Αριθμός 617/2013
ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ
ΟΛΟΜΕΛΕΙΑ
Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 4 Φεβρουαρίου 2011, με την εξής σύνθεση: Π. Πικραμμένος, Πρόεδρος, Κ. Μενουδάκος, Σωτ. Ρίζος, Δημ. Πετρούλιας, Αθ. Ράντος, Αντιπρόεδροι του Συμβουλίου της Επικρατείας, Ε. Σαρπ, Ν. Μαρκουλάκης, Γ. Παπαγεωργίου, Μ. Καραμανώφ, Μ. Βηλαράς, Αικ. Σακελλαροπούλου, Μ.-Ε. Κωνσταντινίδου, Γ. Ποταμιάς, Ιω. Γράβαρης, Ε. Αντωνόπουλος, Ιω. Ζόμπολας, Σπ. Μαρκάτης, Ηρ. Τσακόπουλος, Μ. Παπαδοπούλου, Δ. Κυριλλόπουλος, Α. Καλογεροπούλου, Α. Σταθάκης, Ο. Ζύγουρα, Β. Ραφτοπούλου, Κ. Κουσούλης, Κ. Φιλοπούλου, Κ. Πισπιρίγκος, Σύμβουλοι, Π. Μπραΐμη, Μ. Σταματοπούλου, Ε. Μουργιά, Πάρεδροι. Από τους ανωτέρω οι Σύμβουλοι Ηρ. Τσακόπουλος και Δ. Κυριλλόπουλος καθώς και η Πάρεδρος Ε. Μουργιά μετέχουν ως αναπληρωματικά μέλη, σύμφωνα με το άρθρο 26 παρ. 2 του ν. 3719/2008. Γραμματέας η Μ. Παπαδοπούλου.
Για να δικάσει την από 8 Απριλίου 2004 αίτηση:
της ανώνυμης εταιρείας με την επωνυμία «Οργανισμός Τηλεπικοινωνιών της Ελλάδας Α.Ε.», που εδρεύει στο Μαρούσι Αττικής (Λεωφ. Κηφισίας 99), η οποία παρέστη με τους δικηγόρους: 1) Ιω. Μπούγο (Α.Μ. 10906) και 2) Γεωργ. Δελλή (Α.Μ. 15582), που τους διόρισε με ειδικό πληρεξούσιο,
κατά της Εθνικής Επιτροπής Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων (Ε.Ε.Τ.Τ.), που εδρεύει στο Μαρούσι Αττικής (Λεωφ. Κηφισίας 60), η οποία παρέστη με το δικηγόρο Βασίλειο Κονδύλη (Α.Μ. 13300), που τον διόρισε με πληρεξούσιο.
Η πιο πάνω αίτηση παραπέμφθηκε στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου, κατόπιν της υπ’ αριθμ. 3617/2008 αποφάσεως του Δ´ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας, προκειμένου να επιλύσει η Ολομέλεια το ζήτημα που αναφέρεται στην απόφαση.
Με την αίτηση αυτή η αιτούσα εταιρεία επιδιώκει να ακυρωθεί η υπ’ αριθμ. 304/34/23.1.2004 (ΦΕΚ Β΄ 297/11.2.2004) απόφαση της Εθνικής Επιτροπής Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων (Ε.Ε.Τ.Τ.) και κάθε άλλη σχετική πράξη ή παράλειψη της Διοικήσεως.
Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της παραπεμπτικής απόφασης, η οποία επέχει θέση εισηγήσεως, από τον εισηγητή Σύμβουλο Γ. Παπαγεωργίου.
Κατόπιν το δικαστήριο άκουσε τους πληρεξουσίους της αιτούσας εταιρείας, οι οποίοι ανέπτυξαν και προφορικά τους προβαλλόμενους λόγους ακυρώσεως και ζήτησαν να γίνει δεκτή η αίτηση και τον πληρεξούσιο της καθ΄ ης Επιτροπής, ο οποίος ζήτησε την απόρριψή της.
Μετά τη δημόσια συνεδρίαση το δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη σε αίθουσα του δικαστηρίου κ α ι
Α φ ο ύ μ ε λ έ τ η σ ε τ α σ χ ε τ ι κ ά έ γ γ ρ α φ α
Σ κ έ φ θ η κ ε κ α τ ά τ ο Ν ό μ ο
1. Επειδή, για την άσκηση της κρινομένης αιτήσεως έχει καταβληθεί το νόμιμο παράβολο (1727467 και 1369907/2004 ειδικά έντυπα παραβόλου).
2. Επειδή, με την αίτηση αυτή ζητείται η ακύρωση της 304/34/23.1.2004 (Β΄ 297/2004) αποφάσεως της Εθνικής Επιτροπής Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων (Ε.Ε.Τ.Τ.), κατά το μέρος της με το οποίο τροποποιείται το άρθρο 6 παρ 2 του Κεφαλαίου Γ΄ της 211/3/16.3.2001 αποφάσεως της Ε.Ε.Τ.Τ. με τίτλο «Κανονισμός Αρχών Κοστολόγησης και Τιμολόγησης» (Φ.Ε.Κ. Β΄ 466/2001).
3. Επειδή, επί της κρινομένης αιτήσεως εκδόθηκε η 3617/2008 απόφαση του Δ´ Τμήματος του Δικαστηρίου τούτου, με την οποία παραπέμφθηκε στην Ολομέλεια αυτού, σύμφωνα με την παρ. 5 του άρθρου 100 του Συντάγματος το ζήτημα της συνταγματικότητος του άρθρου 67 παρ. 1 του Ν. 3431/2006 (Φ.Ε.Κ. 13).
4. Επειδή, η Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων (Ε.Ε.Τ.Τ.) είναι, κατά την παρ. 2 του άρθρου 3 του ν. 2867/2000 (Α΄ 273), ανεξάρτητη διοικητική αρχή και έχει τις αρμοδιότητες που αναφέρονται στην παρ. 14 του ίδιου άρθρου. Μεταξύ αυτών περιλαμβάνονται και κανονιστικές αρμοδιότητες, όπως, ιδίως, οι αρμοδιότητες της Αρχής να «α…Κανονίζει τα της Φορητότητας των Αριθμών Κλήσης και της Προεπιλογής Φορέα… ρυθμίζει τα θέματα του διαδικτύου….β….στ. Ρυθμίζει τα θέματα των Γενικών Αδειών…ζ….η…..θ. Ορίζει… τις αρχές κοστολόγησης για την πρόσβαση και χρήση του Τοπικού Βρόχου, για τις Μισθωμένες Γραμμές και για τη Διασύνδεση. ι…ια…ιβ. Εκδίδει κανονισμούς για τις αρχές τιμολόγησης που οφείλουν να ακολουθούν οι Τηλεπικοινωνιακοί Οργανισμοί. ιγ. Εκδίδει του Κώδικες Δεοντολογίας που διέπουν την άσκηση τηλεπικοινωνιακών δραστηριοτήτων ιδ….ιη. Εκδίδει τον Εθνικό Κανονισμό Ραδιοεπικοινωνιών…ιθ….κζ. Εκδίδει τον Κανονισμό λειτουργίας της…κη. Εκδίδει κανονιστικές ….πράξεις, δημοσιευόμενες στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, δια των οποίων ρυθμίζεται κάθε διαδικασία και λεπτομέρεια σε σχέση με τις ανωτέρω αρμοδιότητές της».
5. Επειδή, μετά την κατάθεση της κρινομένης αιτήσεως (13.4.2004) δημοσιεύθηκε ο Ν. 3431/2006 (Α΄ 13/3.2.2006), ο οποίος ορίζει στο άρθρο 1 παρ. 1 ότι «Οι διατάξεις του παρόντος νόμου καθορίζουν το πλαίσιο παροχής δικτύων ηλεκτρονικών επικοινωνιών, υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών, συναφών ευκολιών και συναφών υπηρεσιών εντός της Ελληνικής Επικράτειας, ενσωματώνοντας συγχρόνως και τις οδηγίες 2002/19/ΕΚ, 2002/20/ΕΚ, 2002/21/ΕΚ, 2002/22/ΕΚ και 2002/77/ΕΚ» και στο άρθρο 6 ότι «1. … ο έλεγχος, η ρύθμιση και η εποπτεία της αγοράς των ηλεκτρονικών επικοινωνιών ασκούνται από την Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων (Ε.Ε.Τ.Τ.), η οποία αποτελεί την Εθνική Ρυθμιστική Αρχή (NRA) σε θέματα παροχής δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών, συναφών ευκολιών και συναφών υπηρεσιών και είχε συσταθεί με το ν. 2246/1994… 2. Η Ε.Ε.Τ.Τ. είναι ανεξάρτητη διοικητική αρχή με έδρα την Αθήνα και απολαμβάνει διοικητικής αυτοτέλειας… 3. …». Στο άρθρο 12 του ως άνω νεώτερου νόμου περιγράφονται οι αρμοδιότητες της Ε.Ε.Τ.Τ., μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται και αρμοδιότητες κανονιστικής φύσεως, ειδικώτερα δε, οι αρμοδιότητες αυτής να α) Ρυθμίζει κάθε θέμα το οποίο αφορά στον καθορισμό σχετικών αγορών προϊόντων ή υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών στην Ελληνική Επικράτεια και προβαίνει στην ανάλυση της αποτελεσματικότητας του ανταγωνισμού. Ρυθμίζει κάθε θέμα που αφορά στον ορισμό και τις υποχρεώσεις Παρόχων με Σημαντική ισχύ στις ανωτέρω σχετικές αγορές, ενεργώντας σύμφωνα με τις διατάξεις του παρόντος. … β) … γ) Εκδίδει Κώδικες Δεοντολογίας για την παροχή δικτύων και υπηρεσιών των ηλεκτρονικών επικοινωνιών… δ) … θ) Εκδίδει τον Κανονισμό Ακροάσεων… ι) … ιγ) Ασκεί κάθε αρμοδιότητα σχετική με τις Γενικές Αρχές και Εκδίδει Κανονισμούς με τους οποίους ρυθμίζεται κάθε σχετικό θέμα… ιδ) … κβ) Ρυθμίζει τα θέματα φορητότητας αριθμών και της επιλογής ή/και προεπιλογής φορέα… κγ) … κδ) Ρυθμίζει τα θέματα ονομάτων χώρου στο Διαδίκτυο με κατάληξη «.gr», καθώς και οποιουδήποτε άλλου χώρου ή υποχώρου χορηγηθεί στην Ελλάδα. Εκδίδει Κανονισμό με τον οποίο ρυθμίζεται κάθε θέμα το οποίο αφορά την εκχώρηση των ονομάτων χώρου στο Διαδίκτυο με κατάληξη «.gr», τους όρους χρήσης τους, τους λόγους διαγραφής, τους όρους μεταβίβασης, την τήρηση του μητρώου εκχωρούμενων ονομάτων χώρου, τα τέλη για την παροχή των σχετικών υπηρεσιών, την άσκηση εποπτείας για τη χρήση των ονομάτων χώρου στο Διαδίκτυο με κατάληξη «.gr». … κε) … κστ) Ρυθμίζει με αποφάσεις της τα θέματα της ηλεκτρονικής υπογραφής και εποπτεύει τους εμπλεκόμενους με αυτά φορείς, σύμφωνα με την κείμενη νομοθεσία. … κζ) Ρυθμίζει την πρόσβαση και διασύνδεση, σύμφωνα με τις διατάξεις του παρόντος, εκδίδοντας κανονιστικές πράξεις σε όσες περιπτώσεις αυτό απαιτείται. κη) … κθ) Ρυθμίζει θέματα προστασίας του καταναλωτή στον τομέα των ηλεκτρονικών επικοινωνιών εκδίδοντας προς τούτο και κανονιστικές πράξεις… λ) … λγ) Εκδίδει Κανονισμό Λειτουργίας… λδ) … λστ) Είναι αρμόδια για θέματα που αφορούν στις προϋποθέσεις χρήσης και διάθεσης στην αγορά του τερματικού εξοπλισμού και ραδιοεξοπλισμού. Με Κανονισμό, τον οποίο εκδίδει, καθορίζεται κάθε σχετικό με τα ανωτέρω θέμα και κάθε αναγκαία λεπτομέρεια … λζ) … μα) Εκδίδει κανονιστικές… πράξεις, με τις οποίες ρυθμίζεται κάθε διαδικασία και λεπτομέρεια σε σχέση με τις ανωτέρω αρμοδιότητές της». Περαιτέρω, κατά το άρθρο 38 παρ. 1 και 2 του Ν. 3431/2006 «1. Η Ε.Ε.Τ.Τ. επιβάλλει κατάλληλες κανονιστικές υποχρεώσεις στις επιχειρήσεις, οι οποίες, σύμφωνα με το άρθρο 35, έχουν Σημαντική Ισχύ με μία συγκεκριμένη αγορά διάθεσης υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών στο ευρύ κοινό (λιανική αγορά)… Οι επιβαλλόμενες υποχρεώσεις μπορούν να περιλαμβάνουν ιδίως την υποχρέωση των επιχειρήσεων με Σημαντική Ισχύ στην αγορά, να μην χρεώνουν υπερβολικές τιμές, να μην παρεμποδίζουν την είσοδο νεοεισερχόμενων επιχειρήσεων στην αγορά, να μην προκαλούν στρεβλώσεις στον ανταγωνισμό με τον καθορισμό ιδιαίτερα χαμηλών τιμών προς προσέλκυση πελατών, να μην παρέχουν, με αθέμιτο τρόπο, προνόμια σε συγκεκριμένους τελικούς χρήστες ούτε να δεσμοποιούν, χωρίς εύλογη αιτία, τις υπηρεσίες. Η Ε.Ε.Τ.Τ. μπορεί να επιβάλλει στις επιχειρήσεις αυτές κατάλληλα μέτρα περιορισμού των τιμών λιανικής, μέτρα για τον έλεγχο των επί μέρους τιμολογίων ή μέτρα για προσανατολισμό των τιμολογίων στο κόστος ή των τιμών σε συγκρίσιμες αγορές, προκειμένου να προστατεύουν τα συμφέροντα των τελικών χρηστών και παράλληλα να προωθηθεί ο πραγματικός ανταγωνισμός μεταξύ των επιχειρήσεων». Στο άρθρο 67 του ίδιου νόμου προβλέπονται τα εξής : «1. Οι αποφάσεις της Ε.Ε.Τ.Τ. υπόκεινται σε προσφυγή ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών μέσα σε αποκλειστική προθεσμία τριάντα ημερών από τη δημοσίευσή τους, προκειμένου περί κανονιστικών αποφάσεων ή την κοινοποίησή τους σε κάθε άλλη περίπτωση. 2. … 3. … 4. Κατά των αποφάσεων του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών, που εκδίδονται σύμφωνα με τον παρόντα νόμο, μπορεί να ασκηθεί αίτηση αναίρεσης ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, σύμφωνα με τις ισχύουσες διατάξεις. Η αίτηση αναίρεσης εκδικάζεται εντός τριμήνου από την ημερομηνία κατάθεσής της στο Συμβούλιο της Επικρατείας και εκδίδεται απόφαση εντός τεσσάρων μηνών από τη συζήτησή της». Τέλος, στο άρθρο 70 παρ. 2 του ίδιου νόμου ορίζεται ότι «Από της ενάρξεως ισχύος του παρόντος καταργούνται : α) Ο Ν. 2867/2000… πλην των… καθώς και των διατάξεων που αφορούν στον τομέα παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών…» και στο άρθρο 74 ότι «Η ισχύς του παρόντος νόμου αρχίζει από τη δημοσίευσή του στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, εκτός αν άλλως ορίζεται…».
6. Επειδή, η ρύθμιση της ανωτέρω παραγράφου 1 του άρθρου 67 του Ν. 3431/2006, κατά την οποία οι αποφάσεις της Ε.Ε.Τ.Τ., ατομικού και κανονιστικού χαρακτήρα, υπόκεινται σε προσφυγή ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών, καταλαμβάνει, ως δικονομική ρύθμιση αναφερόμενη στην αρμοδιότητα δικαστηρίου, και τις εκκρεμείς ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας υποθέσεις, εφ΄ όσον δεν ορίζεται το αντίθετο στο νόμο αυτό.
7. Επειδή, στο Σύνταγμα ορίζεται, στο άρθρο 94 παρ. 1 ότι «Στο Συμβούλιο της Επικρατείας και τα τακτικά διοικητικά δικαστήρια υπάγονται οι διοικητικές διαφορές, όπως νόμος ορίζει, με την επιφύλαξη των αρμοδιοτήτων του Ελεγκτικού Συνεδρίου» και στο άρθρο 95 ότι «1. Στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας ανήκουν ιδίως: α) Η μετά από αίτηση ακύρωση των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών για υπέρβαση εξουσίας ή για παράβαση νόμου. β) Η μετά από αίτηση αναίρεση τελεσίδικων αποφάσεων των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων, όπως νόμος ορίζει. γ) Η εκδίκαση των διοικητικών διαφορών ουσίας που υποβάλλονται σ΄ αυτό σύμφωνα με το Σύνταγμα και τους νόμους. … 2. … 3. Κατηγορίες υποθέσεων της ακυρωτικής αρμοδιότητας του Συμβουλίου της Επικρατείας μπορεί να υπάγονται με νόμο, ανάλογα με τη φύση και τη σπουδαιότητά τους, στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια. Το Συμβούλιο της Επικρατείας δικάζει σε δεύτερο βαθμό, όπως νόμος ορίζει. 4. Οι αρμοδιότητες του Συμβουλίου της Επικρατείας ρυθμίζονται και ασκούνται όπως νόμος ειδικότερα ορίζει… 5. …».
8. Επειδή, η θέση του Συμβουλίου της Επικρατείας ως δικαστηρίου που δικάζει, σύμφωνα με την ανωτέρω παράγραφο 1 περίπτ. α του άρθρου 95 του Συντάγματος, την αίτηση ακυρώσεως κατά των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών, είναι καίρια στο σύστημα του Κράτους Δικαίου που καθιερώνει το Σύνταγμα, η δε γενική ακυρωτική δικαιοδοσία του δικαστηρίου τούτου δεν αφήνεται από τον συντακτικό νομοθέτη στην απόλυτη διάθεση του κοινού νομοθέτη και, συνεπώς, ο περιορισμός της διά της μεταφοράς κατηγοριών υποθέσεων προς εκδίκαση στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια, υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο από την άποψη της τηρήσεως των συνταγματικών ορίων. Ειδικότερα, από τις μνημονευόμενες στην προηγούμενη σκέψη συνταγματικές διατάξεις προκύπτουν τα ακόλουθα : Στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια ανατίθεται, εκτός από τις διοικητικές διαφορές ουσίας που το ίδιο το Σύνταγμα αναθέτει σε άλλα δικαστήρια, γενική αρμοδιότητα επί των διοικητικών διαφορών που πηγάζουν είτε από διοικητικές συμβάσεις είτε από ενέργειες διοικητικών οργάνων που δεν συνιστούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις και εφόσον, στην τελευταία αυτή περίπτωση, ο νόμος οργανώνει κατά τέτοιο τρόπο τη δικονομική προστασία του πολίτη, ώστε το αίτημά του ενώπιον του δικαστηρίου να είναι η καταψήφιση σε παροχή ή η αναγνώριση δικαιώματος ή έννομης σχέσης που διέπεται από το δημόσιο δίκαιο. Από την άλλη πλευρά, λόγω της γενικής ακυρωτικής αρμοδιότητας του Συμβουλίου της Επικρατείας επί των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών, ο νόμος, κατά την έννοια των ανωτέρω άρθρων 94 παρ. 1, 95 παρ. 1 περίπτ. α΄ και 95 παρ. 3 του Συντάγματος, που πρέπει να ερμηνευθούν συνδυασμένα, μπορεί να αναθέτει στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια, όταν η διαφορά γεννάται από εκτελεστή διοικητική πράξη, μόνον ειδική αρμοδιότητα, για συγκεκριμένες κατηγορίες υποθέσεων, η φύση και η σπουδαιότητα των οποίων δεν επιβάλλει, κατά την εκτίμηση του νομοθέτη, την εκδίκασή τους από το Συμβούλιο της Επικρατείας. Η κατά τα ανωτέρω ανατιθέμενη στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια αρμοδιότητα μπορεί να οργανωθεί από τον νόμο είτε ως ακυρωτική, όταν το αίτημα ενώπιον του δικαστηρίου δεν μπορεί, σύμφωνα με τον νόμο να έχει ως περιεχόμενο την τροποποίηση αλλά μόνο την εν όλω ή εν μέρει ακύρωση εκτελεστής διοικητικής πράξεως ή την ακύρωση παραλείψεως προς έκδοση εκτελεστής διοικητικής πράξεως, είτε ως αρμοδιότητα που εκτείνεται σε άσκηση πλήρους δικαιοδοσίας, όταν το αίτημα ενώπιον του δικαστηρίου μπορεί, σύμφωνα με τον νόμο, να είναι, εκτός από την ακύρωση, και η μεταρρύθμιση εκτελεστής διοικητικής πράξεως και αντιστοίχως το δικαστήριο έχει, αντιστοίχως κατ΄ αρχήν την εξουσία να διαμορφώσει το ουσιαστικό περιεχόμενο της πράξεως ή του δικαιώματος, της υποχρεώσεως ή της καταστάσεως που απορρέει από αυτή, μετά από διάγνωση των πραγματικών περιστατικών της υποθέσεως (βλ. και Ολομ. ΣτΕ 3919/2010).
9. Επειδή, εξάλλου, από τις παρατεθείσες ανωτέρω (σκέψη 7) συνταγματικές διατάξεις, ερμηνευόμενες εν συνδυασμώ με αυτές των άρθρων 26 και 43 του Συντάγματος, προκύπτει ότι ο νομοθέτης δεν δύναται να οργανώσει την αρμοδιότητα των διοικητικών δικαστηρίων επί των διαφορών που γεννώνται από κανονιστικές πράξεις της Διοικήσεως ως αρμοδιότητα επί διαφορών πλήρους δικαιοδοσίας (άσκηση προσφυγής ουσίας), διότι τούτο θα συνεπήγετο την υπεισέλευση της δικαστικής λειτουργίας στην εκτελεστική. Ειδικότερα, στην περίπτωση προσβολής κανονιστικών διοικητικών πράξεων τούτο θα είχε ως συνέπεια την θέσπιση νέας κανονιστικής διοικητικής πράξεως, για την οποία όμως αρμόδια είναι μόνο τα προβλεπόμενα από το άρθρο 43 του Συντάγματος όργανα της εκτελεστικής εξουσίας. Τούτου έπεται ότι η μετατροπή των διαφορών αυτών σε ουσιαστικές θα προσέκρουε στις συνταγματικές αυτές διατάξεις διότι θα είχε ως αποτέλεσμα την άσκηση της κανονιστικής αρμοδιότητας των ανωτέρω διοικητικών οργάνων από τα διοικητικά δικαστήρια. (ΣτΕ Ολ. 3919/2010).
10. Επειδή, εν όψει όσων εκτίθενται στην προηγούμενη σκέψη, η προπαρατεθείσα διάταξη της παρ. 1 του άρθρου 67 του ν. 3431/2006, καθ’ ό μέρος αφορά στη μετατροπή των διαφορών που ανακύπτουν από την απ’ ευθείας προσβολή κανονιστικών πράξεων της Ε.Ε.Τ.Τ. από ακυρωτικές σε διαφορές ουσίας, είναι αντίθετη προς τις ανωτέρω συνταγματικές διατάξεις.
11. Επειδή, περαιτέρω, κατά την έννοια των προπαρατεθεισών διατάξεων των παραγράφων 1 περ. α´ και 3 του άρθρου 95 του Συντάγματος, είναι επιτρεπτή, κατ’ αρχήν, η μεταφορά στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια και κατηγοριών υποθέσεων που αφορούν κανονιστικές πράξεις, δεδομένου ότι η διάταξη της παρ. 3 του άρθρου 95, σε αντιστοιχία με εκείνη της παρ. 1 περ. α´, δεν διακρίνει μεταξύ ατομικών και κανονιστικών πράξεων. Ούτε άλλωστε, μπορεί να θεωρηθεί ότι, κατά την έννοια της συνταγματικής αυτής διατάξεως, αποκλείεται η μεταφορά των εν λόγω διαφορών με βάση τα κριτήρια της φύσεως ή της σπουδαιότητας, διότι, αν ο συνταγματικός νομοθέτης ήθελε να εξαιρέσει από την υπαγωγή στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια ολόκληρη την κατηγορία των διαφορών αυτών ανεξάρτητα από το ουσιαστικό περιεχόμενο της εκάστοτε κανονιστικής ρύθμισης, προφανώς θα όριζε ότι μπορεί να υπάγονται μόνον κατηγορίες υποθέσεων που αφορούν ατομικές πράξεις. Δεν επιτρέπεται πάντως η μεταφορά στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια διαφορών που προκύπτουν από την προσβολή των κανονιστικών διαταγμάτων τα οποία, σύμφωνα με το άρθρο 95 παρ. 1 περ. δ του Συντάγματος, υπόκεινται στην προηγούμενη επεξεργασία του Συμβουλίου της Επικρατείας. Και τούτο διότι προδήλως δεν είναι, κατά το Σύνταγμα, νοητός ο ευθύς, από κατώτερα διοικητικά δικαστήρια, δικαστικός έλεγχος των πράξεων αυτών, για τη νομιμότητα των οποίων έχει προηγηθεί γνώμη του ανωτάτου διοικητικού δικαστηρίου. Μειοψήφησαν ο Αντιπρόεδρος Αθ. Ράντος και οι Σύμβουλοι Μ. Καραμανώφ, Αικ. Σακελλαροπούλου, Μ.-Ε. Κωνσταντινίδου, Ευθ. Αντωνόπουλος, Α. Καλογεροπούλου, Β. Ραφτοπούλου και Κ. Φιλοπούλου, οι οποίοι διετύπωσαν την εξής γνώμη : Όπως ήδη εξετέθη στη σκέψη 8, στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια μπορεί, κατά την έννοια του άρθρου 95 παράγραφος 3 του Συντάγματος, να ανατεθεί μόνον ειδική αρμοδιότητα, για συγκεκριμένες κατηγορίες υποθέσεων, των οποίων η φύση και η σπουδαιότητα δεν επιβάλλει την εκδίκασή τους από το Συμβούλιο της Επικρατείας. Επομένως, δεν επιτρέπεται η ανάθεση εκδικάσεως στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια κατηγοριών διαφορών, που η «φύση» και η «σπουδαιότητά» τους επιβάλλει την αποκλειστική επ’ αυτών αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας. Τα κριτήρια αυτά ευρίσκουν την πλήρη, κατά την έννοια της εν λόγω συνταγματικής διατάξεως, εφαρμογή τους στην περίπτωση των κανονιστικών διοικητικών πράξεων. Η μεν φύση, λόγω του χαρακτήρα των κανονιστικών διοικητικών πράξεων ως ουσιαστικών νόμων, που τις διακρίνει από τις λοιπές διοικητικές πράξεις (άλλωστε, το υπό την ανωτέρω έννοια συνταγματικό κριτήριο της φύσης της πράξεως ευρίσκει την κατά κυριολεξία εφαρμογή του μόνο στην περίπτωση των κανονιστικών διοικητικών πράξεων). Η δε σπουδαιότητα έγκειται στην ιδιαίτερη σημασία που εξ ορισμού προσλαμβάνουν οι διαφορές αυτές λόγω ακριβώς της ευθείας προσβολής κανόνων δικαίου. Η ευθεία κρίση επί της νομιμότητος κανόνων δικαίου πρέπει να συγκεντρώνεται στο ανώτατο δικαστήριο, προκειμένου να επιλύονται ενιαίως στο επίπεδο αυτό οι σχετικές αμφισβητήσεις και να καθίσταται έτσι βέβαιος και εφικτός από το εκάστοτε αρμόδιο διοικητικό δικαστήριο ο έλεγχος της νομιμότητος των ατομικών πράξεων, που στηρίζονται στους εν λόγω κανόνες δικαίου. Άλλωστε, και ιστορικά, από το έτος 1977, οπότε, με τον ν. 702/1977, έλαβε χώρα η πρώτη υπαγωγή υποθέσεων της ακυρωτικής αρμοδιότητος του Συμβουλίου της Επικρατείας στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια, αλλά και σε όλα τα εφεξής συναφή αμιγώς δικονομικά νομοθετήματα (ν. 2721/1999, ν. 2944/2001, ν. 3068/2002, ν. 3659/2008, ν. 3900/2010), οι μεταφερόμενες υποθέσεις αφορούν ατομικές και όχι κανονιστικές πράξεις. Σε κάθε δε περίπτωση, η λύση αυτή έχει και το, ουσιώδες για δικονομικά ζητήματα, πλεονέκτημα της σχετικής σαφήνειας, αφού τόσο ο νομοθέτης όσο και οι ενδιαφερόμενοι να προσφύγουν σε διοικητικό δικαστήριο θα γνωρίζουν ότι αυτή τουλάχιστον η κατηγορία διαφορών υπάγεται οπωσδήποτε στο ανώτατο δικαστήριο. Συνεπώς, κατά την έννοια της εν λόγω συνταγματικής διατάξεως, δεν είναι επιτρεπτή η υπαγωγή διαφορών από την προσβολή κανονιστικών πράξεων στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια.
12. Επειδή, τέλος, ως προς τις διαφορές που ανακύπτουν, ειδικώτερα, από την απ’ ευθείας προσβολή των κανονιστικών πράξεων της Ε.Ε.Τ.Τ., η διάταξη της παρ. 1 του άρθρου 67 του Ν. 3431/2006 αντίκειται στις διατάξεις των παραγράφων 1 περ. α´ και 3 του άρθρου 95 του Συντάγματος όχι μόνον καθ’ ό μέρος προβλέπει την μετατροπή των διαφορών αυτών από ακυρωτικές σε διαφορές ουσίας, αλλά και καθ’ ο μέρος προβλέπει την μεταφορά των σχετικών υποθέσεων από το Συμβούλιο της Επικρατείας στο Διοικητικό Εφετείο Αθηνών. Τούτο, διότι με τις κανονιστικές αυτές πράξεις, που προέρχονται από ανεξάρτητη διοικητική αρχή με αρμοδιότητα σε όλη την επικράτεια, ρυθμίζονται εξ ορισμού ζητήματα, διεπόμενα από εσωτερικό και το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ενώσεως περί απελευθερώσεως και ρυθμίσεως αγορών και υπηρεσιών σε τομείς καθολικού ενδιαφέροντος, με ιδιαιτέρως σημαντικό οικονομικό αντικείμενο, δηλαδή ζητήματα που παράγουν διαφορές, η σπουδαιότητα των οποίων επιβάλλει την αποκλειστική επ’ αυτών αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας. Μειοψήφησαν οι Σύμβουλοι Γ. Παπαγεωργίου, Γ. Ποταμιάς, Σπ. Μαρκάτης, Αντ. Σταθάκης και Κ. Πισπιρίγκος, οι οποίοι διετύπωσαν την εξής γνώμη με την οποία συντάχθηκε και η Πάρεδρος Π. Μπραΐμη : Ο κανονιστικός χαρακτήρας των πράξεων τούτων δεν αποτελεί, καθ’ εαυτόν, όπως έχει εκτεθεί στην προηγούμενη σκέψη, στοιχείο, το οποίο, αναγόμενο στη φύση ή τη σπουδαιότητα αυτών, αποκλείει την δυνατότητα υπαγωγής των διαφορών που γεννώνται από αυτές στην ακυρωτική αρμοδιότητα του Διοικητικού Εφετείου. Εξ άλλου, ούτε το γεγονός ότι πρόκειται για πράξεις ανεξάρτητης διοικητικής αρχής αποκλείει, κατά τις προπαρατεθείσες διατάξεις του άρθρου 95 του Συντάγματος, την ανωτέρω δυνατότητα· διότι, κατά τα εκτεθέντα στην προηγούμενη σκέψη, εξαιρουμένης της περιπτώσεως των κανονιστικών πράξεων (διαταγμάτων) του Προέδρου της Δημοκρατίας, το κριτήριο του οργάνου δεν αποτελεί, καθ’ εαυτό, στοιχείο το οποίο, αναγόμενο στη φύση ή στη σπουδαιότητα της πράξεως, μπορεί να αποκλείει, κατά το Σύνταγμα, την δυνατότητα προσβολής της ενώπιον των τακτικών δικαστηρίων. Εν όψει δε τούτου, δεν είναι κρίσιμο, εν προκειμένω, ούτε το ειδικώτερο ζήτημα αν το όργανο που εκδίδει την πράξη έχει αρμοδιότητα που εκτείνεται στο σύνολο της επικρατείας ή σε μέρος αυτής. Τέλος, οι κανονιστικές πράξεις της Ε.Ε.Τ.Τ., εν όψει του ειδικωτέρου αντικειμένου κρατικής δράσεως που ανατίθεται σ’ αυτήν («έλεγχος και ρύθμιση του τομέα των τηλεπικοινωνιών και εποπτεία της τηλεπικοινωνιακής αγοράς» κατά το άρθρο 3 παρ. 1 του Ν. 2867/2000, «έλεγχος, ρύθμιση και εποπτεία των ηλεκτρονικών επικοινωνιών» κατά το άρθρο 6 παρ. 1 του Ν. 3431/2006), δεν εμφανίζουν, εν σχέσει τουλάχιστον προς τις κανονιστικές πράξεις που ανάγονται σε πλήθος άλλων τομέων κρατικής δράσεως (άμυνα, παιδεία, φορολογία, διεθνείς σχέσεις κ.λπ.), ιδιαίτερη σπουδαιότητα που να αποκλείει, κατά το Σύνταγμα, την δυνατότητα εκδικάσεως των σχετικών αιτήσεων ακυρώσεως από το Διοικητικό Εφετείο. Αντιθέτως, οι εν λόγω κανονιστικές πράξεις αφορούν σε έναν περιορισμένο και εντελώς εξειδικευμένο τομέα κρατικής δράσεως, ρυθμίζουν δε ζητήματα εξόχως τεχνικού χαρακτήρος (από την άποψη τόσον της τεχνολογίας όσον και της οικονομικής επιστήμης), τα οποία – ακριβώς λόγω του χαρακτήρος τους αυτού – επιτρέπεται, κατά το άρθρο 43 παρ. 2 εδ. β´ του Συντάγματος, να ρυθμίζονται κανονιστικώς με πράξεις ήσσονος τυπικής ισχύος, εν όψει δε του εν λόγω εξόχως τεχνικού χαρακτήρος των ζητημάτων τούτων, δεν είναι κρίσιμο κατά το Σύνταγμα, για την κατανόηση και αξιολόγηση αυτών και, εντεύθεν, για την επίλυση των σχετικών διαφορών, το ζήτημα του αρμοδίου για την εκδίκαση αυτών διοικητικού δικαστηρίου, ώστε να αποκλείεται η δυνατότητα μεταβιβάσεως των σχετικών ακυρωτικών υποθέσεων από το Συμβούλιο της Επικρατείας στο Διοικητικό Εφετείο Αθηνών.
13. Επειδή, μετά την, κατά τα προεκτεθέντα, επίλυση του παραπεμφθέντος ζητήματος της συνταγματικότητος της παρ. 1 του άρθρου 67 του Ν. 3431/2006, το κρινόμενο ένδικο βοήθημα, στρεφόμενο κατά κανονιστικής αποφάσεως της Ε.Ε.Τ.Τ., παραδεκτώς ασκείται ως αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, η δε υπόθεση πρέπει να αναπεμφθεί προς περαιτέρω εκδίκαση στο Δ΄ Τμήμα.
Δ ι ά τ α ύ τ α
Επιλύει το παραπεμφθέν ζήτημα, κατά το σκεπτικό, και
Αναπέμπει την υπόθεση προς περαιτέρω εκδίκαση στο Δ΄ Τμήμα.
Η διάσκεψη έγινε στην Αθήνα στις 21 Μαρτίου, 8 Απριλίου και 10 Ιουνίου 2011
Ο Πρόεδρος Η Γραμματέας