ΣτΕ Ολ 2768/2011
[παρατ. Α. Καϊδατζής]
Πρόεδρος: Π. Πικραμμένος, Πρόεδρος ΣτΕ
Εισηγητής: Γ. Παπαγεωργίου, Σύμβουλος Επικρατείας
Δικηγόρος: Χρ. Παπαδόπουλος, Νομικός Σύμβουλος του Κράτους
Οι διατάξεις των άρθρων 3 παρ. 2 και 19 παρ. 1 του Ν 1474/1984 , από τις οποίες συνάγεται ότι, μετά την συμπλήρωση 30ετούς συνολικής υπηρεσίας και την παύση της άσκησης του επαγγέλματος του γεωτεχνικού ή τη συνταξιοδότησή του, οπότε και καθίσταται αυτός ομότιμο μέλος του εν λόγω επιμελητηρίου, επέρχεται αδυναμία άσκησης ελεύθερου επαγγέλματος αντιβαίνουν στο άρθρο 5 παρ. 1 και 3 Συντ ., διότι ο ενλόγω περιορισμός αφενός μεν δεν είναι γενικός, αφού αφορά μόνο στους εκ μελετητών γεωτεχνικούς, αφετέρου δε στηρίζεται αποκλειστικά στο μη πρόσφορο κριτήριο του χρόνου συνολικής υπηρεσίας ή τη συνταξιοδότηση από το επάγγελμα. (μειοψ. και ειδικ. γνώμ.).
Αντισυνταγματικότητα των άρθρων 3 παρ. 2 και 19 παρ. 1 του Ν. 1474/1987 «Τροποποίηση του ιδρυτικού νόμου του Γεωτεχνικού Επιμελητηρίου Ελλάδας κλπ.» (Α΄ 128)
Με τις αποφάσεις αυτές κρίθηκαν, ειδικότερα, τα εξής: Από τον συνδυασμό των άρθρων 3 παρ. 2 και 19 παρ. 1 του Ν. 1474/1984 συνάγεται ότι η εκ μέρους τακτικού μέλους του Γεωτεχνικού Επιμελητηρίου Ελλάδας (ΓΕΩΤ.Ε.Ε.), μετά την συμπλήρωση τριακονταετούς συνολικής υπηρεσίας, παύση της ασκήσεως του επαγγέλματος του γεωτεχνικού ή συνταξιοδότησή του από το επάγγελμα αυτό καθιστά το μέλος τούτο ομότιμο μέλος του εν λόγω Επιμελητηρίου και, ως εκ τούτου, επάγεται, άνευ άλλου τινός, την εφεξής αδυναμία εκπονήσεως μελετών επ’ αμοιβή ( ή παροχής, επ’ αμοιβή των λοιπών αναφερομένων στο άρθρο 19 του ίδιου νόμου υπηρεσιών), επάγεται δηλαδή την αδυναμία ασκήσεως ελευθέρου επαγγέλματος. Η ρύθμιση, όμως, αυτή αντιβαίνει στο άρθρο 5 παρ. 1 και 3 του Συντάγματος, ως επιφέρουσα ανεπίτρεπτο περιορισμό στην ελευθερία ασκήσεως του εν λόγω επαγγέλματος. Και τούτο διότι ο περιορισμός αυτός αφ’ ενός μεν δεν είναι γενικός, αφού αφορά μόνον στους εκ των μελετητών γεωτεχνικούς, αφ’ ετέρου δε στηρίζεται αποκλειστικώς στο, μη πρόσφορο για την επίμαχη ρύθμιση, κριτήριο του χρόνου συνολικής υπηρεσίας του μελετητού στο επάγγελμα του γεωτεχνικού πριν από την παύση του επαγγέλματος ή την συνταξιοδότησή του από αυτό και δεν συνδέεται προς άλλα κριτήρια συναπτόμενα προς την βιολογική ή πνευματική ικανότητα (όπως είναι η ηλικία) ή προς τις επιστημονικές γνώσεις ή τεχνικές δεξιότητες του ατόμου, που απαιτούνται για την άσκηση της ρυθμιζομένης εν προκειμένω επαγγελματικής δραστηριότητος (εκπόνηση μελετών κ.λπ.).
Διατάξεις: άρθρα 5 [παρ. 1, 3] Συντ., 3, 19, 20 Ν 1474/1984
[…] 3. Επειδή, με την κρινόμενη αίτηση ζητείται η ακύρωση α) της Δ15/οικ./16781/15.10.1998 πράξεως του Γενικού Γραμματέως Δημοσίων Έργων του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων (ΠΕΧΩΔΕ), κατά το μέρος που με αυτήν αποφασίσθηκε η αφαίρεση του μελετητικού πτυχίου του αιτούντος γεωπόνου και η διαγραφή του από το μητρώο μελετητών, και β) της σιωπηράς απορρίψεως από τον Υπουργό ΠΕΧΩΔΕ της από 11.12.1998 ενστάσεως που άσκησε ο αιτών ενώπιόν του κατά της ανωτέρω από 15.10.1998 πράξεως του Γενικού Γραμματέως Δημοσίων Έργων.
4. Επειδή, ειδικώτερα, με την Δ15/οίκ./10071/16.6.1998 απόφαση του Υφυπουργού ΠΕΧΩΔΕ έγινε αποδεκτή η 158/1998 γνωμοδότηση του Γ΄ Τμήματος του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους (ΝΣΚ), κατά την οποία τα ομότιμα και επίτιμα μέλη του Γεωτεχνικού Επιμελητηρίου Ελλάδος (ΓΕΩΤΕΕ) δεν μπορούν να αποκτήσουν ή να διατηρήσουν πτυχίο μελετητού και, γενικώτερα, να ασκούν τις αναφερόμενες στο άρθρο 19 του Ν 1474/1984 δραστηριότητες. Κατόπιν τούτου, με την Δ15/οικ./16781/15.10.1998 απόφαση του Γενικού Γραμματέως Δημοσίων Έργων του Υπουργείου ΠΕΧΩΔΕ αποφασίσθηκε η αφαίρεση των πτυχίων 73 μελετητών, ομοτίμων μελών του ανωτέρω Επιμελητηρίου, και η διαγραφή τους από το μητρώο μελετητών. Μεταξύ των μελετητών τούτων περιλαμβάνεται και ο αιτών γεωπόνος, ο οποίος άσκησε κατά της τελευταίας ως άνω αποφάσεως, καθ’ ό μέρος αφορά σε αυτόν, την από 11.12.1998 ένσταση (κατά τα άρθρα 6 παρ. 2 του Ν 716/1977 και 1 του ΠΔ 917/1998 ) ενώπιον του Υπουργού ΠΕΧΩΔΕ. Η ένσταση αυτή, η οποία αποτελεί ενδικοφανή προσφυγή (βλ. ΣτΕ 3386/1995 ), απορρίφθηκε σιωπηρώς λόγω μη εκδόσεως αποφάσεως επ’ αυτής από τον εν λόγω Υπουργό εντός της, κατά το άρθρο 1 του ΠΔ 917/1998 (ΦΕΚ Α΄ 223), τριακονθήμερης προθεσμίας, εν όψει δε τούτου, ως μόνη παραδεκτώς προσβαλλομένη πρέπει να θεωρηθεί εν προκειμένω η σιωπηρά απόρριψη της ως άνω ενστάσεως.
5. Επειδή, στην έννοια της προσωπικής ελευθερίας και στην αρχή της ελεύθερης αναπτύξεως της προσωπικότητος του ατόμου, που κατοχυρώνονται με το άρθρο 5 παρ. 1 του Συντάγματος , περιλαμβάνεται και η επαγγελματική ελευθερία, δηλαδή η ελευθερία επιλογής και ασκήσεως επαγγέλματος. Στην ελευθερία αυτή ο κοινός νομοθέτης μπορεί να επιβάλλει περιορισμούς, οι οποίοι είναι συνταγματικώς επιτρεπτοί, εφ’ όσον δικαιολογούνται από αποχρώντες λόγους δημοσίου ή κοινωνικού συμφέροντος, ορίζονται γενικά και κατά τρόπο αντικειμενικό, τελούν δε σε συνάφεια προς το αντικείμενο της ρυθμιζομένης εκάστοτε επαγγελματικής δραστηριότητος (βλ. ΣτΕ Ολ 3177/2007 , 3665/2005 κ.ά.). Επομένως, η περιορίζουσα την ως άνω ελευθερία ρυθμιστική επέμβαση του νομοθέτη δεν μπορεί να στηρίζεται σε κριτήρια, τα οποία, κατά κοινήν αντίληψη, δεν συνδέονται αμέσως προς την βιολογική ή πνευματική ικανότητα του προσώπου ή προς τις ειδικές επιστημονικές γνώσεις ή τεχνικές δεξιότητες που απαιτούνται για την άσκηση του συγκεκριμένου επαγγέλματος και άγουν, άνευ αποχρώντος λόγου, σε αδυναμία ασκήσεως του επαγγέλματος αυτού (βλ. ΣτΕ 474/1989 ). Σύμφωνα δε με την συνταγματική αρχή της αναλογικότητος, οι επιβαλλόμενοι από το νόμο περιορισμοί πρέπει να είναι πρόσφοροι και αναγκαίοι για την επίτευξη του επιδιωκόμενου από το νομοθέτη σκοπού δημοσίου ή κοινωνικού συμφέροντος και να μην είναι δυσανάλογοι εν σχέσει προς αυτόν (βλ. ΣτΕ Ολ 3177/2007 , 3665/2005 κ.ά.).
6. Επειδή, στο άρθρο 3 του Ν 1474/1984 (ΦΕΚ Α΄ 128) ορίζεται: «1. Μέλη του ΓΕΩΤΕΕ είναι υποχρεωτικά όλοι οι γεωτεχνικοί: α) γεωπόνοι, δασολόγοι, κτηνίατροι και γεωλόγοι, εφόσον είναι πτυχιούχοι: αα)… στστ)… β) Ιχθυολόγοι… γ) Μέλη που έπαυσαν ή παύουν να ασκούν το επάγγελμα ή συνταξιοδοτούνται παραμένουν μέλη, μπορούν όμως να διαγραφούν με αίτησή τους. 2. Τα μέλη του ΓΕΩΤΕΕ διακρίνονται σε τακτικά, ομότιμα και επίτιμα. Τακτικά μέλη είναι όσα πληρούν τους όρους της προηγουμένης παραγράφου. Τακτικά μέλη που έπαυσαν, παύουν να ασκούν το επάγγελμα ή συνταξιοδοτούνται μετά τη συμπλήρωση τριάντα (30) ετών συνολικής υπηρεσίας γίνονται ομότιμα. Τα ομότιμα μέλη απαλλάσσονται από τις οικονομικές τους υποχρεώσεις απέναντι στο ΓΕΩΤΕΕ, δεν εκλέγουν, ούτε εκλέγονται στα όργανα και δεν λαμβάνουν μέρος στις λοιπές διοικητικές και λειτουργικές δραστηριότητες του ΓΕΩΤΕΕ. Αν επιθυμούν να διατηρήσουν τα δικαιώματα αυτά, οφείλουν να το γνωστοποιούν εγγράφως στο Διοικητικό Συμβούλιο, οπότε και βαρύνονται με τις οικονομικές τους υποχρεώσεις. Επίτιμα μέλη ανακηρύσσονται εξέχουσες προσωπικότητες που διακρίθηκαν για την προσφορά τους στην πρόοδο των γεωτεχνικών επιστημών και την ευόδωση των σκοπών του Επιμελητηρίου. Τακτικά, ομότιμα και επίτιμα μέλη εγγράφονται σε χωριστούς καταλόγους μελών. 3…. 4….». Εξ άλλου, στο άρθρο 19 του ιδίου νόμου ορίζεται: «Άσκηση του επαγγέλματος. 1. Οι γεωπόνοι, δασολόγοι, κτηνίατροι, γεωλόγοι και ιχθυολόγοι, που είναι τακτικά μέλη του Επιμελητηρίου δικαιούνται αμοιβής για την εκπόνηση μελετών, την επίβλεψη της εκτέλεσής τους, την εκτέλεση έργων, τη σύνταξη πραγματογνωμοσύνης και γνωμοδότησης, την εκπροσώπηση και παράσταση ενώπιον αρχών ή τρίτου σε κάθε γεωργική, δασοπονική, κτηνιατρική, κτηνοτροφική, γεωλογική και αλιευτική υπηρεσία και σε κάθε σχετική επιχείρηση πρωτογενούς ή δευτερογενούς παραγωγής, καθώς και σε κάθε υπηρεσία ή επιχείρηση ανάπτυξης, αξιοποίησης, εκμετάλλευσης και προστασίας των φυσικών πόρων και του περιβάλλοντος. Από την παροχή των υπηρεσιών αυτών αποκλείονται όσοι υπηρετούν στον κατά το Ν 1256/1982 δημόσιο τομέα με οποιαδήποτε σχέση. 2. Με προεδρικά διατάγματα, που εκδίδονται σύμφωνα με το άρθρο 20 παρ. 2 του νόμου αυτού, καθορίζονται: α) οι λεπτομέρειες εφαρμογής της διάταξης της προηγούμενης παραγράφου, β) οι υπόχρεοι για την αποδοχή των κατά την προηγούμενη παράγραφο υπηρεσιών ή συμβουλών». Τέλος, στο άρθρο 20 του αυτού ως άνω νόμου ορίζεται: «Εξουσιοδοτήσεις 1…. 2. Με προεδρικά διατάγματα που εκδίδονται με πρόταση του Υπουργού Γεωργίας, ύστερα από εισήγηση του Διοικητικού Συμβουλίου του ΓΕΩΤΕΕ καθορίζονται: α) Τα προσόντα, οι προϋποθέσεις, οι όροι και η άδεια ασκήσεως επαγγέλματος των γεωτεχνικών και παροχής των υπηρεσιών που αναφέρονται στο άρθρο 19. β) Οι κατά είδος, περίπτωση και απασχόληση αμοιβές, για την προσφορά των υπηρεσιών που αναφέρονται στο άρθρο 19 και γ) Ο εφοδιασμός των μελών του Επιμελητηρίου με δελτία αποδεικτικά της ιδιότητάς τους ως γεωτεχνικών και της ειδικότητάς τους. 3…. 5….».
7. Επειδή, κατά την έννοια της παρ. 1 του άρθρου 3 του Ν 1474/1984 , μέλη του ΓΕΩΤΕΕ είναι όσοι κατέχουν τα αναφερόμενα στα εδάφια α΄ και β΄ αυτής πτυχία και, ειδικώτερα, α) εκείνοι οι οποίοι ασκούν το αντίστοιχο επάγγελμα υφ’ οιανδήποτε ιδιότητα, ήτοι ως ελεύθεροι επαγγελματίες (εφ’ όσον διαθέτουν άδεια ασκήσεως επαγγέλματος κατά το, κατ’ εξουσιοδότησιν του άρθρου 20 παρ. 2 του νόμου τούτου, εκδιδόμενο ΠΔ) ή ως υπάλληλοι του ιδιωτικού ή του δημοσίου τομέως, και β) εκείνοι οι οποίοι παύουν να ασκούν το αντίστοιχο επάγγελμα, υφ’ οιανδήποτε των προπεριγραφεισών ιδιοτήτων, ή συνταξιοδοτούνται από αυτό, εφ’ όσον δεν διαγραφούν κατόπιν αιτήσεώς των. Περαιτέρω, από τα ανωτέρω πρόσωπα, τακτικά μέλη του ΓΕΩΤΕΕ αποτελούν, κατά την έννοια των παρ. 1 και 2 του εν λόγω άρθρου, αφ’ ενός μεν, οι ανήκοντες στην πρώτη από τις ανωτέρω κατηγορίες, αφ’ ετέρου δε, εκείνοι εκ των ανηκόντων στην δεύτερη από τις κατηγορίες αυτές, οι οποίοι, κατά την παύση της ασκήσεως του αντιστοίχου επαγγέλματος ή την συνταξιοδότησή τους, δεν έχουν συμπληρώσει τριακονταετή συνολική υπηρεσία υφ’ οιανδήποτε των προπεριγραφεισών ιδιοτήτων. Εκείνοι, όμως, εκ των ανηκόντων στην δεύτερη από τις κατηγορίες αυτές, οι οποίοι, κατά την παύση της ασκήσεως του αντιστοίχου επαγγέλματος ή την συνταξιοδότησή τους, δεν έχουν συμπληρώσει τριακονταετή συνολική υπηρεσία υφ΄ οιανδήποτε των προπεριγραφεισών ιδιοτήτων. Εκείνοι, όμως, εκ των ανηκόντων στην δεύτερη από τις ανωτέρω κατηγορίες, οι οποίοι έχουν συμπληρώσει τριακονταετή συνολική υπηρεσία κατά την παύση της ασκήσεως του αντιστοίχου επαγγέλματος ή κατά την συνταξιοδότησή τους, αποτελούν, κατά την ως άνω παρ. 2, ομότιμα μέλη του ΓΕΩΤΕΕ, με τις περαιτέρω, κατά το εδάφιο δ΄ της παραγράφου αυτής, συνέπειες (απαλλαγή από τις οικονομικές υποχρεώσεις έναντι του ΓΕΩΤΕΕ, απώλεια των δικαιωμάτων του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι στα όργανα αυτού κλπ.). Εξ άλλου, στην άσκηση του επαγγέλματος του γεωτεχνικού, ως ελευθέρου επαγγέλματος, περιλαμβάνεται και η παροχή των αναφερομένων στο άρθρο 19 παρ. 1 εδάφ. α΄ του Ν 1474/1984 υπηρεσιών, μεταξύ των οποίων συγκαταλέγεται και η έναντι αμοιβής εκπόνηση μελετών διά της προσλήψεως της ιδιότητος του μελετητού κατά τους ορισμούς του Ν 716/1977 , ήτοι διά της εγγραφής στο μητρώο μελετητών και της λήψεως σχετικού τίτλου (τις υπηρεσίες, όμως, αυτές δεν δύνανται να παρέχουν, κατά το εδάφιον β΄ της ανωτέρω παραγράφου, οι υπηρετούντες με οποιαδήποτε σχέση στον κατά τον Ν 1256/1982 δημόσιο τομέα). Δεδομένου δε ότι η ρύθμιση του άρθρου 19 παρ. 1 του Ν 1474/1984 αφορά, κατά το γράμμα της, στα τακτικά μέλη του ΓΕΩΤΕΕ, τα, κατά τα ανωτέρω, ομότιμα μέλη αυτού δεν δικαιούνται στην έναντι αμοιβής εκπόνηση μελετών (ή παροχή εν γένει των προπεριγραφεισών υπηρεσιών), η οποία, όπως προεξετέθη, συνιστά άσκηση ελευθέρου επαγγέλματος.
8. Επειδή, περαιτέρω, εν όψει των προεκτεθέντων, από τον συνδυασμό των άρθρων 3 παρ. 2 και 19 παρ. 1 του Ν 1474/1984 συνάγεται ότι η εκ μέρους τακτικού μέλους του ΓΕΩΤΕΕ, μετά την συμπλήρωση τριακονταετούς συνολικής υπηρεσίας, παύση της ασκήσεως του επαγγέλματος του γεωτεχνικού ή συνταξιοδότησή του από το επάγγελμα αυτό καθιστά το μέλος τούτο ομότιμο μέλος του εν λόγω Επιμελητηρίου και, ως εκ τούτου, επάγεται, άνευ άλλου τινός, την εφεξής αδυναμία εκπονήσεως μελετών επ’ αμοιβή (ή παροχής, επ’ αμοιβή των λοιπών αναφερομένων στο ως άνω άρθρο 19 υπηρεσιών), επάγεται δηλαδή την αδυναμία ασκήσεως ελευθέρου επαγγέλματος. Η ρύθμιση, όμως, αυτή αντιβαίνει στο άρθρο 5 παρ. 1 και 3 του Συντάγματος , ως επιφέρουσα ανεπίτρεπτο περιορισμό στην ελευθερία ασκήσεως του εν λόγω επαγγέλματος. Και τούτο διότι ο περιορισμός αυτός αφ’ ενός μεν δεν είναι γενικός, αφού αφορά μόνον στους εκ των μελετητών γεωτεχνικούς, αφ’ ετέρου δε στηρίζεται αποκλειστικώς στο, μη πρόσφορο για την επίμαχη ρύθμιση, κριτήριο του χρόνου συνολικής υπηρεσίας του μελετητού στο επάγγελμα του γεωτεχνικού πριν από την παύση του επαγγέλματος ή την συνταξιοδότησή του από αυτό και δεν συνδέεται προς άλλα κριτήρια συναπτόμενα προς την βιολογική ή πνευματική ικανότητα (όπως είναι η ηλικία) ή προς τις επιστημονικές γνώσεις ή τεχνικές δεξιότητες του ατόμου, που απαιτούνται για την άσκηση της ρυθμιζομένης εν προκειμένω επαγγελματικής δραστηριότητος (εκπόνηση μελετών κ.λπ.). Οι Σύμβουλοι Γ. Παπαμεντζελόπουλος, Ν. Ρόζος, Χρ. Ράμμος, Ι. Μαντζουράνης, Κ.Π. Ευστρατίου, Ι. Γράβαρης, Μ. Παπαδοπούλου, Δ. Κυριλλόπουλος, Α. Καλογεροπούλου και Εμμ. Κουσιουρής διατύπωσαν την ακόλουθη συγκλίνουσα ειδικότερη γνώμη, με την οποία συντάχθηκε και η Πάρεδρος Β. Μόσχου: Οι διατάξεις των άρθρων 3 παρ. 2 και 19 παρ. 1 του Ν 1474/1984 , κατά το μέρος που με αυτές επιβάλλεται, τακτικό μέλος του ΓΕΩΤΕΕ, έχον συμπληρώσει τριακονταετή συνολική υπηρεσία, όταν παύσει να ασκεί το επάγγελμα του γεωτεχνικού ή συνταξιοδοτηθεί από αυτό, να καθίσταται ομότιμο μέλος αυτού, με περαιτέρω συνέπεια την εκ μέρους του εφεξής αδυναμία εκπονήσεως μελετών επ’ αμοιβή (ή παροχής, επ’ αμοιβή, των λοιπών μνημονευομένων στο άρθρο 19 υπηρεσιών) δηλαδή την αδυναμία ασκήσεως ελευθερίου επαγγέλματος, προσκρούουν στο άρθρο 5 του Συντάγματος , που κατοχυρώνει την επαγγελματική ελευθερία. Τούτο δε, διότι, με αυτές επιβάλλεται περιορισμός στην ελεύθερη άσκηση του οικείου επαγγέλματος χωρίς, όμως, ούτε να δηλούται ευθέως από το νομοθέτη ο σκοπός δημοσίου συμφέροντος, για τον οποίο ο περιορισμός αυτός επιβάλλεται, ούτε να προκύπτει ο εν λόγω σκοπός, είτε από το σύνολο των συναφών διατάξεων, είτε από τις προπαρασκευαστικές στην Βουλή συζητήσεις επί του νομοθετήματος. Τούτο έχει, περαιτέρω, ως συνέπεια να μην μπορεί, τελικά, να κριθεί από τον ακυρωτικό δικαστή, το συμβατό των διατάξεων αυτών με το επίμαχο άρθρο, διότι μη προκύπτοντος του σκοπού δημοσίου συμφέροντος, για τον οποίο επιβλήθηκε ο περιορισμός αυτός, δεν μπορεί ο ακυρωτικός δικαστής να διαπιστώσει ούτε το κατ’ αρχήν συμβατό του σκοπού αυτού με τις ισχύουσες συνταγματικές διατάξεις, ούτε, ακολούθως, και το αν κατά την επιβολή του περιορισμού τηρήθηκε η συνταγματική αρχή της αναλογικότητας. Εξ άλλου, η συνταγματική αρχή της διακρίσεως των λειτουργιών (άρθρο 26 του Συντάγματος ) δεν επιτρέπει στον δικαστή να εξεύρει αυτός, το πρώτον και πρωτοτύπως, λόγο δημοσίου συμφέροντος, ο οποίος ενδεχομένως θα δικαιολογούσε περιορισμό ατομικού δικαιώματος επιχειρούμενο από το νομοθέτη. Και τούτο διότι κάτι τέτοιο θα ισοδυναμούσε με την επιβολή του περιορισμού αυτού όχι πλέον από το νομοθέτη αλλά από τον δικαστή. Επομένως, ο επιβαλλόμενος άνευ λόγου δημοσίου συμφέροντος επίμαχος περιορισμός έρχεται σε αντίθεση με το άρθρο 5 του Συντάγματος . Κατά την, περαιτέρω, γνώμη των Συμβούλων Ν. Ρόζου, Χρ. Ράμμου και Εμμ. Κουσιουρή, μόνος συμβατός με την τελευταία αυτή συνταγματική διάταξη, σκοπός δημοσίου συμφέροντος, ο οποίος θα μπορούσε να δικαιολογήσει την επιβολή περιορισμού σαν τον προκείμενο (δηλ. την απαγόρευση ασκήσεως του επαγγέλματος του γεωτεχνικού μετά από ένα ορισμένο χρονικό σημείο), θα ήταν ένας σκοπός συνδεόμενος είτε με την κάμψη της βιολογικής ή πνευματικής ικανότητας του επιθυμούντος να ασκήσει το επάγγελμά του είτε με τις επιστημονικές γνώσεις ή τεχνικές ικανότητες που απαιτούνται για την άσκηση του (ΣτΕ Ολ 474/1989 ), δηλαδή ένας σκοπός άμεσα συνδεόμενος με την ρύθμιση των προϋποθέσεων της ορθολογικής ασκήσεως του επίμαχου επαγγέλματος. Μόνον, λοιπόν, αν συνέτρεχε τέτοιος σκοπός δημοσίου συμφέροντος, δικαιολογών κατ’ αρχήν -και αυτοτελώς- την υποχρεωτική απαγόρευση του επαγγέλματος του γεωτεχνικού, θα μπορούσαν ακόμη να συνεκτιμηθούν για την επιβολή του σχετικού περιορισμού -και τούτο όλως επικουρικώς- και άλλοι σκοποί δημοσίου συμφέροντος, μη συνδεόμενοι άμεσα με όρους ορθολογικής ασκήσεως του επαγγέλματος, αλλά με ευρύτερα κριτήρια ασκήσεως κοινωνικής πολιτικής, όπως π.χ. με εμφανισθείσα ανάγκη εισόδου νέων κατά την ηλικία προσώπων στο επάγγελμα για την καταπολέμηση εντόνου φαινομένου ανεργίας νέων, αποφοίτων Σχολών στις οποίες διδάσκεται το σχετιζόμενο με το επάγγελμα του γεωτεχνικού γνωστικό αντικείμενο. Εξάλλου, οι Σύμβουλοι Δ. Σκαλτσούνης και Ηρ. Τσακόπουλος διατύπωσαν την εξής συγκλίνουσα γνώμη: Ο προφανής σκοπός της ως άνω, περιοριστικής της επαγγελματικής ελευθερίας, διατάξεως είναι η βελτίωση του επιπέδου απασχολήσεως των γεωτεχνικών. Ο σκοπός αυτός συνάδει, οπωσδήποτε, με το Σύνταγμα, το μέσο δε που επιλέγει ο νομοθέτης για την επίτευξη του σκοπού αυτού είναι πρόσφορο, διότι περιορίζει τον κύκλο των προσώπων που μπορούν να ασκούν την αναφερόμενη στο άρθρο 19 παρ. 1 του Ν 1474/1984 δραστηριότητα, αυξάνοντας, κατ’ ανάγκην, τις ευκαιρίες απασχολήσεως των υπολοίπων γεωτεχνικών. Ούτε, όμως, από τον ίδιο τον νόμο ή την εισηγητική του έκθεση, ούτε από τις σχετικές προπαρασκευαστικές εργασίες ή από άλλα συναφή στοιχεία προκύπτει η επίπτωση του περιοριστικού αυτού μέτρου στο επίπεδο απασχολήσεως των γεωτεχνικών, ούτε, εξ άλλου, η επίπτωση αυτή μπορεί να θεωρηθεί δεδομένο κοινώς γνωστό ή δίδαγμα της κοινής πείρας. Κατ’ ακολουθίαν, εφ’ όσον δεν είναι εφικτό να προσδιορισθεί το προσδοκώμενο αποτέλεσμα από την εφαρμογή του επίμαχου μέτρου, δεν είναι δυνατόν να ελεγχθεί και η κατά το άρθρο 25 παρ. 1 του Συντάγματος αναλογικότητά του, η σχέση δηλαδή της βαρύτητας του περιορισμού προς την αναμενόμενη βελτίωση του επιπέδου απασχολήσεως των γεωτεχνικών. Συνεπώς, κατά την συγκλίνουσα αυτή γνώμη, το επίμαχο περιοριστικό μέτρο είναι αντίθετο προς την ως άνω διάταξη του άρθρου 25 παρ. 1 του Συντάγματος . Μειοψήφησαν οι Σύμβουλοι Γ. Ποταμιάς και Β. Γρατσίας, οι οποίοι υποστήριξαν την ακόλουθη γνώμη, με την οποία συντάχθηκε και ο Πάρεδρος Β. Ανδρουλάκης: Από τον συνδυασμό των διατάξεων των άρθρων 3 και 19 του Ν 1474/1984 προκύπτει ότι, όσοι γεωτεχνικοί, τακτικά μέλη του Γεωτεχνικού Επιμελητηρίου παύουν την επαγγελματική τους δραστηριότητα ή συνταξιοδοτούνται καθίστανται ομότιμα μέλη του Επιμελητηρίου, με συνέπεια να αποκλείεται σ’ αυτούς να συνεχίσουν να ασκούν το επάγγελμα του γεωτεχνικού ως ελεύθεροι επαγγελματίες ή ως μισθωτοί, υπό την προϋπόθεση όμως ότι η συνταξιοδότησή τους έχει πραγματοποιηθεί μετά τη συμπλήρωση 30 ετών συνολικής υπηρεσίας. Η ρύθμιση αυτή αποβλέπει στην προώθηση της απασχόλησης και την καλύτερη κατανομή της μεταξύ των γενεών, με τη βελτίωση των ευκαιριών ένταξης νέων γεωτεχνικών στον ενεργό επαγγελματικό βίο. Η επιδίωξη αυτή του νομοθέτη συνιστά προδήλως έναν θεμιτό σκοπό γενικού συμφέροντος. Το άρθρο 22 παρ. 1 του Συντάγματος ρητώς προβλέπει ότι το Κράτος μεριμνά για τη δημιουργία συνθηκών απασχόλησης όλων των πολιτών. Εξ άλλου, η επίτευξη υψηλού επιπέδου απασχόλησης αποτελεί έναν από τους στόχους που επιδιώκει τόσο η Ευρωπαϊκή Ένωση όσο και η Ευρωπαϊκή Κοινότητα, σύμφωνα με τα άρθρα 2, πρώτο εδάφιο, πρώτη περίπτωση της Συνθήκης για την ίδρυση της ΕΕ και 2 της Συνθήκης για την ίδρυση της ΕΚ και η πολιτική απασχόλησης καθώς και η κατάσταση στην αγορά εργασίας συγκαταλέγονται στους στόχους που ρητώς προβλέπει το άρθρο 6, παρ. 1, πρώτο εδάφιο της Οδηγίας 2000/78/ΕΚ του Συμβουλίου, για τη διαμόρφωση γενικού πλαισίου για την ίση μεταχείριση στην απασχόληση και την εργασία (ΕΕ L 303/2.12.2000). Συνεπώς, ο σκοπός αυτός, στην εξυπηρέτηση του οποίου αποβλέπει η ανωτέρω ρύθμιση, δικαιολογεί, κατ’ αρχήν, αντικειμενικά και λογικά τον επίμαχο περιορισμό. Περαιτέρω, όσον αφορά τον έλεγχο της προσφορότητας και της αναγκαιότητας των μέτρων που θεσπίζονται για την επίτευξη του εν λόγω στόχου, ο νομοθέτης διαθέτει ευρύ περιθώριο εκτίμησης στην επιλογή όχι μόνον της επιδίωξης ενός συγκεκριμένου στόχου στον τομέα της κοινωνικής πολιτικής και της πολιτικής απασχόλησης, αλλά και στον καθορισμό των μέτρων, μέσω των οποίων μπορεί να επιτευχθεί ο στόχος αυτός, βάσει θεωρήσεων πολιτικού, οικονομικού, κοινωνικού, δημογραφικού και/ή δημοσιονομικού χαρακτήρα, ενόψει και της κατάστασης της απασχόλησης σε ορισμένη επαγγελματική κατηγορία, όπως εμφανίζεται σε συγκεκριμένη χρονική περίοδο. Στον κοινό νομοθέτη συνεπώς απόκειται να εξισορροπήσει τα διάφορα αντιτιθέμενα συμφέροντα, θεσπίζοντας πάντως μέτρα τα οποία δεν πρέπει να υπερβαίνουν το πρόσφορο και αναγκαίο μέτρο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου στόχου. Εν όψει των ανωτέρω, δεν παρίσταται αυθαίρετο να θεωρεί ο νομοθέτης ότι ένα μέτρο, όπως το επίδικο, μπορεί να είναι πρόσφορο και αναγκαίο για την επίτευξη του θεμιτού στόχου της προώθησης της απασχόλησης με τη διευκόλυνση της πρόσβασης στον ενεργό επαγγελματικό βίο νέων γεωτεχνικών. Εξ άλλου, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι το μέτρο αυτό συνιστά έναν προδήλως υπέρμετρο περιορισμό της επαγγελματικής ελευθερίας όσων γεωτεχνικών, τακτικών μελών του Γεωτεχνικού Επιμελητηρίου, συνταξιοδοτούνται, δεδομένου μάλιστα ότι η ρύθμιση αυτή καταλαμβάνει μόνον τους γεωτεχνικούς εκείνους οι οποίοι συνταξιοδοτούνται μετά τη συμπλήρωση συνολικής υπηρεσίας τουλάχιστον 30 ετών [και όχι μικρότερη] που αποτελεί έναν εύλογο χρόνο επαγγελματικής απασχόλησης και οδηγεί στη χορήγηση σύνταξης. Επί πλέον, με τις επίμαχες διατάξεις δεν ορίζεται όριο ηλικίας υποχρεωτικής συνταξιοδότησης, δεν επιβάλλεται δηλαδή η υποχρεωτική συνταξιοδότηση των γεωτεχνικών, τακτικών μελών του Γεωτεχνικού Επιμελητηρίου, με τη συμπλήρωση 30 ετών συνολικής υπηρεσίας. Τα μέλη αυτά του Επιμελητηρίου έχουν την ευχέρεια να μην διακόψουν την επαγγελματική τους σταδιοδρομία όταν συμπληρώσουν 30ετή υπηρεσία και να συνεχίσουν την επαγγελματική απασχόληση που είχαν, συνταξιοδοτούμενοι σύμφωνα με τις ειδικές εκάστοτε ισχύουσες διατάξεις, εξαντλώντας τα τυχόν οριζόμενα από την οικεία νομοθεσία όρια ηλικίας υποχρεωτικής συνταξιοδότησης και προκειμένου περί υπαλλήλων του Δημοσίου, το προβλεπόμενο από τον Υπαλληλικό Κώδικα όριο ηλικίας υποχρεωτικής συνταξιοδότησης. Κατά συνέπεια, η επίδικη ρύθμιση δεν αντίκειται στο άρθρο 5 παρ. 1 και 3 του Συντάγματος .
9. Επειδή, το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους δέχθηκε, με την 158/1998 γνωμοδότησή του, ότι, κατά τις προπαρατεθείσες διατάξεις, τα ομότιμα μέλη του ΓΕΩΤΕΕ δεν μπορούν να αποκτήσουν ή να διατηρήσουν πτυχίο μελετητού και, γενικώτερα, να ασκούν τις αναφερόμενες στο άρθρο 19 του Ν 1474/1984 δραστηριότητες, το περιεχόμενο δε της γνωμοδοτήσεως αυτής, η οποία έγινε αποδεκτή από τον Υφυπουργό ΠΕΧΩΔΕ με την Δ15/οίκ./10071/16.6.1998 απόφασή του, αποτέλεσε, κατά τα εκτιθέμενα στην τρίτη σκέψη, την αιτιολογία της Δ15/οίκ./16781/15.10.1998 αποφάσεως του Γενικού Γραμματέως Δημοσίων Έργων του ΥΠΕΧΩΔΕ (περί αφαιρέσεως του μελετητικού πτυχίου του αιτούντος και διαγραφής του από τα μητρώα μελετητών) και, εντεύθεν, της σιωπηράς απορρίψεως της ενστάσεως του αιτούντος κατά της τελευταίας ως άνω αποφάσεως. Η αιτιολογία, όμως αυτή, ερειδομένη επί διατάξεων, οι οποίες, κατά τα εκτεθέντα στην προηγούμενη σκέψη, αντίκεινται στο Σύνταγμα, δεν είναι νόμιμη, για τον λόγο δε αυτόν, ο οποίος βασίμως προβάλλεται, πρέπει να γίνει δεκτή η κρινομένη αίτηση και να ακυρωθεί η σιωπηρά απόρριψη της ενστάσεως του αιτούντος κατά της ως άνω από 15.10.1998 αποφάσεως του ρηθέντος Γενικού Γραμματέως, παρέλκει δε ως αλυσιτελής η εξέταση των λοιπών προβαλλομένων λόγων ακυρώσεως.
[Δέχεται την κρινομένη αίτηση. Ακυρώνει την σιωπηρά απόρριψη της από 11.12.1998 ενστάσεως του αιτούντος κατά της Δ15/οικ./16781/15.10.1998 πράξεως του Γενικού Γραμματέως του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, κατά τα αναφερόμενα στο σκεπτικό.]
Παρατηρήσεις
Επαγγελματική ελευθερία και χρονικά όρια εξόδου από το επάγγελμα
1. Εισαγωγή
Σε υποθέσεις επαγγελματικής ελευθερίας και ιδίως κατά τον έλεγχο νομοθετικών περιορισμών στην επιλογή επαγγέλματος το Συμβούλιο της Επικρατείας έχει διαπλάσει διαχρονικά ένα εξαιρετικά πλούσιο σώμα νομολογίας. Θα ανέμενε κανείς ότι, τουλάχιστον στις βασικές της κατευθύνσεις, η νομολογία αυτή θα είχε μέχρι σήμερα αποκρυσταλλωθεί. Παρόλα αυτά ακόμη εμφανίζει ενίοτε, όπως έχει επισημανθεί, απροσδόκητες διακυμάνσεις [1] .
Η απόφαση 2768/2011 της Ολομέλειας αποτυπώνει χαρακτηριστικά αυτή την κατάσταση. Σε ένα μάλλον «κλασικό» θέμα -αν και σε μιαν ιδιαίτερη παραλλαγή του-, αυτό των ηλικιακών ή, ακριβέστερα εδώ, χρονικών ορίων εξόδου από το επάγγελμα, διατυπώθηκαν στο Δικαστήριο πέντε διαφορετικές γνώμες, τέσσερις της πλειοψηφίας και μία της μειοψηφίας [2] . Η «πολυφωνία» αυτή, σε συνδυασμό με τη λιτή διατύπωση της κύριας γνώμης της πλειοψηφίας, υποδηλώνει ότι το Δικαστήριο, πέρα από το άμεσο ζήτημα που έκρινε, δεν θέλησε να διατυπώσει έναν γενικότερο νομολογιακό κανόνα και άφησε ανοικτό το ευρύτερο ζήτημα. Η μεγάλη συνεισφορά της σχολιαζόμενης απόφασης έγκειται, παρόλα αυτά, στο ότι έθεσε συστηματικά και κατά κάποιον τρόπο «κωδικοποίησε», με τις επιμέρους γνώμες, το πλαίσιο του νομολογιακού και επιστημονικού διαλόγου επί του θέματος.
2. Το κρίσιμο ζήτημα στην απόφαση ΣτΕ Ολ 2768/2011
Το ζήτημα που κλήθηκε να κρίνει το Δικαστήριο είναι η συνταγματικότητα του χρονικού ορίου εξόδου από το επάγγελμα που τίθεται στη νομοθεσία περί γεωτεχνικών [3] . Αν και δεν προβλέπεται ρητά, από το συνδυασμό των άρθρων 3 και 19 του Ν 1474/1984 , όπως έχουν ερμηνευθεί [4] , συνάγεται ότι γεωτεχνικοί που παραιτήθηκαν ή συνταξιοδοτήθηκαν, εφόσον είχαν συμπληρώσει μέχρι τότε τριάντα χρόνια στο επάγγελμα, δεν μπορούν να επανέλθουν, δηλαδή δεν δικαιούνται εφεξής να ασκούν το επάγγελμα. Μεταξύ άλλων, δεν δικαιούνται πλέον να εκπονούν μελέτες και, ως εκ τούτου, διαγράφονται από το οικείο μητρώο μελετητών [5] .
Δύο σημεία χρειάζεται να επισημανθούν αναφορικά με την παραπάνω ρύθμιση. Καταρχάς, με αυτή δεν τίθεται, τουλάχιστον όχι ευθέως, ένα ηλικιακό, αλλά ένα χρονικό όριο. Γεωτεχνικοί, οι οποίοι παραιτήθηκαν ή συνταξιοδοτήθηκαν δικαιούνται να επανέλθουν, εφόσον κατά την παραίτηση ή τη συνταξιοδότησή τους δεν είχαν συμπληρώσει τριάντα χρόνια στο επάγγελμα. Προφανώς όσοι έχουν συμπληρώσει την τριακονταετία και καταλαμβάνονται από το όριο είναι, εκ των πραγμάτων, μεγαλύτερης ηλικίας. Ωστόσο, και αυτό είναι το δεύτερο σημείο, ο νόμος δεν υποχρεώνει σε συνταξιοδότηση με τη συμπλήρωση τριάντα ετών στο επάγγελμα, αλλά ο γεωτεχνικός μπορεί να συνεχίσει να το ασκεί έως ότου καταληφθεί από τυχόν προβλεπόμενα στις κείμενες διατάξεις όρια ηλικίας υποχρεωτικής συνταξιοδότησης [6] .
Οι περιορισμοί της επαγγελματικής ελευθερίας γενικά μπορεί να αφορούν είτε την ελευθερία επιλογής επαγγέλματος, την είσοδο σε ορισμένο επαγγελματικό πεδίο, είτε την ελευθερία άσκησης επαγγέλματος, τη δραστηριοποίηση εντός του πεδίου αυτού [7] . Η παραπάνω ρύθμιση του Ν 1474/1984 συνιστά περιορισμό της πρώτης κατηγορίας. Όσοι καταλαμβάνονται από αυτή αδυνατούν πλέον να επιλέξουν το επάγγελμα του γεωτεχνικού.
3. Το ευρύτερο νομολογιακό πλαίσιο: οι αρχές της αναλογικότητας και της συνάφειας
Το νομολογιακό πλαίσιο των υποθέσεων επαγγελματικής ελευθερίας ειδικά ως προς την ελευθερία επιλογής επαγγέλματος, όπως έχει διαμορφωθεί εδώ και αρκετά χρόνια, εμφανίζει δύο βασικές σταθερές, μία μεθοδολογική και μία ουσιαστική.
Η πρώτη σταθερά, η μεθοδολογική, είναι ότι νομοθετικά μέτρα περιοριστικά της επαγγελματικής ελευθερίας και ιδίως της ελευθερίας επιλογής επαγγέλματος υπόκεινται σε εντατικό δικαστικό έλεγχο [8] , με κεντρικό εργαλείο την αρχή της αναλογικότητας [9] . Κάπως σχηματικά, και παρόλο ότι η ένταση του δικαστικού ελέγχου είναι μέγεθος κυμαινόμενο και εξαρτώμενο από ποικίλους παράγοντες [10] , μπορούμε να αντιδιαστείλουμε τον εντατικό προς τον οριακό δικαστικό έλεγχο. Σε αντίθεση έτσι προς τα μέτρα οικονομικού παρεμβατισμού, όπου η νομολογία τείνει να περιορίζεται στον (οριακό) έλεγχο της υπέρβασης ακραίων ορίων από το νομοθέτη κατά τον προσδιορισμό του δημοσίου συμφέροντος [11] , οι νομοθετικοί περιορισμοί στην επιλογή επαγγέλματος τείνουν να ελέγχονται (εντατικά) τόσο ως προς την πραγματική συνδρομή κάποιου σκοπού δημοσίου συμφέροντος όσο και ως προς την αναγκαιότητα και αναλογικότητα των μέσων που επιλέγονται για την εξυπηρέτησή του [12] .
Η δεύτερη σταθερά, η ουσιαστική, συνίσταται στο ότι σε υποθέσεις επαγγελματικής ελευθερίας εφαρμόζεται αυτό που, κάπως συμβατικά, θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως αρχή της συνάφειας. Συγκεκριμένα, οι περιορισμοί που ο νομοθέτης επιτρέπεται να επιβάλλει στην επιλογή ή άσκηση επαγγέλματος πρέπει, μεταξύ άλλων, να τελούν σε συνάφεια προς το αντικείμενο και το χαρακτήρα της ρυθμιζόμενης επαγγελματικής δραστηριότητας και να μη συνδέονται με στοιχεία συμπτωματικά ή άσχετα προς αυτή [13] . Από αυτό συνάγεται, ειδικά όσον αφορά την ελευθερία επιλογής επαγγέλματος, ότι είναι αντισυνταγματική η θέσπιση ανώτατων ηλικιακών ορίων (είτε αυτοτελώς είτε σωρευτικά με χρονικά όρια) για την άσκηση επαγγέλματος, όταν αυτά δεν συναρτώνται προς την ικανότητα του προσώπου, βιολογική ή πνευματική, ή τις ειδικές γνώσεις ή δεξιότητες που απαιτούνται για το συγκεκριμένο επάγγελμα [14] . Εξάλλου, η συνάφεια του περιορισμού ελέγχεται ενόψει και της αρχής της αναλογικότητας και κατά τούτο διασταυρώνονται οι δύο νομολογιακές σταθερές [15] .
4. Οι «απόλυτες» γνώμες πλειοψηφίας και μειοψηφίας στη ΣτΕ Ολ 2768/2011
Με την απόφαση 2768/2011 η Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας έκρινε κατά πλειοψηφία ότι οι διατάξεις του Ν 1474/1984 από τις οποίες συνάγεται ότι δεν δικαιούνται να ασκούν το επάγγελμα γεωτεχνικοί που παραιτήθηκαν ή συνταξιοδοτήθηκαν μετά τη συμπλήρωση τριάντα ετών σε αυτό είναι αντισυνταγματικές, διότι περιορίζουν ανεπίτρεπτα την επαγγελματική ελευθερία [16] . Η κύρια γνώμη της πλειοψηφίας είναι σχετικά συνοπτική, καθώς ακολουθεί την πάγια νομολογία. Αρκείται μάλιστα να διαπιστώσει ότι δεν τηρείται η αρχή της συνάφειας του περιορισμού, οπότε δεν χρειάζεται καν να αναχθεί στην αρχή της αναλογικότητας. Η κρίσιμη σκέψη είναι ότι το κριτήριο του χρόνου συνολικής υπηρεσίας, δηλαδή το χρονικό όριο της τριακονταετίας, δεν συναρτάται προς τη βιολογική ή πνευματική ικανότητα ή τις επιστημονικές γνώσεις ή δεξιότητες που απαιτούνται για την άσκηση της επαγγελματικής δραστηριότητας των γεωτεχνικών. Κατά συνέπεια, ο επιβαλλόμενος νομοθετικός περιορισμός δεν τελεί σε συνάφεια προς το ρυθμιζόμενο επάγγελμα.
Στο λακωνικό σκεπτικό της κύριας γνώμης παρεμβάλλεται εν παρενθέσει μια μικρή φράση, η οποία υπαινίσσεται μια κρίσιμη διαφοροποίηση. Με τη φράση «όπως είναι η ηλικία», που τίθεται ως παράδειγμα κριτηρίου που συναρτάται με τη βιολογική ή πνευματική ικανότητα του προσώπου, υποδηλώνεται ότι, ενώ τα ηλικιακά όρια εξόδου από το επάγγελμα μπορούν κατά περίπτωση να θεωρηθούν συναφής περιορισμός, δεν συμβαίνει το ίδιο με τα αμιγώς χρονικά όρια, τα οποία δεν συνδέονται με ορισμένη ιδιότητα ή κατάσταση του προσώπου, αλλά με το συμπτωματικό γεγονός του χρόνου έναρξης του επαγγέλματος. Εάν είναι έτσι, τότε, υπό την κρατούσα νομολογία, τα αμιγώς χρονικά όρια εξόδου από το επάγγελμα ουδέποτε θα μπορούσαν να δικαιολογηθούν ως περιορισμοί της επαγγελματικής ελευθερίας.
Στον αντίποδα βρίσκεται η γνώμη της μειοψηφίας τριών μελών του Δικαστηρίου, σύμφωνα με την οποία οι κρίσιμες διατάξεις του Ν 1474/1984 δεν αντίκεινται στην επαγγελματική ελευθερία [17] . Η μειοψηφία διατυπώνει έναν πολύ προσεκτικό και πολύ προσεκτικά συγκροτημένο συλλογισμό. Είναι βεβαίως αναγκασμένη να το κάνει, αφού προτείνει μεταστροφή της νομολογίας. Κατά τη γνώμη της, είναι προφανές ότι το χρονικό όριο εξόδου από το επάγγελμα που θέτει ο νόμος αποβλέπει στην προώθηση της απασχόλησης και την καλύτερη κατανομή της μεταξύ των γενεών [18] . Αυτό συνιστά ένα θεμιτό σκοπό γενικού συμφέροντος, ο οποίος μάλιστα κατοχυρώνεται τόσο ως συνταγματικός σκοπός του κράτους (άρθρο 22 παρ. 1 Συντ .) όσο και ως στόχος της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ήδη άρθρο 3 παρ. 3 ΣΕΕ). Δεδομένου όμως ότι ο κοινός νομοθέτης διαθέτει ευρύ περιθώριο εκτίμησης κατά τη διαμόρφωση της κοινωνικής πολιτικής και πολιτικής απασχόλησης, σε αυτόν καταρχήν εναπόκειται να εξισορροπήσει τα αντιτιθέμενα συμφέροντα, θεσπίζοντας τα κατά την κρίση του κατάλληλα μέτρα, υπό μόνη την προϋπόθεση ότι αυτά δεν παρίσταται ως αυθαίρετα, δηλαδή δεν υπερβαίνουν το πρόσφορο και αναγκαίο μέτρο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού.
Η τελική σκέψη της μειοψηφίας φωτίζει καλύτερα την κρίση της ότι το εξεταζόμενο μέτρο δεν είναι αυθαίρετο [19] . Αν και δεν διατυπώνεται με αυτούς τους όρους, το κρίσιμο επιχείρημα εδώ είναι ότι ο Ν 1474/1984 δεν θέτει ένα αμιγώς χρονικό όριο. Μόνη η συμπλήρωση τριακονταετίας στο επάγγελμα δεν συνεπάγεται υποχρεωτική έξοδο από αυτό [20] . Αντιθέτως, για να «ενεργοποιηθεί» το χρονικό όριο απαιτείται να συντρέχει επίσης είτε ορισμένη υποκειμενική συμπεριφορά του επαγγελματία, δηλαδή παραίτηση ή αυτόβουλη συνταξιοδότησή του, είτε η υποχρεωτική συνταξιοδότησή του, η οποία όμως επέρχεται ως συνέπεια της συμπλήρωσης ορισμένου ορίου ηλικίας.
Η γνώμη της μειοψηφίας μοιάζει να αμφισβητεί και τις δύο σταθερές που διέπουν την πάγια νομολογία [21] . Αφενός, η εξυπηρέτηση ενός σκοπού συνταγματικής περιωπής, όπως εν προκειμένω η προώθηση της απασχόλησης, φαίνεται πως μπορεί να δικαιολογήσει περιορισμούς που δεν είναι συναφείς προς τη ρυθμιζόμενη επαγγελματική δραστηριότητα -ή, ακριβέστερα, δεν είναι συναφείς με την έννοια που ως τώρα έδινε η νομολογία. Αφετέρου, ακριβώς στα πεδία αυτά όπου η ρύθμιση του επαγγέλματος διαπλέκεται με την άσκηση κοινωνικής πολιτικής και πολιτικής απασχόλησης, η ένταση του δικαστικού ελέγχου, δηλαδή ιδίως η ένταση εφαρμογής της αρχής της αναλογικότητας, είναι ασθενέστερη -χωρίς βεβαίως να καταλήγει σε απλώς οριακό έλεγχο.
5. Οι «σχετικές» συντρέχουσες γνώμες της πλειοψηφίας στη ΣτΕ Ολ 2768/2011
Η κύρια γνώμη της πλειοψηφίας έχει υπέρ αυτής τη νομολογιακή συνέχεια, επομένως την προβλεψιμότητα και ασφάλεια δικαίου. Ωστόσο εμμένει σε μια στενή έννοια της «αρχής της συνάφειας», δηλαδή της απαίτησης ο νομοθετικός περιορισμός να τελεί σε συνάφεια προς την επαγγελματική δραστηριότητα. Σε κάποιες περιπτώσεις, όπως εξ αντιδιαστολής προκύπτει από τη γνώμη της μειοψηφίας, η απαίτηση αυτή μοιάζει άκαμπτη [22] . Αντιστρόφως, η γνώμη της μειοψηφίας διατυπώνει έναν πολύ πιο εύπλαστο και, επομένως, προσαρμόσιμο στις περιστάσεις κανόνα. Ωστόσο προκαλεί ρωγμές στο οικοδόμημα μιας πλούσια επεξεργασμένης πάγιας νομολογίας.
Την απόσταση ανάμεσα στις γνώμες πλειοψηφίας και μειοψηφίας προσπαθούν να μειώσουν οι τρεις συντρέχουσες γνώμες της πλειοψηφίας. Από αυτές, η δεύτερη συντρέχουσα γνώμη είναι πολύ κοντά στην κύρια γνώμη της πλειοψηφίας, η τρίτη συντρέχουσα προσεγγίζει αρκετά τη μειοψηφία και η πρώτη βρίσκεται κάπου ενδιάμεσα.
Κατά τη δεύτερη συντρέχουσα γνώμη της πλειοψηφίας, την οποία υιοθετούν τρία μέλη του Δικαστηρίου, χρονικά όρια εξόδου από το επάγγελμα μπορούν να δικαιολογηθούν μόνον εφόσον συνδέονται άμεσα με τους όρους άσκησης του οικείου επαγγέλματος, δηλαδή είτε με τη βιολογική ή πνευματική ικανότητα του προσώπου είτε με τις απαιτούμενες επιστημονικές γνώσεις ή ικανότητες. Άλλοι σκοποί δημόσιου συμφέροντος, όπως ιδίως σκοποί κοινωνικής πολιτικής, μπορούν να συνεκτιμηθούν μόνον επικουρικώς, εφόσον ο περιορισμός δικαιολογείται πάντως για έναν από τους παραπάνω λόγους [23] . Η γνώμη αυτή κατ’ ουσίαν δεν διαφοροποιείται από την κύρια γνώμη της απόφασης και την πάγια νομολογία παρά μόνο κατά το ότι επιτρέπει τη συνεκτίμηση ευρύτερων σκοπών δημοσίου συμφέροντος, αν και επικουρικώς και μόνο στο πλαίσιο ενός περιορισμού που τελεί σε συνάφεια με το ρυθμιζόμενο επάγγελμα.
Από την άλλη, σύμφωνα με την τρίτη συντρέχουσα γνώμη της πλειοψηφίας, την οποία υποστηρίζουν δύο μέλη του Δικαστηρίου, προφανής σκοπός της επίδικης ρύθμισης είναι η βελτίωση του επιπέδου απασχόλησης των γεωτεχνικών. Ο σκοπός αυτός συνάδει μεν προς το Σύνταγμα, ωστόσο ούτε από τον ίδιο το νόμο ούτε από άλλα στοιχεία προκύπτει η επίπτωση του σχετικού περιοριστικού μέτρου στο επίπεδο απασχόλησης, με αποτέλεσμα να μην είναι εφικτός ο προσδιορισμός του προσδοκώμενου αποτελέσματος και, άρα, να μην μπορεί να ελεγχθεί εάν ο περιορισμός σέβεται την αρχή της αναλογικότητας [24] . Η γνώμη αυτή δεν αμφισβητεί επί της αρχής τη δυνατότητα περιορισμού της επαγγελματικής ελευθερίας για την εξυπηρέτηση ευρύτερων σκοπών δημοσίου συμφέροντος, ακόμη και αν δεν συνδέονται άμεσα με το ρυθμιζόμενο επάγγελμα. Κατά τούτο, συγκλίνει με τη μειοψηφία στην αμφισβήτηση της αρχής της συνάφειας. Διαφοροποιείται, ωστόσο, κατά το ότι επιμένει στην εντατική εφαρμογή της αρχής της αναλογικότητας. Σε αντίθεση έτσι με τη μειοψηφία, υποβάλλει σε εντατικό έλεγχο τον περιορισμό, με αποτέλεσμα να καταλήγει στη διαπίστωση αντισυνταγματικότητας, εφόσον δεν αποδεικνύεται η αναλογικότητα του επιβληθέντος μέτρου.
Παρομοίως, σύμφωνα με την πρώτη συντρέχουσα γνώμη της πλειοψηφίας, την οποία υποστηρίζουν έντεκα μέλη του Δικαστηρίου (μεταξύ των οποίων και οι τρεις δικαστές που διατύπωσαν τη δεύτερη ειδικότερη γνώμη), από το νόμο και τα συναφή στοιχεία του, όπως αιτιολογική έκθεση, προπαρασκευαστικές εργασίες κ.ά., όχι μόνο δεν προκύπτει η αναλογικότητα του περιορισμού, αλλά ούτε καν ο σκοπός δημοσίου συμφέροντος για τον οποίον αυτός επιβάλλεται. Αυτό καθιστά αδύνατο τον έλεγχο του σκοπού του περιοριστικού μέτρου από τον δικαστή, με αποτέλεσμα, εφόσον δεν προκύπτει δικαιολόγησή του, το μέτρο να καταλήγει σε προσβολή του δικαιώματος [25] .
Έχει ενδιαφέρον ότι, οπωσδήποτε κατά την τρίτη συντρέχουσα γνώμη της πλειοψηφίας και, ως ένα βαθμό, κατά την πρώτη [26] , το χρονικό όριο εξόδου από το επάγγελμα που προβλέπεται στη νομοθεσία περί γεωτεχνικών θα μπορούσε να θεωρηθεί συνταγματικά ανεκτό για την εξυπηρέτηση ενός σκοπού συνταγματικής περιωπής, ακόμη και όχι άμεσα συνδεόμενου με το επάγγελμα, εάν ο νομοθέτης είχε τεκμηριώσει με επάρκεια την επιβολή του περιοριστικού μέτρου.
6. Σύνθεση
Η απόφαση 2768/2011 της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας έχει εξαιρετικό ενδιαφέρον, όχι τόσο για αυτά που έκρινε, ως προς τα οποία άλλωστε δεν παρέκκλινε από την πάγια νομολογία, όσο μάλλον για τα ζητήματα που θέτει στον επιστημονικό και νομολογιακό διάλογο. Οι προτάσεις νομολογιακής μεταστροφής (από τη μειοψηφία) ή νομολογιακής προσαρμογής (από τις συντρέχουσες γνώμες της πλειοψηφίας) συνθέτουν ένα πλέγμα εναλλακτικών εκδοχών συνταγματικής ερμηνείας που όχι μόνο «διαλέγονται» μεταξύ τους, αλλά προσκαλούν και τον ευρύτερο επιστημονικό διάλογο. Συνιστούν κατά τούτο ένα θαυμάσιο παράδειγμα διαλογικής πρόσληψης του Συντάγματος και της ερμηνείας του.
Από τη συζήτηση αυτή αξίζει, κατά τη γνώμη μου, να δώσουμε βάρος σε δύο κυρίως σημεία. Πρώτον, η ιδιότυπη κανονιστική δεσμευτικότητα των κοινωνικών διατάξεων σκοπού, δηλαδή των συνταγματικών διατάξεων που τάσσουν κοινωνικούς σκοπούς στην κρατική εξουσία και επιβάλλουν τη χάραξη κοινωνικών πολιτικών [27] , με προέχουσα την πολιτική απασχόλησης, δεν έχει εξαντλήσει τη δυναμική της. Ακόμη και σε συνθήκες ραγδαίας υποχώρησης του κράτους πρόνοιας ή, μάλλον, ακριβώς και ιδίως σ’ αυτές τις συνθήκες, διατηρούν την κανονιστική σημασία τους για την καθοδήγηση του νομοθέτη και τη νομιμοποίηση μέτρων και πολιτικών. Υπό την, ενδεχομένως απροσδόκητη, επίδραση του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, έχει πια «απομυθοποιηθεί» η δυνατότητα θέσπισης ηλικιακών (ή, εμμέσως, και χρονικών) ορίων στην εργασία και την απασχόληση, εφόσον με αυτά εξυπηρετούνται θεμιτοί στόχοι κοινωνικής πολιτικής και της πολιτικής απασχόλησης [28] . Η επέκταση της δυνατότητας αυτής, πέραν από το πεδίο της εξαρτημένης εργασίας, και σε αυτό των επαγγελμάτων, με τη «διόρθωση» της άκαμπτης νομολογιακής αρχής της συνάφειας μοιάζει θεμιτή και, πάντως, είναι σίγουρα υποστηρίξιμη, όπως προκύπτει όχι μόνον από τη μειοψηφία της σχολιαζόμενης, αλλά περισσότερο ή λιγότερο και από τις συντρέχουσες γνώμες της πλειοψηφίας.
Δεύτερον, δύο από τις συντρέχουσες γνώμες της πλειοψηφίας, η πρώτη και η τρίτη, μπορούν υπό μιαν έννοια να γίνουν αντιληπτές και ως εκκλήσεις προς τη νομοθετική εξουσία, δηλαδή ως «διάλογος» με τον νομοθέτη. Η δικαστική εξουσία είναι καταρχήν διατεθειμένη, μάς υπενθυμίζει η μειοψηφία, να αναγνωρίσει ευρύτατη διαπλαστική εξουσία στο νομοθέτη για τη διαμόρφωση των κοινωνικών πολιτικών. Ωστόσο, η ένταση του δικαστικού ελέγχου θα αυξάνει, όπως υπαινίσσονται οι δύο συντρέχουσες γνώμες, όσο πιο ανορθολογική είναι ή φαίνεται, δηλαδή όσο πιο ατεκμηρίωτη είναι η νομοθετική ρύθμιση. Το μήνυμα προς το νομοθέτη δεν είναι δύσκολο να αποκρυπτογραφηθεί: Ο νομοθέτης μπορεί να κάνει πολλά. Αρκεί να τα κάνει σωστά και, κυρίως, να τα τεκμηριώνει σωστά. Ο ορθολογικός και τεκμηριωμένος νόμος είναι, από την άποψη αυτή, και νομιμοποιημένος. Εάν όμως δεν είναι, τότε υπόκειται σε εντατικότερο δικαστικό έλεγχο 29 .
Ακρίτας Καϊδατζής,
Λέκτορας Νομικής ΑΠΘ
——————————————————————————–
[ 1 ]. Κ. Χρυσόγονος, Ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα, 3η έκδ., 2006, σ. 202 και επ.
[ 2 ]. ΣτΕ Ολ 2768/2011 , σκέψη 8. Στην παραπεμπτική απόφαση του Δ΄ Τμήματος ΣτΕ 1386/2008 (επταμ.), σκέψη 6, είχαν διατυπωθεί δύο γνώμες της πλειοψηφίας και μία της μειοψηφίας. Όμοιες με τη σχολιαζόμενη είναι οι αποφάσεις ΣτΕ Ολ 2764-2767/2011, οι οποίες εκδόθηκαν μετά από παραπομπή των αποφάσεων ΣτΕ 1387-1390/2008 (επταμ.).
[ 3 ]. Ν 1474/1984 «Τροποποίηση του ιδρυτικού νόμου του Γεωτεχνικού Επιμελητηρίου Ελλάδας και άλλες διατάξεις» (ΦΕΚ Α΄ 128).
[ 4 ]. ΓνωμΝΣΚ 158/1998 , την ερμηνεία της οποίας υιοθετεί και η ΣτΕ Ολ 2768/2011 , σκέψεις 4 και 7. Πρβλ. την κάπως διαφοροποιημένη έννοια που αποδίδει στις οικείες διατάξεις η παραπεμπτική απόφαση ΣτΕ 1386/2008 , σκέψη 5, όπου και ειδικότερη γνώμη δύο μελών του Δικαστηρίου.
[ 5 ]. Το ζήτημα είχε τεθεί ήδη από τα πρώτα χρόνια εφαρμογής του Ν 1474/1984 . Βλ. Δ. Νικόπουλου, Τα επαγγελματικά δικαιώματα των ομοτίμων μελών του ΓΕΩΤ.Ε.Ε. (γνωμ.), Αρμ 1993,967 επ.
[ 6 ]. Το σημείο αυτό επισημαίνει η γνώμη της μειοψηφίας, ΣτΕ Ολ 2768/2011 , σκέψη 8 in fine, αλλά φαίνεται να παραβλέπει η πλειοψηφία.
[ 7 ]. Βλ. Πρ. Δαγτόγλου, Συνταγματικό δίκαιο. Ατομικά δικαιώματα, τόμ. Β΄, 3η έκδ., 2011, αρ. περ. 1091 επ.
[ 8 ]. Βλ. ιδίως τη συστηματική επεξεργασία της νομολογίας από τη Β. Καψάλη, Δημόσιο συμφέρον και έλεγχος συνταγματικότητας στο πλαίσιο της οικονομικής ελευθερίας, ΔτΑ 2008,511 επ.
[ 9 ]. Βλ. αντί πολλών Κ. Γώγου, Πτυχές του ελέγχου αναλογικότητας στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, ΔτΑ τεύχος εκτός σειράς ΙΙΙ/2005,299 επ. (307 επ.). Για την αρχή της αναλογικότητας ως το κύριο εργαλείο εντατικοποίησης του δικαστικού ελέγχου των ρυθμιστικών της οικονομικής δραστηριότητας μέτρων βλ., επίσης ενδεικτικά, Ακρ. Καϊδατζή, Δικαστικός έλεγχος των μέτρων οικονομικής πολιτικής. Νομολογιακές τάσεις και προσαρμογές στο μεταβαλλόμενο οικονομικο-πολιτικό περιβάλλον, ΤοΣ 2010,499 επ. (508-509 και 513-514) και Σ. Ορφανουδάκη, Η αρχή της αναλογικότητας στην ελληνική έννομη τάξη, 2003, σ. 50 επ.
[ 10 ]. Πρβλ. ιδίως Ν. Παπασπύρου, Το ζήτημα της έντασης του δικαστικού ελέγχου συνταγματικότητας, σε: Τιμ. Τόμο Συμβουλίου της Επικρατείας – 75 χρόνια, 2004, σ. 399 επ.
[ 11 ]. Βλ. χαρακτηριστικά και συνθετικά, αντί πολλών, Β. Ανδρουλάκη, Ο προσδιορισμός των κατευθύνσεων της οικονομικής δραστηριότητας, ΕφημΔΔ 2007,99 επ., του ίδιου, Μερικές σκέψεις γύρω από τη ρυθμιστική παρέμβαση του κράτους και τον δικαστικό έλεγχο, ΤοΣ 2010,523 επ.
[ 12 ]. Βλ. ειδικότερα Καψάλη, ΔτΑ 2008,536 επ. Η παραπάνω σχηματική διάκριση μπορεί βεβαίως να διαπιστωθεί μόνον ως τάση της νομολογίας και δεν συνιστά νομολογιακό κανόνα, βλ. Καϊδατζή, ΤοΣ 2010,520.
[ 13 ]. ΣτΕ Ολ 1618/1988 , Αρμ 1988,1050 επ., ΣτΕ Ολ 475/1989 , ΤοΣ 1989,113 επ., με παρατηρήσεις Θ. Αντωνίου, Η «ρυθμιστική» επέμβαση του νομοθέτη στην επαγγελματική ελευθερία, ΤοΣ 1989,124 επ. Η απαίτηση της συνάφειας του περιορισμού επαναλαμβάνεται έκτοτε παγίως από το Συμβούλιο της Επικρατείας, βλ. ενδεικτικά ΣτΕ Ολ 3665/2005 , σκέψη 4, ΔιΔικ 2006,391 επ., ΣτΕ Ολ 3177/2007 , σκέψη 10, Αρμ 2008,482 επ., ΣτΕ Ολ 2204/2010 , σκέψη 6, ΕΔΚΑ 2011,510 επ., ΣτΕ Ολ 1665/2011 , σκέψη 6, Αρμ 2011,1550 επ., με παρατηρήσεις Ι. Μαθιουδάκη, κ.ά.
[ 14 ]. ΣτΕ Ολ 1618/1988 , ό.π., ΣτΕ Ολ 475/1989 , ό.π., ΣτΕ Ολ 413/1993 , ΤοΣ 1994,143 επ., κ.ά.
[ 15 ]. Οι υποθέσεις επαγγελματικής ελευθερίας αποτελούν γενικά προνομιακό πεδίο για την εφαρμογή της αρχής της αναλογικότητας, βλ. ήδη Β. Σκουρή, Η συνταγματική αρχή της αναλογικότητας και οι νομοθετικοί περιορισμοί της επαγγελματικής ελευθερίας, ΕλλΔνη 1987,773 και, ευρύτερα, Δ. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου, Η αρχή της αναλογικότητας στο εσωτερικό δημόσιο δίκαιο, 1989.
[ 16 ]. ΣτΕ Ολ 2768/2011 , σκέψη 8. Το Δικαστήριο διαπιστώνει «ανεπίτρεπτο περιορισμό στην ελευθερία ασκήσεως του εν λόγω επαγγέλματος», ωστόσο είναι σαφές ότι αναφέρεται στην ελευθερία επιλογής επαγγέλματος -και όχι στην ελευθερία άσκησης επαγγέλματος με την έννοια που προεκτέθηκε (υποσημ. 7).
[ 17 ]. ΣτΕ Ολ 2768/2011 , σκέψη 8 (γνώμη της μειοψηφίας).
[ 18 ]. Η βέλτιστη «κατανομή μεταξύ των γενεών» είναι μια πολύ ωραία φράση που χρησιμοποιεί η μειοψηφία, η οποία έχει ταυτόχρονα μια πολύ πικρή συμπαραδήλωση, καθώς προφανέστατα υπαινίσσεται τα συντριπτικά ποσοστά ανεργίας των νέων.
[ 19 ]. ΣτΕ Ολ 2768/2011 , σκέψη 8 in fine (γνώμη της μειοψηφίας).
[ 20 ]. Βλ. και παραπάνω, υποσημ. 6.
[ 21 ]. Βλ. παραπάνω, υπό 3.
[ 22 ]. Σημειωτέον ότι, μολονότι εξαγγέλλεται γενικά σε υποθέσεις επαγγελματικής ελευθερίας, η αρχή της συνάφειας βρίσκει πεδίο εφαρμογής ιδίως αναφορικά με την ελευθερία επιλογής επαγγέλματος και πολύ λιγότερο ως προς την ελευθερία άσκησής του. Πρβλ. χαρακτηριστικά ΣτΕ 1185/2010 , ΕφημΔΔ 2010,448 επ., με παρατηρήσεις Ακρ. Καϊδατζή.
[ 23 ]. ΣτΕ Ολ 2768/2011 , σκέψη 8 (δεύτερη συντρέχουσα γνώμη της πλειοψηφίας).
[ 24 ]. ΣτΕ Ολ 2768/2011 , σκέψη 8 (τρίτη συντρέχουσα γνώμη της πλειοψηφίας).
[ 25 ]. ΣτΕ Ολ 2768/2011 , σκέψη 8 (πρώτη συντρέχουσα γνώμη της πλειοψηφίας).
[ 26 ]. Προφανώς αυτό δεν ισχύει για τους τρεις δικαστές που περιλαμβάνονται στην πρώτη συντρέχουσα γνώμη της πλειοψηφίας, αλλά διατύπωσαν περαιτέρω και τη δεύτερη ειδικότερη γνώμη, βλ. παραπάνω, υποσημ. 23.
[ 27 ]. Βλ. αντί πολλών Αντ. Μανιτάκη, Κράτος δικαίου και δικαστικός έλεγχος της συνταγματικότητας Ι, 1994, σ. 274 επ.
[ 28 ]. Βλ. ιδίως την Οδηγία 2000/78/ΕΚ για την ίση μεταχείριση στην απασχόληση και την εργασία [ΕΕ L 303/16] και τις εκεί προβλεπόμενες (άρθρο 6) παρεκκλίσεις για την εξυπηρέτηση στόχων κοινωνικής πολιτικής. Αναφορικά με την εφαρμογή της οδηγίας στη μισθωτή εργασία και την απασχόληση στη δημόσια υπηρεσία βλ., αντιστοίχως, Δ. Ζερδελή, Η απαγόρευση διακρίσεων λόγω ηλικίας, ΕΕργΔ 2009,1001 επ., 1065 επ., Κ. Γώγου, Τα όρια ηλικίας στην ελληνική δημόσια υπηρεσία υπό την ισχύ της Οδηγίας 2000/78/ΕΚ, ΕΔΔηΛΥ 2011,235 επ.