Αριθμός 3493/2005
ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ
ΤΜΗΜΑ Α΄
Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 6 Ιουνίου 2005, με την εξής σύνθεση: Γ. Ανεμογιάννης, Αντιπρόεδρος, Πρόεδρος του Α’ Τμήματος, Δ. Μαρινάκης, Ε. Αντωνόπουλος, Σύμβουλοι, Α. Καλογεροπούλου, Π. Μπραΐμη, Πάρεδροι. Γραμματέας η Μ. Ιωαννίδου.
Για να δικάσει την από 5 Δεκεμβρίου 2003 αίτηση:
του Υπουργού Οικονομίας και Οικονομικών, ο οποίος παρέστη με την Αικ. Γρηγορίου, Πάρεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους,
κατά της Κοινοπραξίας με την επωνυμία “LADY LUCK PATRAS”, που εδρεύει στο Μαρούσι Αττικής (Πάρνωνος 3), η οποία δεν παρέστη και των μελών της : 1) εταιρείας με την επωνυμία «ΠΟΡΤΟ ΡΙΟ ΞΕΝΟΔΟΧΕΙΑΚΕΣ ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΕΙΣ Α.Ε.», που εδρεύει στο Μαρούσι (Πάρνωνος 3), η οποία παρέστη με τον δικηγόρο Πέτρο Ανδρικόπουλο (Α.Μ. 2444), που τον διόρισε με απόσπασμα πρακτικού του το Διοικητικό Συμβούλιο της εταιρείας και 2) consortium με την επωνυμία “LADY LUCK CONSORTIUM” και των μελών του : α) εταιρείας με την επωνυμία “LADY LUCK GAMING CORPORATION”, που εδρεύει στο Λας Βέγκας – Νεβάδα (Λεωφ. Στιούαρτ 220) και β) εταιρείας με την επωνυμία “KENNY CONSTRUCTION COMPANY”, που εδρεύει στο Σικάγο των ΗΠΑ (250 Northgate Parkway, Whelling, Illinois 60090 USA), οι οποίες δεν παρέστησαν.
Με την αίτηση αυτή ο Υπουργός επιδιώκει να αναιρεθεί η υπ’ αριθμ. 711/2003 απόφαση του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών.
Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της εκθέσεως του Εισηγητή, Συμβούλου Ε. Αντωνόπουλου.
Κατόπιν το δικαστήριο άκουσε την αντιπρόσωπο του Υπουργού, η οποία αναφέρθηκε στην εισήγηση και τον πληρεξούσιο της εταιρείας που παρέστη, ο οποίος ζήτησε την απόρριψή της.
Μετά τη δημόσια συνεδρίαση το δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη σε αίθουσα του δικαστηρίου κ α ι
Α φ ο ύ μ ε λ έ τ η σ ε τ α σ χ ε τ ι κ ά έ γ γ ρ α φ α
Σ κ έ φ θ η κ ε κ α τ ά τ ο Ν ό μ ο
1. Επειδή, για την άσκηση της κρινομένης αιτήσεως δεν απαιτείται, κατά νόμο, καταβολή παραβόλου.
2. Επειδή, με την αίτηση αυτή ζητείται η αναίρεση της 711/2003 αποφάσεως του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών, με την οποία απορρίφθηκε έφεση του Δημοσίου κατά της 2994/1999 αποφάσεως του Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθηνών. Με την πρωτόδικη απόφαση είχε απορριφθεί η από 20.12.1994 αγωγή του Δημοσίου, με την οποία το τελευταίο ζητούσε να υποχρεωθούν να του καταβάλουν η αναιρεσίβλητη κοινοπραξία το ποσό των 2.200.000.000 δρχ. και τα αποτελούντα αυτή 2 μέλη (εταιρεία ΠΟΡΤΟ-ΡΙΟ και Consortium Lady Luck) το ποσό των 1.100.000.000 δρχ. έκαστο, για την αθέτηση των όρων συμμετοχής στον διεθνή πλειοδοτικό διαγωνισμό, με αντικείμενο την παραχώρηση αδείας λειτουργίας καζίνου στο νομό Αχαΐας, στον οποίο η Κοινοπραξία είχε ανακηρυχθεί πλειοδότρια.
3. Επειδή, νομίμως χωρεί η συζήτηση της υποθέσεως παρά τη μη παράσταση στο ακροατήριο της πρώτης αναιρεσίβλητης (Κοινοπραξίας Lady Luck) και των εταιρειών που απαρτίζουν το Consortium “Lady Luck Consortium” (Lady Luck Gaming Corporation και Kenny Construction Company), εφόσον, όπως προκύπτει από τα 5897β/28.4.2005, 5901β/28.4.2005, 5887β/27.4.2005, 5888/27.4.2005, 5894β/27.4.2005 και 5891β/27.4.2005 αποδεικτικά επιδόσεως της Δικαστικής Επιμελήτριας του Πρωτοδικείου Αθηνών Αργυρώς Σταφυλάκη, αντίγραφα της κρινομένης αιτήσεως και της πράξεως του Προέδρου του Α’ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας, περί ορισμού δικασίμου και εισηγητή, επιδόθηκαν νόμιμα και εμπρόθεσμα σε εντεταλμένη για την παραλαβή υπάλληλο της πρώτης αναιρεσίβλητης (Κοινοπραξίας Lady Luck Patras), στο δικηγόρο Θ. Μητσίδη, ως νόμιμο εκπρόσωπο και αντίκλητο της εταιρείας Lady Luck Gaming Corporation, που παρέστη για λογαριασμό της στη δίκη κατά την οποία εξεδόθη η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, καθώς και στο δικηγόρο Ι. Παπαπολίτη, ως νόμιμο εκπρόσωπο και αντίκλητο της εταιρείας Kenny Construction Company που παρέστη επίσης για λογαριασμό της εταιρείας αυτής στη δίκη κατά την οποία εξεδόθη η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση. Συνεπώς, η κρινόμενη αίτηση, που ασκείται και κατά τα λοιπά παραδεκτώς, είναι περαιτέρω εξεταστέα κατ’ ουσίαν.
4. Επειδή, από το συνδυασμό των διατάξεων των άρθρων 94 παράγραφοι 1 και 3 του Συντάγματος, όπως οι διατάξεις αυτές είχαν πριν από την αναθεώρηση του Συντάγματος του έτους 2001, προκύπτει ότι στη δικαιοδοσία των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων υπάγονται, μεταξύ άλλων, οι διοικητικές διαφορές ουσίας, οι οποίες δημιουργούνται με την άσκηση αγωγής, εφόσον η αξίωση, η ικανοποίηση της οποίας επιδιώκεται με την άσκηση της αγωγής, πηγάζει από έννομη σχέση δημοσίου δικαίου (πρβλ ΑΕΔ 2/1993). Εξάλλου, επί των πράξεων των διοικητικών αρχών, ακυρωτικές ή, κατά περίπτωση, διοικητικές διαφορές ουσίας δεν προκαλεί κατά την έννοια του άρθρου 95 του Συντάγματος κάθε μία από τις πράξεις αυτές που φέρει τα εξωτερικά γνωρίσματα μονομερούς διοικητικής πράξηςαπό την οποία παράγονται έννομα αποτελέσματα, αλλά μόνο εκείνη, η οποία, στο πλαίσιο των διατάξεων που διέπουν τη δημόσια διοικητική δράση επιδιώκει δημόσιο σκοπό (ΑΕΔ 2/1993). Περαιτέρω δε, ενόψει της αρχής του ενιαίου της εκδικάσεως των διοικητικών διαφορών ουσίας από τα τακτικά διοικητικάδικαστήρια – που καθιερώνεται με τις προαναφερθείσες συνταγματικές διατάξεις – η εκδίκαση των διαφορών ουσίας που γεννώνται με την άσκηση αγωγής υπάγεται στα δικαστήρια αυτά (δηλαδή τα τακτικά διοικητικά δικαστήρια) ακόμη και όταν ενάγων είναι το Δημόσιο ή νπδδ και εναγόμενος είναι ιδιώτης ή νπιδ, υπό την προϋπόθεση πάντοτε ότι η αξίωση, της οποίας η ικανοποίηση επιδιώκεται με την αγωγή, πηγάζει από έννομη σχέση δημοσίου δικαίου που δημιουργείται μεταξύ άλλων, από μονομερή διοικητική πράξη.
Καιναι μεν ο Ν. 1406/1983 (Α’ 182) στο άρθρο 2 αναφέρεται στα της ασκήσεως προσφυγής και αγωγής μόνο κατά του Δημοσίου, των ΝΠΔΔ και των ΟΤΑ όχι δε και κατά ιδιωτών, ενώ και ο Κώδικας Διοικητικής Δικονομίας, που κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του Ν. 2717/1999 (Α’ 97), στα άρθρα 63, 65 και 71 αναφέρεται επίσης στην άσκηση αγωγής αντίστοιχα κατά του Δημοσίου ή άλλων νπδδ, οι διατάξεις όμως αυτές αναφέρονται στο συνήθως συμβαίνον και δεν αποκλείουν την από μέρους των διοικητικών δικαστηρίων επίλυση διαφορών που δημιουργούνται από την άσκηση αγωγής του Δημοσίου ή των λοιπών νπδδ κατά ιδιώτη ή νπιδ όταν με την αγωγή επιδιώκεται η ικανοποίηση αξιώσεως προερχόμενης από έννομη σχέση δημοσίου δικαίου (πρβλ. ΣΕ 1622/2003, 1052/2004 επταμ.).
5. Επειδή, ο Ν. 2206/1994 «Ίδρυση, οργάνωση, λειτουργία, έλεγχος καζίνων» (Α’ 62) προέβλεψε στο άρθρο 1 παρ. 1 τη χορήγηση δώδεκα αδειών λειτουργίας επιχειρήσεων καζίνων σε όλη τη χώρα, από τις οποίες μία στο Νομό Αχαΐας. Οι άδειες λειτουργίας παραχωρούνται με απόφαση του Υπουργού Τουρισμού, ύστερα από διεθνή πλειοδοτικό διαγωνισμό που διενεργείται από επταμελή επιτροπή (παρ. 7). Ο διαγωνισμός προκηρύσσεται με απόφαση του Υπουργού Τουρισμού (παρ. 14). Περαιτέρω το άρθρο 2 του νόμου καθορίζει τον τρόπο διενεργείας του διαγωνισμού σε δύο στάδια. Κατά το πρώτο επιλέγονται όσοι υποψήφιοι κρίνονται κατάλληλοι από άποψη ήθους, εμπειρίας, επάρκειας και διαφάνειας της χρηματοδότησης. Στο δεύτερο στάδιο της επιλογής βαθμολογούνται οι προσφορές, από επταμελή επιτροπή, ως προς τα προβλεπόμενα από το νόμο κριτήρια, το δε πρακτικό της επιτροπής υποβάλλεται στον Υπουργό Τουρισμού για τη χορήγηση της άδειας. Οι αποφάσεις της επιτροπής υπόκεινται μόνο σε έλεγχο νομιμότητας από τον Υπουργό. Εξάλλου τα άρθρα 3 και 4 του νόμου ρυθμίζουν τον κρατικό έλεγχο της λειτουργίας των επιχειρήσεων καζίνων που ασκείται από την επιτροπή διεξαγωγής του διαγωνισμού, η οποία λειτουργεί και ως όργανο εποπτείας. Από τις διατάξεις αυτές προκύπτει ότι η διεξαγωγή του προβλεπόμενου από αυτές διαγωνισμού κατατείνει, μεταξύ άλλων, στην παραχώρηση αδείας ίδρυσης και λειτουργίας καζίνου. Η πράξη κατακυρώσεως του αποτελέσματος του διαγωνισμού συνιστά τη διοικητική άδεια που επιτρέπει την ίδρυση και διέπει τη λειτουργία της επιχείρησης καζίνου. Η δραστηριότητα αυτή, που ενδιαφέρει τη δημόσια τάξη, υπόκειται στην εξουσιαστική δράση της Διοίκησης που εκδηλώνεται με την έκδοση μονομερών διοικητικών πράξεων. Έτσι ο νόμος, καθόσον αφορά την επιχείρηση καζίνου προβλέπει την έκδοση μονομερούς εκτελεστής πράξης που ολοκληρώνει τη διοικητική διαδικασία της παραχώρησης (ΣΕ 2403/1997 Ολομ.). Κατά συνέπεια, η χορήγηση από Τράπεζα εγγυητικής επιστολής σε πρόσωπο που συμμετέχει σε διαγωνισμό για τη χορήγηση αδείας λειτουργίας καζίνου αποσκοπεί στην εξασφάλιση του Δημοσίου ότι ο δικαιούχος της άδειας θα εκπληρώσει τις υποχρεώσεις που απορρέουν από έννομη σχέση δημοσίου δικαίου, από την παραχώρηση δηλαδή της πιο πάνω διοικητικής άδειας, η οποία, όπως έχει εκτεθεί, επιτρέπει την ίδρυση και διέπει τη λειτουργία της επιχείρησης καζίνου. Πρόκειται επομένως, για παρεπόμενη σχέση, η οποία, ως εκ της υποκειμένης σχέσεως που εξυπηρετεί, είναι και αυτή έννομη σχέση δημοσίου δικαίου (πρβλ ΣΕ 3543/2003 Ολομ.). Ενόψει δε του χαρακτήρα της σχέσεως αυτής ως παρεπομένης σχέσεως δημοσίου δικαίου, δεν ασκεί επιρροή από απόψεως δικαιοδοσίας, το γεγονός ότι η εγγυητική επιστολή συνιστά σύμβαση που προσομοιάζει προς τη σύμβαση εγγυήσεως που ρυθμίζουν οι διατάξεις των άρθρων 874 επ. του ΑΚ. Οποιαδήποτε λοιπόν διαφορά γεννάται από τη σχέση αυτή και ιδίως από την κατάπτωση της εγγυητικής επιστολής υπάγεται στη δικαιοδοσία των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων (πρβλ. ΑΕΔ 14/2003). Επομένως αγωγή του Δημοσίου που στρέφεται κατά ιδιώτη και με την οποία επιδιώκεται η ικανοποίηση αξιώσεως που γεννήθηκε από την κατάπτωση εγγυητικής επιστολής εκδοθείσης υπέρ του ιδιώτη για συμμετοχή του σε διαγωνισμό με αντικείμενο την χορήγηση αδείας λειτουργίας καζίνου κατά τον Ν. 2206/1994, υπάγεται στη δικαιοδοσία των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων.
6. Επειδή, στην συγκεκριμένη περίπτωση, όπως προκύπτει από την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, με την 920/30.5.1994 απόφαση του Υπουργού Τουρισμού προκηρύχθηκε, σύμφωνα με τις διατάξεις του ν. 2206/1994, διεθνής πλειοδοτικός διαγωνισμός για παραχώρηση δέκα αδειών λειτουργίας καζίνων, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται και μία στο νομό Αχαΐας. Ο τρόπος διενέργειας του διαγωνισμού σε δύο στάδια και η κατάθεση των εγγυητικών επιστολών και των χρηματικών προσφορών των υποψηφίων ως προϋπόθεση συμμετοχής στα στάδια του διαγωνισμού καθορίζονταν στο άρθρο 2 του ν. 2206/1994 και εξειδικεύονταν στα άρθρα 5 και 7 της υπουργικής αποφάσεως 920/1994 (διακήρυξη του διαγωνισμού), ενώ στα άρθρα 8 και 9 της ίδιας υπουργικής αποφάσεως καθορίζονταν τα κριτήρια αξιολόγησης και ο τρόπος κατακυρώσεως του αποτελέσματος του διαγωνισμού. Η αναιρεσίβλητη κοινοπραξία με τον τίτλο “Lady Luck Patras” υπέβαλε στην Επιτροπή Διαγωνισμού Καζίνων την από 5.8.1994 προσφορά της για την προαναφερόμενη χορήγηση άδειας λειτουργίας στο νομό Αχαΐας. Για λογαριασμό της ως άνω κοινοπραξίας, η MIDLAND BANK PLC και η BANK OF AMERICA εξέδωσαν υπέρ του Ελληνικού Δημοσίου τις 478848/1994 και 508031/1994 εγγυητικές επιστολές, ποσού 100.000.000 δρχ. η καθεμία που ήταν αναγκαίες προκειμένου η κοινοπραξία να συμμετάσχει στο α’ στάδιο του διαγωνισμού. Στη συνέχεια, η αναιρεσίβλητη κοινοπραξία, προκειμένου να συμμετάσχει στο β’ στάδιο του διαγωνισμού, κατέθεσε την CT 508053/1994 εγγυητική επιστολή της BANK OF AMERICA, ποσού 2.000.000.000 δρχ. Με την από 12.10.1994 απόφαση της Επιτροπής Διαγωνισμού, η εν λόγω κοινοπραξία κηρύχθηκε πλειοδότρια για το καζίνο του νομού Αχαΐας και ο Υπουργός Τουρισμού με το 1945/10.11.1994 έγγραφό του ανακοίνωσε την επιλογή της και την προσκάλεσε να καταθέσει το ποσό της οικονομικής της προφοράς εντός δεκαημέρου από την αποστολή του εγγράφου αυτού, προκειμένου να εκδοθεί η προβλεπόμενη από το νόμο υπουργική απόφαση για τη χορήγηση της άδειας. Η αναιρεσίβλητη δεν κατέθεσε το ποσό μέσα στην αρχική προθεσμία των 10 ημερών, ούτε όμως και μέχρι τις 9.3.1995, χρονολογία έως την οποία παρατάθηκε η προθεσμία με εννέα αποφάσεις του Υπουργού Τουρισμού. Κατόπιν τούτου, η Επιτροπή του Διαγωνισμού, με το από 10.4.1995 πρακτικό της, κήρυξε έκπτωτη την ως άνω κοινοπραξία και ο Υπουργός Τουρισμού με έγγραφό του ζήτησε από τις παραπάνω Τράπεζες την κατάπτωση των πιο πάνω εγγυητικών επιστολών. Στο μεταξύ, το Δημόσιο, με την από 20.12.1994 αγωγή του ενώπιον του Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθηνών ζήτησε να υποχρεωθούν η μεν αναιρεσίβλητη κοινοπραξία να του καταβάλει το ποσό των 2.000.000.000 δρχ. (ήτοι 6.456.346,29 ευρώ), κάθε ένα δε από τα μέλη της 1.100.000.000 δρχ. (3.228.173,15 ευρώ) νομιμοτόκως από την επίδοση της αγωγής λόγω παραβάσεως των όρων συμμετοχής στο β’ στάδιο του διαγωνισμού. Η αγωγή αυτή απορρίφθηκε με την 2994/1999 απόφαση του Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθηνών. Με την απόφαση αυτή κρίθηκε ότι η συγκεκριμένη διαφορά είναι ιδιωτική, γιατί αφορά κατάπτωση εγγυητικής επιστολής και η εκδίκασή της ανήκει στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων. Το Διοικητικό Εφετείο, με την αναιρεσιβαλλόμενη απόφασή του απέρριψε την έφεση του Δημοσίου και επικύρωσε την κρίση της πρωτόδικης αποφάσεως, με τη σκέψη ότι εφόσον η διαφορά επήγαζε από την κατάπτωση εγγυητικών επιστολών και δεδομένου ότι οι εγγυητικές επιστολές έχουν αυτόνομο και ανεξάρτητο χαρακτήρα και είναι αποσυνδεδεμένες από τη συμβατική σχέση μεταξύ του δανειστή και οφειλέτη, η κατάπτωση δε αυτών διέπεται αποκλειστικά και μόνον από τις διατάξεις του Αστικού Κώδικα, που εφαρμόζονται μόνο μέσα στα πλαίσια της καταρτισθείσης σύμβασης εγγύησης και δεν επεκτείνεται παρακολουθηματικά στη διοικητική σύμβαση, που καθορίζει τη σχέση του υπέρ ου η εγγυητική επιστολή αντισυμβαλλομένου και του Ελληνικού Δημοσίου, η οποία στην προκείμενη περίπτωση δεν καταρτίστηκε, η εν λόγω διαφορά είναι ιδιωτική και υπάγεται στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων. Η κρίση όμως αυτή της αναιρεσιβαλλομένης δεν είναι ορθή, διότι, όπως αναπτύχθηκε στις προηγούμενες σκέψεις, οι διαφορές που γεννώνται από την άσκηση αγωγής εκ μέρους του Δημοσίου και επιδιώκουν την ικανοποίηση αξιώσεώς του που πηγάζει από κατάπτωση εγγυητικής επιστολής η οποία δόθηκε για συμμετοχή σε διαγωνισμό με αντικείμενο τη χορήγηση αδείας λειτουργίας καζίνου είναι διοικητικές και υπάγονται στη δικαιοδοσία των διοικητικών δικαστηρίων. Τούτο δε, γιατί η χορήγηση εγγυητικής επιστολής από Τράπεζα σε ιδιώτη για να συμμετάσχει σε τέτοιο διαγωνισμό συνιστά παρεπόμενη έννομη σχέση δημοσίου δικαίου, αφού εξυπηρετεί την υποκείμενη σχέση δημοσίου δικαίου, τη συμμετοχή δηλαδή στη διοικητική διαδικασία του διαγωνισμού, η οποία καταλήγει στην έκδοση μονομερούς διοικητικής πράξεως όπως είναι η άδεια λειτουργίας καζίνου. Συνεπώς, για το λόγο αυτό, βασίμως προβαλλόμενο, πρέπει η κρινόμενη αίτηση να γίνει δεκτή, η προσβαλλόμενη απόφαση να αναιρεθεί, η δε υπόθεση, που χρειάζεται διευκρίνιση κατά το πραγματικό, να αναπεμφθεί στο εκδόν την αναιρεθείσα απόφαση δικαστήριο για νέα κρίση.
Δ ι ά τ α ύ τ α
Δέχεται την κρινόμενη αίτηση.
Αναιρεί την 711/2003 απόφαση του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών, στο οποίο παραπέμπει την υπόθεση, κατά το αιτιολογικό.
Επιβάλλει συμμέτρως στις αναιρεσίβλητες τη δικαστική δαπάνη του Δημοσίου, που ανέρχεται σε εννιακόσια είκοσι (920) ευρώ.
Η διάσκεψη έγινε στην Αθήνα στις 8 Ιουνίου 2005.
Ο Πρόεδρος του Α’ Τμήματος Η Γραμματέας
Γ. Ανεμογιάννης Μ. Ιωαννίδου
και η απόφαση δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση της 24ης Οκτωβρίου 2005.
Ο Πρόεδρος του Α’ Τμήματος Η Γραμματέας του Α’ Τμήματος
Γ. Ανεμογιάννης Ε. Κουμεντέρη