ΣτΕ 3776/2012, Ολομέλεια
ΠΕΡΙΛΗΨΗ: ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΩΝ – ΒΑΤΟΠΕΔΙ. ΚΡΙΤΗΡΙΟ ΔΙΑΚΡΙΣΕΩΣ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΑΠΟ ΤΙ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΕΣ ΔΙΑΦΟΡΕΣ. ΣΤΙΣ ΔΙΑΦΟΡΕΣ ΠΕΡΙ ΤΑ ΕΜΠΡΑΓΜΑΤΑ ΔΙΚΑΙΩΜΑΤΑ ΚΥΡΙΑΡΧΟ ΤΟ ΚΡΙΤΗΡΙΟ ΤΗΣ ΥΠΟΚΕΙΜΕΝΗΣ ΑΙΤΙΑΣ ΣΤΟ ΟΠΟΙΟ ΟΦΕΙΛΟΥΝ ΝΑ ΠΡΟΣΑΝΑΤΟΛΙΖΟΝΤΑΙ ΚΑΙ ΣΥΝΕΠΙΚΟΥΡΟΥΝ ΩΣ ΒΟΗΘΗΤΙΚΑ ΚΡΙΤΗΡΙΑ ΤΑ ΤΟΥ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΣΚΟΠΟΥ ΚΑΙ ΤΗΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑΣ. : Πράξεις του Υπουργού Οικονομικών, με τις οποίες το Δημόσιο αρνείται δικαίωμα κυριότητας στην Μονή Βατοπεδίου, που εκδίδονται κατ΄εφαρμογή των διατάξεων του ΑΝ 1539/1938, κατόπιν αποδοχής ή της σχετικής γνωμοδοτήσεως του Γνωμοδοτικού Συμβουλίου Δημοσίων Κτημάτων και Ανταλλάξιμης περιουσίας , δεν γεννούν διοικητικές διαφορές αλλά ιδιωτικές διότι εκδίδονται στα πλαίσια διαφοράς με αντικείμενο την ύπαρξη και αναγνώριση εμπράγματων δικαιωμάτων ( κριτήριο υποκείμενης αιτίας) για την ταυτότητα δε του νομικού λόγου ιδιωτικές διαφορές γεννώνται και από τις πράξεις του Υπουργού Οικονομικών , με τις οποίες ανακαλούνται προγενέστερες εκδοθείσες πράξεις κατά εφαρμογήν του ΑΝ 1539/1938 ( βοηθητικό κριτήριο διοικητικής διαδικασίας) .
Πρόεδρος : Π. Πικραμένος
Εισηγητής : Ε. Σαρπ., Σύμβουλος
Νομικοί Παραστάτες: Φ. Σπυρόπουλος, Γ. Λιάνη, Δικηγόροι, Στ. Χαριτάκη, Νομικός Σύμβουλος του Κράτους.
ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ
ΟΛΟΜΕΛΕΙΑ
Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 4 Φεβρουαρίου 2011, με την εξής σύνθεση: Π. Πικραμμένος, Πρόεδρος, Ν. Σακελλαρίου, Α. Ράντος, Αντιπρόεδροι του Συμβουλίου της Επικρατείας, Ε. Σαρπ, Ν. Μαρκουλάκης, Γ. Παπαγεωργίου, Μ. Καραμανώφ, Μ. Βηλαράς, Αικ. Σακελλαροπούλου, Μ. – Ε. Κωνσταντινίδου, Γ. Ποταμιάς, Ιω. Γράβαρης, Ευ. Αντωνόπουλος, Ιω. Ζόμπολας, Σ. Μαρκάτης, Ηρ. Τσακόπουλος, Μ. Παπαδοπούλου, Δ. Κυριλλόπουλος, Α. Καλογεροπούλου, Ε. Κουσιουρής, Α. Σταθάκης, Ο. Ζύγουρα, Β. Ραφτοπούλου, Κ. Κουσούλης, Κ. Φιλοπούλου, Θ. Αραβάνης, Κ. Πισπιρίγκος, Σύμβουλοι, Π. Μπραΐμη, Μ. Σταματοπούλου, Ελ. Μουργιά, Πάρεδροι. Από τους ανωτέρω οι Σύμβουλοι Ηρ. Τσακόπουλος και Δ. Κυριλλόπουλος καθώς και η Πάρεδρος Ελ. Μουργιά μετέχουν ως αναπληρωματικά μέλη, σύμφωνα με το άρθρο 26 παρ. 2 του ν. 3719/2008. Γραμματέας η Μ. Παπαδοπούλου.
Για να δικάσει την από 20 Νοεμβρίου 2008 αίτηση:
της Ιεράς Μεγίστης Μονής Βατοπεδίου Αγίου Όρους, η οποία παρέστη με τον δικηγόρο Φ. Σπυρόπουλο (Α.Μ. 7310), που τον διόρισε με πληρεξούσιο,
κατά του Υπουργού Οικονομίας και Οικονομικών, ο οποίος παρέστη με την Στ. Χαριτάκη, Νομικό Σύμβουλο του Κράτους,
και κατά των παρεμβαινόντων: 1) Ανώνυμης Εταιρίας με την επωνυμία «Κτηματική Εταιρία του Δημοσίου» (ΚΕΔ), που εδρεύει στην Αθήνα (Λ. Αλεξάνδρας 158Α και Κόνιαρη 45), η οποία παρέστη με τον δικηγόρο Γ. Λιάνη (Α.Μ. 7151), που τον διόρισε με πληρεξούσιο, και 2) Τρύφωνος Ορέστη Μιτιντζή, κατοίκου Ουρανούπολης Δήμου Σταγείρων – Ακάνθου Χαλκιδικής, ο οποίος με έγγραφη δήλωση του πληρεξουσίου του δικηγόρου, παραιτείται από το δικόγραφο της παρέμβασης.
Η πιο πάνω αίτηση εισάγεται στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου, κατόπιν της από 2 Δεκεμβρίου 2008 πράξης του Προέδρου του Συμβουλίου της Επικρατείας, λόγω της σπουδαιότητάς της, σύμφωνα με το άρθρο 14 παρ. 2 εδάφ. α του Π.Δ. 18/1989.
Με την αίτηση αυτή η αιτούσα Ιερά Μονή επιδιώκει να ακυρωθεί η υπ’ αριθμ. 1098315/6443/Α0010/3.10.2008 απόφαση του Υφυπουργού Οικονομίας και Οικονομικών.
Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της εκθέσεως της εισηγήτριας, Συμβούλου Ε. Σαρπ.
Κατόπιν το δικαστήριο άκουσε τον πληρεξούσιο της αιτούσας Ιεράς Μονής, ο οποίος ανέπτυξε και προφορικά τους προβαλλόμενους λόγους ακυρώσεως και ζήτησε να γίνει δεκτή η αίτηση, τον πληρεξούσιο της παρεμβαίνουσας εταιρείας και τον αντιπρόσωπο του Υπουργού, οι οποίοι ζήτησαν την απόρριψή της.
Μετά τη δημόσια συνεδρίαση το δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη σε αίθουσα του δικαστηρίου κ α ι
Α φ ο ύ μ ε λ έ τ η σ ε τ α σ χ ε τ ι κ ά έ γ γ ρ α φ α
Σ κ έ φ θ η κ ε κ α τ ά τ ο Ν ό μ ο
1. Επειδή, για την κρινόμενη αίτηση έχει καταβληθεί παράβολο (υπ’ αριθ. 857245/2008 ειδικό γραμμάτιο παραβόλου).
2. Επειδή, η κρινόμενη αίτηση εισάγεται στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου λόγω της σπουδαιότητός της, κατόπιν της από 2.12.2008 πράξεως του Προέδρου του, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 14 παρ. 2 εδ. α΄ του π.δ/τος 18/1989 (Α΄ 8).
3. Επειδή, από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτουν τα εξής: Με το υπ’ αριθ. 305/19.12.1995 έγγραφό του ο Νομάρχης Ξάνθης ενημέρωσε τις αρμόδιες υπηρεσίες, μεταξύ των οποίων και τη Γενική Διεύθυνση Φορολογίας και Δημοσίας Περιουσίας του Υπουργείου Οικονομικών, ότι η αιτούσα Ιερά Μονή, η οποία έχει στην κυριότητά της, κατά ποσοστό 19/32 εξ αδιαιρέτου με τον Αλιευτικό Συνεταιρισμό Βιστωνίδας, έκταση τετρακοσίων (400) στρεμμάτων επί της νησίδας «Αντά – Μπουρού» στη λίμνη Βιστωνίδα («Μπουρού») του Νομού Ξάνθης, που ανήκει κατά τα λοιπά στην ιδιοκτησία του Δημοσίου, προβάλλει ότι είναι κυρία κατά ποσοστό 19/32 ολόκληρης της νησίδας (εκτάσεως 1632 στρεμμάτων), εν όψει δε τούτου ζήτησε την λήψη των καταλλήλων μέτρων για την προστασία των δημοσίων εκτάσεων. Κατόπιν τούτου, ο Προϊστάμενος της Διευθύνσεως Δημοσίας Περιουσίας του Υπουργείου Οικονομικών παρήγγειλε, με το υπ’ αριθ. πρωτ. 1142412/9161π.ε./Β00101/19.1.1996 έγγραφό του, στην Κτηματική Υπηρεσία της Περιφερειακής Διοικήσεως Ξάνθης, μεταξύ άλλων, να διενεργήσει έρευνα, σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 9 και 25 του Α.Ν. 1539/1938, προκειμένου να διευκρινισθούν τα δικαιώματα τόσο του Δημοσίου, όσο και της αιτούσης Ιεράς Μονής και του Αλιευτικού Συνεταιρισμού Βιστωνίδας επί των εκτάσεων της ανωτέρω νησίδας, και να κινήσει την διαδικασία καθορισμού των ορίων του αιγιαλού και της παραλίας στην περιοχή αυτή, προκειμένου να προστατευθούν οι κοινόχρηστοι χώροι του Δημοσίου. Μετά την ολοκλήρωση της σχετικής έρευνας, τα στοιχεία του φακέλου που σχηματίστηκε διαβιβάσθηκαν στο Γνωμοδοτικό Συμβούλιο Δημοσίων Κτημάτων και Ανταλλάξιμης Περιουσίας, το οποίο γνωμοδότησε, με την υπ’ αριθ. 26/3.12.1998 γνωμοδότησή του (ληφθείσα κατά την υπ’ αριθ. 22 συνεδρίαση), υπέρ της μη προβολής δικαιωμάτων κυριότητας του Ελληνικού Δημοσίου επί της ανωτέρω νησίδας «Αντά – Μπουρού» στη λίμνη Βιστωνίδα, με την αιτιολογία ότι η αιτούσα Ιερά Μονή είναι μοναδική κυρία και νομέας της εν λόγω νησίδας. Την γνωμοδότηση αυτή απεδέχθη ο Υφυπουργός Οικονομικών με την υπ’ αριθ. πρωτ. 1007690/610/Α0010/5.2.1999 πράξη του. Ακολούθως, η αιτούσα Ιερά Μονή υπέβαλε στη Διεύθυνση Δημόσιας Περιουσίας του Υπουργείου Οικονομικών την από 14/27.12.2001 αίτηση (αριθ. πρωτ. Υπουργείου Οικονομίας και Οικονομικών 1001789/9.1.2002), με την οποία ζήτησε να αναγνωρισθεί, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 8 του Α.Ν. 1539/1938, κυρία, νομέας και κάτοχος των νησίδων του Ιερού Ναού του Αγίου Νικολάου και της Παναγίας της Παντανάσσης στη λίμνη Βιστωνίδα, καθώς και παραλιμνίων εκτάσεων είκοσι πέντε χιλιάδων (25.000) στρεμμάτων. Με την υπ’ αριθ. 17/18.7.2002 γνωμοδότησή του (ληφθείσα κατά την υπ’ αριθ. 10 συνεδρίαση) το Γνωμοδοτικό Συμβούλιο Δημοσίων Κτημάτων και Ανταλλάξιμης Περιουσίας γνωμοδότησε υπέρ της μη προβολής δικαιωμάτων κυριότητας του Ελληνικού Δημοσίου επί των ανωτέρω εκτάσεων, με την αιτιολογία ότι η αιτούσα Ιερά Μονή είναι μοναδική κυρία και νομέας αυτών, την γνωμοδότηση δε αυτή απεδέχθη ο Υφυπουργός Οικονομίας και Οικονομικών με την υπ’ αριθ. πρωτ. 1064538/5928/Α0010/5.8.2002 πράξη του. Ακολούθως, κατόπιν της από 28.8/10.9.2002 αιτήσεως της αιτούσης Μονής (αριθ. πρωτ. Υπουργείου Οικονομίας και Οικονομικών 1075701/23.9.2002), το ανωτέρω Συμβούλιο γνωμοδότησε, με την νεώτερη υπ’ αριθ. 46/28.11.2002 γνωμοδότησή του (ληφθείσα κατά την υπ’ αριθ. 27 συνεδρίαση) υπέρ της μη προβολής δικαιωμάτων κυριότητας του Ελληνικού Δημοσίου επί της λίμνης Βιστωνίδας και των οχθών αυτής στους Νομούς Ξάνθης και Ροδόπης, όποια και αν είναι η έκτασή τους, με την αιτιολογία ότι ανήκουν εξ ολοκλήρου στην αιτούσα Ιερά Μονή. Την γνωμοδότηση αυτή απεδέχθη ο Υφυπουργός Οικονομίας και Οικονομικών με την υπ’ αριθ. 1051266/10611/Α0010/π.ε./4.6.2003 πράξη του. Η ορθότητα των διαπιστώσεων των ανωτέρω γνωμοδοτήσεων του Γνωμοδοτικού Συμβουλίου Δημοσίων Κτημάτων και Ανταλλάξιμης Περιουσίας αμφισβητήθηκε από διαφόρους φορείς του Νομού Ξάνθης. Κατόπιν τούτου, ο Υφυπουργός Οικονομίας και Οικονομικών ζήτησε από το ως άνω Γνωμοδοτικό Συμβούλιο, με το υπ’ αριθ. πρωτ. 30.10.2003 έγγραφό του, την επανεξέταση της υποθέσεως εν όψει των νέων στοιχείων, τα οποία οι ανωτέρω φορείς είχαν επικαλεσθεί. Με την υπ’ αριθ. 26/20.5.2004 γνωμοδότηση (ληφθείσα κατά την υπ’ αριθ. 23 συνεδρίαση), η οποία έγινε εν συνεχεία αποδεκτή με την υπ’ αριθ. πρωτ. 1046300/3944/Α0010/7.6.2004 πράξη του Υφυπουργού Οικονομίας και Οικονομικών, το ανωτέρω Συμβούλιο διατύπωσε την γνώμη ότι δεν συντρέχει νόμιμος λόγος επανεξετάσεως των προηγουμένων τριών γνωμοδοτήσεών του. Ακολούθως, και αφού προηγήθηκαν οι υπ’ αριθ. 3511/4.9.2008, 3557-3535/9.9.2008 και 3683/15.9.2008 παραγγελίες του Εισαγγελέα του Αρείου Πάγου προς τον Διευθύνοντα την Εισαγγελία Εφετών Αθηνών περί διερευνήσεως της υποθέσεως του ιδιοκτησιακού καθεστώτος των ανωτέρω εκτάσεων, προκειμένου να διακριβωθεί η τυχόν τέλεση εγκλημάτων, και, ιδίως, αυτού της κακουργηματικής απάτης, σε βάρος του Ελληνικού Δημοσίου, μεταξύ άλλων, από τα μέλη του Γνωμοδοτικού Συμβουλίου Δημοσίων Κτημάτων και Ανταλλάξιμης Περιουσίας, ο Υφυπουργός Οικονομίας και Οικονομικών παρήγγειλε, με το υπ’ αριθ. πρωτ. ΕΜΠ. 0051/18.9.2008 έγγραφό του προς τον Γενικό Διευθυντή Δημοσίας Περιουσίας και Εθνικών Κληροδοτημάτων του Υπουργείου, την άμεση αναπομπή του συνόλου της υποθέσεως στο ως άνω Γνωμοδοτικό Συμβούλιο, προκειμένου να επανακριθεί το ιδιοκτησιακό καθεστώς των εν λόγω εκτάσεων, ενόψει και των αναφερομένων στις προαναφερθείσες εισαγγελικές παραγγελίες. Στη συνέχεια η υπόθεση διαβιβάσθηκε στο Γνωμοδοτικό Συμβούλιο Δημοσίων Κτημάτων και Ανταλλάξιμης Περιουσίας με το υπ’ αριθ. πρωτ. ΕΜΠ. 17536/19.9.2008 έγγραφο του ανωτέρω Γενικού Διευθυντή του Υπουργείου Οικονομίας και Οικονομικών προς τον Πρόεδρο του Συμβουλίου. Τέλος, εκδόθηκε η υπ’ αριθ. πρωτ. 1098315/6443/Α0010/3.10.2008 πράξη του Υφυπουργού Οικονομίας και Οικονομικών, με την οποία ανεκλήθησαν οι ως άνω υπ’ αριθ. πρωτ. 1007690/610/Α0010/5.2.1999, 1064538/5928/Α0010/5.8.2002 και 1051266/10611/Α0010/π.ε./4.6.2003 πράξεις του και τα από 11.12.2002 και 25.6.2003 πρωτόκολλα παραδόσεως και παραλαβής των προαναφερθεισών εκτάσεων, που είχαν εκδοθεί, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 12 του αν.ν. 1539/1938, σε εκτέλεση των πράξεων αυτών. Η ανάκληση εχώρησε με την εξής αιτιολογία : «1. Από την αντιπαραβολή και τον έλεγχο του περιεχομένου των ανωτέρω αποφάσεων, γνωμοδοτήσεων και πρωτοκόλλων δεν προκύπτει η έλλειψη της κυριότητας του Δημοσίου και αντίστοιχα η κυριότητα της Μονής Βατοπεδίου επί των αναφερομένων στις ανωτέρω αποφάσεις εκτάσεων, ενόψει και της ασάφειας και αοριστίας ως προς τον ακριβή προσδιορισμό των ακινήτων, της έκτασης, των ορίων τους, αλλά και του χαρακτήρα τους και ιδίως της ιδιότητάς τους ως κοινοχρήστων ή παραλίμνιων ή παρόχθιων εκτάσεων ή εκτάσεων επί νησίδων της λίμνης Βιστωνίδας. 2. … λόγοι προστασίας της δημόσιας περιουσίας επιβάλλουν, όπως οι πράξεις περί αναγνωρίσεως της ελλείψεως οποιουδήποτε εμπραγμάτου δικαιώματος του Δημοσίου και αντίστοιχα της αναγνωρίσεως των δικαιωμάτων τρίτων επί αμφισβητούμενων εκτάσεων, στηρίζονται σε αδιαμφισβήτητα στοιχεία ως προς την έλλειψη δικαιωμάτων του Δημοσίου, ενώ αυτό δεν συμβαίνει εν προκειμένω. 3. … κατ’ ακολουθία συντρέχουν προφανείς και σοβαροί λόγοι δημοσίου συμφέροντος που επιβάλλουν την ανάκληση όλων των ανωτέρω … πράξεων». Με την κρινόμενη αίτηση η αιτούσα Ιερά Μονή ζητεί την ακύρωση της τελευταίας αυτής υπ’ αριθ. πρωτ. 1098315/6443/Α0010/3.10.2008 πράξεως του Υφυπουργού Οικονομίας και Οικονομικών.
4. Επειδή, στην δίκη παρεμβαίνει με έννομο συμφέρον και εν γένει παραδεκτώς η συσταθείσα με το άρθρο 1 του Ν. 973/1979 (Α΄ 226) ανώνυμη εταιρεία με την επωνυμία «Κτηματική Εταιρία του Δημοσίου», στην οποία ανήκει, κατά τα άρθρα 2 και 3 του εν λόγω νόμου, η διοίκηση και αξιοποίηση των ακινήτων του Δημοσίου.
5. Επειδή, ο Τρύφων Μιτιντζής, ο οποίος επίσης είχε ασκήσει παρέμβαση, υπέβαλε παραίτηση από το σχετικό δικόγραφο με την υποβληθείσα στη Γραμματεία του Δικαστηρίου από 3.2.2011 δήλωση του ενός εκ των δύο υπογραφόντων το εν λόγω δικόγραφο πληρεξουσίων δικηγόρων. Συνεπώς, δεν συντρέχει περίπτωση εξετάσεως της εν λόγω παρεμβάσεως.
6. Επειδή, από τις διατάξεις των άρθρων 95 παρ. 1 εδ. α΄ και 94 παρ. 1 και 2 του Συντάγματος (όπως το άρθρο 94 ισχύει μετά την αναθεώρησή του με το Ψήφισμα της 6.4.2001 της Ζ΄ Αναθεωρητικής Βουλής των Ελλήνων, Α΄ 84) προκύπτει ότι διοικητική διαφορά (ακυρωτική ή, κατά περίπτωση, ουσίας) δεν προκαλεί κάθε πράξη, που φέρει τα εξωτερικά γνωρίσματα μονομερούς πράξεως της Διοικήσεως, από την οποία παράγονται έννομα αποτελέσματα, αλλά μόνον εκείνη, η οποία, στο πλαίσιο των διατάξεων που διέπουν την διοικητική δράση, εκδίδεται κατ’ ενάσκηση δημοσίας εξουσίας και αποβλέπει αμέσως στην επίτευξη δημοσίου σκοπού. Οι λοιπές μονομερείς πράξεις της Διοικήσεως, όσες δηλαδή στερούνται του λειτουργικού τούτου στοιχείου και κινούνται σε κύκλο σχέσεων του ιδιωτικού δικαίου, δημιουργούν διαφορές, οι οποίες ανήκουν στη δικαιοδοσία, που έχουν τα πολιτικά δικαστήρια στις περιπτώσεις προσβολής ιδιωτικών δικαιωμάτων, εκτός εάν ανήκουν σε κατηγορία ιδιωτικών διαφορών, η εκδίκαση των οποίων, κατά την παρ. 3 του ανωτέρω άρθρου 94, έχει ανατεθεί στα διοικητικά δικαστήρια (βλ. Σ.τ.Ε. Ολομ. 896-99, 3032-33/2008, 1562-3/1986, καθώς επίσης και Σ.τ.Ε., 4246/2009, 349/2007, 3144/2006, 1422/2002, 3118/2001, 1941, 3187/2000, 2000, 2556/1999, 2329, 6322/1996, 1969, 2895/1993, 2272/1986, 2424/1984, 924, 927/1982).
7. Επειδή, ο Α.Ν. 1539/1938 «Περί προστασίας των δημοσίων κτημάτων» (Α΄ 488) ορίζει τα εξής : Άρθρο 8 : «1. [όπως ισχύει η παρ. αυτή μετά την αντικατάστασή της με το άρθρο 24 του Ν. 2732/1999 (Α΄ 154)] Οποιοσδήποτε αξιώνει δικαίωμα κυριότητας ή άλλο, εκτός της νομής, εμπράγματο δικαίωμα επί ακινήτου έναντι του Ελληνικού Δημοσίου, ανεξάρτητα αν αυτό κατέχεται από το Δημόσιο ή τον ίδιο, οφείλει, πριν υποβάλει σχετική αγωγή στο αρμόδιο, κατά τις κείμενες διατάξεις, δικαστήριο, να κοινοποιήσει με δικαστικό επιμελητή προς το Δημόσιο αίτηση, η οποία θα περιλαμβάνει τις αξιώσεις του, δηλαδή το δικαίωμά του, το είδος, την έκταση, την ακριβή θέση όπου κείται το ακίνητο, και τα όριά του, μετά τοπογραφικού διαγράμματος, συνταγμένου από μηχανικό, και τους τίτλους στους οποίους στηρίζει το δικαίωμά του, ως και τα ονόματα και την ακριβή διεύθυνση κατοικίας των μαρτύρων, οι οποίοι μπορούν να καταθέσουν υπέρ αυτού. Αγωγή, που ασκείται χωρίς να έχει τηρηθεί η ως άνω προδικασία, κηρύσσεται απαράδεκτη από το αρμόδιο δικαστήριο. 2. Δια της αιτήσεως δύναται να ορίζηται και αντίκλητος του αιτούντος, …. 3. Η επίδοσις της κατά την προηγούμενην παράγραφον αιτήσεως διακόπτει την παραγραφήν του δικαιώματος. 4. Μόνον εξ μήνας μετά την επίδοσιν της ως άνω αιτήσεως ή εις την περίπτωσιν του δευτέρου εδαφίου της παρ. 4 του άρθρου 11 μόνον μετά την λήξιν της υπό του κατά το άρθρον 10 συμβουλίου ταχθείσης κατά παράτασιν προθεσμίας δύνανται οι εν παραγράφω 1 του παρόντος άρθρου μνημονευόμενοι, αν δεν λάβωσιν ειδοποίησιν περί της αποδοχής των αξιώσεών των, εν όλω ή εν μέρει, να εγείρωσιν αγωγήν». Άρθρο 9 : «1. Η κατά το προηγούμενον άρθρον αίτησις διαβιβάζεται προς την Διεύθυνσιν Δημοσίων Κτημάτων του Υπουργείου των Οικονομικών, ήτις καταγράφει αυτήν εις ειδικόν βιβλίον, αντίγραφο δ’ αυτής αποστέλλει εις τινα των Οικονομικών Επιθεωρητών ή άλλον ανώτερον οικονομικόν υπάλληλον ή τον αρμόδιον Ειρηνοδίκην ή τον Οικονομικόν Έφορον, ίνα εντός τριών το πολύ μηνών ενεργήσωσιν επί της υποθέσεως ένορκον διοικητικήν εξέτασιν, καθ’ ην δύνανται ούτοι και οίκοθεν να προβώσιν εις την εξέτασιν οιουδήποτε μάρτυρος, προταθέντος ή μη, και εις συλλογήν παντός εν γένει αποδεικτικού στοιχείου. 2. …. 5. Η έκθεσις της εξετάσεως των μαρτύρων μετά του πορίσματος του ενεργήσαντος την διοικητικήν εξέτασιν και παντός σχετικού στοιχείου ευρισκομένου εν τη Οικονομική Εφορία υποβάλλονται επί αποδείξει, μετ’ εμπεριστατωμένης γνώμης του Οικον. Επιθεωρητού ή του ενεργήσαντος την διοικητικήν εξέτασιν άλλου ανωτέρου οικονομικού υπαλλήλου ή του Οικονομικού Εφόρου, εις το Υπουργείον των Οικονομικών (Διεύθυνσιν Δημοσίων Κτημάτων), παρ’ ου εισάγεται η υπόθεσις εις το κατά το επόμενον άρθρον Συμβούλιον κατά την πρώτην συνεδρίαν αυτού. 6. …. ». Άρθρο 10 : «1. Συνιστάται παρά τω Υπουργείω των Οικονομικών “Γνωμοδοτικόν Συμβούλιον Δημοσίων Κτημάτων” [ήδη Γνωμοδοτικό Συμβούλιο Δημοσίων Κτημάτων και Ανταλλάξιμης Περιουσίας, σύμφωνα με το άρθρο 90 του Π.Δ. 284/1988 «Οργανισμός του Υπουργείου Οικονομικών» (Α΄ 128)], ούτινος η αρμοδιότης συνίσταται εις την έκδοσιν γνωμοδοτήσεων επί των κατά τον παρόντα νόμον εισαγομένων εις αυτό υποθέσεων. 2. …. 6. Αι γνωμοδοτήσεις του συμβουλίου … υπόκεινται … πάντοτε υπό την έγκρισιν του Υπουργού των Οικονομικών δυναμένου να αποδεχθή ή μη ταύτας, εν τω σύνολω αυτών, ή να αποδεχθή ταύτας εν μέρει μεν αλλ’ επ’ ωφελεία του Δημοσίου, ουχί όμως και να τροποποιήση αυτάς εις βάρος του Δημοσίου. …. 7. ….». Άρθρο 11 : «1. Μετά την κατά την παράγραφον 5 του άρθρου 9 εισαγωγήν της υποθέσεως εις το “Γνωμοδοτικόν Συμβούλιο Δημοσίων Κτημάτων” ο Πρόεδρος του Συμβουλίου ορίζει εισηγητήν εν των μελών του Συμβουλίου, όπερ κατά την επομένην συνεδρίασιν εισηγείται εγγράφως επί της υποθέσεως, μεθ’ ο εκδίδεται η γνωμοδότησις. 2. Δύναται εν τούτοις το Συμβούλιον, εάν κρίνη ότι επιβάλλεται συμπλήρωσις των εν τω φακέλλω στοιχείων ή συμπληρωματική εξέτασις των ήδη εξετασθέντων μαρτύρων ή εξέτασις ετέρων προσώπων, προταθέντων ή μη ως μαρτύρων, να διατάξει την προσαγωγήν των στοιχείων ή την διεξαγωγήν της μαρτυρικής εξετάσεως, … 3. … 4. Η γνωμοδότησις του Συμβουλίου εκδίδεται εν πάση περιπτώσει εντός της κατά την παράγραφον 4 του άρθρου 8 εξαμήνου προθεσμίας. Εξαιρετικώς και εφ’ όσον συντρέχει τις των εν παραγράφω 2 του παρόντος άρθρου περιπτώσεων, δύναται το Συμβούλιον δι’ αποφάσεώς του, εφ’ άπαξ εκδιδομένης και κοινοποιουμένης εις τον υποβαλόντα την αίτησιν ή τον αντίκλητον αυτού, επί αποδείξει, να παρατείνη επί τρεις το πολύ μήνας την προς έκδοσιν της αποφάσεώς του εξάμηνον προθεσμίαν. Εν τη περιπτώσει ταύτη θεωρείται αυτοδίκαιως παραταθείσα και η εν παράγραφω 4 του άρθρου 8 εξάμηνος προθεσμία. 5. Η γνωμοδότησις του Συμβουλίου μετά της κατά την παράγραφον 6 του προηγουμένου άρθρου αποφάσεως του επί των Οικονομικών Υπουργού περί αποδοχής ή μη αυτής, εν όλω ή εν μέρει, καταχωρείται εις ειδικόν βιβλίον, περίληψις δε της τε γνωμοδοτήσεως και της αποφάσεως του Υπουργού κοινοποιείται επί αποδείξει εις τον υποβαλόντα την αίτησιν ή τον αντίκλητον αυτού. 6. … ». Άρθρο 12 παρ. 1 : «Εάν το Συμβούλιον γνωμοδοτήση υπέρ της αποδόσεως του αιτουμένου ακινήτου ως ανήκοντος εις τον υποβαλόντα την αίτησιν, εγκρίνη δε την απόδοσιν εν όλω ή εν μέρει ο Υπουργός των Οικονομικών, αύτη, καθ’ ο μέρος ήθελεν εγκριθή υπό του Υπουργού των Οικονομικών, ενεργείται διά πρωτοκόλλου παραδόσεως υπό του Οικονομικού Εφόρου ή άλλου δημοσίου υπαλλήλου, οριζομένου υπό του Υπουργείου των Οικονομικών, εντός ενός μηνός από της εγκρίσεως, μεταβιβαζομένων αυτοδικαίως εις τον προς ον η απόδοσις και όλων των δικαιωμάτων και αγωγών εκ της μισθώσεως τυχόν ή άλλης σχέσεως του Δημοσίου προς τρίτους άνευ άλλης μεταβιβαστικής πράξεως και άνευ ουδεμιάς ευθύνης του Δημοσίου δι’ εκνίκησιν ή άλλην αιτίαν». Άρθρο 13 παρ. 1: «Η κατά του Δημοσίου αγωγή προς απόδοσιν ακινήτου κατεχομένου υπ’ αυτού, εισαγομένη μετά την πάροδον της κατά την παράγραφον 4 του άρθρου 8 εξαμήνου προθεσμίας ή, εν περιπτώσει παρατάσεως αυτής κατά την παράγραφον 4 του άρθρου 11, μετά την λήξιν και του δι’ ον η παράτασις χρόνου ή και προ της λήξεως μεν των προθεσμιών τούτων αλλά μετά την άρνησιν του Δημοσίου προς απόδοσιν, ως επίσης και η αγωγή του Δημοσίου κατ’ αντιδίκου αυτού επί τω αυτώ σκοπώ εισάγονται εις το αρμόδιον ως εκ της τοποθεσίας του ακινήτου Πρωτοδικείον … Πάσα άλλη αγωγή ή αίτησις ενώπιον παντός δικαστηρίου είναι αυτεπαγγέλτως απαράδεκτος, εξαιρέσει της περί λήψεως των εισοδημάτων, ήτις δύναται να εγερθή και μετά την έκδοσιν της τελεσιδίκου αποφάσεως, της περί εγέρσεως ταύτης προθεσμίας αναστελλομένης εφ’ όσον εκκρεμεί η προς απόδοσιν του ακινήτου κυρία δίκη». Άρθρο 18 παρ. 1 : «Κατά των εκδιδομένων αποφάσεων επιτρέπονται τα κατά την Πολιτικήν Δικονομίαν ένδικα μέσα». Άρθρο 25 : «1. Άπαντα τα ακίνητα, άτινα είναι γνωστά εις το Υπουργείον των Οικονομικών (Διεύθυνσιν Δημοσίων Κτημάτων) ως δημόσια κατεχόμενα υπό τρίτων ή καταγγέλλονται παρ’ ιδιωτών ως τοιαύτα, καταγράφονται εν ειδικώ βιβλίω, η δ’ αρμόδια υπηρεσία προβαίνει εις εξακρίβωσιν των επ’ αυτών δικαιωμάτων του Δημοσίου. 2. Προς τούτο εκδίδεται εντολή του Υπουργού των Οικονομικών προς τους Οικονομικούς Επιθεωρητάς, Οικονομικούς Εφόρους ή άλλους οικονομικούς υπαλλήλους, Ειρηνοδίκας, αξιωματικούς ή άλλα όργανα της Χωροφυλακής ή της Αστυνομίας Πόλεων, δασονόμους ή ανωτέρους τούτων γεωργικούς υπαλλήλους, όπως δι’ ειδικής ενόρκου εξετάσεως ή εξ άλλων στοιχείων πληροφορηθώσι περί των δικαιωμάτων του Δημοσίου επί του ακινήτου και περί των δικαιωμάτων του κατέχοντος ιδιώτου. … 3. Το πόρισμα της κατά την προηγούμενην παράγραφον εξετάσεως υποβάλλεται εις το Υπουργείον των Οικονομικών (Διεύθυνσιν Δημοσίων Κτημάτων), εισάγεται δε η υπόθεσις εις το κατά το άρθρον 10 Συμβούλιον, όπερ γνωμοδοτεί αν δέον να προσκληθή ο κάτοχος εις προσαγωγήν των τίτλων του ή να παύση πάσα ενέργεια. 4. Το Υπουργείον των Οικονομικών (Διεύθυνσις Δημοσίων Κτημάτων), βάσει της περί προσκλήσεως γνωμοδοτήσεως, εντέλλεται τον Οικονομικόν Έφορον, όπως προσκαλέση τον κάτοχον εις υποβολήν των τίτλων του εντός δύο μηνών από της προσκλήσεως, επιδιδομένης δια δικαστικού κλητήρος. 5. Τους προσαχθέντας τίτλους εφαρμόζει επί τόπου ο Οικ. Έφορος ή ο ειδικώς εν εκάστη συγκεκριμένη περιπτώσει οριζομένος υπό του Υπουργείου των Οικονομικών δημόσιος υπάλληλος και υποβάλλει τούτους προς το Υπουργείον των Οικονομικών (Διεύθυνσιν Δημοσίων Κτημάτων) μετά της γνώμης του περί της εφαρμογής ή μη των τίτλων επί του επιδίκου και μετά πιστοποιήσεως του φύλακος μεταγραφών, ότι οι τίτλοι είναι μεταγεγραμμένοι και ότι δεν έχει μεταβιβασθή η εν αυτοίς αναφερομένη ιδιοκτησία. 6. Μετά την ενέργειαν των εν ταις προηγουμέναις παραγράφοις οριζομένων επανεισάγεται η υπόθεσις μετά των τίτλων εις το κατά το άρθρον 10 Συμβούλιον, όπερ γνωμοδοτεί ητιολογημένως αν εκ των τίτλων και εν γένει εκ του φακέλλου προκύπτει σαφώς το δικαίωμα του Δημοσίου επί του ακίνητου, αν δεν παρεγράφη τούτο και αν ο κάτοχος είναι καλής ή κακής πίστεως. 7. …».
8. Επειδή, με τις ανωτέρω διατάξεις καθιερώνεται ενιαίο σύστημα επιλύσεως των αμφισβητήσεων που προκύπτουν μεταξύ Δημοσίου και τρίτων ως προς την κυριότητα τούτου ή εκείνων επί ακινήτων, η περί των οποίων τελική κρίση πάντως ανήκει στα πολιτικά δικαστήρια. Ειδικότερα, με τις διατάξεις του άρθρου 8 του Α.Ν. 15391938, σε συνδυασμό με αυτές των άρθρων 9 έως 13 του ίδιου νόμου, θεσπίζεται ειδική διοικητική διαδικασία, με σκοπό την έρευνα και τη διαπίστωση της βασιμότητας των ισχυρισμών φυσικού ή νομικού προσώπου που προβάλλει έναντι του Δημοσίου δικαιώματα κυριότητας επί ακινήτων. Η τήρηση της διαδικασίας αυτής τίθεται, μάλιστα, ως προϋπόθεση του παραδεκτού για την έγερση, ενώπιον του αρμοδίου πολιτικού δικαστηρίου, αναγνωριστικής ή διεκδικητικής αγωγής κατά του Δημοσίου, αποβλέπει δε στην εξώδικη επίλυση των σχετικών διαφορών και την αποφυγή της δημιουργίας ασκόπων δικών ενώπιον των πολιτικών δικαστηρίων στις περιπτώσεις εκείνες κατά τις οποίες είναι δυνατή η ευχερής διάγνωση των αξιώσεων κατά του Δημοσίου. Εξ άλλου, η διαδικασία διακριβώσεως ιδιοκτησιακών δικαιωμάτων του Δημοσίου επί ακινήτων κατεχομένων από τρίτους, που θεσπίζεται με το άρθρο 25 του ανωτέρω αναγκαστικού νόμου, αποβλέπει στη διαφύλαξη και προστασία των δημοσίων κτημάτων, χωρίς, ωστόσο, να επηρεάζεται η δυνατότητα του θιγομένου τρίτου να επιδιώξει δικαστικώς την αναγνώριση των δικαιωμάτων που ο ίδιος αξιώνει επί των ακινήτων αυτών. Εν όψει των ανωτέρω, καθώς και των εκτεθέντων στη σκέψη 6, οι πράξεις του Υπουργού των Οικονομικών, που εκδίδονται κατ’ εφαρμογή των ως άνω διατάξεων, κατόπιν αποδοχής ή απορρίψεως, κατά περίπτωση, της σχετικής γνωμοδοτήσεως του Γνωμοδοτικού Συμβουλίου Δημοσίων Κτημάτων και Ανταλλάξιμης Περιουσίας, δεν γεννούν διοικητικές διαφορές, αλλά ιδιωτικές διαφορές, υπαγόμενες στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων, διότι εκδίδονται στα πλαίσια διαφοράς με αντικείμενο την ύπαρξη και αναγνώριση εμπράγματων δικαιωμάτων και όχι κατ’ ενάσκηση δημοσίας εξουσίας και προς άμεση θεραπεία συγκεκριμένου δημοσίου σκοπού (βλ. Σ.τ.Ε. 68/1957, 1202/1958, 3026/1970, 2283, 2922/1968, 3071/1977, 924, 927/1982, 2272/1986, 2329, 6322/1996, 1941, 3187/2000, 4246/2009, πρβλ. Α.Π. 721/2007, 320/2004, επίσης πρβλ. Α.Ε.Δ. 7/1989). Για την ταυτότητα δε του νομικού λόγου ιδιωτικές διαφορές γεννώνται και από πράξεις του Υπουργού, με τις οποίες ανακαλούνται προγενέστερες πράξεις εκδοθείσες κατ’ εφαρμογήν των ανωτέρω διατάξεων.
9. Επειδή, εν όψει των εκτιθεμένων στην προηγούμενη σκέψη, η προσβαλλόμενη απόφαση του Υφυπουργού Οικονομίας και Οικονομικών, με την οποία ανεκλήθησαν προγενέστερες πράξεις του, εκδοθείσες κατ’ εφαρμογήν των προπαρατεθεισών διατάξεων του Α.Ν. 1539/1938, περί μη προβολής δικαιωμάτων κυριότητας του Ελληνικού Δημοσίου επί των επιδίκων εκτάσεων λόγω αναγνωρίσεως της επ’ αυτών κυριότητας της αιτούσης Ιεράς Μονής, είναι μεν μονομερής διοικητική πράξη που παράγει έννομα αποτελέσματα, εφ’ όσον η Μονή πρέπει να προσφύγει πλέον στα πολιτικά δικαστήρια για την επίλυση της αμφισβητήσεως ως προς την κυριότητα επί των εν λόγω εκτάσεων, αλλά δεν εκδόθηκε κατ’ ενάσκηση δημοσίας εξουσίας ούτε αποβλέπει στην άμεση θεραπεία συγκεκριμένου δημοσίου σκοπού. Και τούτο διότι εκδόθηκε στα πλαίσια διαφοράς μεταξύ του Δημοσίου και της αιτούσης Ιεράς Μονής ως προς την κυριότητα και μόνον των ανωτέρω εκτάσεων, διαφοράς δηλαδή η τελική κρίση της οποίας ανήκει, κατά το Σύνταγμα, στα πολιτικά δικαστήρια. Δεν ασκεί δε επιρροή στη φύση της διαφοράς ο κοινόχρηστος, ενδεχομένως, χαρακτήρας ορισμένων από τις εκτάσεις, τις οποίες αφορά η προσβαλλόμενη πράξη, εφ’ όσον οι ανακληθείσες με αυτήν πράξεις εκδόθηκαν κατ’ εφαρμογήν διατάξεων, που αποβλέπουν στην εξώδικη επίλυση διαφορών απλώς και μόνον περί την ύπαρξη ή μη εμπραγμάτων δικαιωμάτων του Δημοσίου επί ακινήτων, προς αποφυγή ασκόπων δικών ενώπιον των πολιτικών δικαστηρίων, και δεν αφορούν την παραχώρηση ιδιαιτέρων δικαιωμάτων επί κοινοχρήστων πραγμάτων ή τη διαχείριση αυτών, οπότε θα εγεννάτο διοικητική διαφορά (πρβλ. Σ.τ.Ε. 2329/1996, 1303/1997, 2327, 3187/2000, 3408-12/2001, 529, 3992/2008, επίσης πρβλ. Σ.τ.Ε. 1637/1007, Ολομ. 891-895, 1176/2008, 1782, 1850/2009, 1211, 1212/2010, 414/2011). Εξ άλλου, δεν ασκεί επιρροή στη φύση της προκειμένης διαφοράς ούτε το γεγονός ότι για την έκδοση πράξεως κατ’ εφαρμογήν των διατάξεων του προαναφερθέντος Α.Ν. 1539/1938 προβλέπεται η προηγούμενη τήρηση διοικητικής διαδικασίας. Τούτο δε διότι η δράση του Δημοσίου διέπεται από την αρχή της νομιμότητας ακόμη και όταν αναπτύσσεται στο πλαίσιο σχέσεων του ιδιωτικού δικαίου. Κατά συνέπεια, η προσβαλλόμενη πράξη, με την οποία πράγματι το Δημόσιο αρνείται ότι η αιτούσα Ιερά Μονή έχει δικαίωμα κυριότητας επί των επιδίκων εκτάσεων, όπως αυτή ισχυρίζεται, δεν υπόκειται στον ακυρωτικό έλεγχο του Συμβουλίου της Επικρατείας, αλλά με την αμφισβήτηση της νομιμότητας αυτής προκαλείται διαφορά υπαγομένη στην δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων. Επομένως, η κρινόμενη αίτηση, με την οποία η αιτούσα Ιερά Μονή, ανεξαρτήτως των προβαλλομένων λόγων, επιδιώκει ουσιαστικώς την αναγνώριση της κυριότητάς της επί των ανωτέρω εκτάσεων, πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτη.
10. Επειδή, ως προς το ανωτέρω ζήτημα διετυπώθησαν οι κατωτέρω παρατιθέμενες δύο μειοψηφίες. Α) Οι Σύμβουλοι Μ. Καραμανώφ και Γ. Ποταμιάς διετύπωσαν την εξής γνώμη : Ο Α.Ν. 1539/1938 παρέχει στον Υπουργό Οικονομικών την αρμοδιότητα να επιλύει με μονομερή πράξη του το ζήτημα της κυριότητας του Δημοσίου επί δημοσίων εκτάσεων που διεκδικούνται από τρίτους. Η πράξη αυτή εκδίδεται μετά από ειδική διοικητική διαδικασία χάριν του δημοσίου σκοπού της έγκαιρης και αποτελεσματικής προστασίας των δημοσίων κτημάτων και έχει ως έννομη συνέπεια, μεταξύ άλλων, την εξώδικη επίλυση της σχετικής διαφοράς, η οποία είναι και οριστική σε περίπτωση που ο Υπουργός αποφανθεί περί μη υπάρξεως δικαιωμάτων του Δημοσίου και υπέρ της αποδόσεως του κτήματος στον διεκδικούντα τούτο. Και ναι μεν, σε περίπτωση αποφατικής κρίσεως του Υπουργού, ο νόμος δεν αποκλείει την άσκηση αγωγής από τον διεκδικούντα ενώπιον των πολιτικών δικαστηρίων, όπως δεν θα ηδύνατο άλλωστε σύμφωνα με το άρθρο 94 παρ. 2 του Συντάγματος, πλην όμως εγκαθιδρύει μια παράλληλη και ισοδυνάμου αποτελέσματος διοικητική διαδικασία, η οποία καταλήγει στην έκδοση υπουργικής αποφάσεως εκτελεστού, ως εκ των εννόμων συνεπειών της, χαρακτήρα, τη νομιμότητα της οποίας τόσο ο ενδιαφερόμενος όσο και κάθε τρίτος, έχων προς τούτο έννομο συμφέρον, πρέπει να έχει το δικαίωμα να αμφισβητήσει ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων κατ’ εφαρμογή των άρθρων 20 παρ. 1 και 95 παρ. 1 του Συντάγματος. .Με τα δεδομένα αυτά η αμφισβήτηση της νομιμότητας της προσβαλλομένης αποφάσεως γεννά διοικητική διαφορά υπαγομένη στη δικαιοδοσία του Συμβουλίου της Επικρατείας. Β) Οι Σύμβουλοι Αικ. Σακελλαροπούλου, Μ. Παπαδοπούλου, Κ. Κουσούλης και Θ. Αραβάνης διετύπωσαν την εξής γνώμη : Η προσβαλλόμενη απόφαση του Υπουργού Οικονομικών εκδόθηκε κατ’ επίκληση των διατάξεων του αν.ν. 1539/1938 και κατά την ειδική διοικητική διαδικασία που θεσπίζουν οι διατάξεις αυτές. Περαιτέρω, η επίδικη διαφορά αφορά ακίνητα, είτε κοινόχρηστα, είτε τελούντα πάντως σε ιδιαίτερο προστατευτικό καθεστώς (παραλίμνιες εκτάσεις, νησίδα εντός λίμνης), και συνεπώς η αναγνώριση οιασδήποτε φύσης δικαιωμάτων επί των ακινήτων αυτών συνδέεται αμέσως με την προστασία της δημόσιας κτήσης που αποτελεί δημόσιο σκοπό (πρβλ. Σ.τ.Ε. Ολομ. 895/2008, 2855/2003). Με τα δεδομένα αυτά πρόκειται για διοικητική διαφορά υπαγόμενη στη δικαιοδοσία του Συμβουλίου της Επικρατείας. Επομένως, κατά τις δύο μειοψηφούσες γνώμες, η κρινόμενη αίτηση ασκείται παραδεκτώς από την ανωτέρω άποψη και θα έπρεπε να εξετασθεί περαιτέρω.
11. Επειδή, απορριπτομένης της κρινομένης αιτήσεως, πρέπει να γίνει δεκτή η παρέμβαση της εταιρείας «Κτηματική Εταιρία του Δημοσίου».
Δ ι ά τ α ύ τ α
Απορρίπτει την κρινόμενη αίτηση.
Διατάσσει την κατάπτωση του κατατεθέντος παραβόλου.
Επιβάλλει στην αιτούσα Ιερά Μονή Βατοπεδίου Αγίου Όρους τη δικαστική δαπάνη αφ’ ενός μεν του Δημοσίου, η οποία ανέρχεται σε τετρακόσια εξήντα (460) ευρώ, και αφ’ ετέρου της παρεμβαινούσης ανώνυμης εταιρείας με την επωνυμία «Κτηματική Εταιρία του Δημοσίου», η οποία ανέρχεται σε εξακόσια σαράντα (640) ευρώ.
Η διάσκεψη έγινε στην Αθήνα στις 28 Ιουνίου 2011
Ο Πρόεδρος Η Γραμματέας
Π. Πικραμμένος Μ. Παπαδοπούλου
και η απόφαση δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση της 5ης Οκτωβρίου 2012.
Ο Πρόεδρος Η Γραμματέας
Κ. Μενουδάκος Μ. Παπασαράντη
ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ
Ως γνωστό το κριτήριο διακρίσεως των διαφορών σε ιδιωτικές και διοικητικές είναι κεφαλαιώδους σημασίας για τους εφαρμοστές του Δικαίου. Είναι το πρώτο ζήτημα παραδεκτού που κατά κανόνα ερευνά ο Δικαστής και η έλλειψη του εμποδίζει την περαιτέρω έρευνα της υποθέσως αφού υποχρεώνει τον Δικαστή να παραπέμψει την διαφορά στο Δικαστήριο που έχει Δικαιοδοσία , εάν προβλέπεται δυνατότητα παραπομπής , άλλως ν’ απορρίψει το ένδικο βοήθημα.
Η διάκριση όμως των διαφορών σε ιδιωτικές και διοικητικές είναι σε πολλές περιπτώσεις, ιδίως λόγω των «μεταμφιέσεων» της δημόσιας εξουσίας σε ιδιώτη ή της επεμβάσεως της σε έννομες σχέσεις ιδιωτικού δικαίου αλλά και της διαρκώς αυξανόμενης αναθέσεως παραδοσιακά διοικητικών αρμοδιοτήτων σε ιδιώτες , ιδιαίτερα δύσκολη στις μέρες μας.
Το Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο (εφεξής ΑΕΔ) από το τέλος της δεκαετίας του 1980 έχει υιοθετήσει ένα κύριο κριτήριο διάκρισης : αυτό της «υποκείμενης έννομης σχέσης» (ΑΕΔ 10,39/89,1/91). Κατά το κριτήριο αυτό κρίσιμη είναι η έννομη σχέση που στηρίζεται το αντικείμενο της δίκης. Έτσι εάν στηρίζεται σε έννομη σχέση ιδιωτικού δικαίου, η διαφορά υπάγεται στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων άλλως στα Διοικητικά. Το κριτήριο αυτό προκύπτει εύκολα τις περισσότερες φορές, ευθέως από τις ρυθμίσεις του εφαρμοστέου νόμου δεδομένου ότι αποτελεί το νομικό υπόβαθρο της ένδικης έννομης σχέσης και έτσι διακρίνεται για την απλότητα , ευκρίνεια και σταθερότητα του σε σχέση με άλλα κριτήρια. Η νομολογία του ΑΕΔ έχει ενισχύσει αυτό το κριτήριο με δύο άλλα βοηθητικά κατά κανόνα κριτήρια : α) το κριτήριο της «δημόσιας εξουσίας που διώκει δημόσιο σκοπό» (ΑΕΔ 2/1993) και β) το κριτήριο «της διοικητικής διαδικασίας» (ΑΕΔ 8/2002).
Αντίθετα στην νομολογία των τμημάτων του Συμβουλίου της Επικρατείας (εφεξής ΣτΕ) αν και γίνεται χρήση και των τριών ως άνω κριτηρίων δεν φαίνεται να προεξάρχει κάποιο εξ΄αυτών. Δηλαδή η σχετική νομολογία τόσο των τμημάτων όσο και της Ολομέλειας δεν φαίνεται να θεωρεί ως βασικό κριτήριο διάκρισης αυτό της υποκείμενης έννομης σχέσης και ως βοηθητικά αυτού τα δυο έτερα κριτήρια του δημόσιου σκοπού και της ειδικής διοικητικής διαδικασίας. Ενδεικτικά από την επισκόπηση της νομολογίας του ΣτΕ βλέπουμε ότι κατά κανόνα το Γ΄ τμήμα κυρίως επιλέγει το κριτήριο της διοικητικής διαδικασίας συμπλέκοντας το πολλές φορές με το κριτήριο του δημόσιου σκοπού (3382/02,3414/02,1779/01). Ειδικά όταν η διαδικασία επιλογής ή πρόσληψης γίνεται με ειδική διοικητική διαδικασία (ΑΣΕΠ) τότε υπερέχει πάντα το κριτήριο της διαδικασίας (βλ. 3577/10 ,7μ. και 1894/05, 7μ.). Αντίθετα όμως το ίδιο Τμήμα έχει κρίνει στις διαφορές του άρθρου 17 του ν.2839/000 , για την πρόσληψη υπαλλήλων με σύμβαση ιδιωτικού δικαίου σε κενή οργανική θέση, ότι έχουν χαρακτήρα διαφορών ιδιωτικού δικαίου παρά την προβλεπόμενη από τις διατάξεις αυτές αρμοδιότητα του οικείου υπηρεσιακού συμβουλίου να διαπιστώνει την συνδρομή των προϋποθέσεων του νόμου, καθώς και τη δυνατότητα του Ανωτάτου Συμβουλίου Επιλογής Προσωπικού (Α.Σ.Ε.Π.) να ασκεί τον αντίστοιχο έλεγχο. Η διαδικαστική εμπλοκή αυτών των διοικητικών οργάνων έχει κριθεί ότι δεν αρκεί για να χαρακτηρίσει τη σχετική διαδικασία ως ειδική διοικητική διαδικασία, η οποία, αν υπήρχε, θα μπορούσε υπό ορισμένες προϋποθέσεις, να προσδώσει στις διαφορές αυτές τον χαρακτήρα της διοικητικής διαφοράς (Σ.τ.Ε. 4113/2005, βλ. και 2691/2005, 1894/2005 7μ. και 3577/10, 7μ.). Μάλιστα η υπ΄αριθμ.3577/10 έκρινε , ότι παρά το ότι οι διατάξεις του άρθρου 27 παρ.8 του ν. 2190/1994 προβλέπουν ότι με την απόφαση μετατροπής της συμβάσεως συνιστάται και η οργανική θέση για την ένταξη του ενδιαφερομένου, οι διαφορές που ανακύπτουν από την μετατροπή ή την άρνηση μετατροπής της συμβάσεως ιδιωτικού δικαίου σε αορίστου χρόνου παραμένουν ιδιωτικού δικαίου λόγω της υποκείμενης έννομης σχέσης. Βλέπουμε λοιπόν ότι στη νομολογία των τμημάτων του ΣτΕ δεν υπάρχει εάν σαφές κριτήριο αλλά κατά περίπτωση γίνεται χρήση ενός εκ των ανωτέρω τριών κριτηρίων διάκρισης.
Με την σχολιαζομένη απόφαση η Ολομέλεια του ΣτΕ έρχεται για πρώτη φορά να ιεραρχήσει τα τρία αυτά κριτήρια. Έτσι τουλάχιστον για τις έννομες σχέσεις που αφορούν εμπράγματα δικαιώματα , ακόμη και εάν πρόκειται για εμπράγματα δικαιώματα επί κοινοχρήστων, καθοριστικά κυρίαρχο είναι το κριτήριο της «υποκείμενης έννομης σχέσης». Εφόσον λοιπόν η ένδικη υποκείμενη έννομη σχέση είναι εμπράγματο δικαίωμα η διαφορά ανήκει στα πολιτικά Δικαστήρια. Στη περίπτωση αυτή ως προς τα άλλα δυο κριτήρια, ήτοι αφενός το κριτήριο της διοικητικής διαδικασίας παρέλκει να εξεταστεί διότι δεν είναι πλέον καθοριστικό αφού η διοίκηση ακόμη και εάν δρα κατά το ιδιωτικό δίκαιο πρέπει να τηρεί την διοικητική διαδικασία που προβλέπει ο νόμος , λόγω της αρχής της νομιμότητας, το δε έτερο κριτήριο της δημόσιας εξουσίας προς εξυπηρέτηση δημοσίου σκοπού δεν μπορεί να υπάρχει όταν η πράξη της διοίκησης εκδίδεται με σκοπό την ικανοποίηση έννομης σχέσης ιδιωτικού δικαίου και ιδίως εμπράγματου δικαιώματος.
Στη ένδικη διαφορά η αιτούσα Ιερά Μονή «Βατοπεδίου» του Αγίου Όρους προσέβαλλε με αίτηση ακυρώσεως , την πράξη του Υφυπουργού Οικονομίας με την οποία ανεκλήθησαν προγενέστερες πράξεις του, εκδοθείσες κατ’ εφαρμογήν των διατάξεων του Α.Ν. 1539/1938, περί μη προβολής δικαιωμάτων κυριότητας του Ελληνικού Δημοσίου επί επιδίκων εκτάσεων λόγω αναγνωρίσεως της επ’ αυτών κυριότητας της αιτούσης Ιεράς Μονής. Ειδικότερο επρόκειτο για εκτάσεις δεκάδων χιλιάδων στρεμμάτων παραλίμνιων της λίμνης Βιστωνίδας , των Νομών Ξάνθης και Ροδόπης , αλλά και την ίδια την λίμνη Βιστωνίδα μετά των τριών νησίδων της , για τις οποίες η εν λόγω ΜΟΝΗ διετείνετο ότι είχε κυριότητα.
Η πλειοψηφούσα άποψη της Ολομέλειας δέχθηκε , κυρίως στην σκέψη με αριθμ. 9 ότι η απόφαση του Υφυπουργού Οικονομίας και Οικονομικών, τόσον η καταφατική, όσον και για την ταυτότητα του νομικού λόγου, η ανακλητική , που εκδίδεται επί αιτήσεως αναγνωρίσεως κυριότητας κατά την διαδικασία του Α.Ν 1539/38 , είναι μεν μονομερής (διοικητική) πράξη , που παράγει έννομα αποτελέσματα, αλλά δεν εκδίδεται κατ’ ενάσκηση δημοσίας εξουσίας ούτε αποβλέπει στην άμεση θεραπεία συγκεκριμένου δημοσίου σκοπού. Αυτό , διότι εκδόθηκε στα πλαίσια κρίσεως έννομης σχέσης ιδιωτικού δικαίου , ήτοι κρίσεως περί υπάρξεως ή όχι εμπράγματου δικαιώματος κυριότητας. Δηλαδή όπως σαφώς προκύπτει από το σκεπτικό της απόφασης η κρατούσα άποψη αποκλείει εντελώς το κριτήριο της άσκησης δημόσιας εξουσίας προς εξυπηρέτηση δημόσιου σκοπού όταν η πράξη της διοίκησης εκδίδεται για να εξυπηρετήσει έννομη σχέση ιδιωτικού δικαίου εμπράγματου περιεχομένου. Πρόκειται για σαφή αναγνώριση , τουλάχιστον στις έννομες σχέσεις εμπραγμάτων δικαιωμάτων, της υπεροχής του κριτηρίου της υποκείμενης έννομης σχέσης εις βάρος των άλλων δυο ως άνω κριτηρίων. Μάλιστα , κατά την πλειοψηφία, το κριτήριο της υποκείμενης έννομης σχέσης ,εφόσον πρόκειται για εμπράγματα δικαιώματα , όπως η κυριότητα, δεν υποχωρεί ούτε ακόμη και εάν πρόκειται για κοινόχρηστα πράγματα, όπως εν προκειμένω η αναγνώριση κυριότητας της Λίμνης και των όχθεων αυτής.
Να σημειωθεί ότι κατά την μειοψηφική άποψη τεσσάρων Συμβούλων υποστηρίχθηκε ότι η επίδικη διαφορά αφορά μεν ακίνητα, τα οποία όμως είναι κοινόχρηστα ή τελούντα σε ιδιαίτερο προστατευτικό καθεστώς (παραλίμνιες εκτάσεις, νησίδα εντός λίμνης) και συνεπώς η αναγνώριση οιασδήποτε φύσης δικαιωμάτων επί των ακινήτων αυτών συνδέεται αμέσως με την προστασία της δημόσιας κτήσης που αποτελεί δημόσιο σκοπό. Η θέση αυτή δηλαδή αποπειράθηκε να επεκτείνει την νομολογία της Ολομέλειας που έχει διατυπωθεί με τις 891-895/2008 αποφάσεις της και αφορά την παραχώρηση δικαιωμάτων χρήσης σε κοινόχρηστα πράγματα και στις υποθέσεις , όπως η ένδικη , όπου πλέον δεν παραχωρείται απλώς η χρήση επί κοινοχρήστου αλλά η κυριότητα. Τολμηρή απόπειρα που όμως δεν έγινε δεκτή από την πλειοψηφική θέση η οποία , τουλάχιστον για τα εμπράγματα δικαιώματα, σαφώς προτίμησε την ασφαλή οδό και υπέταξε το κριτήριο του δημόσιου σκοπού στο κυρίαρχο κριτήριο της υποκείμενης αιτίας με την εξής λιτή σκέψη : «..Δεν ασκεί δε επιρροή στη φύση της διαφοράς ο κοινόχρηστος, ενδεχομένως, χαρακτήρας ορισμένων από τις εκτάσεις, τις οποίες αφορά η προσβαλλόμενη πράξη, εφ’ όσον οι ανακληθείσες με αυτήν πράξεις εκδόθηκαν κατ’ εφαρμογήν διατάξεων, που αποβλέπουν στην εξώδικη επίλυση διαφορών απλώς και μόνον περί την ύπαρξη ή μη εμπραγμάτων δικαιωμάτων του Δημοσίου επί ακινήτων, προς αποφυγή ασκόπων δικών ενώπιον των πολιτικών δικαστηρίων, και δεν αφορούν την παραχώρηση ιδιαιτέρων δικαιωμάτων επί κοινοχρήστων πραγμάτων ή τη διαχείριση αυτών, οπότε θα εγεννάτο διοικητική διαφορά».
Θεωρώ ότι πέραν της απλότητας του το κριτήριο της υποκείμενης έννομης σχέσης είναι πληρέστερα συμβατό με το διακεκριμένο σύστημα πολιτικής και διοικητικής δικαιοσύνης που ισχύει στη χώρα μας (α.94 και 95 Σ.) και αποδίδει καλύτερα αποφεύγοντας τις στρεβλώσεις και υπερβολές που μπορεί να οδηγήσει η μεμονωμένη προσφυγή και χρήση ενός εκ των άλλων δυο κριτηρίων. Απλώς και μόνο ως υπόθεση εργασίας in vitro ας αναλογιστούμε τι θα συνέβαινε εάν ακολουθείτο το κριτήριο της «δημόσιας εξουσίας και σκοπού» που υποστήριξε η μειοψηφία. Θα έπρεπε εν τέλει το Συμβούλιο της Επικρατείας , με χρήση μόνο των στοιχείων του φακέλου της υπόθεσης και χωρίς εξέταση μαρτύρων ή άλλων τυχόν αποδεικτικών μεσών ουσίας που προβλέπονται στις δίκες του εμπραγμάτου δικαίου κατά τον ΚΠολΔ, να κρίνει την νομιμότητα της παραχώρησης κυριότητας επί κοινοχρήστου πράγματος , στην ουσία κατ΄αποκλεισμό των πολιτικών (φυσικών) Δικαστών , αφού η διαφορά θα είχε κριθεί ως διοικητική και μάλιστα ακυρωτική. Κατά την δεύτερη μειοψηφική άποψη που διετύπωσαν δυο Σύμβουλοι κρίσιμο θα έπρεπε να κριθεί το κριτήριο της «διοικητικής διαδικασίας». Κατά την άποψη αυτή ο Α.Ν 1539/38 σε περίπτωση αποφατικής κρίσεως του Υπουργού, δεν αποκλείει την άσκηση αγωγής από τον διεκδικούντα ενώπιον των πολιτικών δικαστηρίων, όπως δεν θα ηδύνατο άλλωστε σύμφωνα με το άρθρο 94 παρ. 2 του Συντάγματος, πλην όμως εγκαθιδρύει μια παράλληλη ισοδυνάμου αποτελέσματος διοικητική διαδικασία, η οποία καταλήγει στην έκδοση υπουργικής αποφάσεως εκτελεστού, ως εκ των εννόμων συνεπειών της, χαρακτήρα, τη νομιμότητα της οποίας τόσο ο ενδιαφερόμενος όσο και κάθε τρίτος, έχων προς τούτο έννομο συμφέρον, πρέπει να έχει το δικαίωμα να αμφισβητήσει ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων κατ’ εφαρμογή των άρθρων 20 παρ. 1 και 95 παρ. 1 του Συντάγματος. Την θέση αυτή απέκρουσε η πλειοψηφία διακηρύσσοντας και πάλι την υπεροχή του κριτηρίου της υποκείμενης έννομης σχέσης αφού η προβλεπόμενη από το Α.Ν 1539/38 ειδική διοικητική διαδικασία : α) Δεν έχει αυτοτέλεια αλλά τίθεται από τον ίδιο ως άνω Νόμο ως προϋπόθεση του παραδεκτού της διεκδικητικής αγωγής που ασκείται ενώπιον των πολιτικών Δικαστηρίων. Είναι με άλλα λόγια αποκλειστικά θεσμοθετημένη να υπηρετεί την πολιτική δίκη ή την εξώδικη επίλυση της πολιτικής διαφοράς περί την ύπαρξη εμπράγματου δικαιώματος, προς αποφυγή άσκοπων πολιτικών δικών β) σε κάθε περίπτωση αυτή και μόνη η ύπαρξη διοικητικής διαδικασίας δεν αποτελεί ασφαλές κριτήριο για να καταλήξουμε ότι μια διαφορά είναι διοικητική αφού ακόμη και στις διαφορές του ιδιωτικού δικαίου η Διοίκηση οφείλει να ακολουθεί την προβλεπόμενη από το Νόμο διαδικασία , βάσει της αρχής της νομιμότητας. Με άλλα λόγια θα πρέπει για να αποτελέσει ασφαλές κριτήριο να συνδυαστεί με το κριτήριο της υποκείμενης έννομης σχέσης.
Τάσος Γ. Προυσανίδης