίρεση, κατ’ εκτίμηση του κριτηρίου της μη επαρκούς κάλυψης των μεταφορικών αναγκών της χώρας με τα ήδη κυκλοφορούντα φορτηγά αυτοκίνητα δημοσίας χρήσης. Και τούτο, διότι η προστασία του στενού επαγγελματικού και μάλιστα οικονομικού συμφέροντος των ήδη ασκούντων ορισμένη επιχειρηματική δραστηριότητα ή μέρους αυτών, με την εξασφάλιση του προσπορισμού κέρδους από την εκ μέρους τους άσκηση της συγκεκριμένης δραστηριότητας, δεν συνιστά λόγο δημόσιου συμφέροντος που δικαιολογεί την επιβολή περιορισμών, οι οποίοι έχουν ως συνέπεια την αδυναμία πρόσβασης στον επιχειρηματικό αυτό κλάδο άλλων ενδιαφερομένων ή την αδυναμία αυτών που ήδη δραστηριοποιούνται στον ενλόγω κλάδο να αναπτύξουν περαιτέρω την επιχειρηματική τους δραστηριότητα. Συνεπώς, οι διατάξεις του άρθρου 4 παρ. 3 του Ν 383/1976 αντίκεινται στο άρθρο 5 παρ. 1 του Συντ . και είναι, ως εκ τούτου, ανίσχυρες, διότι ο σκοπός που επιδιώκεται με τον θεσπιζόμενο με αυτές περιορισμό δεν είναι συνταγματικώς θεμιτός.
Διατάξεις: 5 [παρ. 1] Συντ., 1 [παρ. ]1 Ν 383/1976 , Ν 1959/1991
[…] 2. Επειδή, με την αίτηση αυτή ζητείται η αναίρεση της υπ’ αριθ. 917/2007 αποφάσεως του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών. Με την απόφαση αυτή συνεκδικάσθηκαν (λόγω συναφείας) και έγιναν δεκτές (αυτοτελείς) εφέσεις του Ελληνικού Δημοσίου, εκπροσωπουμένου από τον Υπουργό Οικονομίας και Οικονομικών, και της Ομοσπονδίας Φορτηγών Αυτοκινητιστών Ελλάδος Διεθνών Μεταφορών κατά της υπ’ αριθ. 6929/2005 αποφάσεως του Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθηνών και εξαφανίσθηκε η εν λόγω απόφαση. Στην συνέχεια απερρίφθη προσφυγή της αναιρεσείουσας εταιρείας κατά της αρνήσεως του Υπουργού Μεταφορών και Επικοινωνιών να χορηγήσει σ’ αυτήν, κατόπιν της από 29.10.2001 αιτήσεώς της, δεκατρείς νέες άδειες κυκλοφορίας φορτηγών δημοσίας χρήσεως αυτοκινήτων και έγινε δεκτή η παρέμβαση της προαναφερθείσης Ομοσπονδίας.
3. Επειδή, η υπόθεση εισάγεται ενώπιον της Ολομελείας του Συμβουλίου της Επικρατείας κατόπιν της υπ’ αριθ. 3537/2009 αποφάσεως του Δ΄ Τμήματος του Δικαστηρίου, με την οποία παραπέμφθηκε στην Ολομέλεια, σύμφωνα με τα οριζόμενα στην παράγραφο 5 του άρθρου 100 του Συντάγματος , το ζήτημα της συμφωνίας ή μη προς το άρθρο 5 του Συντάγματος της διατάξεως της παραγράφου 3 του άρθρου 4 του Ν 383/1976 .
4. Επειδή, νομίμως συζητείται η υπόθεση παρά το γεγονός ότι δεν παρέστησαν στο ακροατήριο ο Υπουργός Οικονομίας και Οικονομικών, και ήδη Οικονομικών, ο οποίος είχε εκπροσωπήσει το αναιρεσίβλητο Ελληνικό Δημόσιο ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων, ούτε η αναιρεσίβλητη Ομοσπονδία Φορτηγών Αυτοκινητιστών Ελλάδος Διεθνών Μεταφορών, εφόσον επιδόθηκαν σε αυτούς νομίμως και εμπροθέσμως αντίγραφα της προαναφερθείσης παραπεμπτικής αποφάσεως, καθώς και της από 18.2.2010 πράξεως του Προέδρου του Συμβουλίου της Επικρατείας περί ορισμού δικασίμου για την συζήτηση της υποθέσεως ενώπιον της Ολομελείας του Δικαστηρίου (βλ. ως προς τον Υπουργό Οικονομικών τα από 26.2.2010 αποδεικτικά επιδόσεως της επιμελήτριας του Δικαστηρίου … και ως προς την αναιρεσίβλητη Ομοσπονδία τα από 7.4.2010 αποδεικτικά επιδόσεως της επιμελήτριας του Δικαστηρίου …).
5. Επειδή, στο άρθρο 55 του Π Δ/τος 18/1989 (Α΄ 8) ορίζεται ότι «Στη δίκη της αναίρεσης δεν συγχωρείται παρέμβαση». Η διάταξη αυτή απαγορεύει την παρέμβαση σε δίκη, ανοιγείσα με αίτηση αναιρέσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας (βλ. ΣτΕ Ολ 1545/2008 ). Επομένως, η από 29.4.2010 ασκηθείσα το πρώτον ενώπιον της Ολομελείας του Συμβουλίου της Επικρατείας (σε δίκη ανοιγείσα με αίτηση αναιρέσεως) παρέμβαση της ενώσεως επαγγελματικών σωματείων με την επωνυμία «Πανελλαδική Ομοσπονδία Ιδιοκτητών Βυτιοφόρων Αυτοκινήτων Δημοσίας Χρήσεως Μεταφοράς Υγρών Καυσίμων και Θερμής Ασφάλτου», η οποία, άλλωστε, δεν είχε διατελέσει διάδικος στη δίκη ενώπιον των δικαστηρίων της ουσίας, είναι απορριπτέα ως απαράδεκτη. Εξάλλου, η παρέμβαση αυτή δεν ευρίσκει έρεισμα ούτε στην διάταξη της παρ. 1 του άρθρου 1 του Ν 2479/1997 (Α΄ 67). Και τούτο διότι, ναι μεν, κατά την διάταξη αυτή, σε δίκη ενώπιον του Ανωτάτου Ειδικού Δικαστηρίου, της Ολομελείας του Συμβουλίου της Επικρατείας, της Ολομελείας του Αρείου Πάγου ή της Ολομελείας του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στην οποία τίθεται ζήτημα αν διάταξη νόμου είναι σύμφωνη προς το Σύνταγμα ή όχι, έχουν το δικαίωμα να ασκήσουν παρέμβαση φυσικά ή νομικά πρόσωπα ή ενώσεις προσώπων, τα οποία δικαιολογούν έννομο συμφέρον, σε σχέση με την κρίση του ζητήματος αυτού, υπό την προϋπόθεση, όμως, ότι το αυτό ζήτημα εκκρεμεί σε δίκη ενώπιον άλλου δικαστηρίου ή δικαστικού σχηματισμού του αυτού κλάδου δικαιοσύνης, στην οποία είναι διάδικοι (βλ. ΣτΕ Ολ 1545/2008 , 3177/2007, 3670/2006). Στην προκειμένη περίπτωση η παρεμβαίνουσα Ομοσπονδία δεν ισχυρίζεται ότι είναι διάδικος σε άλλη εκκρεμή δίκη ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας ή διοικητικού δικαστηρίου, στην οποία τίθεται ομοίως το ζήτημα της συμφωνίας ή μη προς το Σύνταγμα της διατάξεως της παρ. 3 του άρθρου 4 του Ν 383/1976 . Συνεπώς, η ανωτέρω παρέμβαση δεν είναι παραδεκτή ούτε υπό την εκδοχή ότι ασκείται με βάση το άρθρο 1 παρ. 1 του Ν 2479/1997 και, ως εκ τούτου, είναι απορριπτέα ως απαράδεκτη.
6. Επειδή, με το άρθρο 5 παρ. 1 του Συντάγματος κατοχυρώνεται η προσωπική και οικονομική ελευθερία ως ατομικό δικαίωμα. Ειδικότερη εκδήλωση αυτής της ελευθερίας αποτελεί η επαγγελματική ελευθερία, δηλαδή η ελευθερία επιλογής και ασκήσεως ορισμένου επαγγέλματος. Στην επαγγελματική ελευθερία μπορεί ο νόμος να επιβάλει περιορισμούς μόνον για λόγους δημοσίου ή κοινωνικού συμφέροντος, οι οποίοι σε κάθε περίπτωση πρέπει να τελούν σε συνάφεια προς το αντικείμενο και τον χαρακτήρα της ρυθμιζομένης επαγγελματικής δραστηριότητος (βλ. ΣτΕ Ολ 3665/2005 , 2204-2224/2010). Τέτοιο λόγο δεν συνιστά, πάντως, η προστασία του οικονομικού συμφέροντος των ήδη δραστηριοποιουμένων σε συγκεκριμένο επαγγελματικό κλάδο (πρβλ. ΣτΕ Ολ 474, 475/1989, 3665/2005) με την αποτροπή της εισόδου στον κλάδο αυτό νέων επαγγελματιών και της εκ του λόγου τούτου μειώσεως των προσόδων από την άσκηση της επαγγελματικής αυτής δραστηριότητας. Ενόψει των ανωτέρω, δεν μπορεί να εξαρτηθεί η χορήγηση διοικητικής αδείας για την άσκηση επαγγέλματος από την προηγούμενη εκτίμηση της Διοικήσεως ότι συντρέχει πραγματική ανάγκη για την άσκησή του, ως εκ του ότι οι ήδη ασκούντες το επάγγελμα αυτό δεν επαρκούν για να καλύψουν τις σχετικές ανάγκες του κοινωνικού συνόλου. Εξάλλου, προκειμένου ο δικαστής να είναι σε θέση να ελέγξει αν οι επιβαλλόμενοι στην οικονομική ελευθερία περιορισμοί αποβλέπουν στην ικανοποίηση συνταγματικώς θεμιτού σκοπού, πρέπει να προκύπτει ή να συνάγεται από την ίδια την ρύθμιση, ερμηνευομένη σύμφωνα με τους κανόνες της λογικής και τα διδάγματα της κοινής πείρας και σε συνδυασμό με την διέπουσα την άσκηση του συγκεκριμένου επαγγέλματος λοιπή νομοθεσία, ή από τις προπαρασκευαστικές εργασίες για την ψήφιση του σχετικού νόμου ή από στοιχεία, στα οποία οι εργασίες αυτές αναφέρονται, ο σκοπός που επιδιώκεται με τους περιορισμούς αυτούς (πρβλ. ΣτΕ Ολ 2204 – 2224/2010).
7. Επειδή, ο Ν 383/1976 «περί διενεργείας εμπορευματικών μεταφορών δια φορτηγών αυτοκινήτων δημοσίας χρήσεως …» (Α΄ 182) ορίζει στο άρθρο 4 τα εξής: «1. Τα εκτελούντα οδικάς εμπορευματικάς μεταφοράς αυτοκίνητα δημοσίας χρήσεως δέον όπως είναι εφωδιασμένα δι` αδειών κυκλοφορίας, … 2. Η χορήγησις αδειών κυκλοφορίας νέων φορτηγών αυτοκινήτων δημοσίας χρήσεως επιτρέπεται, συμφώνως προς τας διατάξεις της παρ. 3 του παρόντος άρθρου εις: α) τας συνιστωμένας κατά τους όρους του παρόντος μεταφορικάς επιχειρήσεις, ως και τας συνεστημένας και λειτουργούσας τοιαύτας, συμφώνως προς τας προϊσχυσάσας διατάξεις. … β) τους επαγγελματίας αυτοκινητιστάς, γ) τους επαγγελματίας οδηγούς.
3. Δι αποφάσεων του Υπουργού Μεταφορών και Επικοινωνιών, εκδιδομένων καθ` έκαστον έτος, αρχής γενομένης μετά παρέλευσιν εξ (6) μηνών από της ενάρξεως ισχύος του παρόντος και μετά γνώμην της κατά το άρθρον 8 Επιτροπής ορίζονται: α) το ανώτατον, κατά κατηγορίαν οδικών εμπορευματικών μεταφορών και είδος αυτοκινήτων, συνολικόν μικτόν βάρος φορτηγών οχημάτων δημοσίας χρήσεως, όπερ αναγκαιοί δια την εκτέλεσιν των οδικών εμπορευματικών μεταφορών, μετ` εκτίμησιν των εκάστοτε μεταφορικών αναγκών της χώρας, β) η, δια της χορηγήσεως νέων αδειών, κάλυψις της τυχόν διαφοράς, μεταξύ του υφισταμένου και του κατά την προηγουμένην περίπτωσιν καθοριζομένου ανωτάτου ορίου, συνολικού μικτού βάρους φορτηγών οχημάτων, γ) τα της χορηγήσεως των νέων αδειών εις τας μεταφορικάς επιχειρήσεις, περί ων η παρ. 2 του παρόντος άρθρου, εις επαγγελματίας αυτοκινητιστάς, και εις επαγγλεματίας οδηγούς, βάσει κριτηρίων και προϋποθέσεων καθοριζομένων εν τη ιδία αποφάσει και δη κατά ποσοστόν ογδοήκοντα επί τοις εκατόν (80%) εις τας μεταφορικάς επιχειρήσεις και είκοσιν επί τοις εκατόν (20%) εις τους λοιπούς. Ως κριτήρια δια την χορήγησιν των ως άνω νέων αδειών λαμβάνονται υπ` όψιν, κατά περίπτωσιν, και ο αριθμός των εντεταγμένων εις τας επιχειρήσεις φορτηγών αυτοκινήτων, εν συνδυασμώ προς την δραστηριότητα αυτών, το ποσοστόν επί του κατεχομένου αυτοκινήτου δημοσίας χρήσεως υπό των επαγγελματιών αυτοκινητιστών και ο συνολικός χρόνος πραγματικής υπηρεσίας των επαγγελματιών οδηγών. 4. Κατ` εξαίρεσιν των παρ. 2 και 3 του παρόντος άρθρου επιτρέπεται η χορήγησις αδειών κυκλοφορίας νέων φορτηγών αυτοκινήτων δημοσίας χρήσεως: α) κατά τας διατάξεις: αα) των ΝΔ 4377/1964 “περί ειδικών μέτρων προστασίας των εξ Αιγύπτου Ελλήνων υπηκόων και ομογενών”, 4378/1964 “περί ειδικών μέτρων προστασίας των εκ Τουρκίας Ελλήνων υπηκόων” και 4581/1966 “περί ειδικών μέτρων προστασίας των εκ Ρουμανίας Ελλήνων υπηκόων και ομογενών”, ββ) του ΝΔ 4577/1966 “περί τροποποιήσεως και συμπληρώσεως της νομοθεσίας “περί Κοινωνικής Ασφαλίσεως και περί ετέρων τινών διατάξεων” (άρθρον 2 παρ. 1) και γγ) του ΒΔ/τος 164/1973 “περί κωδικοποιήσεως εις ενιαίον κείμενον των ισχυουσών διατάξεων του ΝΔ 531/1970 “περί αντικαταστάσεως ζωηλάτων οχημάτων πόλεων δια φορτηγών αυτοκινήτων δημοσίας χρήσεως κ.λπ.”, β) [Η περ. β΄ καταργήθηκε με το άρθρο 7 του
Ν 803/1978 (Α΄ 123), όπως επίσης καταργήθηκαν και οι σε εκτέλεση αυτής εκδοθείσες κανονιστικές αποφάσεις του Υπουργού Συγκοινωνιών.] γ) βυτιοφόρων εκκενώσεως βόθρων και τοιούτων μεταφοράς ύδατος, υπό όρους και προϋποθέσεις καθοριζομένας δι’ αποφάσεως του Υπουργού Μεταφορών και Επικοινωνιών, εκδιδομένης μετά γνώμην της κατά το άρθρον 8 Επιτροπής και δημοσιευομένης δια της Εφημερίδος της Κυβερνήσεως.
δ) [όπως αυτή προστέθηκε με την παρ. 1 του άρθρου 13 του
Ν 2801/2000 , Α΄ 200]. Με απόφαση του Υπουργού Μεταφορών και Επικοινωνιών καθορίζονται οι όροι, οι προϋποθέσεις και η διαδικασία χορήγησης αδειών κυκλοφορίας ΦΔΧ αυτοκινήτων σε νησιά με πληθυσμό μικρότερο των τριών χιλιάδων εκατό (3.100) κατοίκων για την εξυπηρέτηση των τοπικών αναγκών. Η δυνατότητα κυκλοφορίας των πιο πάνω φορτηγών αυτοκινήτων περιορίζεται εντός του νησιού, με δυνατότητα μεταφοράς εμπορευμάτων προς και από τα λιμάνια που συνδέονται ακτοπλοϊκώς. 5. …». Η προβλεπομένη στο άρθρο 8 του ανωτέρω
Ν 383/1976 επιτροπή καταργήθηκε με το άρθρο 10 παρ. 3 της υπ’ αριθ. 15140/26.4.1982 κοινής αποφάσεως των Υπουργών Προεδρίας Κυβερνήσεως και Συγκοινωνιών (Β΄ 219), που εκδόθηκε σε εκτέλεση της διατάξεως του άρθρου 4 παρ. 2 του Ν 1232/1982 (Α΄ 22), με συνέπεια η έκδοση της προβλεπομένης στην παρ. 3 του προπαρατεθέντος άρθρου 4 του ανωτέρω Ν 383/1976 υπουργικής αποφάσεως να γίνεται, από την κατάργηση της εν λόγω επιτροπής και εφεξής, χωρίς προηγούμενη γνωμοδότηση (βλ. ΣτΕ 2171/1984 ). Κατ’ εξουσιοδότηση της εν λόγω διατάξεως της παρ. 3 του άρθρου 4 του Ν 383/1976 εκδόθηκε για πρώτη φορά το 2005 – δηλαδή μετά την εκδηλωθείσα με το υπ’ αριθ. Β1/76391/5930/6.12.2001 έγγραφο της Διευθύνσεως Εμπορευματικών Μεταφορών του Υπουργείου Μεταφορών και Επικοινωνιών άρνηση της Διοικήσεως επί της από 29.10.2001 αιτήσεως της αναιρεσείουσας εταιρείας, που προσεβλήθη με την προσφυγή της, επί της οποίας εκδόθηκε η πρωτόδικη απόφαση – η υπ’ αριθ. Β1/65209/5116/8.11.2005 απόφαση του Υπουργού Μεταφορών και Επικοινωνιών (Β΄ 1607), με τίτλο «Καθορισμός αναγκαίου συνολικού μικτού βάρους φορτηγών αυτοκινήτων δημοσίας χρήσης για κάλυψη των μεταφορικών αναγκών της χώρας έτους 2005», και στη συνέχεια εκδόθηκαν η υπ’ αριθ. Β8/6349/493/2.2.2006 απόφαση του ως άνω Υπουργού (Β΄ 195), με τίτλο «Καθορισμός αναγκαίου συνολικού μικτού βάρους φορτηγών αυτοκινήτων δημοσίας χρήσης Υγρών Καυσίμων – Θερμής Ασφάλτου για κάλυψη των μεταφορικών αναγκών της χώρας για το έτος 2006», η υπ’ αριθ. Β8/οικ.13182/1015/28.2.2007 απόφαση του ίδιου Υπουργού (Β΄ 322), με τίτλο «Καθορισμός αναγκαίου συνολικού μικτού βάρους φορτηγών αυτοκινήτων δημοσίας χρήσης Υγρών Καυσίμων – Θερμής Ασφάλτου για κάλυψη των μεταφορικών αναγκών της χώρας για το έτος 2007», και η υπ’ αριθ. Β1/οικ17860/1343/20.3.2007 απόφαση του αυτού Υπουργού (Β΄ 593), με τίτλο «Καθορισμός αναγκαίου συνολικού μικτού βάρους φορτηγών αυτοκινήτων δημοσίας χρήσης για κάλυψη των μεταφορικών αναγκών της χώρας για το έτος 2007». Και με τις τέσσερις αυτές αποφάσεις, αφού ελήφθησαν υπόψη τα αποτελέσματα έρευνας αναπληρωτή καθηγητή του Τομέα Μεταφορών και Συγκοινωνιακής Υποδομής της Σχολής Πολιτικών Μηχανικών του Εθνικού Μετσόβιου Πολυτεχνείου ως προς την ετήσια ζήτηση για οδική μεταφορά υγρών καυσίμων και εμπορευμάτων και την μεταφορική ικανότητα των ήδη κυκλοφορούντων φορτηγών αυτοκινήτων δημοσίας και ιδιωτικής χρήσεως, διαπιστώθηκε ότι δεν απαιτείται η χορήγηση νέων αδειών φορτηγών αυτοκινήτων δημοσίας χρήσεως για τα ανωτέρω έτη.
8. Επειδή, όπως προκύπτει από τις προπαρασκευαστικές εργασίες (εισηγητική έκθεση και πρακτικά συζητήσεως στη Βουλή) για την ψήφιση του Ν 383/1976 , η θέσπιση με τον νόμο αυτόν περιορισμών στην χορήγηση νέων αδειών κυκλοφορίας φορτηγών δημοσίας χρήσεως αυτοκινήτων υπαγορεύθηκε από την ανάγκη αντιμετωπίσεως της επικρατούσης κατά τον χρόνο εκείνο «δυσπραγίας» στην επαγγελματική τάξη των αυτοκινητιστών, η οποία προκαλούσε συνεχείς διαμαρτυρίες των επαγγελματικών οργανώσεών τους. Η «δυσπραγία» αυτή οφειλόταν, κατά την εισηγητική έκθεση του ανωτέρω νόμου, στο γεγονός ότι κατά τον χρόνο εκείνο (1976) υπήρχε «πληθώρα» φορτηγών αυτοκινήτων δημοσίας χρήσεως («περί τα 22.000») με μεταφορική ικανότητα μεγαλύτερη από τις ανάγκες της χώρας, ιδίως ως προς τις μεταφορές στο εσωτερικό, λόγω του ότι, χωρίς καμία πρόβλεψη ή μελέτη αναφορικώς προς τον απαιτούμενο αριθμό των αυτοκινήτων εν σχέσει προς τις ανάγκες αυτές, είχαν χορηγηθεί αθρόως άδειες κυκλοφορίας νέων φορτηγών δημοσίας χρήσεως αυτοκινήτων κατά το χρονικό διάστημα 1967-1971. Το γεγονός, όμως, της κυκλοφορίας μεγάλου αριθμού φορτηγών δημοσίας χρήσεως αυτοκινήτων κατά τον χρόνο ψηφίσεως του Ν 383/1976 , έστω και αν συνεπαγόταν την μείωση των κερδών των εκμεταλλευομένων τα αυτοκίνητα αυτά επαγγελματιών, δεν δικαιολογεί, από συνταγματικής απόψεως, την κατ’ ουσίαν απαγόρευση της χορηγήσεως νέων αδειών κυκλοφορίας τέτοιων αυτοκινήτων και την χορήγηση αυτών μόνον κατ’ εξαίρεση, κατ’ εκτίμηση του κριτηρίου της μη επαρκούς καλύψεως των μεταφορικών αναγκών της χώρας με τα ήδη κυκλοφορούντα φορτηγά αυτοκίνητα δημοσίας χρήσεως. Και τούτο διότι η προστασία του στενού επαγγελματικού και μάλιστα οικονομικού συμφέροντος των ήδη ασκούντων ορισμένη επιχειρηματική δραστηριότητα ή μέρους αυτών, με την εξασφάλιση του προσπορισμού κέρδους από την εκ μέρους τους άσκηση της συγκεκριμένης δραστηριότητας, δεν συνιστά λόγο δημοσίου συμφέροντος που δικαιολογεί την επιβολή περιορισμών, οι οποίοι έχουν ως συνέπεια την αδυναμία προσβάσεως στον επιχειρηματικό αυτό κλάδο άλλων ενδιαφερομένων ή την αδυναμία αυτών που ήδη δραστηριοποιούνται στον εν λόγω κλάδο να αναπτύξουν περαιτέρω την επιχειρηματική τους δραστηριότητα. Συνεπώς, οι διατάξεις του άρθρου 4 παρ. 3 του Ν 383/1976 αντίκεινται στο άρθρο 5 παρ. 1 του Συντάγματος και είναι, ως εκ τούτου, ανίσχυρες, διότι ο σκοπός που επιδιώκεται με τον θεσπιζόμενο με αυτές περιορισμό δεν είναι θεμιτός από συνταγματικής απόψεως. Κατά την ειδικότερη γνώμη της Συμβούλου Όλγας Ζύγουρα, ανεξαρτήτως αν η θέσπιση της επίμαχης ρυθμίσεως κατά τον χρόνο ψηφίσεως του Ν 383/1976 ήταν ή όχι σύμφωνη με το άρθρο 5 του Συντάγματος , ενόψει των τότε κρατουσών στις οδικές μεταφορές πραγματικών συνθηκών, δεν ήταν πάντως σύμφωνη με αυτό κατά τον χρόνο που η αναιρεσείουσα εταιρεία υπέβαλε αίτηση για χορήγηση νέων αδειών κυκλοφορίας φορτηγών δημοσίας χρήσεως αυτοκινήτων (29.10.2001), δηλαδή μετά την πάροδο χρονικού διαστήματος υπερβαίνοντος τα είκοσι πέντε έτη από την δημοσίευση (20.7.1976) του ανωτέρω Ν 383/1976 , εφόσον οι μεταφορικές ανάγκες της χώρας, αναφορικά με την διενέργεια οδικών εμπορικών μεταφορών, που επικαλέσθηκε ο νομοθέτης για την θέσπιση της επίμαχης ρυθμίσεως, μετεβλήθησαν, κατά κοινή αντίληψη, ουσιωδώς κατά το μεσολαβήσαν χρονικό διάστημα. Συνεπώς, οι διατάξεις του άρθρου 4 παρ. 3 του Ν 383/1976 αντίκεινται σε κάθε περίπτωση στο άρθρο 5 του Συντάγματος κατά τον σκοπούμενο εν προκειμένω χρόνο της εκδηλώσεως της αρνήσεως της Διοικήσεως, που προσεβλήθη με την προσφυγή της αναιρεσείουσας εταιρείας ενώπιον του Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθηνών. Τέλος, κατά την γνώμη του Παρέδρου Ι. Μιχαλακόπουλου, ανεξαρτήτως της συμφωνίας ή μη προς το Σύνταγμα των ανωτέρω διατάξεων της παρ. 3 του άρθρου 4 του Ν 383/1976 , εν πάση περιπτώσει, κατά την έννοια των εν λόγω διατάξεων, είναι υποχρεωτική η καθ’ έκαστον έτος έκδοση της προβλεπομένης υπ’ αυτής υπουργικής αποφάσεως, με την οποία να διαπιστώνονται, κατ’ επίκληση συγκεκριμένων και επικαίρων, ενόψει των συνεχώς μεταβαλλομένων οικονομικών και κοινωνικών συνθηκών, αριθμητικών δεδομένων, οι εκάστοτε μεταφορικές ανάγκες της χώρας και ο απαιτούμενος για την κάλυψη των συγκεκριμένων αυτών αναγκών αριθμός φορτηγών δημοσίας χρήσεως αυτοκινήτων. Ενόψει τούτου, η παράλειψη εκδόσεως υπουργικής αποφάσεως, με την οποία να διαπιστώνονται οι μεταφορικές ανάγκες της χώρας για συγκεκριμένο έτος και ο απαιτούμενος για την κάλυψή τους αριθμός φορτηγών αυτοκινήτων δημοσίας χρήσεως, δεν μπορεί να αποτελέσει νόμιμο έρεισμα για την απόρριψη αιτήσεως περί χορηγήσεως αδείας κυκλοφορίας φορτηγού αυτοκινήτου δημοσίας χρήσεως.
9. Επειδή, όπως προκύπτει από την προσβαλλόμενη απόφαση η αναιρεσείουσα εταιρεία, η οποία έχει ως αντικείμενο την διενέργεια εθνικών και διεθνών μεταφορών, με την από 29.10.2001 αίτησή της, ζήτησε από το Υπουργείο Μεταφορών και Επικοινωνιών την χορήγηση δεκατριών (και όχι δεκατεσσάρων, όπως αναφέρεται στην προσφυγή και στο δικόγραφο της κρινομένης αιτήσεως) νέων αδειών κυκλοφορίας φορτηγών αυτοκινήτων δημοσίας χρήσεως, προς επαύξηση του αριθμού των ήδη κυκλοφορούντων φορτηγών δημοσίας χρήσεως αυτοκινήτων ιδιοκτησίας της. Σε απάντηση της αιτήσεως αυτής γνωστοποιήθηκε στην αναιρεσείουσα εταιρεία, με το υπ’ αριθ. Β1/76391/5930/6.12.2001 έγγραφο της Διευθύνσεως Εμπορευματικών Μεταφορών του ανωτέρω Υπουργείου, ότι «1. Σύμφωνα με τις διατάξεις του άρ. 4 του Ν 383/1976 για τη χορήγηση νέων αδειών κυκλοφορίας φορτηγών αυτοκινήτων δημόσιας χρήσης πρέπει προηγουμένως να διαπιστωθεί κατά την οριζόμενη στις διατάξεις αυτές διαδικασία ότι τα κυκλοφορούντα οχήματα της κατηγορίας αυτής (φορτηγά δημοσίας χρήσεως) δεν επαρκούν για την εξυπηρέτηση των μεταφορικών αναγκών της χώρας. Τέτοια διαπίστωση δεν έχει γίνει. Εάν στο μέλλον διαπιστωθεί ανάγκη αύξησης του αριθμού των φορτηγών αυτοκινήτων δημόσιας χρήσης, σύμφωνα με τον παραπάνω νόμο, θα καθορισθούν οι όροι, οι προϋποθέσεις και τα κριτήρια, με βάση τα οποία θα χορηγηθούν οι σχετικές άδειες κυκλοφορίας». Κατά του εγγράφου αυτού και της εκδηλωθείσης με αυτό αρνήσεως του Υπουργού Μεταφορών και Επικοινωνιών να της χορηγήσει τις ζητηθείσες άδειες η αναιρεσείουσα εταιρεία άσκησε ενώπιον του Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθηνών προσφυγή. Το εν λόγω δικαστήριο, με την υπ’ αριθ. 6929/2005 απόφασή του, απέρριψε κατ’ αρχάς ως απαράδεκτη την ασκηθείσα ενώπιόν του παρέμβαση της Ομοσπονδίας Φορτηγών Αυτοκινητιστών Ελλάδος Διεθνών Μεταφορών, με την αιτιολογία ότι η τυχόν απόρριψη της προσφυγής θα βλάψει μια κατηγορία μελών της, δηλαδή τους ιδιοκτήτες φορτηγών αυτοκινήτων διεθνών μεταφορών, οι οποίοι επιθυμούν να λάβουν νέες άδειες φορτηγών αυτοκινήτων δημοσίας χρήσεως. Στην συνέχεια το διοικητικό πρωτοδικείο δέχθηκε την προσφυγή της αναιρεσείουσας εταιρείας και ακύρωσε την παράλειψη του Υπουργού Μεταφορών και Επικοινωνιών να εκδώσει απόφαση περί χορηγήσεως σ’ αυτήν δεκατριών νέων αδειών κυκλοφορίας φορτηγών δημοσίας χρήσεως αυτοκινήτων, με την αιτιολογία ότι η Διοίκηση έπρεπε να έχει εκδώσει την προβλεπομένη από το άρθρο 4 παρ. 3 του Ν 383/1976 κανονιστική πράξη για την διαπίστωση της ικανοποιήσεως των αναγκών της χώρας σε φορτηγά δημοσίας χρήσεως αυτοκίνητα και ότι η απόρριψη της αιτήσεως της αναιρεσείουσας να της χορηγηθούν νέες άδειες κυκλοφορίας φορτηγών αυτοκινήτων δημοσίας χρήσεως, για το λόγο ότι δεν έχει διαπιστωθεί κατά την διαδικασία της ανωτέρω διατάξεως ότι τα κυκλοφορούντα φορτηγά αυτοκίνητα δεν επαρκούν για την εξυπηρέτηση των μεταφορικών αναγκών της χώρας, δεν είναι νόμιμη. Κατά της πρωτόδικης αποφάσεως άσκησε έφεση τόσο το Δημόσιο, εκπροσωπούμενο από τον Υπουργό Οικονομίας και Οικονομικών, όσο και η προαναφερθείσα Ομοσπονδία. Το διοικητικό εφετείο, με την προσβαλλόμενη απόφασή του, συνεκδίκασε τις εν λόγω εφέσεις και δέχθηκε κατ’ αρχάς ότι η Ομοσπονδία με έννομο συμφέρον παρενέβη στην ενώπιον του πρωτοδικείου δίκη, προκειμένου να αποτρέψει την έκδοση νέων αδειών κυκλοφορίας φορτηγών αυτοκινήτων δημοσίας χρήσεως, η οποία θα έθιγε τα συμφέροντα του συνόλου των αυτοκινητιστών διεθνών μεταφορών, για το λόγο δε αυτό εξαφάνισε την πρωτόδικη απόφαση, κατά το μέρος που με αυτήν είχε απορριφθεί ως απαράδεκτη η παρέμβαση. Στην συνέχεια το διοικητικό εφετείο δέχθηκε ότι, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 4 του Ν 383/1976 , η διαδικασία χορηγήσεως νέων αδειών κυκλοφορίας φορτηγών δημοσίας χρήσεως αυτοκινήτων προϋποθέτει την διαπίστωση της υφισταμένης καταστάσεως και των πραγματικών αναγκών της αγοράς στο χώρο των οδικών εμπορευματικών μεταφορών που τυχόν επιβάλλουν την έκδοση νέων αδειών, η διαπίστωση δε αυτή γίνεται από τον αρμόδιο Υπουργό Μεταφορών δια της εκδόσεως σχετικής αποφάσεως, κατά την διακριτική ευχέρεια αυτού αναλόγως των υφισταμένων αναγκών. Τούτο, κατά το διοικητικό εφετείο, προκύπτει από την διατύπωση της παρ. 3 του άρθρου 4 του ως άνω Ν 383/1976 , με την οποία καθιερώνεται η εν λόγω αρμοδιότητα του Υπουργού και σύμφωνα με την οποία η άσκηση της αρμοδιότητας αυτής απαιτείται μόνο στην περίπτωση που οι ανάγκες της αγοράς επιβάλλουν την έκδοση νέων αδειών και όχι στην αντίθετη περίπτωση, δεν αναιρείται δε από την πρόβλεψη στην ανωτέρω διάταξη περί εκδόσεως της υπουργικής αποφάσεως κατ’ έτος, καθόσον με την πρόβλεψη αυτή τίθεται χρονικός περιορισμός μόνο για την αποφυγή συχνότερης εκδόσεως κανονιστικών αποφάσεων και δεν επιβάλλεται υποχρέωση για την έκδοση κανονιστικής αποφάσεως κατ’ έτος, καθόσον, άλλωστε, σε περίπτωση μη υπάρξεως ανάγκης για την έκδοση νέων αδειών, η ύπαρξη τέτοιας υποχρεώσεως δεν θα είχε κανένα νόημα. Περαιτέρω, το διοικητικό εφετείο δέχθηκε ότι η κατ’ εξαίρεση της ως άνω διαδικασίας χορήγηση νέων αδειών κυκλοφορίας φορτηγών δημοσίας χρήσεως αυτοκινήτων σε συγκεκριμένες κατηγορίες επαγγελματιών και για συγκεκριμένη χρονική περίοδο δεν αντιβαίνει στις περί ισότητας συνταγματικές διατάξεις, καθόσον το κριτήριο της εξαιρέσεως είναι αντικειμενικό και όχι συμπτωματικό. Στη συνέχεια το διοικητικό εφετείο δέχθηκε ότι στην προκειμένη περίπτωση, κατά τον χρόνο υποβολής της αιτήσεως της αναιρεσείουσας περί χορηγήσεως νέων αδειών κυκλοφορίας φορτηγών αυτοκινήτων δημοσίας χρήσεως, δεν είχε διαπιστωθεί αρμοδίως, δι’ εκδόσεως αποφάσεως από τον αρμόδιο Υπουργό, ανεπάρκεια των κυκλοφορούντων φορτηγών για την εξυπηρέτηση των μεταφορικών αναγκών της χώρας και, συνακόλουθα, η ανάγκη εκδόσεως νέων αδειών. Με τα δεδομένα αυτά το διοικητικό εφετείο δέχθηκε ότι δεν υφίσταται παράλειψη του Υπουργού Μεταφορών και Επικοινωνιών να χορηγήσει στην αναιρεσείουσα εταιρεία τις ζητηθείσες άδειες κυκλοφορίας, για το λόγο δε αυτό εξαφάνισε, κατ’ αποδοχή των εφέσεων του Δημοσίου και της παρεμβαίνουσας Ομοσπονδίας, την πρωτόδικη απόφαση, που είχε κρίνει αντιθέτως, και στην συνέχεια, κρίνοντας επί της προσφυγής, απέρριψε αυτήν και δέχθηκε την παρέμβαση της Ομοσπονδίας. Η κρίση, όμως, της προσβαλλομένης αποφάσεως ότι, ενόψει των διατάξεων του άρθρου 4 παρ. 3 του Ν 383/1976 , νομίμως απερρίφθη το αίτημα της αναιρεσείουσας εταιρείας να της χορηγηθούν άδειες κυκλοφορίας φορτηγών δημοσίας χρήσεως αυτοκινήτων, δεν είναι νόμιμη, διότι, σύμφωνα με τα εκτεθέντα στην προηγούμενη σκέψη, οι διατάξεις αυτές αντίκεινται στο άρθρο 5 παρ. 1 του Συντάγματος . Συνεπώς, η προσβαλλόμενη απόφαση πρέπει να αναιρεθεί, κατά τα βασίμως προβαλλόμενα με την κρινόμενη αίτηση. Κατά δε την γνώμη του Παρέδρου Ι. Μιχαλακόπουλου, η προσβαλλόμενη απόφαση πρέπει να αναιρεθεί, διότι η παράλειψη εκδόσεως της προβλεπομένης από την παρ. 3 του άρθρου 4 του Ν 383/1976 υπουργικής αποφάσεως, με την οποία να διαπιστώνονται οι μεταφορικές ανάγκες της χώρας για συγκεκριμένο έτος και ο απαιτούμενος για την κάλυψή τους αριθμός φορτηγών αυτοκινήτων δημοσίας χρήσεως, δεν μπορεί να αποτελέσει νόμιμο έρεισμα για την απόρριψη αιτήσεως περί χορηγήσεως άδειας κυκλοφορίας φορτηγού αυτοκινήτου δημοσίας χρήσεως, όπως συνέβη εν προκειμένω.
10. Επειδή, περαιτέρω, το Δικαστήριο κρίνει ότι η υπόθεση δεν χρήζει διευκρινίσεως ως προς το πραγματικό, για το λόγο δε αυτό κρατεί και δικάζει αυτήν κατ’ ουσίαν, απορρίπτει τις εφέσεις του Ελληνικού Δημοσίου και της Ομοσπονδίας Φορτηγών Αυτοκινητιστών Ελλάδος Διεθνών Μεταφορών και κρίνει ότι ορθώς με την πρωτόδικη απόφαση α) έγινε δεκτή η προσφυγή της αναιρεσείουσας – προσφεύγουσας εταιρείας, έστω και με την αιτιολογία ότι δεν ήταν νόμιμη η απόρριψη του αιτήματος περί χορηγήσεως αδειών κυκλοφορίας φορτηγών δημοσίας χρήσεως αυτοκινήτων, εφόσον δεν είχε εκδοθεί η προβλεπομένη από την παρ. 3 του άρθρου 4 του Ν 383/1976 υπουργική απόφαση, και β) απερρίφθη η παρέμβαση της ανωτέρω Ομοσπονδίας, έστω και με την αιτιολογία ότι ασκείται χωρίς έννομο συμφέρον. Κατά την γνώμη δε του Παρέδρου Ι. Μιχαλακόπουλου η αιτιολογία της πρωτόδικης αποφάσεως, με την οποία έγινε δεκτή η προσφυγή της αναιρεσείουσας – προσφεύγουσας εταιρείας, είναι νόμιμη και, για το λόγο αυτό, πρέπει να απορριφθούν οι προαναφερθείσες εφέσεις.
11. Επειδή, το Δικαστήριο επιβάλλει, συμμέτρως, εις βάρος των αναιρεσιβλήτων Δημοσίου και Ομοσπονδίας Φορτηγών Αυτοκινητιστών Ελλάδος Διεθνών Μεταφορών την δικαστική δαπάνη της αναιρεσείουσας εταιρείας για την κατ’ αναίρεση δίκη, η οποία ανέρχεται σε χίλια τριακόσια ογδόντα (1.380) ευρώ [460 + 460 + 460 για την άσκηση της αιτήσεως αναιρέσεως και την παράσταση με πληρεξούσιο δικηγόρο τόσο ενώπιον του Δ΄ Τμήματος όσο και ενώπιον της Ολομελείας του Δικαστηρίου], εκτιμώντας δε τις περιστάσεις (άρθρο 39 παρ. 1 του Π Δ/τος 18/1989), απαλλάσσει από την δαπάνη αυτή την παρεμβαίνουσα ένωση επαγγελματικών σωματείων «Πανελλαδική Ομοσπονδία Ιδιοκτητών Βυτιοφόρων Αυτοκινήτων Δημοσίας Χρήσεως Μεταφοράς Υγρών Καυσίμων και Θερμής Ασφάλτου». Περαιτέρω, το Δικαστήριο διατάσσει την κατάπτωση του κατατεθέντος από την Ομοσπονδία Φορτηγών Αυτοκινητιστών Ελλάδος Διεθνών Μεταφορών για την άσκηση της εφέσεώς της παραβόλου και, εκτιμώντας τις περιστάσεις, απαλλάσσει τόσο το Δημόσιο όσο και την ανωτέρω Ομοσπονδία από τα δικαστικά έξοδα της αναιρεσείουσας – εκκαλούσας εταιρείας για την κατ’ έφεση δίκη (άρθρο 275 παρ. 1 εδ. ε΄ του κυρωθέντος με το άρθρο πρώτο του Ν 2717/1999 , Α΄ 97, Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας).
[Δέχεται την κρινόμενη αίτηση. Απορρίπτει την παρέμβαση της ενώσεως επαγγελματικών σωματείων με την επωνυμία «Πανελλαδική Ομοσπονδία Ιδιοκτητών Βυτιοφόρων Αυτοκινήτων Δημοσίας Χρήσεως Μεταφοράς Υγρών Καυσίμων και Θερμής Ασφάλτου». Αναιρεί την υπ’ αριθ. 917/2007 απόφαση του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών, κατά τα εκτιθέμενα στο αιτιολογικό.]
————————-
ΣτΕ Ολ 1665/2011 (περίλ.)
[κοινές παρατ. Ελ. Καϋμενάκη]
Πρόεδρος: Π. Πικραμμένος, Πρόεδρος ΣτΕ
Εισηγήτρια: Ειρ. Σαρπ, Σύμβουλος Επικρατείας
Δικηγόροι: Νικ. Εμμανουηλίδης, Παν. Παναγιωτουνάκος, Νομικός Σύμβουλος του Κράτους, Γ. Γεραπετρίτης
Έχουν το δικαίωμα να ασκήσουν παρέμβαση φυσικά ή νομικά πρόσωπα ή ενώσεις προσώπων που δικαιολογούν έννομο συμφέρον σε σχέση με την κρίση του επίδικου ζητήματος, υπό την προϋπόθεση όμως ότι το ζήτημα αυτό εκκρεμεί σε δίκη ενώπιον άλλου δικαστηρίου ή δικαστικού σχηματισμού του κλάδου δικαιοσύνης, στην οποία είναι διάδικοι. Ειδικότερη εκδήλωση της οικονομικής ελευθερίας αποτελεί η επαγγελματική ελευθερία, η οποία μπορεί να περιορισθεί από τον νομοθέτη για λόγους δημοσίου ή κοινωνικού συμφέροντος που σε κάθε περίπτωση πρέπει να τελούν σε συνάφεια προς το αντικείμενο και τον χαρακτήρα της ρυθμιζόμενης επαγγελματικής δραστηριότητας. Η προστασία του οικονομικού συμφέροντος των ήδη δραστηριοποιούμενων σε συγκεκριμένο επαγγελματικό κλάδο με την αποτροπή της εισόδου στον κλάδο αυτό άλλων νέων επαγγελματιών και της από αυτόν τον λόγο μείωση των προσόδων της άσκησης της επαγγελματικής δραστηριότητας δεν συνιστά τέτοιο λόγο. Η απλή ασυνδέτως προς την επίκληση συγκεκριμένων στοιχείων διαπίστωση με την υπ’ αριθμ. Φ1/330/15/3.1.1979 υπουργική απόφαση απαγόρευση της μετατροπής φορτηγών δημοσίας χρήσης αυτοκινήτων οποιασδήποτε κατηγορίας σε βυτιοφόρα μεταφοράς υγρών καυσίμων διατηρήθηκε σε ισχύ με την υπ’ αριθμ. Β2/15771/806/16.5.1984 υπουργική απόφαση και στη συνέχεια με τη διάταξη του άρθρου 15 παρ. 4 του Ν 1959/1991 . Η απλή διαπίστωση με την υπ’ αρίθ. Φ1/330/15/3.1.1979 υπουργική απόφαση περί επάρκειας των ήδη κυκλοφορούντων φορτηγών δημοσίας χρήσης βυτιοφόρων μεταφοράς υγρών καυσίμων για την κάλυψη των κατά το έτος 1979 μεταφορικών αναγκών της χώρας που επικαλείται ως δικαιολογητικό λόγο αυτή η απόφαση για τη θεσπιζόμενη με αυτήν απαγόρευση δεν αποτελεί λόγο δημοσίου συμφέροντος που θα μπορούσε να δικαιολογήσει από συνταγματικής απόψεως τον επίμαχο περιορισμό της επαγγελματικής ελευθερίας. Σε κάθε περίπτωση ενόψει και των αναφερόμενων στην αιτιολογική έκθεση του νεώτερου Ν 1959/1991 , ως προς τον λόγο που δικαιολογεί την περαιτέρω διατήρηση σε ισχύ της απαγορεύσεως μετατροπής φορτηγών δημοσίας χρήσεως αυτοκινήτων οποιασδήποτε κατηγορίας σε φορτηγά αυτοκίνητα προς εκτέλεση ειδικών μεταφορών, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται και τα βυτιοφόρα μεταφοράς υγρών καυσίμων, η απαγόρευση αυτή, όσον αφορά τα εν λόγω βυτιοφόρα, αντίκειται στην κατοχυρωμένη με το άρθρο 5 του Συντ . αρχή της οικονομικής ελευθερίας. Η διάταξη του άρθρου 15 παρ. 4 του Ν 1959/1991 αντίκειται στο άρθρο 5 παρ. 1 Συντ . Η αποτροπή της άσκοπης σπατάλης συναλλάγματος προφανώς για την αγορά φορτηγών δημόσιας χρήσης αυτοκινήτων ειδικών κατηγοριών από το εξωτερικό, δεν αποτελεί λόγο δημόσιου συμφέροντος που μπορεί να δικαιολογήσει την επιβολή της επίμαχης απαγορεύσεως, δεδομένου ότι η κρίση περί της σκοπιμότητας απλώς της πραγματοποίησης της δαπάνης αυτής ανήκει στον ασκούντα τη σχετική επιχειρηματική δραστηριότητα και όχι στην κανονιστική εξουσία ή στην κανονιστικώς δρώσα διοίκηση.
Διατάξεις: 5 [παρ. 1] Συντ., 1 [παρ. ]1 Ν 383/1976 , Ν 1959/1991
Κοινές παρατηρήσεις σε ΣτΕ Ολ 1664/2011 και ΣτΕ Ολ 1665/2011
1. Οι σχολιαζόμενες αποφάσεις της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας αφορούν δύο κατηγορίες επαγγελματικής δραστηριότητας που παρέμειναν «κλειστές» από τη δεκαετία του 1970, υπό την έννοια της πλήρους αδυναμίας έκδοσης νέων αδειών για την άσκησή τους. Συγκεκριμένα, πρόκειται για τους ιδιοκτήτες φορτηγών δημόσιας χρήσης (ΦΔΧ), δραστηριότητα που «έκλεισε» λόγω της κατ’ ουσίαν απαγόρευσης έκδοσης νέων αδειών (άρθρο 4 παρ. 3 του Ν 383/1976 ), καθώς και για μια υποκατηγορία του «κλειστού» αυτού επαγγέλματος, αυτή των ιδιοκτητών ΦΔΧ βυτιοφόρων μεταφοράς υγρών καυσίμων, το οποίο «έκλεισε» με την απαγόρευση μετατροπής υφιστάμενων ΦΔΧ σε βυτιοφόρα οχήματα (ΥΑ Φ1/330/15/3.1.1979, άρθρο 15 παρ. 4 του Ν 1959/1991 ).
Το ζήτημα τέθηκε σε δικαστική κρίση, μετά την απόρριψη από τα αρμόδια διοικητικά όργανα (κατ’ επίκληση της τότε ισχύουσας νομοθεσίας) αιτημάτων έκδοσης νέων αδειών κυκλοφορίας για ΦΔΧ και μετατροπής υφιστάμενης άδειας ΦΔΧ κοινού φορτίου σε ΦΔΧ βυτιοφόρο υγρών καυσίμων. Μετά την απόρριψη των αιτημάτων τους, οι ενδιαφερόμενοι ζήτησαν δικαστική προστασία, επικαλούμενοι αντισυνταγματικότητα των σχετικών διατάξεων, με αποτέλεσμα την έκδοση των σχολιαζόμενων αποφάσεων.
2. Με την απόφαση υπ’ αριθμόν 1664/2011 κρίθηκε αντισυνταγματική η διάταξη του άρθρου 4 παρ. 3 του Ν 383/1976 , σύμφωνα με την οποία, η έκδοση νέων αδειών κυκλοφορίας ΦΔΧ επιτρέπεται μόνον εφόσον διαπιστωθεί, με την έκδοση σχετικής υπουργικής απόφασης, ότι αυτό είναι αναγκαίο για την κάλυψη των μεταφορικών αναγκών της χώρας. Σημειώνεται ότι, υπουργική απόφαση με την οποία να διαπιστώνεται ανάγκη έκδοσης νέων αδειών ΦΔΧ δεν εκδόθηκε ποτέ.
2.1. Στη μείζονα σκέψη του δικαστηρίου, επιβεβαιώνεται η πάγια θέση της νομολογίας της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, σχετικά με την επιβολή περιορισμών στο δικαίωμα της επαγγελματικής ελευθερίας, ως ειδικότερη εκδήλωση του δικαιώματος της προσωπικής και οικονομικής ελευθερίας, το οποίο κατοχυρώνεται στο άρθρο 5 παρ.1 του Συντάγματος . Η θέση αυτή έχει διατυπωθεί σε σειρά αποφάσεων της Ολομέλειας (ενδεικτικά, αντί πολλών: ΣτΕ Ολ 3665/2005 ) ως εξής: Περιορισμοί στο δικαίωμα της επαγγελματικής ελευθερίας (υπό τη μορφή επιλογής – πρόσβασης και άσκησης συγκεκριμένου επαγγέλματος) μπορούν να επιβληθούν μόνο για λόγους δημοσίου ή κοινωνικού συμφέροντος. Οι λόγοι αυτοί πρέπει να είναι συναφείς προς το αντικείμενο και τον χαρακτήρα της ρυθμιζόμενης επαγγελματικής δραστηριότητας. Περαιτέρω, οι θεμιτοί αυτοί περιορισμοί θα πρέπει να διέπονται από την αρχή της αναλογικότητας, να είναι δηλαδή πρόσφοροι και αναγκαίοι για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού. Σε περίπτωση δε περιορισμού όχι απλώς της άσκησης του επαγγέλματος, αλλά της πρόσβασης σε αυτό, η αναγκαιότητα επιβολής του περιορισμού θα πρέπει να είναι εμφανής και σαφώς διαγνώσιμη. Τέλος, πάγια είναι η θέση της νομολογίας ότι η προστασία του οικονομικού συμφέροντος των ήδη δραστηριοποιούμενων σε συγκεκριμένο επαγγελματικό κλάδο, με την αποτροπή εισόδου νέων επαγγελματιών, δεν συνιστά λόγο θεμιτού περιορισμού της επαγγελματικής ελευθερίας.
2.2. Προκειμένου για το ζήτημα του περιορισμού της αδειοδότησης των ΦΔΧ, το δικαστήριο ανέτρεξε στις προπαρασκευαστικές εργασίες ψήφισης του Ν 383/1976 , από τις οποίες προκύπτει ότι η επίμαχη ρύθμιση αποσκοπούσε στην αντιμετώπιση του φαινομένου της «πληθώρας» ΦΔΧ, η οποία υπερέβαινε τις ανάγκες της χώρας, έχοντας προκαλέσει «δυσπραγία» και «συνεχείς διαμαρτυρίες» των ήδη δραστηριοποιούμενων επαγγελματιών. Συνάγεται δε από αυτό, σύμφωνα με την απόφαση, ότι σκοπός της διάταξης ήταν η προστασία του στενού επαγγελματικού και μάλιστα οικονομικού συμφέροντος των ήδη ασκούντων τη συγκεκριμένη επιχειρηματική δραστηριότητα, κάτι δηλαδή το οποίο, σύμφωνα με την πάγια νομολογία, δεν συνιστά λόγο δημοσίου συμφέροντος που να δικαιολογεί την επιβολή θεμιτών περιορισμών πρόσβασης στο επάγγελμα. Με το σκεπτικό αυτό, το δικαστήριο έκρινε τη διάταξη του άρθρου 4 παρ. 3 του Ν 383/1976 αντίθετη στο άρθρο 5 παρ. 1 του Συντάγματος και ως εκ τούτου ανίσχυρη.
2.3. Ενδιαφέρον παρουσιάζει εν προκειμένω το γεγονός ότι, το δικαστήριο φαίνεται να αποκλείει οποιαδήποτε εκδοχή υπό την οποία θα μπορούσαν να είναι θεμιτοί κάποιοι ποσοτικοί περιορισμοί κατά την αδειοδότηση των ΦΔΧ. Τούτο καθίσταται ακόμη πιο σαφές, από το περιεχόμενο της μειοψηφίας που διατυπώθηκε, ως προς την ειδικότερη τεκμηρίωση της αντισυνταγματικότητας. Συγκεκριμένα, η μειοψηφήσασα Σύμβουλος διατύπωσε την άποψη ότι, ανεξαρτήτως του εάν η επίμαχη διάταξη ήταν αντισυνταγματική κατά το χρόνο θέσπισής της, κατέστη πάντως αντισυνταγματική κατά τον χρόνο που δημιουργήθηκε η κριθείσα διαφορά, λόγω της προφανούς και ουσιώδους μεταβολής των (επικαλούμενων στις προπαρασκευαστικές εργασίες) συνθηκών, μετά την πάροδο περισσότερων από είκοσι πέντε ετών.
Η έννοια της μειοψηφίας αυτής είναι προφανώς η απόκλιση από την απόλυτη θέση της άποψης που επικράτησε, προς την κατεύθυνση μιας ηπιότερης θέσης, σύμφωνα με την οποία οι περιορισμοί που τίθενται με την διάταξη δεν κρίνονται a priori ως μη θεμιτοί, αλλά μπορούν ενδεχομένως να αποτελέσουν αντικείμενο συνεκτίμησης με τις εκάστοτε επικρατούσες συνθήκες στον χώρο των οδικών μεταφορών. Σημειώνεται ότι διατυπώθηκε και δεύτερη μειοψηφία, σύμφωνα με την οποία δεν τίθεται ζήτημα αντισυνταγματικότητας της διάταξης του άρθρου 4 παρ. 3 του Ν 383/1976 , αλλά πλημμελούς τεκμηρίωσης της επίδικης απόρριψης αιτήματος έκδοσης νέας άδειας κυκλοφορίας ΦΔΧ, καθόσον η παράλειψη έκδοσης σε ετήσια βάση της προβλεπόμενης υπουργικής απόφασης, με την οποία διαπιστώνεται η μεταβολή ή μη των μεταφορικών αναγκών της χώρας και συνακόλουθα η ανάγκη ή μη έκδοσης νέων αδειών κυκλοφορίας ΦΔΧ, δεν μπορεί να αποτελέσει νόμιμο έρεισμα για την απόρριψη σχετικού αιτήματος.
3. Η απόφαση υπ’ αριθμόν 1665/2011 ασχολήθηκε με το ειδικότερο ζήτημα της απαγόρευσης μετατροπής υφιστάμενων αδειών κυκλοφορίας ΦΔΧ κοινών μεταφορών σε άδειες κυκλοφορίας της ειδικής κατηγορίας βυτιοφόρων μεταφοράς υγρών καυσίμων δημόσιας χρήσης. Η απαγόρευση αυτή, η οποία καθιερώθηκε με την ΥΑ Φ1/330/15/3.1.1979 και διατηρήθηκε σε ισχύ με τη διάταξη του άρθρου 15 παρ. 4 του Ν 1959/1991 , δημιούργησε κατ’ ουσίαν μια «κλειστή» υποκατηγορία, μέσα στο «κλειστό» επάγγελμα των ιδιοκτητών ΦΔΧ.
3.1. Το σκεπτικό της απόφασης είναι όμοιο με αυτό της προηγούμενης, ως προς τη μείζονα σκέψη. Και στην περίπτωση αυτή το δικαστήριο ανατρέχει στις προπαρασκευαστικές εργασίες ψήφισης του Ν 1959/1991 και συγκεκριμένα στην εισηγητική έκθεση, στην οποία γίνεται επίκληση: (α) του ενδεχομένου αθρόων μετατροπών ΦΔΧ κοινού φορτίου σε βυτιοφόρα υγρών καυσίμων και της αναστάτωσης που αυτό θα προκαλέσει στις εθνικές και διεθνείς μεταφορές, (β) της επαπειλούμενης διατάραξης της εργασιακής ειρήνης και (γ) της μεγάλης και άσκοπης σπατάλης συναλλάγματος (προφανώς για την αγορά ειδικών οχημάτων – βυτιοφόρων από το εξωτερικό). Το δικαστήριο αντιμετώπισε ειδικά τον καθένα από τους ανωτέρω επικαλούμενους λόγους διατήρησης της επίμαχης απαγόρευσης και έκρινε ότι κανένας από αυτούς δεν αποτελεί θεμιτό λόγο δημοσίου συμφέροντος που να μπορεί να δικαιολογήσει τον επιβαλλόμενο περιορισμό της επαγγελματικής ελευθερίας, ως προς την απόκτηση άδειας κυκλοφορίας βυτιοφόρου δημόσιας χρήσης και ενγένει ως προς την επαγγελματική δραστηριοποίηση στον χώρο των χερσαίων μεταφορών.
3.2. Η κρίση που διατυπώνεται και στην απόφαση αυτή, καθιστά σαφές ότι δεν συντρέχει κανένας λόγος δημοσίου συμφέροντος που θα μπορούσε να δικαιολογήσει τον επιβληθέντα περιορισμό ως προς τις άδειες των βυτιοφόρων οχημάτων. Διατυπώνεται και στην απόφαση αυτή αντίστοιχη μειοψηφία (της ίδιας Συμβούλου), ως προς την ειδικότερη τεκμηρίωση της αντισυνταγματικότητας, σε σχέση με την μεταβολή των πραγματικών συνθηκών, λόγω της παρόδου μακρού χρόνου.
4. Οι δύο σχολιαζόμενες αποφάσεις, αν και κινούνται σε ένα ήδη ξεκάθαρα οριοθετημένο νομολογιακό πλαίσιο, ως προς τον έλεγχο συνταγματικής συμβατότητας των περιορισμών της επαγγελματικής ελευθερίας, είναι πάντως αξιοσημείωτες για την αδιάστικτη κρίση τους. Αδιάστικτη κατά το ότι κρίνουν δύο περιπτώσεις περιορισμών, ως αμιγώς αποσκοπούσες στην προστασία επαγγελματικών – οικονομικών συμφερόντων και επομένως ανεπίτρεπτες, χωρίς να γίνεται δεκτή ούτε καν υπόνοια συνδρομής (έστω και ανεπαρκών) λόγων δημοσίου ή κοινωνικού συμφέροντος, που θα μπορούσαν ενδεχομένως να δικαιολογήσουν τους περιορισμούς αυτούς. Τέτοια υπόνοια (και μόνον) μπορεί κανείς ίσως να διαγνώσει στην μειοψηφία που διατυπώθηκε και στις δύο αποφάσεις, κατά το ότι κάνει λόγο για μεταβολή των πραγματικών συνθηκών και ιδίως των μεταφορικών αναγκών της χώρας, έννοιες δηλαδή που θα μπορούσαν να αποτελέσουν βάση τεκμηρίωσης κάποιου θεμιτού λόγου δημοσίου ή κοινωνικού συμφέροντος, κατά τις απαιτήσεις της νομολογίας.
5. Πάντως, η συζήτηση για την απελευθέρωση αδειοδότησης των ΦΔΧ αλλά και γενικά των οδικών εμπορευματικών μεταφορών έχει καταστεί άνευ αντικειμένου, μετά τη θέσπιση του Ν 3887/2010 (ΦΕΚ Α΄ 174), ο οποίος ρύθμισε εκ νέου το ζήτημα έκδοσης νέων αδειών κυκλοφορίας φορτηγών δημόσιας χρήσης (συμπεριλαμβανομένων και των βυτιοφόρων), υπό τις προϋποθέσεις που προβλέπει ο νόμος και επέτρεψε πλέον την ελεύθερη (υπό τις προβλεπόμενες προϋποθέσεις) πρόσβαση στις συναφείς επαγγελματικές δραστηριότητες. Στον νόμο αυτόν έχουν περιληφθεί και κάποιες μεταβατικές διατάξεις, με τις οποίες επιχειρείται η άμβλυνση των συνεπειών της μεταβολής του καθεστώτος για τους δικαιούχους των υφιστάμενων αδειών, οι οποίοι αντέδρασαν σθεναρά στην απελευθέρωση του επαγγέλματός τους, φέρνοντας το ζήτημα στο επίκεντρο της δημοσιότητας.
Πράγματι, οι δικαιούχοι των υφιστάμενων αδειών, πέραν του προφανούς περιορισμού του κύκλου εργασιών τους, αντιμετώπισαν και την επαπειλούμενη εκμηδένιση της αξίας των αδειών τους, για την απόκτηση των οποίων είχαν καταβάλλει μεγάλα χρηματικά ποσά, χωρίς μάλιστα να έχουν πλέον τη δυνατότητα περαιτέρω «μεταπώλησής» τους, κάτι στο οποίο προσέβλεπαν, καθώς οι υφιστάμενες άδειες είχαν αποκτήσει χαρακτήρα περιουσιακού στοιχείου και μάλιστα υψηλής αξίας. Παραμένει, υπό την έννοια αυτή, μόνο το ζήτημα της συμβατότητας των νέων ρυθμίσεων (ιδίως του μεταβατικού σκέλους τους) προς την αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, αλλά και προς το δικαίωμα απόλαυσης της περιουσίας, όπως αυτό προστατεύεται από τα άρθρα 17 παρ.1 του Συντάγματος και 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ.
Ελίνα Καϋμενάκη
Δικηγόρος ΜΔ, LL.M. Δημοσίου Δικαίου