Αριθμός 2186/2013
ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ
ΟΛΟΜΕΛΕΙΑ
Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 3 Φεβρουαρίου 2012, με την εξής σύνθεση: Σ. Ρίζος, Αντιπρόεδρος Προεδρεύων, σε αναπλήρωση του Προέδρου του Συμβουλίου της Επικρατείας και του αρχαιοτέρου του Αντιπροέδρου, που είχαν κώλυμα, Ν. Σακελλαρίου, Α. Ράντος, Αντιπρόεδροι του Συμβουλίου της Επικρατείας, Ν. Μαρκουλάκης, Γ. Παπαγεωργίου, Ι. Μαντζουράνης, Αικ. Χριστοφορίδου, Π. Ευστρατίου, Μ. Γκορτζολίδου, Ε. Αντωνόπουλος, Σ. Μαρκάτης, Α. Ντέμσιας, Φ. Ντζίμας, Σ. Χρυσικοπούλου, Β. Καλαντζή, Μ. Σταματελάτου, Μ. Παπαδοπούλου, Β. Αραβαντινός, Δ. Κυριλλόπουλος, Α. Καλογεροπούλου, Β. Ραφτοπούλου, Κ. Φιλοπούλου, Θ. Αραβάνης, Κ. Πισπιρίγκος, Α. Χλαμπέα, Δ. Μακρής, Μ. Πικραμένος, Σύμβουλοι, Π. Μπραΐμη, Κ. Λαζαράκη, Ο.-Μ. Βασιλάκη, Πάρεδροι. Από τους ανωτέρω οι Σύμβουλοι Κ. Φιλοπούλου και Κ. Πισπιρίγκος καθώς και η Πάρεδρος Π. Μπραΐμη μετέχουν ως αναπληρωματικά μέλη, σύμφωνα με το άρθρο 26 παρ. 2 του ν. 3719/2008. Γραμματέας η Μ. Παπασαράντη.
Για να δικάσει την από 16 Δεκεμβρίου 2002 αίτηση:
των: α) Σωματείου με την επωνυμία «Πανελλήνια Ομοσπονδία Ξεναγών», που εδρεύει στην Αθήνα (Βουλής 45-47), το οποίο παρέστη με τη δικηγόρο Μ. Ντότσικα (Α.Μ. 9601), που την διόρισε με πληρεξούσιο, β) Σωματείου Διπλωματούχων Ξεναγών Β.Α. Αιγαίου, που εδρεύει στη Μυτιλήνη (Σίνα 12), γ) Σωματείου Διπλωματούχων Ξεναγών Δωδεκανήσου, που εδρεύει στη Ρόδο (εργατικό κέντρο Ρόδου), δ) Σωματείου Διπλωματούχων Ξεναγών Θεσσαλονίκης (εργατικό κέντρο Θεσσαλονίκης), ε) Συνδέσμου Διπλωματούχων Ξεναγών Κέρκυρας, που εδρεύει στην Κέρκυρα (εργατικό κέντρο Κέρκυρας), τα οποία δεν παρέστησαν και στ) Σωματείου Επαγγελματιών Ξεναγών Κρήτης και Θήρας, που εδρεύει στην Κρήτη (εργατικό κέντρο Ηρακλείου Λ. Δημοκρατίας), το οποίο παρέστη με την ίδια ως άνω δικηγόρο, που την διόρισε με πληρεξούσιο,
κατά των Υπουργών: 1) Ανάπτυξης και 2) Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων και ήδη Παιδείας, Διά Βίου Μάθησης και Θρησκευμάτων, οι οποίοι παρέστησαν με τον Ν. Μουδάτσο, Νομικό Σύμβουλο του Κράτους.
Η πιο πάνω αίτηση παραπέμφθηκε στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου, κατόπιν της υπ’ αριθμ. 2635/2008 παραπεμπτικής απόφασης του Γ΄ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας, προκειμένου να επιλύσει η Ολομέλεια το ζήτημα που αναφέρεται στην απόφαση.
Με την αίτηση αυτή τα αιτούντα σωματεία επιδιώκουν να ακυρωθεί η υπ’ αριθμ. Τ/7662/17.10.2002 κοινή υπουργική απόφαση των Υπουργών Ανάπτυξης και Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων και κάθε άλλη σχετική πράξη ή παράλειψη της Διοικήσεως.
Ο Εισηγητής, Σύμβουλος Ν. Μαρκουλάκης, άρχισε τη συζήτηση της υποθέσεως με την ανάγνωση της παραπεμπτικής αποφάσεως, η οποία αποτελεί και την εισήγηση του Τμήματος.
Κατόπιν το δικαστήριο άκουσε την πληρεξούσια των αιτούντων σωματείων που παρέστησαν, η οποία ανέπτυξε και προφορικά τους προβαλλόμενους λόγους ακυρώσεως και ζήτησε να γίνει δεκτή η αίτηση και τον αντιπρόσωπο των Υπουργών, ο οποίος ζήτησε την απόρριψή της.
Μετά τη δημόσια συνεδρίαση το δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη σε αίθουσα του δικαστηρίου κ α ι
Α φ ο ύ μ ε λ έ τ η σ ε τ α σ χ ε τ ι κ ά έ γ γ ρ α φ α
Σ κ έ φ θ η κ ε κ α τ ά τ ο Ν ό μ ο
1. Επειδή, για την άσκηση της υπό κρίση αιτήσεως έχει καταβληθεί το νόμιμο παράβολο (ειδικά γραμμάτια παραβόλου Α΄ 334523, 408698/2002).
2. Επειδή, με την αίτηση αυτή ζητείται η ακύρωση της Τ/7662/17.10.2002 αποφάσεως των Υπουργών Ανάπτυξης και Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων περί τροποποιήσεως του Κανονισμού Λειτουργίας Σχολών Ξεναγών (Β΄ 1375/25.10.2002).
3. Επειδή, με την 2635/2008 απόφαση του Γ΄ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας η κρινόμενη αίτηση απορρίφθηκε ως προς τα αιτούντα σωματεία που αναφέρονται στην αίτηση υπό στοιχεία β΄, γ΄, δ΄ και ε΄, λόγω μη νομιμοποιήσεως από τα σωματεία αυτά της υπογράφουσας το δικόγραφο της αιτήσεως δικηγόρου. Περαιτέρω, με την εν λόγω απόφαση του Γ΄ Τμήματος η υπόθεση εξετάσθηκε ως προς τα λοιπά αιτούντα σωματεία, τα οποία εκπροσωπούν διπλωματούχους ξεναγούς, και παραπέμφθηκε προς επίλυση στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου, κατά το άρθρο 100 παρ. 5 του Συντάγματος, το ζήτημα της συνταγματικότητας της εξουσιοδοτικής διατάξεως του άρθρου 11 παρ. 6 εδ. ε΄ του ν. 2837/2000, βάσει της οποίας εκδόθηκε η προσβαλλόμενη απόφαση, και δη της αντιθέσεώς της ή μη προς το άρθρο 43 παρ. 2 του Συντάγματος από της απόψεως της παροχής της εξουσιοδοτήσεως σε άλλα, εκτός του Προέδρου της Δημοκρατίας, όργανα της Διοικήσεως.
4. Επειδή, στο άρθρο 43 παρ. 2 του Συντάγματος ορίζεται ότι: «Ύστερα από πρόταση του αρμόδιου Υπουργού επιτρέπεται η έκδοση κανονιστικών διαταγμάτων, με ειδική εξουσιοδότηση νόμου και μέσα στα όριά της. Εξουσιοδότηση για έκδοση κανονιστικών πράξεων από άλλα όργανα της διοίκησης επιτρέπεται προκειμένου να ρυθμιστούν ειδικότερα θέματα ή θέματα με τοπικό ενδιαφέρον ή με χαρακτήρα τεχνικό ή λεπτομερειακό». Με τις διατάξεις του άρθρου αυτού παρέχεται στον κοινό νομοθέτη η δυνατότητα να μεταβιβάζει στην εκτελεστική εξουσία την αρμοδιότητά του προς θέσπιση κανόνων δικαίου. Τίθεται δε ο κανόνας ότι η νομοθετική εξουσιοδότηση παρέχεται προς τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας ως αρχηγό της εκτελεστικής εξουσίας, ο οποίος ασκεί τη μεταβιβαζόμενη αρμοδιότητα με την έκδοση προεδρικών διαταγμάτων. Κατ’ εξαίρεση, όμως, επιτρέπεται να ορισθούν ως φορείς της κατ’ εξουσιοδότηση ασκούμενης νομοθετικής αρμοδιότητας και άλλα, εκτός του Προέδρου της Δημοκρατίας, όργανα της Διοικήσεως, εφόσον πρόκειται για ειδικότερα θέματα ή θέματα με τοπικό ενδιαφέρον ή χαρακτήρα τεχνικό ή λεπτομερειακό. Όπως δε γίνεται παγίως δεκτό (βλ. Σ.τ.Ε. Ολομ. 235/2012, 1210/2010, 2815/2004 κ.ά.), ως «ειδικότερα θέματα», για τη ρύθμιση των οποίων επιτρέπεται η παροχή νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως σε άλλα, πλην του Προέδρου της Δημοκρατίας, όργανα της Διοικήσεως, νοούνται εκείνα τα οποία αποτελούν, κατά το περιεχόμενό τους και σε σχέση με την ουσιαστική ρύθμιση που περιέχεται στο νομοθετικό κείμενο, μερικότερη περίπτωση ορισμένου θέματος που αποτελεί το αντικείμενο της νομοθετικής ρυθμίσεως. Απαιτείται, επομένως, στην περίπτωση αυτή, να περιέχει το νομοθετικό κείμενο όχι απλώς τον καθ’ ύλην προσδιορισμό του αντικειμένου της εξουσιοδοτήσεως, αλλά, επί πλέον, και την ουσιαστική ρύθμισή του, έστω και σε γενικό, ορισμένο όμως, πλαίσιο, σύμφωνα προς το οποίο θα ενεργήσει η Διοίκηση προκειμένου να ρυθμίσει τα μερικότερα θέματα. Η ανωτέρω δε ουσιαστική ρύθμιση μπορεί να υπάρχει τόσο στις διατάξεις του εξουσιοδοτικού νόμου όσο και σε διατάξεις άλλων νόμων σχετικών με τα θέματα που αποτελούν αντικείμενο της νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως.
5. Επειδή, στο άρθρο 2 παρ. 1 του ν. 710/1977 (Α΄ 283) ορίζεται ότι: «Επιφυλασσομένων των διατάξεων του άρθρου 11 του παρόντος [που αφορούν ειδικές κατ’ εξαίρεση άδειες ξεναγήσεως], άδεια ασκήσεως του επαγγέλματος του ξεναγού χορηγείται εις Έλληνας πολίτας και εις υπηκόους κρατών – μελών της Ε.Ο.Κ., πτυχιούχους της Σχολής Ξεναγών του ΕΟΤ…», στις δε παρ. 1 και 2 του άρθρου 13 του αυτού νόμου ορίζεται ότι: «1. Παρά τω Ελληνικώ Οργανισμώ Τουρισμού λειτουργεί Σχολή Ξεναγών, δι’ αποφάσεων δε του εποπτεύοντος τον ΕΟΤ Υπουργού, δημοσιευομένων δια της Εφημερίδος της Κυβερνήσεως καθορίζονται τα εκάστοτε χρονικά διαστήματα λειτουργίας αυτής. 2. Διά Κανονισμών ψηφιζομένων υπό του Διοικητικού Συμβουλίου του ΕΟΤ και εγκρινομένων δι’ αποφάσεων του εποπτεύοντος τον ΕΟΤ Υπουργού δημοσιευομένων διά της Εφημερίδος της Κυβερνήσεως καθορίζονται: α) Ο τρόπος λειτουργίας της Σχολής Ξεναγών. β) Η σύνθεσις του διδακτικού και διοικητικού προσωπικού αυτής. γ) Η διδακτέα ύλη. δ) Ο χρόνος φοιτήσεως. ε) Αι προϋποθέσεις ιδρύσεως Τοπικών Σχολών και στ) Πάσα αναγκαία δια την λειτουργίαν των Σχολών λεπτομέρεια». Βάσει της τελευταίας αυτής εξουσιοδοτικής διατάξεως εκδόθηκε η Τ/5030/2.12.1998 απόφαση της Υπουργού Ανάπτυξης (Β΄ 1258/15.12.1998), με την οποία εγκρίθηκε ο «Κανονισμός Λειτουργίας Σχολών Ξεναγών ΕΟΤ Γενικής Εκπαίδευσης» που είχε αρχικώς εγκριθεί από το Διοικητικό Συμβούλιο του Ελληνικού Οργανισμού Τουρισμού (Ε.Ο.Τ.). Ο Κανονισμός αυτός τροποποιήθηκε με την Τ/783/15.3.2000 απόφαση του Υπουργού Ανάπτυξης (Β΄ 399/27.3.2000). Περαιτέρω, στο άρθρο 11 του ν. 2837/2000 (Α΄ 178) ορίζεται ότι: «1. Η Σχολή Τουριστικών Επαγγελμάτων, νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου με έδρα την Αθήνα, μετονομάζεται σε «Σχολές Τουριστικής Εκπαίδευσης». … 2. … 3. … 6. α) Δύο μήνες μετά την έναρξη ισχύος του παρόντος οι Σχολές Ξεναγών του Ελληνικού Οργανισμού Τουρισμού (Ε.Ο.Τ.) μεταφέρονται στις Σχολές Τουριστικής Εκπαίδευσης. Όπου στις κείμενες διατάξεις περί Σχολών Ξεναγών αναφέρεται ο Ε.Ο.Τ. νοούνται στο εξής οι Σχολές Τουριστικής Εκπαίδευσης και τα αντίστοιχα όργανα διοίκησης αυτών. β) … γ) … ε) Με κοινή απόφαση των Υπουργών Ανάπτυξης και Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων ρυθμίζονται θέματα που αφορούν τις Σχολές Ξεναγών ιδίως δε το πρόγραμμα σπουδών, τη διάρκεια φοίτησης, τον τρόπο εισαγωγής στις σχολές. στ) …». Βάσει της εξουσιοδοτήσεως αυτής εκδόθηκε η προσβαλλόμενη Τ/7662/17.10.2002 απόφαση των Υπουργών Ανάπτυξης και Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων με τίτλο «Τροποποίηση Κανονισμού Λειτουργίας Σχολών Ξεναγών» (Β΄ 1375/25.10.2002). Με την απόφαση αυτή ρυθμίσθηκαν τα θέματα που αναφέρονται ρητώς στην ως άνω εξουσιοδοτική διάταξη (διάρκεια φοίτησης, τρόπος εισαγωγής στις σχολές, πρόγραμμα σπουδών), καθώς και άλλα θέματα όπως τα σχετικά με τη σύνθεση του διδακτικού και διοικητικού προσωπικού, την οργάνωση της γραμματείας κ.λπ. Τέλος, μετά την έκδοση της προσβαλλομένη αποφάσεως δημοσιεύθηκε ο ν. 3105/2003 (Α΄ 29), ο οποίος, στο άρθρο 1, ορίζει ότι το ν.π.δ.δ. «Σχολές Τουριστικής Εκπαίδευσης» μετονομάζεται σε «Οργανισμό Τουριστικής Εκπαίδευσης και Κατάρτισης», στο δε άρθρο 36 παρ. 1 ορίζει ότι οι Σχολές Ξεναγών εξακολουθούν να λειτουργούν σύμφωνα με το άρθρο 13 του ν. 710/1977 και την παρ. 6 του άρθρου 11 του ν. 2837/2000.
6. Επειδή, η ανωτέρω εξουσιοδοτική διάταξη του άρθρου 11 παρ. 6 εδ. ε΄ του ν. 2837/2000 συνάδει προς τις διατάξεις του άρθρου 43 παρ. 2 του Συντάγματος. Και τούτο διότι η ουσιαστική ρύθμιση του αντικειμένου της εξουσιοδοτήσεως περιέχεται στις προεκτεθείσες διατάξεις των άρθρων 2 και 13 του ν. 710/1977 και 11 του ν. 2837/2000, οι οποίες αφενός μεν καθορίζουν το γενικό πλαίσιο λειτουργίας των σχολών ξεναγών, διά της υπαγωγής τους αρχικώς στον Ε.Ο.Τ. και ακολούθως στο ν.π.δ.δ. «Σχολές Τουριστικής Εκπαίδευσης» (ήδη μετονομασθέν σε «Οργανισμό Τουριστικής Εκπαίδευσης και Κατάρτισης»), αφετέρου δε προβλέπουν τη φοίτηση στις σχολές αυτές ως προϋπόθεση για την άσκηση του επαγγέλματος του ξεναγού. Τα θέματα δε για τα οποία παρέχεται η ως άνω εξουσιοδότηση (θέματα που αφορούν τις σχολές ξεναγών και ιδίως το πρόγραμμα σπουδών, τη διάρκεια φοίτησης και τον τρόπο εισαγωγής στις σχολές) αποτελούν μερικότερες περιπτώσεις σε σχέση με την ανωτέρω ουσιαστική ρύθμιση του νόμου και, επομένως, πρόκειται περί ειδικοτέρων θεμάτων, για τη ρύθμιση των οποίων είναι επιτρεπτή, κατά το Σύνταγμα, η εξουσιοδότηση σε άλλα, εκτός του Προέδρου της Δημοκρατίας, όργανα της Διοικήσεως, όπως, εν προκειμένω, στους προαναφερθέντες Υπουργούς. Κατά την γνώμη όμως του Αντιπροέδρου Ν. Σακελλαρίου και των Συμβούλων Ν. Μαρκουλάκη, Γ. Παπαγεωργίου, Μ. Γκορτζολίδου, Α. Ντέμσια, Β. Καλατζή, Μ. Σταματελάτου, Β. Αραβαντινού, Θ. Αραβάνη και Δ. Μακρή, προς την οποία συντάχθηκε και η Πάρεδρος Κ. Λαζαράκη, η προβλεπόμενη από την ως άνω διάταξη δυνατότητα ρυθμίσεως, με κοινή υπουργική απόφαση, θεμάτων που αφορούν τον τρόπο εισαγωγής και την παρεχόμενη εκπαίδευση στις σχολές ξεναγών (οι οποίες, κατά τα ανωτέρω, χορηγούν τίτλο αποφοιτήσεως απαραίτητο για την άσκηση του επαγγέλματος του ξεναγού), χωρίς να διαγράφεται έστω και το γενικό πλαίσιο της ρυθμίσεως αυτής στην εξουσιοδοτική ή άλλη σχετική διάταξη, δεν αναφέρεται σε ειδικότερα θέματα ή σε θέματα τεχνικού χαρακτήρα. Συνεπώς, κατά την γνώμη αυτή, η ως άνω διάταξη αντίκειται στο άρθρο 43 παρ. 2 του Συντάγματος. Εξ άλλου, κατά την γνώμη του Συμβούλου Μ. Πικραμένου, η ως άνω διάταξη αντίκειται στο άρθρο 43 παρ. 2 του Συντάγματος κατά το μέρος που αναθέτει στους Υπουργούς Ανάπτυξης και Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων τον καθορισμό του τρόπου εισαγωγής στις σχολές ξεναγών. Και τούτο διότι η εισαγωγή στις εν λόγω σχολές συνδέεται αφενός με το κατά το άρθρο 5 παρ. 1 του Συντάγματος δικαίωμα πρόσβασης σε επάγγελμα, εφόσον η φοίτηση σ’ αυτές συνιστά προϋπόθεση λήψης της άδειας άσκησης επαγγέλματος με συνέπεια να εισάγεται περιορισμός στο δικαίωμα επαγγελματικής ελευθερίας, και αφετέρου με τη συνταγματική αρχή της αξιοκρατίας. Ως εκ τούτου ο κοινός νομοθέτης όφειλε να περιλάβει ένα βασικό πλαίσιο κανόνων προς ρύθμιση του εν λόγω ζητήματος. Κατά τα λοιπά η ως άνω διάταξη δεν αντίκειται στο άρθρο 43 παρ. 2 του Συντάγματος διότι τόσο το πρόγραμμα σπουδών όσο και η διάρκεια φοίτησης αποτελούν ειδικότερα θέματα σε σχέση με την ουσιαστική ρύθμιση του νόμου που προβλέπει τη φοίτηση στις σχολές για την απόκτηση άδειας άσκησης επαγγέλματος.
7. Επειδή, κατόπιν της επιλύσεως του παραπεμφθέντος, κατά τα ανωτέρω, ζητήματος, η υπόθεση πρέπει να παραπεμφθεί προς περαιτέρω εκδίκαση στο Γ΄ Τμήμα του Δικαστηρίου.
Δ ι ά τ α ύ τ α
Επιλύει το παραπεμφθέν ζήτημα.
Παραπέμπει την υπόθεση προς περαιτέρω εκδίκαση στο Γ΄ Τμήμα του Συμβουλίου της Επικρατείας, σύμφωνα με το σκεπτικό.
Η διάσκεψη έγινε στην Αθήνα στις 22 Ιουνίου 2012
Ο Προεδρεύων Αντιπρόεδρος Η Γραμματέας