Αριθμός 3254/2011
ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ
ΤΜΗΜΑ Δ΄
Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 24 Νοεμβρίου 2009, με την εξής σύνθεση: Μ. Βροντάκης, Αντιπρόεδρος, Πρόεδρος του Δ΄ Τμήματος, Ευθ. Αντωνόπουλος, Ηρ. Τσακόπουλος, Σύμβουλοι, Α.Μ. Παπαδημητρίου, Β. Κίντζιου, Πάρεδροι. Γραμματέας ο Ν. Αθανασίου.
Για να δικάσει την από 24 Μαΐου 2007 αίτηση:
του Απόστολου Δημητρίου Πολυχρονούδη, κατοίκου Μεταξάδων Έβρου, ο οποίος παρέστη με τη δικηγόρο Ελένη Βούλγαρη (Α.Μ. 14231), που διορίσθηκε με πράξη του Προέδρου του Δ’ Τμήματος
κατά του Δήμου Μεταξάδων Έβρου, ο οποίος δεν παρέστη.
Στη δίκη παρεμβαίνει, υπέρ του κύρους της προσβαλλομένης πράξεως, ο Υπουργός Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης, με τον Θεόδωρο Στριλάκο, Πάρεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους.
Με την αίτηση αυτή ο αιτών επιδιώκει να ακυρωθεί η σιωπηρή άρνηση του Δήμου Μεταξάδων να του χορηγήσει βεβαίωση μονίμου κατοικίας στον οικισμό Μεταξάδων.
Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της εκθέσεως της Εισηγήτριας, Παρέδρου Α. Μ. Παπαδημητρίου.
Κατόπιν το δικαστήριο άκουσε την πληρεξουσία του αιτούντος, η οποία ανέπτυξε και προφορικά τους προβαλλόμενους λόγους ακυρώσεως και ζήτησε να γίνει δεκτή η αίτηση και τον αντιπρόσωπο του Υπουργού, ο οποίος ζήτησε την απόρριψή της.
Μετά τη δημόσια συνεδρίαση το δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη σε αίθουσα του δικαστηρίου κ α ι
Α φ ο ύ μ ε λ έ τ η σ ε τ α σ χ ε τ ι κ ά έ γ γ ρ α φ α
Σ κ έ φ θ η κ ε κ α τ ά τ ο Ν ό μ ο
1. Επειδή, με την υπ’ αρ. 42/11-2-2008 πράξη του Προέδρου του Δ΄ Τμήματος του Δικαστηρίου, η οποία εξεδόθη σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 37 του π.δ. 18/1989 (Α΄ 8) και τις διατάξεις των άρθρων 194-204 του Κώδικα Πολιτικής Δικονομίας, οι οποίες εφαρμόζονται αναλόγως, βάσει του άρθρου 40 του ως άνω δ/τος, και κατά την ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας διαδικασία, ο αιτών απηλλάγη λόγω ενδείας από την υποχρέωση καταβολής τελών και παραβόλου για την άσκηση της υπό κρίσιν αιτήσεως, διορίσθηκε δε πληρεξούσιος δικηγόρος για την υπεράσπιση αυτής.
2. Επειδή, με την υπό κρίσιν αίτηση, η οποία κατατέθηκε στο Διοικητικό Πρωτοδικείο Αλεξανδρούπολης, παραπέμφθηκε δε λόγω αρμοδιότητας στο Συμβούλιο της Επικρατείας, με την υπ’ αρ. 274/2007 απόφαση του ως άνω Δικαστηρίου, όπως συμπληρώθηκε με το από 19-1-2009 δικόγραφο προσθέτων λόγων, ζητείται η ακύρωση της σιωπηρής άρνησης (παράλειψης) του Δήμου Μεταξάδων να χορηγήσει στον αιτούντα βεβαίωση μονίμου κατοικίας στον οικισμό Μεταξάδων του εν λόγω Δήμου.
3. Επειδή, νομίμως συζητείται η υπόθεση παρά τη μη παράσταση του καθ’ ου η αίτηση Δήμου Μεταξάδων Έβρου, εφόσον αντίγραφο της πράξης του Προέδρου του Δ΄ Τμήματος περί διορισμού εισηγητού και δικασίμου κοινοποιήθηκαν νομίμως και εμπροθέσμως στον ως άνω Δήμο.
4. Επειδή, ο Υπουργός Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης παραδεκτώς παρεμβαίνει, με προφορική δήλωση στο ακροατήριο, υπέρ του κύρους της προσβαλλόμενης άρνησης.
5. Επειδή, κατά την έννοια του άρθρου 45 παρ. 4 του π.δ. 18/1989, εκτελεστή παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας της Διοίκησης προσβλητή με αίτηση ακυρώσεως συντελείται, εφόσον δεν ορίζεται άλλη ειδική προθεσμία από τον νόμο, με την πάροδο τριμήνου από την υποβολή της σχετικής αίτησης του ενδιαφερομένου. Το τρίμηνο αυτό, με την πάροδο του οποίου συντελείται εκτελεστή παράλειψη, δεν μεταβάλλεται από τη γενική υποχρέωση της Διοίκησης να διεκπεραιώνει ταχέως, εντός εξηκονθημέρου, τις υποθέσεις των πολιτών, η οποία απορρέει από το μεταγενέστερο άρθρο 4 του, κυρωθέντος με το άρθρο πρώτο του ν. 2690/1999 (Α΄ 45), Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας [ήδη δε, μετά την αντικατάσταση της παρ. 1 του εν λόγω άρθρου με την παρ. 1 του άρθρου 6 του ν. 3242/2004 (Α΄ 102), εντός τριακονθημέρου], διότι με την διάταξη αυτή, καθώς και με τις λοιπές ρυθμίσεις του ως άνω Κώδικα, δεν εισάγεται νέος δικονομικός κανόνας και δεν τροποποιούνται οι προαναφερθείσες, δικονομικής φύσεως, διατάξεις της ακυρωτικής διαδικασίας του άρθρου 45 του π.δ. 18/1989, ούτε καθιερώνεται νέα προθεσμία για τη συντέλεση εκτελεστής παράλειψης της Διοίκησης και την προσβολή της με αίτηση ακυρώσεως. Κατά την περαιτέρω δε έννοια του ως άνω άρθρου 45 του π.δ. 18/1989, η πάροδος του τριμήνου αποτελεί όρο για τη συντέλεση παραλείψεως οφειλομένης νομίμου ενεργείας και επομένως αναγκαία διαδικαστική προϋπόθεση για το παραδεκτό της αιτήσεως ακυρώσεως, εξ επόψεως υπάρξεως αντικειμένου ακυρωτικής προσβολής, εξ αυτού δε παρέπεται ότι αίτηση ακυρώσεως κατά παραλείψεως απαραδέκτως ασκείται πριν από την πάροδο τριμήνου και είναι, κατ’ αρχήν, απορριπτέα για τον λόγο αυτό, άνευ ετέρου, έστω, δηλαδή, και αν, κατά τον χρόνο της συζήτησης της υπόθεσης, έχει παρέλθει το τρίμηνο (ΣΕ 2073-4/2008 7μ., βλ. και ΣΕ 3842/1995, 1447/1998, 1409, 2004/2002, 3573/2003, 3501/2004 κ.α.).
6. Eπειδή, στην προκειμένη περίπτωση, ο αιτών υπέβαλε στις 27-3-2007 αίτηση (αρ. πρωτ. 1534) προς τον Δήμο Μεταξάδων Έβρου, με την οποία ζήτησε να του χορηγηθεί βεβαίωση μονίμου κατοικίας στον εν λόγω Δήμο (και στον ομώνυμο οικισμό), στη συνέχεια δε κατέθεσε στις 24-5-2007, στο Διοικητικό Πρωτοδικείο Αλεξανδρούπολης, την υπό κρίσιν αίτηση κατά της σιωπηρής άρνησης-παράλειψης του καθ’ ου η αίτηση Δήμου να του χορηγήσει την εν λόγω βεβαίωση. Συνεπώς –και ενόψει του ότι η εφαρμοστέα εν προκειμένω διάταξη του άρθρου 4 παρ. 5 του ν. 2647/1998 (A΄ 237) δεν ορίζει άλλη ειδική προθεσμία-, εφόσον, κατά τον χρόνο άσκησης της υπό κρίσιν αιτήσεως (24-5-2007) δεν είχε συμπληρωθεί τρίμηνο από την υποβολή της σχετικής αίτησης προς την Διοίκηση (27-3-2007), δεν είχε συντελεσθεί παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας προσβλητή με αίτηση ακυρώσεως και, επομένως, η υπό κρίσιν αίτηση ακυρώσεως θα έπρεπε να απορριφθεί ως προώρως ασκηθείσα. Πλην, κατά τα κριθέντα με τις ως άνω υπ’ αρ. 2073-4/2008 αποφάσεις του Δικαστηρίου, λόγω των ευλόγων αμφιβολιών που γεννώνται ως προς την έννοια των συνδυασμένων άρθρων 4 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας και 45 του π.δ. 18/1989, οι οποίες το πρώτον ερμηνεύθηκαν, από την εξεταζόμενη άποψη, με τις εν λόγω αποφάσεις, και ενόψει των άρθρων 20 παρ. 1 του Συντάγματος και 6 παρ. 1 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, που κατοχυρώνουν το δικαίωμα αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, το απαράδεκτο αυτό, πρέπει, στην προκειμένη περίπτωση –συνεκτιμωμένου και του ότι το δικόγραφο της αιτήσεως υπογράφεται μόνον από τον αιτούντα, ο οποίος έτυχε του ευεργετήματος της πενίας με την προαναφερθείσα 42/2008 πράξη του Προέδρου του Δ΄ Τμήματος-, να συγχωρηθεί και η υπόθεση να εξετασθεί κατ’ ουσίαν.
7. Επειδή, προβάλλεται, καθ’ ερμηνεία του δικογράφου της υπό κρίσιν αιτήσεως, ότι η αιτηθείσα βεβαίωση έπρεπε να χορηγηθεί στον αιτούντα εντός δέκα (10) ημερών, κατ’ εφαρμογήν της παρ. 4 του άρθρου 4 του ως άνω Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, που ορίζει ότι « Οι διοικητικές αρχές οφείλουν, ύστερα από αίτηση του ενδιαφερομένου, να χορηγούν αμέσως πιστοποιητικά και βεβαιώσεις. Αν η άμεση χορήγηση τούτων δεν είναι δυνατή, αυτά αποστέλλονται ταχυδρομικώς, μέσα σε προθεσμία δέκα (10) ημερών … » Ο λόγος είναι εν πάση περιπτώσει απορριπτέος, διότι με την ως άνω διάταξη, όπως και με την διάταξη της παρ. 1 του εν λόγω άρθρου, θεσπίζεται ενδεικτική προθεσμία, με σκοπό την δραστηριοποίηση της Διοίκησης για την καλύτερη εξυπηρέτηση των διοικουμένων, και όχι αποκλειστική προθεσμία, η υπέρβαση της οποίας συνιστά, καθεαυτή, παράβαση νόμου.
8. Επειδή, σύμφωνα με το άρθρο 51 του Αστικού Κώδικα, « … Το πρόσωπο έχει κατοικία τον τόπο της κυρίας και μόνιμης εγκατάστασής του. Κανένας δεν μπορεί να έχει συγχρόνως περισσότερες από μια κατοικίες : για τις υποθέσεις που αναφέρονται στην άσκηση του επαγγέλματος λογίζεται ως ειδική κατοικία του προσώπου ο τόπος όπου ασκεί το επάγγελμά του». Κατά την έννοια της διάταξης αυτής, κατοικία είναι ο τόπος όπου το πρόσωπο έχει την κύρια και μόνιμη εγκατάστασή του, ο τόπος δηλαδή που έχει καταστεί, σύμφωνα με τη βούλησή του, το σταθερό κέντρο των εν γένει βιοτικών του σχέσεων (βλ. ΣΕ 2312/2002, 2114/2003, 1331/2004, 535/2007, 1113/2008, 259/2011 κ.α.). Εξάλλου, σύμφωνα με την παρ. 5 του άρθρου 4 του ν. 2647/1998, όπως αντικαταστάθηκε με την παρ. 3 του άρθρου 13 του ν. 3242/2004 (Α΄ 102) και ίσχυε κατά τον κρίσιμο εν προκειμένω χρόνο, « Η ιδιότητα μόνιμου κατοίκου, όπου αυτή απαιτείται, βεβαιώνεται από τον δήμαρχο ή τον πρόεδρο της κοινότητας. Η οικεία βεβαίωση χορηγείται εφόσον προκύπτει πραγματική εγκατάσταση στο δήμο ή στην κοινότητα, που αποδεικνύεται με την υποβολή από τον ενδιαφερόμενο απόδειξης λογαριασμού ΔΕΚΟ ή αντιγράφου εκκαθαριστικού της οικείας Δημόσιας Οικονομικής Υπηρεσίας (Δ.Ο.Υ.). Εάν, αιτιολογημένως, η ιδιότητα του μόνιμου κατοίκου δεν μπορεί να αποδειχθεί από τα ανωτέρω δικαιολογητικά, αυτή αποδεικνύεται από τον ενδιαφερόμενο με κάθε άλλο πρόσφορο αποδεικτικό μέσο. Η υπεύθυνη δήλωση του ενδιαφερόμενου δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως μοναδικό αποδεικτικό μέσο. Σε κάθε περίπτωση ο δήμαρχος μπορεί να αρνηθεί τη χορήγηση της βεβαίωσης με παράθεση ειδικής αιτιολογίας». Με την τελευταία αυτή διάταξη παρέχεται στον δήμαρχο -ή στα υπ’ αυτού εξουσιοδοτούμενα δημοτικά όργανα- η αρμοδιότητα να κρίνουν και να βεβαιώσουν ότι ο ενδιαφερόμενος έχει τη μόνιμη κατοικία του, κατά την προεκτεθείσα έννοια του άρθρου 51 του Α.Κ., στην περιφέρεια του οικείου Ο.Τ.Α., εφόσον προκύπτει πραγματική εγκατάσταση του εν λόγω, η οποία αποδεικνύεται, κατ’ αρχήν, με την υποβολή αποδείξεων λογαριασμών ΔΕΚΟ ή αντιγράφου εκκαθαριστικού της οικείας Δημόσιας Οικονομικής Υπηρεσίας (Δ.Ο.Υ.), κατ’ εξαίρεση δε -εάν, αιτιολογημένως, η ιδιότητα του μονίμου κατοίκου δεν μπορεί να αποδειχθεί βάσει των ανωτέρω δικαιολογητικών-, με βάση κάθε άλλο πρόσφορο αποδεικτικό μέσο. Και μπορεί μεν ο δήμαρχος ή το υπ’ αυτού εξουσιοδοτηθέν όργανο του δήμου να αρνηθεί, παρά την υποβολή των ως άνω προβλεπομένων στον νόμο αποδεικτικών μέσων, τη χορήγηση της αιτηθείσης βεβαίωσης, η άρνησή του όμως πρέπει να αιτιολογείται ειδικώς, η δε νομιμότητα και επάρκεια της αιτιολογίας αυτής υπόκειται στον έλεγχο του ακυρωτικού δικαστή.
9. Eπειδή, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου, ο αιτών, ο οποίος διατηρεί ιδιόκτητη οικία στον οικισμό Μεταξάδες του ομώνυμου καθ’ ου η αίτηση Δήμου, υπήρξε δε από 26-11-2002 έως 9-7-2003 και δημότης αυτού, υπέβαλε αιτήσεις στις 21-9-2004, 1-10-2004 και 15-11-2005 για τη χορήγηση βεβαίωσης ότι είναι μόνιμος κάτοικος του εν λόγω Δήμου, συνοδευόμενες από α) αντίγραφο εκκαθαριστικού σημειώματος φόρου εισοδήματος, με ημερομηνία 31-3-2004, της Δ.Ο.Υ. Διδυμοτείχου, στο οποίο αναγράφονται ως τόπος κατοικίας του οι Μεταξάδες Εβρου, β) βεβαίωση του αυτού Δήμου, με ημερομηνία 24-9-2004, ότι είναι εγγεγραμμένος στους δημοτικούς καταλόγους των υποχρέων καταβολής τελών ύδρευσης, και γ) δελτίο ανεργίας τού εν λόγω, θεωρημένο από την τοπική υπηρεσία Ο.Α.Ε.Δ. Διδυμοτείχου, οι αιτήσεις όμως αυτές απορρίφθηκαν από τον καθ’ ου η αίτηση Δήμο. Ο αιτών επανήλθε με νεώτερη, από 24-5-2007, αίτηση του αυτού περιεχομένου, επί της οποίας δεν έλαβε απάντηση, πλην κατόπιν αναφοράς του προς την Διεύθυνση Τοπικής Αυτοδιοίκησης νομού Έβρου, η οποία διαβιβάσθηκε στον Δήμο, ο Δήμαρχος απήντησε με το υπ’ αρ. 2357/18-5-2007 έγγραφό του, με κοινοποίηση προς τον αιτούντα, ότι παρά τις επανειλημμένες αιτήσεις του τελευταίου για την χορήγηση βεβαίωσης μονίμου κατοικίας, αυτή δεν είναι δυνατόν να του χορηγηθεί, διότι ο αρμόδιος για την χορήγηση αυτής Αντιδήμαρχος, ενόψει του μεγέθους και των ιδιαιτέρων συνθηκών του οικισμού (πληθυσμός 800 κατοίκων), γνωρίζει εξ ιδίας αντιλήψεως ότι ο αιτών δεν κατοικεί μόνιμα στους Μεταξάδες, αλλά επισκέπτεται σποραδικά τον οικισμό. Τα διαλαμβανόμενα στο ανωτέρω έγγραφο συνιστούν την αιτιολογία της σιωπηρής απόρριψης του αιτήματος του αιτούντος -η οποία σιωπηρή απόρριψη, ενόψει του ότι η συνδρομή της ιδιότητας του μονίμου κατοίκου πρέπει να ερευνάται πάντοτε ενόψει των εκάστοτε υπαρχόντων, κατά τον χρόνο υποβολής του σχετικού αιτήματος, δεδομένων, συνιστά, παρά τις ως άνω προηγούμενες απορρίψεις αναλόγων αιτήματων, εκτελεστή παράλειψη, προσβλητή με αίτηση ακυρώσεως-.
10. Επειδή, η ως άνω αιτιολογία απόρριψης του αιτήματος του αιτούντος να του χορηγηθεί βεβαίωση μονίμου κατοικίας στην περιφέρεια του καθ’ ου η αίτηση Δήμου δεν είναι νόμιμη, όπως βασίμως προβάλλεται με το δικόγραφο προσθέτων λόγων. Τούτο διότι, κατά τα εκτεθέντα στην πέμπτη σκέψη, ο Δήμαρχος μπορεί μεν να αρνηθεί, σε κάθε περίπτωση, τη χορήγηση αιτηθείσης βεβαίωσης μονίμου κατοικίας, αιτιολογώντας, όμως, ειδικά την κρίση του ως προς την έλλειψη της ιδιότητας του μονίμου κατοίκου στο πρόσωπο του ενδιαφερομένου, η επάρκεια δε της αιτιολογίας αυτής υπόκειται στον έλεγχο του ακυρωτικού δικαστή. Συνεπώς, αρνητική κρίση Δημάρχου περί της ιδιότητας του μονίμου κατοίκου στο πρόσωπο του αιτούντος τη χορήγηση της σχετικής βεβαίωσης, η οποία στηρίζεται αποκλειστικά και μόνο στην «ιδία αντίληψη» του ιδίου ή άλλου δημοτικού οργάνου δεν είναι νόμιμη, διότι η ιδία αντίληψη του διοικητικού οργάνου, που εκδίδει διοικητική πράξη ή παραλείπει την έκδοσή της, περί γεγονότος που συνιστά νόμιμη προϋπόθεση σε σχέση με την πράξη αυτή, δεν μπορεί, ως προσωπική μαρτυρία, να αποτελεί για αυτήν νόμιμη αιτιολογία, η οποία επιβάλλεται να στηρίζεται στα στοιχεία του φακέλου, αλλά και διότι καθιστά αδύνατο τον ακυρωτικό έλεγχο της απορριπτικής τού αιτήματος πράξης από πλευράς νομιμότητας και επάρκειας της αιτιολογίας της.
11. Επειδή, ενόψει των ανωτέρω, πρέπει να γίνει δεκτή η υπό κρίσιν αίτηση, να ακυρωθεί η σιωπηρή άρνηση του Δημάρχου Μεταξάδων Έβρου να χορηγήσει στον αιτούντα βεβαίωση μονίμου κατοικίας στην περιφέρεια του καθ’ ου η αίτηση Δήμου και στον ομώνυμο οικισμό, να αναπεμφθεί δε η υπόθεση στον καθ’ ου η αίτηση Δήμο για νέα, νομίμως αιτιολογημένη, κρίση επί του αιτήματος του αιτούντος, αφού ληφθούν υπόψιν όλα τα υπ’ αυτού υποβληθέντα στον Δήμο δικαιολογητικά, καθώς και τα δικαιολογητικά και στοιχεία, τα οποία ο εν λόγω υπέβαλε, προς επίρρωση της υπό κρίσιν αίτησης, στο Διοικητικό Πρωτοδικείο Αλεξανδρούπολης -και τα οποία δεν μπορούν να εκτιμηθούν το πρώτον από το παρόν Δικαστήριο-.
Δ ι ά τ α ύ τ α
-Δέχεται την αίτηση.
-Ακυρώνει την σιωπηρή άρνηση του Δημάρχου Μεταξάδων Έβρου να χορηγήσει στον αιτούντα την ζητηθείσα με την από 24-5-2007 αίτησή του βεβαίωση μονίμου κατοικίας.
-Αναπέμπει την υπόθεση στον καθ’ ου η αίτηση Δήμο για νέα νόμιμη κρίση, κατά τα αναφερόμενα στο σκεπτικό.
-Επιβάλλει συμμέτρως στον καθ’ ου η αίτηση Δήμο και στο Δημόσιο ως δικαστική δαπάνη υπέρ του δικηγόρου του αιτούντος το ποσόν των 460 ευρώ.
Η διάσκεψη έγινε στην Αθήνα στις 27 Νοεμβρίου 2009
Ο Πρόεδρος του Δ΄ Τμήματος Ο Γραμματέας
Μ. Βροντάκης Ν. Αθανασίου
και η απόφαση δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση της 18ης Οκτωβρίου 2011.
Ο Πρόεδρος του Δ’ Τμήματος Η Γραμματέας του Δ’ Τμήματος
Σωτ. Αλ. Ρίζος Μ. Παπαδοπούλου