ΣτΕ 460/2011 Τμ. Δ΄ επταμ.
Πρόεδρος: Π. Πικραμμένος, Προεδρεύων Αντιπρόεδρος ΣτΕ
Εισηγητής: Ηρ. Τσακόπουλος, Σύμβουλος Επικρατείας
Δικηγόροι: Μ. Βόμβας, Α. Παρασκευόπουλος
Η πράξη του Δημοτικού Συμβουλίου η σχετική με τη σύναψη προγραμματικής σύμβασης περιέχει δύο διακριτές αποφάσεις. Με την πρώτη προκρίνεται η προγραμματική σύμβαση ως εργαλείο άσκησης της πολιτικής του Δήμου και επίτευξης συγκεκριμένων στόχων, έναντι των άλλων δυνατοτήτων που ο νόμος παρέχει στον δήμο για την επίτευξη των στόχων αυτών. Ως εκ του περιεχομένου της, η απόφαση αυτή ενέχει άσκηση δημόσιας εξουσίας και αποτελεί, ως εκ τούτου, εκτελεστή πράξη διοικητικής αρχής. Με τη δεύτερη απόφαση επιλέγονται τα πρόσωπα, με τα οποία θα συμβληθεί ο δήμος και τίθενται οι όροι της σύμβασης που θα καταρτισθεί. Η δεύτερη αυτή απόφαση αποτελεί την μονομερή διοικητική πράξη που προηγείται της συνάψεως της συμβάσεως, δηλαδή την αποσπαστή από τη σύμβαση πράξη, της οποίας ο χαρακτήρας ως εκτελεστής ή μη εξαρτάται από τον χαρακτήρα της συμβάσεως ως διοικητικού ή ιδιωτικού δικαίου, αντιστοίχως, όπως αυτός προσδιορίζεται σύμφωνα με τα κριτήρια της νομολογίας του ΑΕΔ. Η προσβαλλόμενη πράξη του Δημοτικού Συμβουλίου, κατά το μέρος που με αυτήν αποφασίσθηκε η επιλογή της μεθόδου της προγραμματικής σύμβασης για τη συντήρηση, αναβάθμιση, εποπτεία και καθαριότητα συγκεκριμένων κτηρίων και χώρων, αποτελεί εκτελεστή πράξη διοικητικής αρχής. (μειοψ.).
Διατάξεις: άρθρο 35 ΠΔ 410/1995
[…] 3. Επειδή, ο αιτών, κάτοικος και δημότης του Δήμου …, ζητεί, με την κρινόμενη αίτηση την ακύρωση της αποφάσεως …/19.7.2005 του Δημοτικού Συμβουλίου του εν λόγω Δήμου, με την οποία εγκρίθηκε η σύναψη προγραμματικής συμβάσεως μεταξύ του τελευταίου, των δημοτικών νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου Πολιτιστικό Κέντρο και Αθλητικό Κέντρο και της Δημοτικής Επιχείρησης Τεχνικών Έργων …, κατ’ επίκληση του άρθρου 35 του ισχύοντος κατά τον χρόνο εκδόσεως της αποφάσεως αυτής Δημοτικού και Κοινοτικού Κώδικα (ΠΔ 410/1995 , Α΄ 231). Η σύμβαση αυτή προβλέπει, μεταξύ άλλων, και τα εξής: Ο Δήμος … αναθέτει στα συμβαλλόμενα ΝΠΔΔ την εκτέλεση προγράμματος «παρεμβάσεων, αναβαθμίσεως, εποπτείας, καθαριότητας και συντήρησης» των υποδομών του (κτιρίων, γηπέδων, εγκαταστάσεων) στους τομείς αθλητισμού και πολιτισμού. Τα εν λόγω ΝΠΔΔ αναλαμβάνουν «την συντήρηση των εγκαταστάσεων δια ελαιοχρωματισμών, επιδιορθώσεως δαπέδων, περιφράξεων κ.ά., την εποπτεία υπό την έννοια της συνεχούς παρακολούθησης και επιδιόρθωσης τρεχουσών φθορών, τη συνεχή φροντίδα για την καθαριότητα των υπαίθριων κυρίως χώρων και εγκαταστάσεων, την εκτέλεση παρεμβάσεων για την αναβάθμιση των υποδομών …». Η συμβαλλόμενη δημοτική επιχείρηση αναλαμβάνει να εκτελέσει το πρόγραμμα παρεμβάσεων. Το συνολικό κόστος αυτού ανέρχεται σε 544.856,09 ευρώ, η σχετική δε δαπάνη προβλέπεται με συγκεκριμένο κωδικό αριθμό στον προϋπολογισμό του Δήμου … έτους 2005.
4. Επειδή, το προαναφερθέν άρθρο 35 του ΠΔ 410/1995 , όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 25 του Ν 2738/1999 (Α΄ 180), ορίζει τα εξής: «1. Για τη μελέτη και εκτέλεση έργων και προγραμμάτων ανάπτυξης μιας περιοχής και για την παροχή υπηρεσιών κάθε είδους, οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης, οι Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις και τα Νομαρχιακά Διαμερίσματα των Ενιαίων Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων, οι σύνδεσμοι Δήμων και Κοινοτήτων, οι ΤΕΔΚ, η ΕΝΑΕ, η ΚΕΔΚΕ, τα ΝΠΔΔ, τα οποία συνιστούν ή στα οποία συμμετέχουν οι προαναφερόμενοι οργανισμοί και φορείς, οι δημοτικές επιχειρήσεις ύδρευσης και αποχέτευσης, τα δημοτικά και κοινοτικά ιδρύματα μπορούν να συνάπτουν προγραμματικές συμβάσεις με το Δημόσιο, μεταξύ τους ή και με φορείς του δημόσιου τομέα της παρ. 6 του άρθρου 1 του Ν 1256/1982 , μεμονωμένα ή από κοινού. Στις προγραμματικές συμβάσεις που μετέχει το Δημόσιο, αυτό μπορεί να εκπροσωπείται και από το Γενικό Γραμματέα της Περιφέρειας, στην οποία υλοποιείται η προγραμματική σύμβαση. Στις προγραμματικές συμβάσεις επιτρέπεται και η συμμετοχή επιχειρήσεων των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης, των Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων, των Περιφερειακών Ταμείων των επιμελητηρίων και των επιστημονικών φορέων δημοσίου δικαίου, των συνεταιρισμών και των ενώσεων συνεταιρισμών και των εργοδοτικών και εργατοϋπαλληλικών ενώσεων. Με απόφαση των Υπουργών Οικονομίας και Οικονομικών και Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων μπορεί να επιτρέπεται και η συμμετοχή τραπεζών και πιστωτικών ιδρυμάτων. [Το τελευταίο εδάφιο της παρ. 1 προστέθηκε με το άρθρο 47 του Ν 3220/2004 , Α΄ 95]. 2. Στις προγραμματικές συμβάσεις απαραίτητα ορίζονται το αντικείμενο της σύμβασης, ο σκοπός και το περιεχόμενο των μελετών, των έργων, των προγραμμάτων ή των υπηρεσιών που αυτή αφορά, ο προϋπολογισμός τους, τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις των συμβαλλομένων, το χρονοδιάγραμμα εκτέλεσης της σύμβασης, οι πόροι από τους οποίους θα καλυφθούν οι αναλαμβανόμενες οικονομικές υποχρεώσεις και η διάρκεια της σύμβασης. Επίσης ορίζεται το όργανο παρακολούθησης της εφαρμογής της και οι αρμοδιότητές του, καθώς και ρήτρες σε βάρος του συμβαλλόμενου που παραβαίνει τους όρους της προγραμματικής σύμβασης. Με την προγραμματική σύμβαση επίσης ορίζεται ο συμβαλλόμενος ή ο τρίτος στον οποίο μπορεί να ανατεθεί η διαχείριση, εκμετάλλευση και συντήρηση των έργων του προγράμματος μετά την ολοκλήρωσή του, εφόσον προβλέπεται στάδιο διαχείρισης, εκμετάλλευσης και συντήρησής τους. 3. Οι συμβαλλόμενοι φορείς για την εκτέλεση των προγραμματικών συμβάσεων μπορεί να χρηματοδοτούνται από το Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων, τον Τακτικό Κρατικό Προϋπολογισμό, από προγράμματα και πρωτοβουλίες της Ευρωπαϊκής Ένωσης ή άλλα εθνικά ή περιφερειακά προγράμματα και από τους προϋπολογισμούς των συμβαλλόμενων φορέων. Είναι δυνατή η χρηματοδότηση των συμβαλλομένων και από φορείς του δημόσιου τομέα που δεν μετέχουν στην προγραμματική σύμβαση. 4. Για την υλοποίηση των προγραμματικών συμβάσεων και στα πλαίσια των συμφωνούμενων δικαιωμάτων και υποχρεώσεων των συμβαλλόμενων οργανισμών και φορέων, επιτρέπεται η απασχόληση προσωπικού του ενός συμβαλλομένου στον άλλον, καθώς και η παραχώρηση της χρήσης ακινήτων, εγκαταστάσεων, μηχανημάτων και μέσων».
5. Επειδή, εν όψει της διευρύνσεως των αρμοδιοτήτων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοικήσεως, ο νομοθέτης εθέσπισε και ερρύθμισε την προγραμματική σύμβαση, ως μέθοδο συνεργασίας των δημοσίων νομικών προσώπων που αναφέρονται στις διατάξεις του άρθρου 35 του ΠΔ 410/1995 , για την επίτευξη αναπτυξιακών κυρίως στόχων. Η πράξη του Δημοτικού Συμβουλίου η σχετική με την σύναψη προγραμματικής συμβάσεως κατά τις διατάξεις αυτές περιέχει δύο διακριτές αποφάσεις. Με την πρώτη προκρίνεται η προγραμματική σύμβαση ως εργαλείο ασκήσεως της πολιτικής του Δήμου και επιτεύξεως συγκεκριμένων στόχων, έναντι των άλλων δυνατοτήτων που ο νόμος παρέχει στον Δήμο για την επίτευξη των στόχων αυτών (λ.χ. εκπόνηση μελετών ή εκτέλεση έργων από τις δημοτικές υπηρεσίες ή ανάθεση εκπονήσεως μελετών ή εκτελέσεως έργων σε τρίτους κατόπιν διαγωνισμού κ.λπ.). Ως εκ του περιεχομένου της, η απόφαση αυτή ενέχει άσκηση δημόσιας εξουσίας και αποτελεί, ως εκ τούτου, εκτελεστή πράξη διοικητικής αρχής. Με την δεύτερη απόφαση επιλέγονται τα πρόσωπα, με τα οποία θα συμβληθεί ο Δήμος και τίθενται οι όροι της συμβάσεως που θα καταρτισθεί. Η δεύτερη αυτή απόφαση αποτελεί την μονομερή διοικητική πράξη που προηγείται της συνάψεως της συμβάσεώς, δηλαδή την αποσπαστή από την σύμβαση πράξη, της οποίας ο χαρακτήρας ως εκτελεστής ή μη εξαρτάται από τον χαρακτήρα της συμβάσεως ως διοικητικού ή ιδιωτικού δικαίου, αντιστοίχως, όπως αυτός προσδιορίζεται σύμφωνα με τα κριτήρια της νομολογίας του Ανώτατου Ειδικού Δικαστηρίου (βλ. ΑΕΔ 14/2007). Στην προκειμένη περίπτωση, η προσβαλλόμενη πράξη του Δημοτικού Συμβουλίου του Δήμου …, κατά το μέρος που με αυτήν αποφασίσθηκε η επιλογή της μεθόδου της προγραμματικής συμβάσεως για την συντήρηση, αναβάθμιση, εποπτεία και καθαριότητα συγκεκριμένων κτιρίων και χώρων, αποτελεί, σύμφωνα με όσα έγιναν ανωτέρω δεκτά, εκτελεστή πράξη διοικητικής αρχής. Με την κρινόμενη αίτηση, ορθώς ερμηνευόμενη, ζητείται η ακύρωση της ως άνω πράξεως κατά το μέρος αυτό, συνεπώς, η κρινόμενη αίτηση, στρεφόμενη κατά εκτελεστής διοικητικής πράξεως, γεννά ακυρωτική διαφορά υπαγομένη στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας. Μειοψήφησε η Σύμβουλος Ε. Νίκα, η οποία υποστήριξε την γνώμη ότι η προσβαλλόμενη πράξη δεν περιέχει δύο διακριτές αποφάσεις, αλλά είναι ενιαία δηλαδή, με αυτήν αποφασίζεται, σύμφωνα με τις παρατεθείσες διατάξεις, η σύναψη προγραμματικής συμβάσεως με συγκεκριμένα πρόσωπα και συγκεκριμένους όρους (περιεχόμενο). Κατά την γνώμη αυτή, η εν λόγω ενιαία πράξη αποτελεί την – κατά την παγία νομολογία τόσο του Ανωτάτου Ειδικού Δικαστηρίου όσο και του Συμβουλίου της Επικρατείας – αποσπαστή πράξη που προηγείται της συνάψεως της συμβάσεως και, επομένως, ο χαρακτήρας της πράξεως ως διοικητικής ή μη εξαρτάται από τον χαρακτήρα της συμβάσεως ως συμβάσεως διοικητικού ή ιδιωτικού δικαίου. Επομένως, κατά την μειοψηφήσασα γνώμη, για να διαγνωσθεί αν η προσβαλλόμενη με την κρινόμενη αίτηση απόφαση είναι εκτελεστή διοικητική πράξη (και, κατ’ επέκτασιν, εάν η διαφορά είναι διοικητική, υπαγομένη στην ακυρωτική αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας), πρέπει να εξετασθεί αν η επίμαχη προγραμματική σύμβαση πληροί τα προαναφερθέντα κριτήρια, ώστε να χαρακτηρισθεί ως διοικητική.
6. Επειδή, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου, η προγραμματική σύμβαση που αναφέρεται στην προσβαλλόμενη πράξη καταρτίσθηκε στις 20.7.2005, η διάρκειά της δε ορίσθηκε μέχρι τις 31.12.2005. Σύμφωνα δε με σχετικές βεβαιώσεις όλων των συμβαλλομένων μερών η σύμβαση αυτή εκτελέσθηκε και καταβλήθηκε το συμφωνηθέν αντάλλαγμα. Υπό τα δεδομένα αυτά, η προσβαλλόμενη πράξη, κατά το μέρος που πλήττεται, κατά τον χρόνο ήδη της συζητήσεως της κρινομένης υποθέσεως ενώπιον της πενταμελούς συνθέσεως του Δ΄ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας (10.10.2006) είχε εξαντλήσει το ρυθμιστικό της αντικείμενο και είχε παύσει, ως εκ τούτου, να ισχύει. Συντρέχει, επομένως, περίπτωση καταργήσεως της παρούσης δίκης, σύμφωνα με το άρθρο 32 παρ. 2 του ΠΔ 18/1989 (Α΄ 8), λόγω λήξεως της ισχύος της προσβαλλομένης πράξεως, εφ’ όσον άλλωστε δεν έγινε επίκληση ιδιαίτερου εννόμου συμφέροντος που να δικαιολογεί την συνέχισή της (πρβλ. ΣτΕ 3258/2004 7μελούς, 3955/2007, 1103/2009, 861/2010 κ.ά.).
[Καταργεί την δίκη.]