Αριθμός 1339/2018, Ολομελείας (Μείζονος)
Περίληψη: Παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενεργείας της Διοικήσεως (άρθρο 45 παρ. 4 του π.δ/τος 18/1989). Παράλειψη εκδόσεως κανονιστικής πράξεως. Διεθνής Αερολιμένας Αθηνών Α.Ε. Δήμοι Μεσογείων. Επιβολή δημοτικών φόρων – τελών. Παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας της Διοικήσεως δεν υπάρχει οσάκις ο νόμος παρέχει την εξουσία στη διοικητική αρχή να ρυθμίζει ζήτημα με κανονιστική πράξη, διότι η εκτίμηση της σκοπιμότητας για την έκδοση ή όχι κανονιστικής πράξεως και για τον χρόνο εκδόσεώς της ανήκει, στην ανέλεγκτη από τον ακυρωτικό δικαστή, κρίση της διοικητικής αρχής. Εξαίρεση από την αρχή αυτή υπάρχει είτε όταν η νομοθετική εξουσιοδότηση επιβάλλει στη Διοίκηση υποχρέωση για την έκδοση κανονιστικής πράξεως, εφόσον συντρέχουν ορισμένες αντικειμενικές προϋποθέσεις είτε όταν η υποχρέωση της Διοικήσεως να προβεί σε κανονιστική ρύθμιση προκύπτει ευθέως εκ του Συντάγματος. Στην περίπτωση αυτή η άσκηση της αρμοδιότητας προς κανονιστική ρύθμιση καθίσταται δέσμια, η παράλειψη δε της Διοικήσεως να ασκήσει την κανονιστική αυτή αρμοδιότητα είναι αντίθετη προς τον νόμο. Δεν είναι αναγκαία η έκδοση της προβλεπομένης στο άρθρο 10 παρ. 2 του ν. 3631/2008 κοινής υπουργικής αποφάσεως για την επιβολή και είσπραξη των τελών, φόρων και λοιπών επιβαρύνσεων υπέρ των Ο.Τ.Α. των Μεσογείων, που προβλέπονται από την κείμενη νομοθεσία, σύμφωνα με τη διαδικασία που ορίζεται από την εν λόγο) νομοθεσία και υπό τον όρο ότι συντρέχουν όλες οι τασσόμενες από την νομοθεσία αυτή προϋποθέσεις. Μειοψηφία ισχυρή.
Πρόεδρος: Ν. Σακκελαρίου, Πρόεδρος Σ.τ.Ε.
Εισηγητής: Π. Ευστρατίου, Σύμβουλος
Δικηγόροι: Απ. Παπακωνσταντίνου, Δ. Μακαρονίδης (Ν.Σ.Κ.)
2. Επειδή, με την αίτηση αυτή ζητείται η ακύρωση της παραλείψεως των Υπουργών Εσωτερικών και Διοικητικής Ανασυγκρότησης, Οικονομικών, Οικονομίας – Ανάπτυξης και Τουρισμού, Υποδομών – Μεταφορών και Δικτύων να προβούν στην έκδοση της προβλεπομένης στο άρθρο 10 παρ. 2 του ν. 3631/2008 κοινής υπουργικής αποφάσεως.
3. Επειδή, κατά το άρθρο 45 παρ. 4 του π.δ/τος 18/1989 (Α΄ 8) είναι δυνατή η άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως και κατά παραλείψεως της διοικητικής αρχής να προβεί σε οφειλόμενη νόμιμη ενέργεια, ή κατά ρητής αρνήσεως της αρχής να προβεί στην ενέργεια αυτή, εφόσον ο νόμος ή ο υπερκείμενος του νόμου κανόνας δικαίου επιβάλλει την υποχρέωση σ’ αυτήν να ρυθμίσει συγκεκριμένο ζήτημα με την έκδοση εκτελεστής διοικητικής πράξεως. Τέτοια παράλειψη ή άρνηση δεν υπάρχει οσάκις ο νόμος παρέχει την εξουσία στην διοικητική αρχή να ρυθμίζει ζήτημα με κανονιστική πράξη, διότι η εκτίμηση της σκοπιμότητας για την έκδοση ή όχι κανονιστικής πράξεως και για τον χρόνο εκδόσεώς της ανήκει, στην ανέλεγκτη από τον ακυρωτικό δικαστή, κρίση της διοικητικής αρχής. Εξαίρεση από την αρχή αυτή υπάρχει είτε όταν η νομοθετική εξουσιοδότηση επιβάλλει στην Διοίκηση υποχρέωση για την έκδοση κανονιστικής πράξεως, εφόσον συντρέχουν ορισμένες αντικειμενικές προϋποθέσεις, όπως στην περίπτωση που ο ίδιος ο νόμος καθιερώνει αμέσως και ευθέως ένα δικαίωμα των πολιτών, καταλείπει δε απλώς στον εξουσιοδοτούμενο από αυτόν κανονιστικό νομοθέτη να θεσπίσει συμπληρωματικούς κανόνες, αναγκαίους για τη ρύθμιση τεχνικών λεπτομερειών ή των όρων ασκήσεως του δικαιώματος ή εντός ορισμένης προθεσμίας, είτε όταν η υποχρέωση της Διοικήσεως να προβεί σε κανονιστική ρύθμιση προκύπτει ευθέως εκ του Συντάγματος. Στην περίπτωση αυτή η άσκηση της αρμοδιότητας προς κανονιστική ρύθμιση καθίσταται δέσμια, η παράλειψη δε της Διοικήσεως να ασκήσει την κανονιστική αυτή αρμοδιότητα είναι αντίθετη προς τον νόμο (βλ. ΣτΕ 464/2016, 4446/ 2015 Ολομ., 4003/2014 Ολομ., 3749/2013 Ολομ., 1849/2009 Ολομ., 4917/2012, πρβλ. ΣτΕ 1430/1981 Ολομ., 1242/2008 7μ., 3395/2014).
5. Επειδή, ενόψει του ότι, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου, δεν εφαρμοζόταν στην πράξη η ανωτέρω διάταξη του άρθρου 25 παρ. 25.6 της ΣΑΑ, με το υπό στοιχεία OL/CELGL41402/ 21.5.2003 έγγραφο του Γ ενικού Διευθυντή της εταιρίας “Διεθνής Αερολιμένας Αθηνών Α.Ε.” ζητήθηκε η συνδρομή των Υπουργών Οικονομίας και Οικονομικών, Μεταφορών και Επικοινωνιών και Εσωτερικών Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης για την εφαρμογή, με την έκδοση κοινής υπουργικής αποφάσεως ή με άλλο πρόσφορο τρόπο, της ανωτέρω διατάξεως της ΣΑΑ, η οποία «αφορά κυρίως στην διαδικασία καταλογισμού και καταβολής από την Εταιρία Αεροδρομίου του Δημοτικού Φόρου (του “Φόρου επί των Ηλεκτροδοτούμενων Χώρων των χρησιμοποιουμένων ή προοριζομένων δια κατοικίαν ή δια άσκησιν επαγγέλματος”) που προβλέπεται από το άρθρο 10 του ν. 1080/80… στους Δήμους των οποίων τα διοικητικά όρια εκτείνονται εντός των στεγασμένων και μη χώρων του Αερολιμένα “Ελευθέριος Βενιζέλος”». Στο ίδιο έγγραφο αναφέρεται ότι, κατά τη χρήση 1.1.2002-31.12.2002, η εταιρία “Διεθνής Αερολιμένας Αθηνών Α.Ε.” κατέβαλε, μέσω της “ΔΕΗ Α.Ε.”, το ποσό του 1.424.442 ευρώ στον (τότε) Δήμο Σπάτων, 310.826 ευρώ στον (τότε) Δήμο Παιανίας, 10 ευρώ στον (τότε) Δήμο Μαρκόπουλου και 10.242 ευρώ στον (τότε) Δήμο Αρτέμιδος, δηλαδή το συνολικό ποσό του 1.745.520 ευρώ, το οποίο υπερέβαινε κατά πολύ το ποσό των 705.149,05 ευρώ, στο οποίο αντιστοιχούσε κατά τη χρήση εκείνη το ποσοστό 0,5% επί των ακαθαρίστων εσόδων της “Εταιρίας Αεροδρομίου” (208.074.190,86 ευρώ ακαθάριστα έσοδα χ 0,5% το φορολογικό προνόμιο = 705.149,05 ευρώ η υποχρέωση της “Εταιρίας Αεροδρομίου” έναντι όλων των Δήμων και για το σύνολο των δυνάμενων να επιβληθούν φόρων, τελών και λοιπών επιβαρύνσεων). Περαιτέρω, στο εν λόγω έγγραφο του Γενικού Διευθυντή της εταιρίας «Διεθνής Αερολιμένας Αθηνών Α.Ε.» αναφέρεται ότι, εξαιτίας του γεγονότος ότι το άρθρο 25.6 ΣΑΑ κατισχύει έναντι οποιασδήποτε αντίθετης διάταξης νόμου, “απαιτείται να εξευρεθεί η πλέον κατάλληλη κανονιστική βάση για την ορθή εφαρμογή του από όλους τους εμπλεκόμενους φορείς, με σκοπό (α) την χρέωση του δημοτικού φόρου και κάθε άλλου τέλους που δύναται να επιβληθεί από τους Δήμους Σπάτων, Παιανίας, Μαρκοπούλου, Αρτέμιδος και Ραφήνας και κάθε άλλη κοινότητα, σύμφωνα με τη διάταξη αυτή, σε απολογιστική βάση μετά την έγκριση και κατά νόμο δημοσίευση των ετήσιων οικονομικών καταστάσεων της Εταιρίας Αεροδρομίου, ρητά και ειδικά εξαιρουμένης της τελευταίας από την υποχρέωση περιοδικής καταβολής τους μέσω της ΔΕΗ και (β) την άμεση επιστροφή στην Εταιρία Αεροδρομίου από τους εισπράξαντες Δήμους κάθε αχρεωστήτως καταβληθέντος ποσού μέχρι την ημερομηνία θέσης σε ισχύ της παραπάνω διαδικασίας και (γ) την ρύθμιση κάθε συναφούς ζητήματος”.
6. Επειδή, ενόψει των ανωτέρω, δηλαδή της εκ μέρους της εταιρίας «Διεθνής Αερολιμένας Αθηνών Α.Ε.» καταβολής στους προαναφερθέντες Ο.Τ.Α. ποσών που φαίνεται ότι υπερέβαιναν το προβλεπόμενο από το άρθρο 25 παρ. 25.6 της ΣΑΑ ποσοστό επί των ακαθαρίστων εσόδων της, με το άρθρο 10 παρ. 2 και 3 του ν. 3631/2008 (Α΄ 6/29.1.2008) ορίσθηκαν τα εξής: «2. Κατ’ εφαρμογή του άρθρου 25.6 της Σύμβασης Ανάπτυξης Αεροδρομίου (Σ.Α.Α.), όπως αυτή κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν. 2338/1995 (ΦΕΚ 202 Α΄), καθορίζεται, με κοινή απόφαση των Υπουργών Εσωτερικών, Οικονομίας και Οικονομικών και Μεταφορών και Επικοινωνιών, η διαδικασία επιβολής και είσπραξης ανταποδοτικών και άλλων δημοτικών ή κοινοτικών επιβαρύνσεων, φόρων ή τελών από τους Δήμους Σπάτων, Παιανίας, Μαρκόπουλου Μεσογαίας, Αρτέμιδος, Ραφήνας και Κορωπίου, καθώς και από κάθε άλλο δικαιούχο οργανισμό τοπικής αυτοδιοίκησης (Ο.Τ.Α.) σε βάρος της εταιρίας “Διεθνής Αερολιμένας Αθηνών Α.Ε.” (Δ.Α.Α. Α.Ε.). 3. Ποσά που εισπράχθηκαν από τους ανωτέρω Ο.Τ.Α. καθ’ υπέρβαση του προβλεπόμενου από το άρθρο 25.6 της Σ.Α.Α. ανώτατου ορίου από την 28.3.2001 και μέχρι την έναρξη
ισχύος του παρόντος, συμψηφίζονται με μεταγενέστερες οφειλές». Στην αιτιολογική έκθεση του ως άνω νόμου αναφέρονται τα εξής: «Μέχρι σήμερα δεν κατέστη δυνατή η εφαρμογή της διάταξης του άρθρου 25.6 της Σύμβασης Ανάπτυξης Αεροδρομίου από τους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης εντός των διοικητικών ορίων των οποίων αναπτύχθηκε και λειτουργεί ο Διεθνής Αερολιμένας Αθηνών με αποτέλεσμα το γεγονός αυτό να οδηγήσει σε σημαντική και αδικαιολόγητη επιβάρυνση της εταιρίας αεροδρομίου, καθώς και συνακόλουθη αξίωσή της σε βάρος του Ελληνικού Δημοσίου κατά τις διατάξεις της ΣΑΑ και του ν. 2338/1995. Αυτό οφείλεται ιδιαίτερα στην αδυναμία εξέλιξης και προσαρμογής του υφιστάμενου θεσμικού πλαισίου για την επιβολή και είσπραξη δημοτικών και κοινοτικών τελών και λοιπών επιβαρύνσεων με την ειδική ρύθμιση της ΣΑΑ, η οποία σε κάθε περίπτωση κατισχύει των αντίθετων με αυτήν προγενέστερων διατάξεων. Με την προτεινόμενη ρύθμιση δίδεται εξουσιοδότηση στους αρμόδιους Υπουργούς, με απόφασή τους, να καθορίσουν την διαδικασία χρέωσης της εταιρίας ΔΑΑ Α.Ε. από τους Δήμους σε απολογιστική βάση μέχρι του ανώτερου ποσοστού 0,5% των ακαθάριστων εσόδων της εταιρίας για το αντίστοιχο έτος μετά τη δημοσίευση των ετήσιων οικονομικών του καταστάσεων. [Η πρόβλεψη για τη βάση υπολογισμού του ανωτέρω ποσοστού, όπως προσδιορίζεται στην αιτιολογική έκθεση (απολογιστικός υπολογισμός με βάση τα ακαθάριστα έσοδα της εταιρίας μετά τη δημοσίευση των ετησίων οικονομικών της καταστάσεων, πράγμα που αποκλείει, επομένως, την είσπραξη μέσω λογαριασμών ΔΕΗ), δεν επαναλήφθηκε και στο νόμο]. Με την παρ. 3 προβλέπεται ο συμψηφισμός των ποσών που εισπράχθηκαν από τους Ο.Τ.Α., καθ’ υπέρβαση του προβλεπομένου από το άρθρο 25.6 της ΣΑΑ ανωτάτου ορίου, με μεταγενέστερες οφειλές».
7. Επειδή, στις 7.8.2015 ο αιτών δήμος κατέθεσε στα Γραφεία των Υπουργών Εσωτερικών, Οικονομικών και Οικονομίας, Υποδομών, Ναυτιλίας και Τουρισμού αίτηση για την άμεση έκδοση της προβλεπόμενης στο άρθρο 10 παρ. 2 του προαναφερθέντος ν. 3631/2008 κοινής αποφάσεως των ως άνω Υπουργών, “προκειμένου να καθορισθεί με αυτήν η διαδικασία επιβολής σε βάρος της ανώνυμης εταιρίας με την επωνυμία “Διεθνής Αερολιμένας Αθηνών Α.Ε.” και είσπραξης ανταποδοτικών και άλλων δημοτικών επιβαρύνσεων, φόρων ή τελών από τον Δήμο μας”. Μεταξύ των επιβαρύνσεων που
αδυνατεί, κατ’ αυτόν, να επιβάλει στην “Εταιρία Αεροδρομίου” ο αιτών Δήμος αναφέρει στην κρινόμενη αίτηση (σελίδα 17) “τέλη όχλησης, εγγύτητας και διέλευσης, περιβαλλοντικής επιβάρυνσης, λοιπούς ειδικούς φόρους κ.ο.κ…. κατ’ εφαρμογή των ως άνω κειμένων συναφών διατάξεων”, μεταξύ των
οποίων απαριθμεί τα άρθρα 78 παρ. 1 και 4 και 102 παρ. 1, 2 και 5 του Συντάγματος, 157 του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων (ν. 3463/2006) περί εσόδων των ΟΤΑ και 25.6 ΣΑΑ.
9. Επειδή, με την παρατεθείσα στη σκέψη 4 διάταξη του άρθρου 25 παρ. 25.6. της ΣΑΑ ρυθμίζεται ζήτημα που αφορά τη σχέση μεταξύ του Ελληνικού Δημοσίου και της εταιρίας «Διεθνής Αερολιμένας Αθηνών Α.Ε.», η οποία έχει αναλάβει τη διοίκηση και τη λειτουργία του αεροδρομίου των Αθηνών στα Σπάτα, έστω και αν η εφαρμογή της διατάξεως αυτής θα μπορούσε να έχει, ενδεχομένως, εμμέσως συνέπειες και για τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοικήσεως (Ο.Τ.Α.), εντός των ορίων των οποίων κείται το αεροδρόμιο, υπό την έννοια ότι με τη διάταξη αυτή τίθεται ανώτατο όριο επιβαρύνσεως της ανωτέρω εταιρίας με ανταποδοτικά τέλη, φόρους ή άλλου είδους οικονομικά βάρη υπέρ των εν λόγω Ο.Τ.Α. Με τη νεότερη δε διάταξη του άρθρου 10 παρ. 2 του ν. 3631/2008 επιδιώκεται να καταστεί δυνατή η εφαρμογή της ανωτέρω ρήτρας της ΣΑΑ, η οποία θεσπίζει μεν ανώτατο όριο επιβαρύνσεως της εταιρίας «Διεθνής Αερολιμένας Αθηνών Α.Ε.» με φόρους, τέλη και λοιπά οικονομικά βάρη υπέρ των Ο.Τ.Α., χωρίς, όμως, να εξειδικεύει τον τρόπο που θα εφαρμοσθεί ο περιορισμός αυτός. Συνεπώς, η ανωτέρω διάταξη απέβλεπε στην ενεργοποίηση του περιορισμού των έναντι των Ο.Τ.Α. υποχρεώσεων της εταιρίας «Διεθνής Αερολιμένας Αθηνών Α.Ε.», που προβλέπει η διάταξη του άρθρου 25 παρ. 25.6 της ΣΑΑ, και, ως εκ τούτου, δεν είναι αναγκαία η έκδοση της προβλεπομένης από αυτήν κοινής υπουργικής αποφάσεως για την επιβολή και είσπραξη των τελών, φόρων και λοιπών επιβαρύνσεων υπέρ των Ο.Τ.Α., που προβλέπονται από την κείμενη νομοθεσία, σύμφωνα με τη διαδικασία που ορίζεται από την εν λόγω νομοθεσία, υπό τον όρο, βεβαίως, ότι συντρέχουν όλες οι τασσόμενες από την νομοθεσία αυτή προϋποθέσεις [π.χ. προκειμένου περί περιοχής εκτός σχεδίου πόλεως, η κανονιστική πράξη του δήμου περί επιβολής του
ανταποδοτικού τέλους καθαριότητας και φωτισμού είναι νόμιμη μόνον εφόσον συντρέχει πραγματική ανάγκη για παροχή της σχετικής υπηρεσίας (καθαριότητας ή/και φωτισμού), ενόψει των συνθηκών που κρατούν στην συγκεκριμένη περιοχή, και η υπηρεσία αυτή έχει οργανωθεί κατάλληλα και παρέχεται πράγματι (βλ. την προαναφερθείσα ΣτΕ 2823/2014), δεν συντρέχει δε η προβλεπόμενη από το άρθρο 13 του ν. 4337/2015 περίπτωση, ενώ, εξάλλου, για να μπορεί να επιβληθεί με απόφαση δημοτικού συμβουλίου τέλος, πρέπει τούτο να έχει, ενόψει του άρθρου 78 παρ. 1 και 4 του Συντάγματος, ανταποδοτικό και όχι φορολογικό χαρακτήρα, δηλαδή να αντικρύζει ειδική αντιπαροχή προς τους βαρυνομένους με αυτό (βλ. ΣτΕ 1717-8/2003, 605, 3735/2004, 380, 2480/2005, 3323/2006,1855-6, 3435/2007, 2034/2008)]. Με τα δεδομένα αυτά, η παράλειψη της Διοικήσεως να εκδώσει την προβλεπόμενη από το άρθρο 10 παρ. 2 του ν. 3631/2008 κοινή υπουργική απόφαση δεν συνιστά παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας έναντι του αιτούντος Δήμου. Συνεπώς, η κρινόμενη αίτηση, η οποία στηρίζεται στην εσφαλμένη, ενόψει των προεκτεθέντων, αντίληψη ότι η επιβολή εις βάρος της εταιρίας «Διεθνής Αερολιμένας Αθηνών Α.Ε.» και, συνακόλουθα, η είσπραξη από τον αιτούντα Δήμο των πάσης φύσεως οικονομικών επιβαρύνσεων, που προβλέπονται από την κείμενη νομοθεσία υπέρ των Ο.Τ.Α., δεν είναι δυνατή χωρίς την έκδοση της επίμαχης υπουργικής αποφάσεως, είναι απορριπτέα ως απαράδεκτη.
10. Επειδή, κατά την γνώμη, όμως, των Αντιπροέδρων Χρ. Ράμμου και I. Γράβαρη και των Συμβούλων I. Μαντζουράνη, Γ. Ποταμιά, Π. Καρλή, Α. Καλογεροπούλου, Εμ. Κουσιουρή, Τ. Κόμβου, Β. Αναγνωστοπούλου – Σαρρή, Ηλ. Μάζου και Ο. Παπαδοπούλου, η διάταξη της παραγράφου 25.6 του άρθρου 25 της Σύμβασης Ανάπτυξης Αεροδρομίου, θεσπίζοντας υπέρ της εταιρίας «Διεθνής Αερολιμένας Αθηνών Α.Ε.» το κατά τ’ ανωτέρω ανώτατο όριο (0,5% των ακαθάριστων ετήσιων εσόδων της) για το σύνολο των ανταποδοτικών και λοιπών οικονομικών επιβαρύνσεων που μπορούν να της επιβάλλουν οι συγκεκριμένοι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης, αφορά αμέσως όχι μόνον την εταιρία αλλά και τους εν λόγω οργανισμούς, αφού, κατά την έννοια της, οριοθετεί αντιστοίχως την αρμοδιότητα των οργανισμών αυτών προς επιβολή των σχετικών επιβαρύνσεων και τάσσει προϋπόθεση για τη νομιμότητα των οικείων αποφάσεών τους. Η ατέλεια δε της σχετικής ρυθμίσεως, ως είχε πριν από τον ν. 3631/2008, η αδυναμία δηλαδή να προσδιορίζεται κατά τον κρίσιμο εκάστοτε χρόνο, το πιο πάνω ποσοστό και να προσαρμόζεται αναλόγως η επί μέρους επιβολή και είσπραξη των προβλεπόμενων επιβαρύνσεων, ώστε συνολικά να μην το υπερβαίνει, οδήγησε, κατά τα προεκτεθέντα, σε σημαντικές τέτοιες υπερβάσεις, κατά παράβαση της Συμβάσεως. Αυτήν ακριβώς την ατέλεια εσκόπευσε, σύμφωνα και με την αιτιολογική του έκθεση, να θεραπεύσει ο ν. 3631/2008, με την κατά το άρθρο 10 παρ. 2 αυτού κοινή υπουργική απόφαση και τη ρύθμιση με αυτήν του πιο πάνω ζητήματος. Υπό τα δεδομένα, συνεπώς, αυτά, η έκδοση της εν λόγω κανονιστικής αποφάσεως, αναγκαία για τη λειτουργία της ως άνω ρυθμίσεως της Συμβάσεως, όχι μόνο ως διασφαλίζουσα το σχετικό δικαίωμα της εταιρίας έναντι της εξουσίας των οικείων οργανισμών προς επιβολή εις βάρος της οικονομικών βαρών, αλλά και ως αποτελούσα, αντιστοίχως, προϋπόθεση για τη σύννομη άσκηση της εξουσίας αυτής από τους τελευταίους, αποτελεί, και έναντι αυτών, υποχρέωση της Διοικήσεως, η παράλειψη της οποίας συνιστά, κατά τη γνώμη αυτή, παράλειψη οφειλόμενης ενεργείας.