Δεν απαγορεύεται κατ’ αρχήν η ανάθεση στην ίδια διοικητική αρχή των αρμοδιοτήτων που προβλέπονται από περισσότερα νομοθετήματα και αφορούν το αυτό πρόσωπο, ούτε αντίκειται άνευ ετέρου στις αρχές που διέπουν την δράση της Διοικήσεως κανονιστική πράξη που προβλέπει την συγκρότηση γνωμοδοτικού συλλογικού οργάνου με απόφαση του διοικητικού οργάνου, το οποίο ασκεί την αποφασιστική αρμοδιότητα στην συγκεκριμένη περίπτωση – υπό το κράτος της Οδηγίας 2005/85/ΕΚ τα κράτη μέλη έχουν ευχέρεια και όχι υποχρέωση να προβλέπουν διοικητική προσφυγή πριν την προσφυγή ενώπιον δικαστηρίου κατά των πράξεων, με τις οποίες απορρίπτονται αιτήματα ασύλου – η αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας κατά πράξεως απορριπτικής αιτήματος ασύλου συνιστά αποτελεσματική δικαστική προσφυγή, κατά την έννοια της Οδηγίας 2005/85/ΕΚ και του άρθρου 13 της ΕΣΔΑ.
Αριθμός 212/2013
ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ
ΤΜΗΜΑ Δ΄
Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 12 Οκτωβρίου 2010, με την εξής σύνθεση: Σωτ. Ρίζος, Αντιπρόεδρος, Πρόεδρος του Δ´ Τμήματος, Ηρ. Τσακόπουλος, Δ. Κυριλλόπουλος, Κ. Κουσούλης, Κ. Πισπιρίγκος, Σύμβουλοι, Ηλ. Μάζος, Ι. Παπαγιάννης, Πάρεδροι. Γραμματέας η Δ. Μουζάκη, Γραμματέας του Δ´ Τμήματος.
Για να δικάσει την από 12 Νοεμβρίου 2009 αίτηση:
του σωματείου με την επωνυμία «ΕΛΛΗΝΙΚΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΓΙΑ ΤΟΥΣ ΠΡΟΣΦΥΓΕΣ», που εδρεύει στην Αθήνα (Σολωμού 25), το οποίο παρέστη με το δικηγόρο Σπυρίδωνα Κουλοχέρη (Α.Μ. 13867), που τον διόρισε με ειδικό πληρεξούσιο,
κατά των : 1) Υπουργού Εσωτερικών και ήδη Προστασίας του Πολίτη, ο οποίος παρέστη με τον Περικλή Αγγέλου, Πάρεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, 2) Υπουργού Οικονομίας και Οικονομικών και ήδη Οικονομικών και 3) Υπουργού Εξωτερικών, οι οποίοι παρέστησαν με την Γεωργία Παπαδάκη, Πάρεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους.
Με την αίτηση αυτή το αιτούν Σωματείο επιδιώκει να ακυρωθεί το 81/2009 (ΦΕΚ Α 99/30.6.2009) Προεδρικό Διάταγμα.
Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της εκθέσεως του εισηγητή, Παρέδρου Ηλ. Μάζου.
Κατόπιν το δικαστήριο άκουσε τον πληρεξούσιο του αιτούντος σωματείου, ο οποίος ανέπτυξε και προφορικά τους προβαλλόμενους λόγους ακυρώσεως και ζήτησε να γίνει δεκτή η αίτηση και τους αντιπροσώπους των Υπουργών, οι οποίοι ζήτησαν την απόρριψή της.
Μετά τη δημόσια συνεδρίαση το δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη σε αίθουσα του δικαστηρίου κ α ι
Α φ ο ύ μ ε λ έ τ η σ ε τ α σ χ ε τ ι κ ά έ γ γ ρ α φ α
Σ κ έ φ θ η κ ε κ α τ ά τ ο Ν ό μ ο
1. Επειδή, για την άσκηση της κρινομένης αιτήσεως έχει καταβληθεί το νόμιμο παράβολο (υπ’ αριθμ. 1095151/2009 ειδικό γραμμάτιο παραβόλου, σειράς Α΄).
2. Επειδή, με την αίτηση αυτή ζητείται η ακύρωση διατάξεων του π.δ/τος 81/2009 (Α΄ 99). Με το προσβαλλόμενο διάταγμα τροποποιήθηκε το π.δ. 90/2008 (Α΄ 138), περί προσαρμογής της ελληνικής νομοθεσίας προς τις διατάξεις της Οδηγίας 2005/85/ΕΚ του Συμβουλίου της 1ης Δεκεμβρίου 2005, σχετικά με τις ελάχιστες προδιαγραφές για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν και ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα (ΕΕ L 326).
3. Επειδή, η υπόθεση εισάγεται στην επταμελή σύνθεση του Τμήματος με την από 15.1.2010 πράξη του Προέδρου του λόγω σπουδαιότητος.
4. Επειδή, με έννομο συμφέρον ασκεί την κρινόμενη αίτηση το αιτούν, σωματείο του Αστικού Κώδικος με σκοπό την «ανάπτυξη δραστηριότητας υπέρ των προσφύγων και των αιτούντων άσυλο» (άρθρο 2 του καταστατικού του σωματείου). Εξ άλλου, το ένδικο π.δ. 81/2009 δημοσιεύθηκε στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως στις 30.6.2009, άρχισε δε η προθεσμία προσβολής του στις 16.9.2009, μετά τη λήξη των δικαστικών διακοπών. Συνεπώς, εμπροθέσμως ασκήθηκε η κρινόμενη αίτηση στις 16.11.2009, εξηκοστή δεύτερη ημέρα από της ενάρξεως της προθεσμίας προσβολής του ανωτέρω π.δ/τος, εφ’ όσον οι δύο προηγούμενες ημέρες (εξηκοστή και εξηκοστή πρώτη) ήταν κατά νόμο εξαιρετέες (Σάββατο και Κυριακή).
5. Επειδή, σύμφωνα με το άρθρο 25 παρ. 1 του ν. 1975/1991 (Α΄ 184), όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 2 του ν. 2452/1996 (Α΄ 283), «ο αλλοδαπός που βρίσκεται καθ’ οιονδήποτε τρόπο στο ελληνικό έδαφος, αναγνωρίζεται ύστερα από αίτησή του ως πρόσφυγας και του παρέχεται άσυλο, εφόσον στο πρόσωπό του συντρέχουν οι προϋποθέσεις του άρθρου 1Α της από 28.7.1951 Διεθνούς Σύμβασης της Γενεύης “περί της νομικής καταστάσεως των προσφύγων” …, όπως τροποποιήθηκε με το από 31.1.1967 Πρωτόκολλο της Νέας Υόρκης …». Κατά το δε ως άνω άρθρο 1Α της Διεθνούς Συμβάσεως της Γενεύης (ν.δ. 3989/1959, Α΄ 201), όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 1 παρ. 2 του ανωτέρω Πρωτοκόλλου της Νέας Υόρκης (αν. ν. 389/1968, Α΄ 125), νοείται ως πρόσφυγας (και απολαμβάνει, συνεπώς, την κατά το άρθρο 33 της Συμβάσεως προστασία από την επαναπροώθηση) κάθε πρόσωπο το οποίο «συνεπεία δικαιολογημένου φόβου διώξεως λόγω φυλής, θρησκείας, εθνικότητος, κοινωνικής τάξεως ή πολιτικών πεποιθήσεων ευρίσκεται εκτός της χώρας της οποίας έχει την υπηκοότητα και δεν δύναται ή, λόγω του φόβου τούτου, δεν επιθυμεί να απολαύη της προστασίας της χώρας ταύτης ή εάν μη έχον υπηκοότητά τινα και ευρισκόμενον συνεπεία τοιούτων γεγονότων εκτός της χώρας της προηγουμένης συνήθους αυτού διαμονής, δεν δύναται ή δεν επιθυμεί να επιστρέψη εις αυτήν». Η Διεθνής Σύμβαση της Γενεύης δεν ρυθμίζει όμως την διαδικασία υπαγωγής στο καθεστώς του πρόσφυγος, ζήτημα το οποίο καταλείπεται στον εθνικό νομοθέτη. Πράγματι, με τον ν. 1975/1991 (άρθρο 24 παρ. 1, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 1 του ν. 2452/1996) παρεσχέθη εξουσιοδότηση για τον καθορισμό με προεδρικό διάταγμα της διαδικασίας εξετάσεως των αιτημάτων για την αναγνώριση αλλοδαπών ως προσφύγων και την παροχή ασύλου, εξεδόθη δε κατ’ εφαρμογήν της ανωτέρω εξουσιοδοτικής διατάξεως το π.δ. 61/1999 («Διαδικασία αναγνώρισης αλλοδαπού ως πρόσφυγα, ανάκληση της αναγνώρισης και απέλαση αυτού, έγκριση εισόδου των μελών της οικογενείας του και τρόπος συνεργασίας με τον εκπρόσωπο της Υπάτης Αρμοστείας του ΟΗΕ για τους πρόσφυγες στην Ελλάδα», Α΄ 63).
6. Επειδή, ακολούθως, η μεταναστευτική πολιτική και το άσυλο αποτέλεσαν αντικείμενο ενδιαφέροντος του κοινοτικού νομοθέτη. Ειδικότερα, με την Συνθήκη του Άμστερνταμ (άρθρο 2 παρ. 15), η οποία κυρώθηκε με τον ν. 2691/1999 (Α΄ 47), παρενεβλήθη στο τρίτο μέρος της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητος Τίτλος IIIα («Θεωρήσεις, Άσυλο, Μετανάστευση και άλλες πολιτικές σχετικές με την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων», άρθρα 73 Θ έως 73 Π, τα οποία επαναριθμήθηκαν σε άρθρα 61 έως 69, σύμφωνα με το άρθρο 12 και τους «πίνακες αντιστοιχιών» του παραρτήματος της Συνθήκης του Άμστερνταμ, ενώ αντιστοίχως επαναριθμήθηκε σε Τίτλο IV ο κατά τα ανωτέρω Τίτλος IIIα της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητος). Προβλέπεται, μεταξύ άλλων, στο άρθρο 63 σημείο 1 της Συνθήκης ότι το Συμβούλιο θεσπίζει «μέτρα περί ασύλου, σύμφωνα με τη σύμβαση της Γενεύης της 28ης Ιουλίου 1951 και το Πρωτόκολλο της Νέας Υόρκης της 31ης Ιανουαρίου 1967 περί του Καθεστώτος των Προσφύγων, και σύμφωνα με άλλες σχετικές συμβάσεις στους ακόλουθους τομείς: α) …· γ) ελάχιστες προδιαγραφές για την αναγνώριση υπηκόων τρίτων χωρών ως προσφύγων· δ) ελάχιστες προδιαγραφές για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν ή ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα». Κατ’ εφαρμογήν του στοιχείου γ΄ της ως άνω διατάξεως εξεδόθη η Οδηγία 2004/83/ΕΚ του Συμβουλίου της 29ης Απριλίου 2004 («για θέσπιση ελάχιστων απαιτήσεων για την αναγνώριση και το καθεστώς των υπηκόων τρίτων χωρών ή των απάτριδων ως προσφύγων ή ως προσώπων που χρήζουν διεθνούς προστασίας για άλλους λόγους», ΕΕ L 304), εν συνεχεία δε με το π.δ. 96/2008 (Α΄ 152) επιχειρήθηκε και η προσαρμογή της ελληνικής νομοθεσίας με την εν λόγω οδηγία. Εξεδόθη, επίσης, κατ’ εφαρμογήν της διατάξεως του άρθρου 63 σημείο 1 στοιχείο δ΄ της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητος, η Οδηγία 2005/85/ΕΚ του Συμβουλίου της 1ης Δεκεμβρίου 2005 («σχετικά με τις ελάχιστες προδιαγραφές για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν και ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα», ΕΕ L 326). Για την συμμόρφωση της ελληνικής νομοθεσίας με την ανωτέρω οδηγία εξεδόθη το π.δ. 90/2008 (Α΄ 138), με το οποίο καταργήθηκαν, πλην ορισμένων εξαιρέσεων, οι διατάξεις του π.δ/τος 61/1999 και ρυθμίζεται εκ νέου η διαδικασία εξετάσεως των αιτήσεων ασύλου καθώς και των αιτήσεων παροχής άλλων μορφών («επικουρικής») προστασίας. Τροποποιήσεις στο π.δ. 90/2008 επέφερε, ακολούθως, το π.δ. 81/2009, η ακύρωση ορισμένων διατάξεων του οποίου ζητείται με την κρινόμενη αίτηση ακυρώσεως.
7. Επειδή, σύμφωνα με το άρθρο 4 παρ. 1 της Οδηγίας 2005/85/ΕΚ (εφ’ εξής, η «Οδηγία») τα κράτη μέλη ορίζουν «αποφαινόμενη αρχή», υπεύθυνη για την «δέουσα εξέταση» των αιτήσεων ασύλου. Κατά δε το άρθρο 2 σημείο ε΄ της Οδηγίας, «αποφαινόμενη αρχή» είναι «κάθε οιονεί δικαστική ή διοικητική αρχή κράτους μέλους υπεύθυνη για την εξέταση των αιτήσεων ασύλου και αρμόδια για τη λήψη αποφάσεων πρωτοβαθμίως». Με το π.δ. 90/2008 (άρθρο 2 περίπτωση ιε΄) είχε αρχικώς ορισθεί ως «αποφαινόμενη αρχή» επί των αιτήσεων ασύλου, ο Διευθυντής της Διεύθυνσης Αλλοδαπών του Αρχηγείου της Ελληνικής Αστυνομίας (με την εξαίρεση ορισμένων περιπτώσεων, όπως οι προδήλως αβάσιμες αιτήσεις, για τις οποίες είχε ορισθεί ως «αποφαινόμενη αρχή» ο Προϊστάμενος του Τμήματος Πολιτικού Ασύλου και Προσφύγων της Διεύθυνσης Αλλοδαπών). Με το προσβαλλόμενο διάταγμα 81/2009 (άρθρο 1 παρ. 1) η ως άνω περίπτωση ιε΄ του άρθρου 2 του π.δ/τος 90/2008 αντικαταστάθηκε ως εξής: «“Αποφαινόμενη αρχή” ή “αρμόδια αρχή απόφασης” είναι οι Διευθυντές των Διευθύνσεων Αλλοδαπών Αττικής και Θεσσαλονίκης και οι Διευθυντές των Αστυνομικών Διευθύνσεων όπου υποβλήθηκε η αίτηση [ασύλου]». Δοθέντος ότι με την Οδηγία θεσπίζονται “ελάχιστες προδιαγραφές” και ότι τα κράτη μέλη διαθέτουν από πολλές απόψεις περιθώριο εκτιμήσεως για την εφαρμογή των διατάξεων της Οδηγίας, λαμβάνοντας υπ’ όψιν τις ιδιαιτερότητες της εθνικής νομοθεσίας, η επίμαχη κανονιστική διάταξη του άρθρου 1 παρ. 1 του π.δ/τος 81/2009 δεν αντίκειται στην Οδηγία 2005/85/ΕΚ, η οποία δεν επιβάλλει μία και μόνον «αποφαινόμενη αρχή», όπως εσφαλμένως υπολαμβάνει το αιτούν Σωματείο. Είναι, συνεπώς, απορριπτέος ο περί του αντιθέτου λόγος ακυρώσεως.
8. Επειδή, η παράγραφος 1 του άρθρου 10 του π.δ/τος 90/2008, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 3 του προσβαλλομένου π.δ/τος 81/2009, προβλέπει, μεταξύ άλλων, τα εξής: «Στη Διεύθυνση Αλλοδαπών Αττικής, Θεσσαλονίκης και σε κάθε Αστυνομική Διεύθυνση της Χώρας συνιστάται Γνωμοδοτική Επιτροπή Προσφύγων που αποτελείται από έναν ανώτερο αξιωματικό της Ελληνικής Αστυνομίας ως Πρόεδρο, έναν αξιωματικό ή ανθυπαστυνόμο της Ελληνικής Αστυνομίας, έναν υπάλληλο της Υπηρεσίας Αλλοδαπών και Μετανάστευσης της οικείας Περιφέρειας και έναν εκπρόσωπο της Υπάτης Αρμοστείας του Ο.Η.Ε. [Οργανισμού Ηνωμένων Εθνών], ως μέλη. Η Επιτροπή Προσφύγων συγκροτείται με απόφαση του οικείου Αστυνομικού Διευθυντή. Με την ίδια απόφαση μπορεί να συγκροτούνται περισσότερες επιτροπές, ο πρόεδρος και τα μέλη των οποίων έχουν τις παραπάνω ιδιότητες. Η Επιτροπή συνέρχεται με πρόσκληση του Προέδρου, η οποία κοινοποιείται στα μέλη αυτής πέντε (5) τουλάχιστον ημέρες πριν τη συνεδρίαση. Στην Επιτροπή εξασφαλίζεται γραμματειακή υποστήριξη από ανάλογο αριθμό αστυνομικών και πολιτικών υπαλλήλων της οικείας Διεύθυνσης Αλλοδαπών ή Αστυνομικής Διεύθυνσης … Όταν η αποφαινόμενη αρχή αποκλίνει από τη γνωμοδότηση της Επιτροπής, υποχρεούται να αιτιολογήσει ειδικότερα την απόφασή της …».
9. Επειδή, κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 8 παρ. 2 σημείο α΄ της Οδηγίας, «τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε οι αποφάσεις της αποφαινόμενης αρχής επί των αιτήσεων ασύλου να λαμβάνονται μετά τη δέουσα εξέταση. Για το σκοπό αυτό, τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε: α) οι αιτήσεις να εξετάζονται και οι αποφάσεις να λαμβάνονται σε ατομική βάση, αντικειμενικά και αμερόληπτα». Αλλά και σύμφωνα με γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, η οποία αποτυπώνεται ήδη στις διατάξεις του άρθρου 7 του Κώδικος Διοικητικής Διαδικασίας (ν. 2690/1999, Α΄ 45) και αποτελεί ειδικότερη έκφανση της γενικής αρχής του Κράτους Δικαίου, τα όργανα της Διοικήσεως πρέπει να παρέχουν τα εχέγγυα αμερόληπτης κρίσεως, πράγμα που μπορεί να τεθεί σε αμφισβήτηση όχι μόνον όταν υπάρχει είτε προσωπικό συμφέρον για την έκβαση της υποθέσεως, είτε ιδιαίτερος δεσμός ή ιδιάζουσα σχέση ή οξεία αντίθεση από έχθρα προς τα πρόσωπα που αφορά η ενέργεια, αλλά και γενικότερα στις περιπτώσεις που είναι δυνατόν να δημιουργηθεί ευλόγως η υπόνοια ότι το διοικητικό όργανο έχει ήδη σχηματισμένη και, άρα, προκατειλημμένη γνώμη για την υπόθεση που πρόκειται να κρίνει (βλ. ΣτΕ 664/2006 κ.ά.). Δεν απαγορεύεται, όμως, κατ’ αρχήν, η ανάθεση στην ίδια διοικητική αρχή των αρμοδιοτήτων που προβλέπονται από περισσότερα νομοθετήματα και αφορούν το αυτό πρόσωπο, ούτε αντίκειται άνευ ετέρου στις αρχές που διέπουν την δράση της Διοικήσεως κανονιστική πράξη που προβλέπει την συγκρότηση γνωμοδοτικού συλλογικού οργάνου με απόφαση του διοικητικού οργάνου, το οποίο ασκεί την αποφασιστική αρμοδιότητα στην συγκεκριμένη περίπτωση. Συνεπώς, αβασίμως προβάλλεται ότι, κατά παράβαση της ως άνω διατάξεως του άρθρου 8 παρ. 2 σημείο α΄ της Οδηγίας και της γενικής αρχής της αμεροληψίας των οργάνων της Διοικήσεως, ορίσθηκαν με το προσβαλλόμενο διάταγμα ως «αποφαινόμενες αρχές» επί των αιτήσεων ασύλου τα αστυνομικά όργανα (Διευθυντές Διευθύνσεων Αλλοδαπών και Διευθυντές Αστυνομικών Διευθύνσεων), τα οποία είναι κατά νόμον (άρθρο 76 παρ. 2 ν. 3386/2005, Α΄ 212) αρμόδια για την έκδοση των πράξεων απελάσεως αλλοδαπών. Αβασίμως επίσης προβάλλεται ότι αντίκειται στην αρχή της αμεροληψίας η διάταξη του άρθρου 10 παρ. 1 του π.δ/τος 90/2008 (όπως αντικαταστάθηκε, σύμφωνα με τα διαλαμβανόμενα στην προηγούμενη σκέψη) κατά το μέρος που προβλέπει την συγκρότηση της Γνωμοδοτικής Επιτροπής Προσφύγων (και, συνεπώς, τον ορισμό των δύο αστυνομικών μελών της) με πράξη της οικείας «αποφαινόμενης αρχής» (Αστυνομικού Διευθυντού), εφ’ όσον, άλλωστε, η επιλογή των μελών της Επιτροπής γίνεται, κατά την έννοια του νόμου, με κριτήριο τα προσόντα τους και επιβάλλεται η ενημέρωση και επιμόρφωσή τους σε θέματα ασύλου (άρθρο 6 παρ. 2 π.δ/τος 90/2008). Εξ άλλου, κατά την έννοια των επίμαχων κανονιστικών διατάξεων, ο αξιωματικός ή ανθυπαστυνόμος της Ελληνικής Αστυνομίας, ο οποίος μετέχει στην Γνωμοδοτική Επιτροπή Προσφύγων, κατά την άσκηση των σχετικών καθηκόντων του δεν έχει υποχρέωση συμμορφώσεως προς τις εντολές του Προέδρου της Επιτροπής, ανωτέρου αξιωματικού της Ελληνικής Αστυνομίας. Επομένως, η αρχή της αμεροληψίας δεν παραβιάζεται ούτε από της απόψεως αυτής, όπως αβασίμως προβάλλεται.
10. Επειδή, στο άρθρο 12 παρ. 1 εδαφ. α΄ της Οδηγίας ορίζονται τα ακόλουθα: «Πριν από τη λήψη απόφασης από την αποφαινόμενη αρχή πρέπει να παρέχεται στον αιτούντα άσυλο η ευκαιρία προσωπικής συνέντευξης σχετικά με την αίτηση ασύλου με πρόσωπο αρμόδιο, βάσει της εθνικής νομοθεσίας, για τη διεξαγωγή ανάλογων συνεντεύξεων». Περαιτέρω, το άρθρο 13 της Οδηγίας αναφέρεται στις «προϋποθέσεις της προσωπικής συνέντευξης» και διαλαμβάνει, μεταξύ άλλων, τα εξής: «1. … 2. Η προσωπική συνέντευξη πρέπει να διεξάγεται υπό συνθήκες που να εξασφαλίζουν τη δέουσα εμπιστευτικότητα. 3. Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα κατάλληλα μέτρα για να εξασφαλίζουν ότι οι προσωπικές συνεντεύξεις διεξάγονται σε συνθήκες που επιτρέπουν στους αιτούντες [άσυλο] να εκθέσουν διεξοδικά τους λόγους των αιτήσεών τους. Για αυτό το σκοπό, τα κράτη μέλη: α) μεριμνούν ώστε το πρόσωπο που διεξάγει τη συνέντευξη να διαθέτει τα κατάλληλα προσόντα για να συνεκτιμήσει τις προσωπικές ή γενικές συνθήκες που περιβάλλουν την αίτηση, συμπεριλαμβανομένης της πολιτιστικής καταγωγής ή της ευαισθησίας του αιτούντος, στο μέτρο που είναι δυνατόν, …».
11. Επειδή, τα άρθρα 12 και 13 της Οδηγίας μεταφέρθηκαν στο εσωτερικό δίκαιο με το ως άνω άρθρο 10 του π.δ/τος 90/2008. Ακολούθως, με το άρθρο 3 του προσβαλλομένου π.δ/τος 81/2009 αντικαταστάθηκε η παράγραφος 1 του εν λόγω άρθρου 10 του προσβαλλομένου π.δ/τος 90/2008 και ορίσθηκε ότι η συνέντευξη του αιτούντος άσυλο διενεργείται από συλλογικό όργανο (την, κατά τα αναφερόμενα στην όγδοη σκέψη, «Γνωμοδοτική Επιτροπή Προσφύγων»). Η ρύθμιση αυτή δεν αντίκειται στις ανωτέρω διατάξεις της Οδηγίας, οι οποίες δεν απαγορεύουν την συνέντευξη του αιτούντος άσυλο ενώπιον συλλογικού οργάνου. Είναι, συνεπώς, απορριπτέα ως αβάσιμα τα περί του αντιθέτου προβαλλόμενα. Εξ άλλου, στις παραγράφους 7 και 8 του ιδίου άρθρου 10 του π.δ/τος 90/2008, οι οποίες δεν εθίγησαν με το προσβαλλόμενο π.δ. 81/2009, προβλέπονται, μεταξύ άλλων, τα εξής: «7. Η προσωπική συνέντευξη διεξάγεται υπό συνθήκες που εξασφαλίζουν την απαιτούμενη εμπιστευτικότητα. 8. Κατά την προσωπική συνέντευξη λαμβάνονται τα κατάλληλα μέτρα που εξασφαλίζουν τη διεξαγωγή της σε συνθήκες που επιτρέπουν στον αιτούντα να παρουσιάσει διεξοδικά τους λόγους της αίτησής του. Για το σκοπό αυτό: α. οι αρμόδιοι υπάλληλοι που διεξάγουν τη συνέντευξη πρέπει να διαθέτουν τα κατάλληλα προσόντα για να συνεκτιμήσουν τις προσωπικές ή γενικές συνθήκες που αφορούν την αίτηση, συμπεριλαμβανομένης της πολιτιστικής καταγωγής ή ευαισθησίας του αιτούντα. Ειδικότερα, επιβάλλεται όπως οι ως άνω υπάλληλοι επιμορφώνονται για τις ειδικές ανάγκες των γυναικών, των παιδιών, των θυμάτων βίας και βασανιστηρίων …». Ερείδονται, συνεπώς, επί εσφαλμένης προϋποθέσεως και είναι, ως εκ τούτου, απορριπτέα τα προβαλλόμενα ότι οι επίμαχες κανονιστικές διατάξεις πάσχουν διότι στην ισχύουσα εθνική νομοθεσία δεν λαμβάνεται πρόνοια για τα προσόντα τα οποία πρέπει να διαθέτουν τα πρόσωπα που διεξάγουν την συνέντευξη, σύμφωνα με το άρθρο 13 παρ. 3 σημείο α΄ της Οδηγίας. Περαιτέρω, η σύμφωνη με την Οδηγία, κατά τα διαλαμβανόμενα σε προηγούμενη σκέψη, ανάθεση των αρμοδιοτήτων της αποφαινομένης αρχής σε αστυνομικό όργανο δεν παραβιάζει την αρχή της εμπιστευτικότητας της συνέντευξης, όπως αβασίμως προβάλλεται. Τέλος, αβασίμως προβάλλεται πλημμελής μεταφορά της εν λόγω διατάξεως της Οδηγίας όσον αφορά την συνέντευξη των γυναικών αιτουσών άσυλο, εφ’ όσον και το ειδικότερο αυτό ζήτημα ρυθμίζεται, κατά τρόπο σύμφωνο με την Οδηγία, με την διάταξη του άρθρου 10 παρ. 1 του π.δ/τος 90/2008, η οποία, όπως αντικαταστάθηκε με το προσβαλλόμενο άρθρο 3 του π.δ/τος 81/2009, διαλαμβάνει συναφώς τα ακόλουθα: «Όταν η συνέντευξη αφορά γυναίκα, η οποία λόγω των εμπειριών της ή για λόγους πολιτιστικούς δυσκολεύεται να εκθέσει τους λόγους της αίτησής της, λαμβάνεται ειδική μέριμνα, ώστε η συνέντευξη να διεξάγεται από ειδικευμένη γυναίκα υπάλληλο, παρουσία γυναίκας διερμηνέα».
12. Επειδή, με το άρθρο 4 του προσβαλλόμενου δ/τος 81/2009 αντικαταστάθηκε το άρθρο 12 παρ. 3 του π.δ/τος 90/2008 ως εξής: «Οι υπάλληλοι που διεξάγουν προσωπικές συνεντεύξεις με τους ασυνόδευτους ανήλικους καθώς και οι υπάλληλοι που εισηγούνται την έκδοση της απόφασης επί της αίτησης [ασύλου] του ασυνόδευτου ανήλικου διαθέτουν τις αναγκαίες γνώσεις σχετικά με τις ειδικές ανάγκες των ανήλικων». Με την κρινόμενη αίτηση προβάλλεται ότι η ανωτέρω διάταξη είναι ακυρωτέα διότι «δεν προκύπτει ότι οι υπάλληλοι και οι εισηγητές είναι ταυτόσημοι με τα μέλη της Επιτροπής Προσφύγων». Και ο ισχυρισμός, όμως, αυτός είναι απορριπτέος εφ’ όσον δεν προσάπτεται συγκεκριμένη νομική πλημμέλεια στην προσβαλλόμενη πράξη.
13. Επειδή, το Κεφάλαιο V της Οδηγίας 2005/85/ΕΚ περιέχει ρυθμίσεις για τις «διαδικασίες άσκησης ενδίκου μέσου» κατά των αποφάσεων που εκδίδονται επί των αιτήσεων ασύλου. Ορίζονται ειδικότερα στο άρθρο 39, μεταξύ άλλων, τα εξής: «1. Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε οι αιτούντες άσυλο να έχουν δικαίωμα πραγματικής προσφυγής ενώπιον δικαστηρίων κατά των ακόλουθων αποφάσεων: α) απόφαση επί της αιτήσεως ασύλου την οποία υπέβαλαν, … β) … 2. Τα κράτη μέλη ορίζουν τις προθεσμίες και θεσπίζουν τις λοιπές απαιτούμενες διατάξεις για την άσκηση του δικαιώματος πραγματικής προσφυγής από τον αιτούντα σύμφωνα με την παράγραφο 1. 3. …». Με την διάταξη αυτή προβλέπεται ότι κατά των πράξεων που απαριθμούνται στην παράγραφο 1 του άρθρου 39 της Οδηγίας ασκείται «πραγματική προσφυγή» (ήτοι «αποτελεσματική προσφυγή», σύμφωνα και με την διατύπωση του όρου στην αγγλική, γαλλική και γερμανική γλώσσα – “effective remedy”, “recours effectif” και “wirksamer Rechtsbehelf”, αντιστοίχως), ασκείται δε η εν λόγω προσφυγή ενώπιον δικαστηρίου. Με το ανωτέρω άρθρο 39 της Οδηγίας επιβάλλεται στα κράτη μέλη να εξασφαλίσουν δικαίωμα ασκήσεως αποτελεσματικού ενδίκου βοηθήματος κατά των πράξεων με τις οποίες απορρίπτονται αιτήματα ασύλου. Η αρχή της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας συνιστά άλλωστε και γενική αρχή του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η οποία κατοχυρώνεται ήδη με το άρθρο 47 του «Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης» της 7ης Δεκεμβρίου 2000, όπως «προσαρμόσθηκε» στις 12 Δεκεμβρίου 2007 (ΕΕ C 303/2007), το νομικό κύρος του οποίου αναγνωρίζεται με το άρθρο 6 παρ. 1 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 1 της από 13.12.2007 Συνθήκης της Λισσαβώνας (ν. 3671/2008, Α΄ 129, άρθρο πρώτο). Τέλος, η Ευρωπαϊκή Σύμβαση «διά την προάσπισιν των δικαιωμάτων του ανθρώπου και των θεμελιωδών ελευθεριών» (ΕΣΔΑ), η οποία κυρώθηκε με το ν.δ. 53/1974 (Α΄ 256), δεν κατοχυρώνει δικαίωμα ασύλου (Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου – ΕΔΔΑ – απόφαση της 11.1.2007, Salah Sheekh κατά Ολλανδίας, αριθμός προσφυγής [αρ.] 1948/04, σκέψη 135). Ούτε εφαρμόζεται στις περιπτώσεις απορρίψεως αιτημάτων ασύλου το άρθρο 6 παρ. 1 της διεθνούς αυτής συμβάσεως, περί «δίκαιης δίκης», εφ’ όσον δεν πρόκειται για δικαίωμα «αστικής φύσεως» (βλ. ενδεικτικώς, ΕΔΔΑ, απόφαση επί του παραδεκτού –décision – της 31.5.2001, Katani κατά Γερμανίας, αρ. 67679/01). Αντιθέτως, έχει πεδίο εφαρμογής εν προκειμένω το άρθρο 13 της ΕΣΔΑ, κατά το οποίο «Παν πρόσωπον του οποίου τα αναγνωριζόμενα εν τη παρούση Συμβάσει δικαιώματα και ελευθερίαι παρεβιάσθησαν, έχει το δικαίωμα πραγματικής [αποτελεσματικής] προσφυγής ενώπιον εθνικής αρχής, έστω και αν η παραβίασις διεπράχθη υπό προσώπων ενεργούντων εν τη εκτελέσει των δημοσίων καθηκόντων των». Με την διάταξη αυτή κατοχυρώνεται η «πραγματική» (αποτελεσματική) προσφυγή ενώπιον εθνικής, όχι απαραιτήτως δικαστικής, αρχής, για την προστασία δικαιωμάτων του αιτούντος άσυλο (τα οποία ενδεχομένως θίγονται σε περίπτωση αναγκαστικής αναχωρήσεώς του λόγω απορρίψεως του αιτήματος ασύλου), όπως η κατά το άρθρο 3 της ΕΣΔΑ απαγόρευση της επαναπροώθησης σε χώρα στην οποία κινδυνεύει να υποβληθεί σε βασανιστήρια ή άλλη απάνθρωπη ή εξευτελιστική μεταχείριση ή ποινή (βλ. ΕΔΔΑ, απόφαση της 11.7.2000, Jabari κατά Τουρκίας, αρ. 44035/98, σκέψεις 48-50, κ.ά.).
14. Επειδή, το π.δ. 90/2008 προέβλεπε αρχικώς ότι ο ενδιαφερόμενος δικαιούται να ασκήσει κατά των πράξεων με τις οποίες απορρίπτεται το αίτημα ασύλου προσφυγή με ανασταλτικό αποτέλεσμα ενώπιον της «Επιτροπής Προσφυγών» (άρθρο 25 παρ. 1 και 2). Η εν λόγω Επιτροπή λειτουργούσε στο Υπουργείο Εσωτερικών και την αποτελούσαν ένα μέλος του κυρίως προσωπικού του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, ως Πρόεδρος, και, ως μέλη, εκπρόσωποι της Ειδικής Νομικής Υπηρεσίας του Υπουργείου Εξωτερικών, του διπλωματικού κλάδου του Υπουργείου Εξωτερικών, της Διεύθυνσης Αλλοδαπών (Τμήμα Ασύλου) της Ελληνικής Αστυνομίας, της Υπάτης Αρμοστείας του Ο.Η.Ε. για τους πρόσφυγες καθώς επίσης και του Δικηγορικού Συλλόγου Αθηνών (άρθρο 26 παρ. 1). Είχε δε ο προσφεύγων δικαίωμα να παραστεί αυτοπροσώπως ή και μετά του συνηγόρου του ενώπιον της Επιτροπής, για να εκθέσει προφορικά, με τη βοήθεια κατάλληλου διερμηνέα, τα επιχειρήματά του και να δώσει διευκρινίσεις ή να υποβάλει τυχόν συμπληρωματικά στοιχεία (άρθρο 26 παρ. 4). Προέβλεπε, τέλος, το άρθρο 29 του π.δ/τος 90/2008 ότι οι αιτούντες άσυλο έχουν δικαίωμα ασκήσεως αιτήσεως ακυρώσεως «κατά των απορριπτικών αποφάσεων των αρμοδίων αρχών» ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 15 του ν. 3068/2002 (Α΄ 274). Εν συνεχεία, με το άρθρο 10 του προσβαλλομένου π.δ/τος 81/2009 καταργήθηκαν τα άρθρα 25 και 26 του π.δ/τος 90/2008 και η προβλεπομένη με τις διατάξεις αυτές δυνατότητα ασκήσεως διοικητικής προσφυγής κατά των πράξεων με τις οποίες απορρίπτεται το αίτημα ασύλου, ενώ αντιστοίχως η παράγραφος 4 του άρθρου 17 του π.δ/τος 90/2008 αντικαταστάθηκε με το άρθρο 5 του π.δ/τος 81/2009 ως εξής: «Επί του αιτήματος ασύλου αποφαίνεται σε πρώτο και τελευταίο βαθμό η αρμόδια αρχή απόφασης… Στην απόφαση που απορρίπτει την αίτηση αναφέρεται και η υποχρέωση του αιτούντος σε ό,τι αφορά την προσωρινή διαμονή του στην Ελληνική επικράτεια, ή την αναχώρησή του από τη χώρα εντός ορισμένης προθεσμίας, η οποία δεν δύναται να υπερβαίνει τις ενενήντα (90) ημέρες».
15. Επειδή, από τις προπαρασκευαστικές εργασίες της Οδηγίας 2005/85/ΕΚ προκύπτει ότι η αρχική «πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου [της Ευρωπαϊκής Ένωσης] για τις ελάχιστες προδιαγραφές για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν και ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα» (κείμενο, το οποίο υπεβλήθη από την Επιτροπή της Ευρωπαϊκής Ένωσης στις 24.10.2000, ΕΕ C 62 της 27.2.2001) προέβλεπε ότι οι πράξεις, με τις οποίες απορρίπτονται τα αιτήματα ασύλου, υπόκεινται σε προσφυγή ενώπιον «οργάνου επανεξέτασης» και, περαιτέρω, σε προσφυγή ενώπιον δικαστηρίου. Η πρόταση, όμως, αυτή δεν έγινε δεκτή από τα κράτη μέλη, κατόπιν δε τούτου με το τελικό κείμενο της Οδηγίας επεβλήθη, κατά τα ήδη αναφερθέντα, η υποχρέωση να εξασφαλίζεται στους αιτούντες άσυλο το δικαίωμα ασκήσεως αποτελεσματικού ενδίκου βοηθήματος, χωρίς να γίνεται αναφορά σε προηγούμενη διοικητική προσφυγή (βλ. «τροποποιημένη πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για τις ελάχιστες προδιαγραφές για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν και ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα», ΕΕ C 291 της 26.11.2002, αιτιολογική έκθεση, άρθρο 38). Επομένως, υπό το κράτος της Οδηγίας 2005/85/ΕΚ τα κράτη μέλη έχουν ευχέρεια και όχι υποχρέωση να προβλέπουν διοικητική προσφυγή πριν από την προσφυγή ενώπιον δικαστηρίου κατά των πράξεων με τις οποίες απορρίπτονται αιτήματα ασύλου. Ως εκ τούτου, αβασίμως προβάλλεται με την κρινόμενη αίτηση ότι κατά παράβαση της Οδηγίας καταργήθηκε με την προσβαλλόμενη πράξη η προβλεπομένη με τα άρθρα 25 και 26 του π.δ/τος 90/2008 διοικητική προσφυγή ενώπιον της «Επιτροπής Προσφυγών» κατά των πράξεων της «αποφαινόμενης αρχής» με τις οποίες απορρίπτονται αιτήματα ασύλου.
16. Επειδή, με το άρθρο 39 της Οδηγίας επιβάλλεται να καθίσταται δυνατός ο έλεγχος της νομιμότητας της πράξεως επί του αιτήματος ασύλου, από πραγματικής και νομικής απόψεως. Επιβάλλεται ειδικότερα στα κράτη μέλη να προβλέπουν ένδικο βοήθημα, με το οποίο να εξασφαλίζεται, μεταξύ άλλων, ότι οι λόγοι, που οδήγησαν την αρμόδια αρχή να απορρίψει ως αβάσιμο το αίτημα παροχής ασύλου, μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο ενδελεχούς εξετάσεως από τον εθνικό δικαστή. Εξ άλλου, σύμφωνα με την εικοστή έβδομη αιτιολογική σκέψη της Οδηγίας, «το κατά πόσον η προσφυγή είναι αποτελεσματική, μεταξύ άλλων όσον αφορά την εξέταση των σχετικών γεγονότων, εξαρτάται από το διοικητικό και δικαστικό μηχανισμό κάθε κράτους μέλους ως σύνολο». Αντιστοίχως, και το άρθρο 13 της ΕΣΔΑ επιβάλλει «πραγματική» προσφυγή ενώπιον εθνικής αρχής, αρμοδίας κατά νόμο για τον έλεγχο των νομικών και πραγματικών πλημμελειών των πράξεων που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του, μπορεί δε να πληροί τις απαιτήσεις του ως άνω άρθρου 13 το σύνολο των προσφυγών που προβλέπονται από το εθνικό δίκαιο, ακόμη και αν καμία από αυτές δεν ανταποκρίνεται μόνη της εξ ολοκλήρου (βλ. ΕΔΔΑ, απόφαση της 26.4.2007, Gebremedhin κατά Γαλλίας, αρ. 25389/05, σκέψη 53).
17. Επειδή, το Συμβούλιο της Επικρατείας έχει, κατά το Σύνταγμα (άρθρο 95 παρ. 1 στοιχ. α΄) και το νόμο (άρθρα 48 του π.δ/τος 18/1989, Α΄ 8, και 15 του ν. 3068/2002, στο οποίο παραπέμπει το άρθρο 29 του π.δ/τος 90/2008), ευρεία εξουσία ελέγχου της νομιμότητας των προσβαλλομένων ενώπιόν του με αίτηση ακυρώσεως πράξεων των αρμοδίων διοικητικών αρχών περί απορρίψεως αιτήματος ασύλου. Ο έλεγχος αυτός δεν αφορά μόνο την εξωτερική νομιμότητα της πράξεως, ήτοι τους τύπους και την διαδικασία εκδόσεώς της. Επεκτείνεται στην εσωτερική νομιμότητά της και περιλαμβάνει ειδικότερα, εκτός από τον εν στενή εννοία έλεγχο της νομιμότητας της πράξεως (δηλαδή, την εξέταση της ορθότητας της ερμηνείας του νόμου από την διοικητική αρχή), και τον έλεγχο της νομιμότητας της αιτιολογίας της και της συνδρομής περιπτώσεως πλάνης περί τα πράγματα (ήτοι της αντικειμενικής ακριβείας των αιτιολογικών ερεισμάτων της προσβαλλομένης πράξεως), με εξέταση, και στις δύο αυτές περιπτώσεις, του συνόλου των στοιχείων του φακέλου της υποθέσεως και επιβεβαίωση της ουσιαστικής βασιμότητας των κρίσεων στις οποίες κατέληξε το διοικητικό όργανο (βλ. ΣτΕ 189/2007 Ολομ., 1070/2008, 576/2006 και Π.Ε. 136/2009, 99/2008 εκδοθέντα αντιστοίχως κατά την επεξεργασία των υπ’ αριθμ. 81/2009 και 90/2008 Π.Δ/των). Υπό τα δεδομένα αυτά, αβασίμως προβάλλεται ότι η μόνη προβλεπομένη, μετά την κατάργηση της διοικητικής προσφυγής των άρθρων 25 και 26 του π.δ/τος 90/2008, αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας κατά των πράξεων απορρίψεως αιτημάτων ασύλου, δεν συνιστά, εν όψει του ασκουμένου από το Δικαστήριο ελέγχου, «πραγματική» (αποτελεσματική) προσφυγή κατά την έννοια των άρθρων 39 της Οδηγίας 2005/85/ΕΚ και 13 της ΕΣΔΑ. Τέλος, απορριπτέος ως αβάσιμος είναι και ο ειδικότερος ισχυρισμός ότι η Οδηγία παραβιάζεται διότι δεν προβλέπεται «συνέντευξη» του αιτούντος άσυλο ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας. Και τούτο διότι η Οδηγία προβλέπει την συνέντευξη του ενδιαφερομένου ενώπιον των αρχών που αποφαίνονται επί του αιτήματος ασύλου και όχι και ενώπιον του δικαστηρίου, το οποίο είναι κατά την εθνική νομοθεσία αρμόδιο για την εκδίκαση, κατά την διαδικασία που θεσπίζεται με τις οικείες δικονομικές διατάξεις, των στρεφομένων κατά των σχετικών απορριπτικών πράξεων ενδίκων βοηθημάτων.
18. Επειδή, κατόπιν των ανωτέρω, η κρινόμενη αίτηση πρέπει να απορριφθεί.
Δ ι ά τ α ύ τ α
Απορρίπτει την κρινόμενη αίτηση.
Διατάσσει την κατάπτωση του παραβόλου, και
Επιβάλλει στον αιτούν σωματείο με την επωνυμία «ΕΛΛΗΝΙΚΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΓΙΑ ΤΟΥΣ ΠΡΟΣΦΥΓΕΣ» την δικαστική δαπάνη του Ελληνικού Δημοσίου, που ανέρχεται σε τετρακόσια εξήντα (460) ευρώ.
Η διάσκεψη έγινε στην Αθήνα στις 21 Νοεμβρίου 2010
Ο Πρόεδρος του Δ’ Τμήματος Η Γραμματέας του Δ’ Τμήματος
Σωτ. Αλ. Ρίζος Δημ. Μουζάκη
και η απόφαση δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση της 22ας Ιανουαρίου 2013.
Η Προεδρεύουσα Αντιπρόεδρος Η Γραμματέας