Αριθμός 87/2011
Αριθμός 87/2011
ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ
ΟΛΟΜΕΛΕΙΑ
Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 15 Ιανουαρίου 2010, με την εξής σύνθεση: Π. Πικραμμένος, Πρόεδρος, Δ. Πετρούλιας, Αντιπρόεδρος, Αικ. Συγγούνα, Ε. Σαρπ, Ν. Μαρκουλάκης, Μ. Καραμανώφ, Ι. Μαντζουράνης, Αικ. Σακελλαροπούλου, Δ. Αλεξανδρής, Α.-Γ. Βώρος, Γ. Ποταμιάς, Μ. Γκορτζολίδου, Ε. Νίκα, Ι. Γράβαρης, Ε. Αντωνόπουλος, Σ.-Κ. Μαρκάτης, Δ. Γρατσίας, Β. Καμπίτση, Β. Γρατσίας, Σπ. Παραμυθιώτης, Φ. Ντζίμας, Σπ. Χρυσικοπούλου, Η. Τσακόπουλος, Β. Καλαντζή, Μ. Σταματελάτου-Μπεριάτου, Μ. Παπαδοπούλου, Δ. Κυριλλόπουλος, Σύμβουλοι, Β. Κίντζιου, Δ. Εμμανουηλίδης, Μ. Αθανασοπούλου, Πάρεδροι. Γραμματέας η Ε. Κουμεντέρη.
Για να δικάσει την από 15 Απριλίου 2008 αίτηση:
της ανώνυμης εταιρείας με την επωνυμία “NESTLE ΕΛΛΑΣ Α.Ε.”, που εδρεύει στο Μαρούσι Αττικής (Πατρόκλου 4), η οποία παρέστη με τον δικηγόρο Αθ. Τεγόπουλο (Α.Μ. 3725), που τον διόρισε με πληρεξούσιο,
κατά του Υπουργού Εσωτερικών, ο οποίος παρέστη με την Βασ. Πανταζή, Νομική Σύμβουλο του Κράτους.
Η πιο πάνω αίτηση παραπέμφθηκε στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου, κατόπιν της υπ΄ αριθμ. 1102/2009 αποφάσεως του Β΄ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας.
Με την αίτηση αυτή η αιτούσα εταιρεία επιδιώκει να ακυρωθεί η υπ΄ αριθμ. 1669/17.2.2008 απόφαση του Γενικού Γραμματέα Περιφέρειας Δυτικής Ελλάδας, καθώς και κάθε άλλη σχετική πράξη ή παράλειψη της Διοικήσεως.
Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της παραπεμπτικής αποφάσεως, η οποία επέχει θέση εισηγήσεως από την Εισηγητή, Σύμβουλο Αικ. Συγγούνα.
Κατόπιν το δικαστήριο άκουσε τον πληρεξούσιο της αιτούσας εταιρείας, ο οποίος ανέπτυξε και προφορικά τους προβαλλόμενους λόγους ακυρώσεως και ζήτησε να γίνει δεκτή η αίτηση και την εκπρόσωπο του Υπουργού, που ζήτησε την απόρριψή της.
Μετά τη δημόσια συνεδρίαση το δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη σε αίθουσα του δικαστηρίου κ α ι
Α φ ο ύ μ ε λ έ τ η σ ε τ α σ χ ε τ ι κ ά έ γ γ ρ α φ α
Σ κ έ φ θ η κ ε κ α τ ά τ ο Ν ό μ ο
1. Επειδή για την άσκηση της υπό κρίση αιτήσεως καταβλήθηκε το νόμιμο παράβολο (ειδικά γραμμάτια παραβόλου Α΄ 3228335 και 4198930/2008).
2. Επειδή με την αίτηση αυτή ζητείται η ακύρωση της αποφάσεως 1669/17-2-2008 του Γενικού Γραμματέα Περιφέρειας Δυτικής Ελλάδας, με την οποία, κατόπιν της υπ΄ αριθμ. 255/2007 προτάσεως του Δήμου Ανακτορίου, αναπροσαρμόστηκε το δικαίωμα εμπορίας ποσίμων υδάτων που βρίσκονται στην περιφέρεια του Δήμου αυτού και προέρχονται από ιδιωτικά φρέατα ή γεωτρήσεις ή πηγές, σε ποσοστό 3% επί του δικαιώματος που ίσχυε έως τότε, ήτοι 0,0027 ευρώ ανά λίτρο και 0,0024 ευρώ ανά λίτρο όταν γίνεται πρόσμιξη του νερού με χυμούς.
3. Επειδή με την απόφαση 1102/2009 του Β΄ Τμήματος παραπέμφθηκε στην Ολομέλεια σύμφωνα με το άρθρο 14 παρ. 2 του π.δ. 18/1989 (Α΄ 8), λόγω της σπουδαιότητάς του, το γεννηθέν κατά την εκδίκαση της ανωτέρω αιτήσεως ζήτημα της τύχης της αιτήσεως ακυρώσεως που στρέφεται κατά κανονιστικής πράξης ανυπόστατης λόγω μη δημοσιεύσεώς της.
4. Επειδή, στις παραγράφους 1 και 2 του άρθρου 12 του από 24.9/20.10.1958 β/δτος «περί κωδικοποιήσεως εις ενιαίον κείμενον νόμου των ισχυουσών διατάξεων περί των προσόδων των δήμων και κοινοτήτων» (Α΄ 171), όπως οι διατάξεις των παραγράφων αυτών ισχύουν μετά την αντικατάστασή τους με τις παραγράφους 1 και 2 του άρθρου 26 του ν. 1828/1989 (Α΄ 2), ορίζονται τα εξής: «1. Η εμπορία των πόσιμων ιαματικών ή μη ιαματικών νερών, που διατίθενται είτε σε φυσική κατάσταση είτε με ανάμειξη με χημικές ή άλλες ουσίες ή χυμούς και με οποιαδήποτε ονομασία, κατάσταση και συσκευασία, επιτρέπεται μόνον έπειτα από άδεια, που χορηγείται με απόφαση του δημοτικού ή κοινοτικού συμβουλίου, στην περιφέρεια του οποίου βρίσκονται τα νερά, ύστερα από αίτηση του ενδιαφερομένου. Στην απόφαση του δημοτικού ή κοινοτικού συμβουλίου, η οποία λαμβάνεται μετά προηγούμενη γνώμη του προϊσταμένου της υγειονομικής υπηρεσίας του νομού για την καταλληλότητα του νερού, προσδιορίζεται και η χρονική διάρκεια της άδειας. 2. Όταν τα νερά που διατίθενται ανήκουν σε δήμους ή κοινότητες, στην ίδια απόφαση με την οποία χορηγείται η άδεια προσδιορίζεται η ελάχιστη ποσότητα νερού, για την οποία θα καταβάλλεται το ανάλογο δικαίωμα, ανεξάρτητα από τη λήψη ή μη της ποσότητας αυτής, ο χρόνος καταβολής του δικαιώματος και κάθε όρος που διασφαλίζει τα συμφέροντα του δήμου ή της κοινότητας και του καταναλωτικού κοινού. Όταν τα νερά που διατίθενται δεν ανήκουν σε δήμους ή κοινότητες, αρμόδιος να χορηγήσει την άδεια και να προσδιορίσει το δικαίωμα είναι ο δήμος ή η κοινότητα, στην περιφέρεια του οποίου γίνεται η υδροληψία». Περαιτέρω, στην παράγραφο 3 του ίδιου άρθρου 12 του από 24.9/20.10.1958 β.δ/τος, όπως ισχύει μετά την αντικατάσταση της περιπτώσεως β΄ με την παρ. 14 του άρθρου 57 του ν. 2218/1994 (Α΄ 90), ορίζονται τα εξής: «Ο τυγχάνων της κατά την προηγουμένην παράγραφον αδείας υποχρεούται: α) [. . .] β) Να καταβάλλει υπέρ του δήμου ή της κοινότητας δικαίωμα που καθορίζεται με απόφαση του δημοτικού ή κοινοτικού συμβουλίου από 0,30 έως 0,60 δραχμές ανά λίτρο νερού και από 0,30 έως 0,50 δραχμές όταν γίνεται πρόσμιξη του νερού με χυμούς. Όταν το νερό που διατίθεται ανήκει σε δήμους και κοινότητες το δικαίωμα καθορίζεται με απόφαση του δημοτικού ή κοινοτικού συμβουλίου». Εξ άλλου, με την παράγραφο 4 του άρθρου 29 του ν. 3448/2006 (Α΄ 57) προστέθηκε τελευταίο εδάφιο στην ως άνω περ. β΄ της παραγράφου 3 του άρθρου 12 του από 24.9/20.10.1958 β.δ/τος, σύμφωνα με το οποίο, «Ύστερα από απόφαση του Γενικού Γραμματέα της οικείας Περιφέρειας, η οποία εκδίδεται μετά από πρόταση του δημοτικού ή κοινοτικού συμβουλίου, τα ποσά αυτά μπορούν να αναπροσαρμόζονται, εφόσον μεταβληθούν σημαντικά, για οποιονδήποτε λόγο, τα στοιχεία, με βάση τα οποία διαμορφώθηκαν».
5. Επειδή, από το Σύνταγμα επιβάλλεται η πλήρης δημοσίευση όχι μόνο των τυπικών νόμων, αλλά και όλων των κανονιστικών διοικητικών πράξεων, ως συστατικό στοιχείο του κύρους τους. Με το άρθρο 5 παρ. 2 περ. θ΄ του ν. 3469/2006 «Εθνικό Τυπογραφείο, Εφημερίς της Κυβερνήσεως και λοιπές διατάξεις» (Α΄ 131), ο οποίος ίσχυε κατά τον ένδικο χρόνο, επιβάλλεται, σύμφωνα με τον παραπάνω συνταγματικό κανόνα, η δημοσίευση δια της Εφημερίδος της Κυβερνήσεως και όλων των κανονιστικού περιεχομένου διοικητικών πράξεων, για τις οποίες δεν προβλέπεται από την κείμενη νομοθεσία, άλλος ειδικότερος τρόπος δημοσιεύσεως.
6. Επειδή, κατ΄ επίκληση της διατάξεως της παρ. 4 του άρθρου 29 του ν. 3448/2006 που παρατίθεται στην τέταρτη σκέψη, με την υπ΄ αριθμ. 255/2007 απόφαση του Δημοτικού Συμβουλίου του Δήμου Ανακτορίου, ληφθείσα κατά την υπ΄ αριθμ. 14/29.11.2007 συνεδρίαση, αποφασίσθηκε να προταθεί στον Γενικό Γραμματέα Περιφέρειας Δυτικής Ελλάδας, η αναπροσαρμογή του δικαιώματος εμπορίας ποσίμων υδάτων που βρίσκονται στην περιφέρεια του εν λόγω Δήμου, προέρχονται δε από ιδιωτικά φρέατα ή γεωτρήσεις ή πηγές, σε ποσοστό 3% επί του δικαιώματος που ίσχυε έως τότε, ήτοι 0,0027 ευρώ ανά λίτρο και 0,0024 ευρώ ανά λίτρο όταν γίνεται πρόσμιξη του νερού με χυμούς. Η προσβαλλόμενη απόφαση με την οποία, σύμφωνα με τα εκτιθέμενα στη δεύτερη σκέψη, υιοθετήθηκε αυτή η πρόταση, έχοντας το εν λόγω περιεχόμενο, αποτελεί διοικητική πράξη με κανονιστικό χαρακτήρα (πρβλ. Σ.τ.Ε. 1437/2006 κ.ά.), δεν επηρεάζει δε τη φύση της πράξεως αυτής ως κανονιστικής, το συμπτωματικό γεγονός ότι κατά το χρόνο εκδόσεώς της το αναπροσαρμοζόμενο δικαίωμα επιβαλλόταν μόνον στην αιτούσα εταιρεία. Επομένως, η κανονιστική αυτή απόφαση του Γενικού Γραμματέα Περιφέρειας Δυτικής Ελλάδας για να λάβει, κατά τα ως άνω, νόμιμη υπόσταση έπρεπε να δημοσιευθεί στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, εφ΄ όσον ούτε οι διατάξεις του εν λόγω β.δ/τος, το οποίο, όπως τροποποιήθηκε, ίσχυε κατά τον κρίσιμο χρόνο, στις οποίες ερείδεται η προσβαλλόμενη πράξη, ούτε άλλη ειδική διάταξη προβλέπει τη δημοσίευση των κανονιστικών αποφάσεων του Γενικού Γραμματέα Περιφέρειας με άλλο τρόπο.
7. Επειδή, όπως ήδη αναφέρθηκε, το Β΄ Τμήμα του Δικαστηρίου, αφού έκρινε τα ανωτέρω ζητήματα, παρέπεμψε με την ανωτέρω παραπεμπτική απόφασή του στην Ολομέλεια το μνημονευθέν ήδη ζήτημα της τύχης της αιτήσεως ακυρώσεως που στρέφεται κατά κανονιστικής πράξεως ανυπόστατης λόγω μη δημοσιεύσεώς της.
8. Επειδή, ναι μεν οι κανονιστικές πράξεις που δεν έχουν δημοσιευθεί είναι ανυπόστατες και, επομένως, δεν παράγουν έννομες συνέπειες, όμως, ως εκ της φύσεώς τους και του περιεχομένου τους, αλλά και για λόγους ασφαλείας του δικαίου είναι εν πάση περιπτώσει ακυρωτέες προς αποφυγή του ενδεχομένου της εφαρμογής τους στο μέλλον. Κατά τη γνώμη, όμως, των Συμβούλων Α.-Γ. Βώρου, Γ. Ποταμιά, Σπ. Χρυσικοπούλου και Β. Καλαντζή οι μη δημοσιευθείσες κανονιστικές πράξεις, ως ανυπόστατες, προσβάλλονται απαραδέκτως. Δεν είναι δε αναγκαία, κατά τη γνώμη αυτή, η ακύρωσή τους με απόφαση του Δικαστηρίου προκειμένου να επιτευχθεί η έναντι πάντων διαπίστωση του ανισχύρου τους, γιατί η διαπίστωση στο σκεπτικό της απόφασης του ανυποστάτου της πράξεως λόγω μη δημοσιεύσεώς της και η απόρριψη για το λόγο αυτό, της αιτήσεως ακυρώσεως που στρέφεται κατ΄ αυτής, επιφέρουν πλήρη νομική ασφάλεια. Αντιθέτως, η ακύρωση της πράξης στερεί χωρίς νόμιμο λόγο τη Διοίκηση από τη δυνατότητα να προβεί στη δημοσίευσή της, αν δεν εμποδίζεται προς τούτο από άλλη αιτία (με αποτέλεσμα η κανονιστική αυτή πράξη να αποκτήσει νόμιμη υπόσταση, όπως είναι αυτονόητο, από της εν λόγω δημοσιεύσεως). Κατά τη γνώμη δε του Αντιπροέδρου Δ. Πετρούλια και του Συμβούλου Ιωαν. Γράβαρη κανονιστική πράξη η οποία δεν έχει τελειωθεί, σύμφωνα με το άρθρο 18 παρ. 1 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας (ν. 2690/1999), με τη δημοσίευσή της στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως ή με την τήρηση του τυχόν προβλεπόμενου για τη δημοσιότητά της ειδικού τρόπου, απαραδέκτως, κατ΄ αρχήν, προσβάλλεται με αίτηση ακυρώσεως, δεδομένου ότι είναι νομικά ανυπόστατη και, ως εκ τούτου, δεν παράγει, κατά νόμον, έννομες συνέπειες. Ωστόσο, κατ΄ εξαίρεση, όταν τέτοια πράξη, παρά τη μη κατά τ΄ ανωτέρω τελείωσή της, έχει ήδη εφαρμοσθεί ή έχει εκδηλωθεί με συγκεκριμένες ενέργειες η σαφής πρόθεση της Διοίκησης να προβεί, πριν τη δημοσίευση, στην εφαρμογή της (όπως όταν η εκδούσα αρχή την κοινοποιεί στις υπηρεσίες για να την εφαρμόσουν), τότε, η πράξη αυτή, επειδή, παρά τη μη δημοσίευσή της, προκαλεί, πάντως, ή πρόκειται να προκαλέσει, με την έκδοση ατομικών πράξεων, μεταβολές στον νομικό κόσμο, λογίζεται, για λόγους ασφαλείας του δικαίου, ως παραδεκτώς προσβαλλόμενη με αίτηση ακυρώσεως και είναι «ακυρωτέα», με την έννοια της έναντι πάντων διαπιστώσεως του ανισχύρου της.
9. Επειδή μετά την επίλυση του παραπεμφθέντος ζητήματος το Δικαστήριο κρίνει ότι πρέπει να κρατήσει και να εκδικάσει την υπόθεση.
10. Επειδή, εν προκειμένω, η προσβαλλόμενη πράξη, η οποία έχει το παρατεθέν σε προηγούμενη σκέψη κανονιστικό περιεχόμενο, όπως βεβαιώνεται στο υπ΄ αριθμ. πρωτ. 3017/17-2-2009 έγγραφο της Περιφέρειας Δυτικής Ελλάδας, καθώς και στο υπ΄ αριθμ. πρωτ. Γ25258/17-2-2009 έγγραφο του Εθνικού Τυπογραφείου προς το Συμβούλιο της Επικρατείας δεν έχει δημοσιευθεί στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, ενώ, εξάλλου, δεν προβλέπεται, όπως ήδη αναφέρθηκε, η δημοσίευσή της με άλλο νόμιμο τρόπο. Για το λόγο, συνεπώς, αυτό ακυρώσεως που λαμβάνεται υπόψη και αυτεπαγγέλτως, πρέπει, σύμφωνα με όσα έγιναν δεκτά στις προηγούμενες σκέψεις, η κρινόμενη αίτηση να γίνει δεκτή και η προσβαλλόμενη πράξη να ακυρωθεί.
Διά ταύτα
Δέχεται την αίτηση.
Ακυρώνει την απόφαση 1669/17-2-2008 του Γενικού Γραμματέα Περιφέρειας Δυτικής Ελλάδας.
Διατάσσει την απόδοση του παραβόλου, και
Επιβάλλει στο Δημόσιο τη δικαστική δαπάνη της αιτούσης που ανέρχεται σε χίλια τριακόσια ογδόντα (1.380) ευρώ.
Η διάσκεψη έγινε στην Αθήνα στις 22 Ιανουαρίου 2010
Ο Πρόεδρος Η Γραμματέας
Π. Πικραμμένος Ε. Κουμεντέρη
και η απόφαση δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση της 14ης Ιανουαρίου 2011.
Ο Προεδρεύων Αντιπρόεδρος Η Γραμματέας
Γ. Σταυρόπουλος Μ. Παπαδοπούλου