Αριθμός 20/2013
ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ
ΣΕ ΟΛΟΜΕΛΕΙΑ ΚΑΙ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ
__________________
Συνήλθε στο κατάστημα του Συμβουλίου της Επικρατείας και στην αίθουσα συνεδριάσεων της Ολομελείας: 1) στις 29 Μαΐου 2013, ημέρα Τετάρτη και ώρα 17.00 αποτελούμενο από τα μέλη του: Κ. Μενουδάκο, Πρόεδρο, Σ. Ρίζο, Φ. Αρναούτογλου, Αθ. Ράντο, Αγγ. Θεοφιλοπούλου, Αικ. Συγγούνα, Αν. Γκότση, Ειρ. Σάρπ, Ε. Γαλανού, Αντιπροέδρους του Συμβουλίου της Επικρατείας και τους Συμβούλους Δ. Κωστόπουλο, Ν. Ρόζο, Χρ. Ράμμο, Μ. Βηλαρά, Ιω. Μαντζουράνη, Αικ. Σακελλαροπούλου, Αικ. Χριστοφορίδου, Δ. Σκαλτσούνη, Α.-Γ. Βώρο, Γ. Ποταμιά, Μ. Γκορτζολίδου, Ε. Νίκα, Ιω. Γράβαρη, Ε. Αντωνόπουλο, Γ. Τσιμέκα, Σ. Μαρκάτη, Π. Καρλή, Αντ. Ντέμσια, Σπ. Χρυσικοπούλου, Ηρ. Τσακόπουλο, Μ. Σταματελάτου, Μ. Παπαδοπούλου, Δ. Κυριλλόπουλο, Ά. Καλογεροπούλου, Εμμ. Κουσιουρή, Ό. Ζύγουρα, Β. Ραφτοπούλου, Κ. Κουσούλη, Κ. Φιλοπούλου, Θ. Αραβάνη, Αντ. Χλαμπέα, Δ. Μακρή, Τ. Κόμβου, Β. Αναγνωστοπούλου – Σαρρή, Π. Μπραΐμη, Π. Χαμάκο. Τα λοιπά μέλη, αν και προσκλήθηκαν, δεν εμφανίσθηκαν, γιατί είχαν κώλυμα και 2) στις 6 Ιουνίου 2013, ημέρα Πέμπτη και ώρα 16.00 αποτελούμενο από τα μέλη του: Κ. Μενουδάκο, Πρόεδρο, Σ. Ρίζο, Φ. Αρναούτογλου, Αθ. Ράντο, Αγγ. Θεοφιλοπούλου, Αικ. Συγγούνα, Ειρ. Σάρπ, Ε. Γαλανού, Αντιπροέδρους του Συμβουλίου της Επικρατείας και τους Συμβούλους Δ. Κωστόπουλο, Ν. Ρόζο, Χρ. Ράμμο, Ν. Μαρκουλάκη, Δ. Μαρινάκη, Ιω. Μαντζουράνη, Αικ. Σακελλαροπούλου, Αικ. Χριστοφορίδου, Δ. Σκαλτσούνη, Α.-Γ. Βώρο, Μ. Γκορτζολίδου, Ε. Νίκα, Ιω. Γράβαρη, Ε. Αντωνόπουλο, Σπ. Μαρκάτη, Αντ. Ντέμσια, Φ. Ντζίμα, Σπ. Χρυσικοπούλου, Ηρ. Τσακόπουλο, Μ. Σταματελάτου, Δ. Κυριλλόπουλο, Ά. Καλογεροπούλου, Εμμ. Κουσιουρή, Β. Ραφτοπούλου, Κ. Κουσούλη, Κ. Φιλοπούλου, Θ. Αραβάνη, Κ. Πισπιρίγκο, Τ. Κόμβου, Β. Αναγνωστοπούλου – Σαρρή, Π. Μπραΐμη και Π. Χαμάκο. Ο Σύμβουλος Π. Χαμάκος προσήλθε, αλλά αποχώρησε, ως νεότερος, σύμφωνα με το άρθρο 8 του Π.Δ. 18/1989 «Κωδικοποίηση διατάξεων νόμων για το Συμβούλιο της Επικρατείας», για να διατηρηθεί περιττός ο αριθμός των μελών που μετέχουν στην Ολομέλεια.Τα λοιπά μέλη, αν και προσκλήθηκαν, δεν εμφανίσθηκαν, γιατί είχαν κώλυμα. Παρέστη επίσης η Γραμματέας Μ. Παπασαράντη, Προϊσταμένη της Διεύθυνσης της Γραμματείας του Συμβουλίου της Επικρατείας. Θέμα της συζήτησης ήταν η «Εξέταση διατάξεων σχεδίου νόμου, οι οποίες αφορούν την ακυρωτική διαδικασία».
Το Συμβούλιο άκουσε την Εισηγήτρια της υποθέσεως Σύμβουλο Επικρατείας Αικ. Σακελλαροπούλου.
Σ κ έ φ θ η κ ε κ α τ ά τ ο ν ό μ ο
Με τις προτεινόμενες ρυθμίσεις του άρθρου 22 του σχεδίου νόμου παρέχεται η ευχέρεια στον ακυρωτικό δικαστή, εκτιμώντας τις περιστάσεις και υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις, α) αν άγεται σε ακύρωση ατομικής διοικητικής πράξεως να εκδώσει προδικαστική απόφαση προκειμένου η Διοίκηση να άρει συγκεκριμένη πλημμέλεια, β) να μεταθέσει το χρόνο έναρξης του ακυρωτικού αποτελέσματος, γ) να μην οδηγηθεί σε ακύρωση ατομικής πράξης για πλημμέλειες της κανονιστικής, στην οποία στηρίζεται για λόγους που ανάγονται στην ασφάλεια δικαίου. Οι ρυθμίσεις αυτές, όπως προκύπτει και από τη σχετική αιτιολογική έκθεση, αποβλέπουν στο συγκερασμό της αρχής της νομιμότητας με τις αρχές της προστασίας του διοικουμένου, της προστασίας των διοικητικών καταστάσεων που έχουν καλόπιστα δημιουργηθεί και της ασφάλειας δικαίου. Συγκεκριμένα, με το παραπάνω άρθρο 22 του σχεδίου προτείνεται η προσθήκη παραγράφων 4, 5 και 6 στο άρθρο 50 του π. δ/τος 18/1989 και η αναρίθμηση των υφισταμένων παραγράφων 4 και 5 σε 7 και 8 αντιστοίχως. Σύμφωνα με την πρώτη από τις προστιθέμενες παραγράφους, το ακυρωτικό δικαστήριο, αν κρίνει ότι η πλημμέλεια της διοικητικής πράξης που προσβάλλεται ενώπιόν του, είναι δυνατόν να καλυφθεί εκ των υστέρων, μπορεί να ζητήσει από τη Διοίκηση με προδικαστική απόφαση να προβεί στις απαραίτητες ενέργειες με σκοπό την άρση της, κατ’ εκτίμηση των έννομων συμφερόντων των διαδίκων και υπό την προϋπόθεση ότι η ακύρωση της πράξης δεν είναι αναγκαία για την αποκατάσταση της νομιμότητας και τη διασφάλιση του δικαιώματος δικαστικής προστασίας του αιτούντος. Υπενθυμίζεται ότι ήδη η νομολογία του Δικαστηρίου έχει διατυπώσει ανάλογες σκέψεις και έχουν εκδοθεί προδικαστικές αποφάσεις, με τις οποίες τάσσεται προθεσμία για σχετικές ενέργειες εκ μέρους της Διοικήσεως και το Δικαστήριο επιφυλάσσεται να επανέλθει σε νέα διάσκεψη μετά την πάροδο της προθεσμίας αυτής (ΣτΕ 1941/2013, 1422/2013, πρβλ. 4357/2011).
Με την προστιθέμενη παράγραφο 5 προβλέπεται ότι σε περίπτωση ακυρώσεως κανονιστικής πράξεως το δικαστήριο μπορεί, ύστερα από σχετικό αίτημα ενός από τους διαδίκους, να ορίσει ότι το ακυρωτικό αποτέλεσμα επέρχεται σε χρονικό σημείο μεταγενέστερο της ενάρξεως ισχύος της ακυρουμένης πράξεως αφού σταθμίσει τις πραγματικές καταστάσεις που έχουν δημιουργηθεί κατά το χρόνο εφαρμογής της και το δημόσιο συμφέρον.
Αντίστοιχα παραδείγματα νομολογιακών λύσεων συναντώνται στη νομολογία του Γαλλικού Conseild’ État(«ακύρωση υπό αίρεση». Ενδεικτικά: Vassilikiotis, απόφαση της 29.6.2001, Titran, απόφαση της 27.7.2001, AssociationAC, απόφαση της 11.5.2004, βλ. επίσης απόφαση της 24.5.2005 M. Dubruqueκ.ά., του TribunalAdministratifd’ Amiens).
Τέλος, με την ανωτέρω προστιθέμενη παράγραφο 6 παρέχεται η δυνατότητα, ύστερα από σχετικό αίτημα ενός από τους διαδίκους, να μην ακυρωθεί ατομική πράξη για παρανομία κανονιστικής πράξης, στην οποία αυτή στηρίζεται και η οποία ελέγχεται παρεμπιπτόντως, αν με την ακύρωση της ατομικής πράξης μπορεί, κατά την κρίση του δικαστηρίου, να κλονισθεί στη συγκεκριμένη περίπτωση η ασφάλεια δικαίου, ενόψει ιδίως της παρόδου μεγάλου χρονικού διαστήματος που παρήλθε από την έναρξη ισχύος της κανονιστικής πράξεως.
Μετά από διαλογική συζήτηση η Ολομέλεια απεφάσισε τα εξής:
1. Η διάταξη του άρθρου 22 του σχεδίου νόμου, με την οποία προστίθεται παρ. 4 στο άρθρο 50 του π. δ/τος 18/1989, αφενός δεν έρχεται σε αντίθεση προς το Σύνταγμα και αφετέρου κρίνεται σκόπιμη, δεδομένου ότι όπως έχει ήδη εκτεθεί, η χορήγηση στη Διοίκηση της δυνατότητας άρσεως της πλημμελείας διοικητικής πράξεως αντί της ακυρώσεώς της απόκειται στην κρίση του ακυρωτικού δικαστή, ο οποίος θα αξιολογήσει κατά περίπτωση τις συντρέχουσες συνθήκες. Είναι όμως σκόπιμο να επεκταθεί η ρύθμιση και στις κανονιστικές πράξεις, για τις οποίες υπάρχει ήδη σχετική νομολογία (ΣτΕ 1422/2013). Συνεπώς, η διάταξη πρέπει να αναδιατυπωθεί: «… αν άγεται σε ακύρωση της διοικητικής πράξης που προσβλήθηκε …». Εξάλλου, κατά την κρίση της Ολομελείας, η ρύθμιση πρέπει να συμπληρωθεί, ώστε να προβλέπεται ο τρόπος, με τον οποίο οι διάδικοι θα λαμβάνουν γνώση της προδικαστικής αποφάσεως και θα μπορούν να εκθέσουν τις απόψεις τους. Κατά τη γνώμη όμως του Αντιπροέδρου Φ. Αρναούτογλου, η επίμαχη ρύθμιση είναι αμφίβολης συνταγματικότητας, με επικίνδυνα αόριστες έννοιες, όπως «πλημμέλειες που μπορούν να καλυφθούν» και, πάντως, μη σκόπιμη. Μειοψήφησαν επίσης ο Αντιπρόεδρος Α. Γκότσης και οι Σύμβουλοι Μ. Βηλαράς, Αικ. Χριστοφορίδου, Ι. Γράβαρης, Γ. Τσιμέκας, Δ. Κυριλλόπουλος, Ό. Ζύγουρα, Θ. Αραβάνης και Δ. Μακρής, κατά τη γνώμη των οποίων η επίμαχη ρύθμιση δεν παρίσταται σκόπιμη. Ειδικότερα, κατά τη γνώμη του Συμβούλου Γ. Τσιμέκα, η επίμαχη διάταξη είναι ατελής και θα δημιουργήσει ερμηνευτικά προβλήματα, καθόσον δεν ρυθμίζονται με αυτήν όλα τα ζητήματα που ανακύπτουν από την εφαρμογή της, όπως α) ποια είναι η ισχύς της προσβαλλόμενης πράξης κατά το διάστημα που μεσολαβεί από την έκδοση της αναβλητικής απόφασης, με την οποία διαπιστώνεται η τυπική πλημμέλεια και διατάσσεται η κάλυψή της από τη Διοίκηση, μέχρι την έκδοση της οριστικής δικαστικής απόφασης και β) αν η τυχόν ακύρωση της προσβαλλόμενης πράξης ανατρέχει ή όχι στο χρόνο έκδοσης της αναβλητικής δικαστικής απόφασης.
2. Περαιτέρω, ως προς τη διάταξη, με την οποία προστίθεται παρ. 5 στο άρθρο 50 του π. δ/τος 18/1989, η Ολομέλεια κρίνει ότι, σύμφωνα με όσα έχουν εκτεθεί, δεν ανακύπτει ζήτημα αντιθέσεώς της προς το Σύνταγμα. Εξάλλου, η προτεινόμενη ρύθμιση παρίσταται σκόπιμη, ενδείκνυται δε η δυνατότητα μεταθέσεως του χρόνου έναρξης του ακυρωτικού αποτελέσματος να επεκταθεί και στις ατομικές διοικητικές πράξεις. Τέλος, η άσκηση από το δικαστήριο της ευχερείας αυτής δεν είναι σκόπιμο να εξαρτάται από την υποβολή σχετικού αιτήματος των διαδίκων και, συνεπώς, η σχετική φράση «μετά από αίτημα ενός των διαδίκων …» πρέπει να απαλειφθεί.
Μειοψήφησαν ο Αντιπρόεδρος Φ. Αρναούτογλου και οι Σύμβουλοι Αικ. Χριστοφορίδου, Ι. Γράβαρης, Ό. Ζύγουρα και Θ. Αραβάνης, οι οποίοι διετύπωσαν επιφυλάξεις ως προς τη συνταγματικότητα και πάντως έχουν τη γνώμη ότι η ρύθμιση είναι μη σκόπιμη.
3. Τέλος, ως προς τη διάταξη, με την οποία προστίθεται παρ. 6 στο άρθρο 50 του π. δ/τος 18/1989, η Ολομέλεια κρίνει ότι δεν ανακύπτει ζήτημα αντιθέσεως προς το Σύνταγμα, δεδομένου ότι η ευχέρεια της μη ακυρώσεως ατομικής πράξεως για παρανομία της παρεμπιπτόντως εξεταζόμενης κανονιστικής ανήκει στον ακυρωτικό δικαστή, ο οποίος θα εκτιμήσει το σύνολο των περιστάσεων σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, ενόψει και των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της προστατευόμενης εμπιστοσύνης (βλ. ΣτΕ Ολομ. 2035/2011). Δεν ενδείκνυται όμως να εξαρτάται από την υποβολή αιτήματος από τους διαδίκους η άσκηση της ευχέρειας αυτής από το δικαστήριο και, συνεπώς, η σχετική φράση πρέπει να απαλειφθεί. Περαιτέρω, ως προς το ειδικότερο ζήτημα της φύσεως της πλημμέλειας της κανονιστικής πράξεως, η οποία επιτρέπεται να κριθεί από το δικαστήριο ότι δεν συνεπάγεται αναγκαίως την ακύρωση της προσβαλλόμενης ατομικής πράξης η Αντιπρόεδρος Αγγ. Θεοφιλοπούλου και οι Σύμβουλοι Αικ. Σακελλαροπούλου, Α.-Γ. Βώρος, Ε. Νίκα, Φ. Ντζίμας, Β. Αναγνωστοπούλου-Σαρρή και Π. Χαμάκος, διετύπωσαν την άποψη ότι δεν πρέπει να αναγνωριστεί η ευχέρεια αυτή του δικαστηρίου σε περίπτωση ουσιαστικής αντισυνταγματικότητας της κανονιστικής πράξεως, δεδομένου ότι στην περίπτωση αυτή, στο πλαίσιο του ισχύοντος συστήματος του διάχυτου ελέγχου συνταγματικότητας των νόμων, η φύση της συγκεκριμένης πλημμέλειας πρέπει να οδηγεί σε ακύρωση ατομικών πράξεων που στηρίζονται σ’ αυτή.
Μειοψήφησαν ως προς τη διάταξη της παρ. 6 οι Αντιπρόεδροι Σ. Ρίζος και Φ. Αρναούτογλου και οι Σύμβουλοι Χ. Ράμμος, Αικ. Χριστοφορίδου, Μ. Γκορτζολίδου, Ιω. Γράβαρης, Ε. Αντωνόπουλος, Σ. Χρυσικοπούλου, Ά. Καλογεροπούλου, Θ. Αραβάνης και Τ. Κόμβου, κατά τη γνώμη των οποίων ανακύπτουν ισχυρές αμφιβολίες ως προς τη συνταγματικότητα της επίμαχης ρύθμισης και, πάντως, η ρύθμιση αυτή δεν παρίσταται σκόπιμη.
Για την πιστοποίηση των ανωτέρω συντάσσεται το παρόν πρακτικό.
Ο Πρόεδρος Η Γραμματέας
Κωνσταντίνος Μενουδάκος Μαριάνθη Παπασαράντη