1585/2010 ΣΤΕ (ΟΛΟΜ)
Πρατήρια υγρών καυσίμων και ωράριο λειτουργίας αυτών. Ελευθερία ασκήσεως επιχειρηματικής ή επαγγελματικής δραστηριότητας και θεμιτοί περιορισμοί αυτής. Με τις διατάξεις του άρθρου 22 του ν. 3054/2002 τίθεται ο κανόνας ότι τα πρατήρια υγρών καυσίμων λειτουργούν κατά τις εργάσιμες ημέρες και εντός του ημερησίου ωραρίου λειτουργίας και προβλέπεται ότι ο καθορισμός, κανονιστικώς, των ωραρίων λειτουργίας των πρατηρίων γίνεται με κυα, ενώ στη συνέχεια ο Νομάρχης, με πράξεις ατομικού χαρακτήρα, ορίζει τα συγκεκριμένα πρατήρια που υποχρεούνται να διανυκτερεύουν ή να διημερεύουν, τα λοιπά δε πρατήρια παραμένουν υποχρεωτικά κλειστά κατά τις αντίστοιχες ημέρες και ώρες, αποκλειομένης της λειτουργίας τους ελευθέρως καθ` όλο το εικοσιτετράωρο ή κατά τις Κυριακές και αργίες. Η διάταξη της παρ.7 του άρθρου 22 του ν. 3054/2002 δεν αντίκειται στο άρθρο 5 παρ.1 του Συντάγματος. Αντίθετη μειοψηφία. Η αίτηση παραπέμφθηκε στην Ολομέλεια κατόπιν της υπ΄ αριθμ. 1834/2006 αποφάσεως του Δ΄ Τμήματος του ΣτΕ.
Αριθμός 1585/2010
ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ ΟΛΟΜΕΛΕΙΑ
Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 6 Ιουνίου 2008 (συνέχεια της συνεδριάσεως της δικασίμου της 9 Μαΐου 2008), με την εξής σύνθεση: Γ. Παναγιωτόπουλος, Πρόεδρος, Αγγ. Θεοφιλοπούλου, Θ. Παπαευαγγέλου, Αικ. Συγγούνα, Αν. Γκότσης, E. Σαρπ, Χρ. Ράμμος, Ν. Μαρκουλάκης, Δ. Μαρινάκης, Στ. Χαραλάμπους, Π. Κοτσώνης, Γ. Παπαγεωργίου, Ι. Μαντζουράνης, Αικ. Χριστοφορίδου, Δ. Αλεξανδρής, Μ.- Ε. Κωνσταντινίδου, Α.- Γ. Βώρος, Ε. Αναγνωστοπούλου, Γ. Ποταμιάς, Ε. Νίκα, Ι. Γράβαρης, Γ. Τσιμέκας, Ι. Ζόμπολας, Σ. Μαρκάτης, Δ. Γρατσίας, Β. Γρατσίας, Α. Ντέμσιας, Σπ. Παραμυθιώτης, Φ. Ντζίμας, Σπ. Χρυσικοπούλου, Ηρ. Τσακόπουλος, Β. Καλαντζή, Μ. Σταματελάτου- Μπεριάτου, Σύμβουλοι, Τ. Κόμβου, Χ. Μπολόφη, Πάρεδροι. Γραμματέας ο Β. Μανωλόπουλος.
Για να δικάσει την από 15 Ιουνίου 2005 αίτηση:
της εταιρείας “…… ………. ……”, που εδρεύει στα ……. Αττικής (….. …….. …), η οποία παρέστη με τον δικηγόρο Γεωρ. Ξανθούλη (Α.Μ. 11019), που τον διόρισε με πληρεξούσιο,
κατά της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης Δυτικής Αττικής, η οποία παρέστη με τη δικηγόρο Αγγ. Χαροκόπου (Α.Μ. 1280 Δ.Σ. Πειραιώς), που τη διόρισε με απόφασή της η Νομαρχιακή της Επιτροπή.
Η πιο πάνω αίτηση παραπέμφθηκε στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου, κατόπιν της υπ΄ αριθμ. 1834/2006 αποφάσεως του Δ΄ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας, προκειμένου να επιλύσει η Ολομέλεια το ζήτημα που αναφέρεται στην απόφαση.
Με την αίτηση αυτή η αιτούσα εταιρεία επιδιώκει να ακυρωθεί η με αρ. πρωτ. 1101/4-5-2005 απόφαση του Νομάρχη Δυτικής Αττικής.
Στη δίκη παρεμβαίνουν με προφορική δήλωση στο ακροατήριο υπέρ του κύρους της προσβαλλομένης πράξεως οι Υπουργοί: 1) Οικονομίας και Οικονομικών, 2) Ανάπτυξης, 3) Απασχόλησης και Κοινωνικής Προστασίας και 4) Μεταφορών και Επικοινωνιών, με τον Ν. Μουδάτσο, Νομικό Σύμβουλο του Κράτους.
Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της παραπεμπτικής αποφάσεως, η οποία επέχει θέση εισηγήσεως από τον Εισηγητή, Σύμβουλο Δ. Γρατσία.
Κατόπιν το δικαστήριο άκουσε τον πληρεξούσιο της αιτούσας εταιρείας, ο οποίος ανέπτυξε και προφορικά τους προβαλλόμενους λόγους ακυρώσεως και ζήτησε να γίνει δεκτή η αίτηση, την πληρεξούσια της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης και τον εκπρόσωπο των Υπουργών, που ζήτησαν την απόρριψή της.
Μετά τη δημόσια συνεδρίαση το δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη σε αίθουσα του δικαστηρίου και
Αφού μελέτησε τα σχετικά έγγραφα
Σκέφθηκε κατά το Νόμο
1. Επειδή, για την άσκηση της κρινομένης αιτήσεως έχει καταβληθεί το νόμιμο παράβολο (1725745 και 2385107/2005 ειδικά έντυπα παραβόλου).
2. Επειδή, ζητείται η ακύρωση της αποφάσεως 1101/4.5.2005 του Νομάρχη Δυτικής Αττικής, η οποία αφορά στον καθορισμό του ωραρίου λειτουργίας των καταστημάτων διανομής πετρελαιοειδών (πρατηρίων υγρών καυσίμων) κατά τη θερινή περίοδο 2005 (1.5.2005 – 30.9.2005). Ειδικότερα, με την απόφασή του αυτή, ο Νομάρχης Δυτικής Αττικής, εγκρίνοντας σχετικούς πίνακες που του είχαν υποβληθεί από την Ένωση Βενζινοπωλών Νομού Αττικής (Ε.Β.Ν.Α.), όρισε τα συγκεκριμένα, ατομικώς προσδιοριζόμενα, πρατήρια της περιφερείας της Νομαρχίας Δυτικής Αττικής, τα οποία υπεχρεούντο, κατά τη χρονική περίοδο από 1.5.2005 έως 30.9.2005, να λειτουργούν εκ περιτροπής, αφ’ ενός εντός του ημερησίου ωραρίου (6.00 – 22.30) κατά τις Κυριακές και αργίες και, αφετέρου, καθ’ όλες τις ημέρες της εβδομάδος, συμπεριλαμβανομένων Κυριακών και αργιών, πέραν του ημερησίου ωραρίου, δηλαδή κατά τις νυκτερινές ώρες. Με την αυτήν απόφαση ορίσθηκαν, για την ίδια περίοδο (1.5.2005 – 30.9.2005), γενικώς τα ωράρια των υποχρεωτικών διανυκτερεύσεων και διημερεύσεων και ορίσθηκε, επίσης, ότι τα λοιπά πρατήρια, πλην εκείνων που ορίζονται ως υποχρεωτικώς διημερεύοντα ή διανυκτερεύοντα, παραμένουν υποχρεωτικώς κλειστά. Ήδη, η αιτούσα εταιρεία, επιδιώκοντας την χρονικώς απεριόριστη λειτουργία του πρατηρίου της τόσο κατά το ημερήσιο, όσο και κατά το νυκτερινό ωράριο, καθ’ όλες τις ημέρες της εβδομάδος, συμπεριλαμβανομένων Κυριακών και αργιών, ζητεί την ακύρωση της εν λόγω νομαρχιακής αποφάσεως, κατά το μέρος που η απόφαση αυτή προβαίνει σε ατομικό προσδιορισμό των πρατηρίων που λειτουργούν υποχρεωτικώς εκ περιτροπής κατά τις προμνησθείσες χρονικές περιόδους και επιβάλλει, συνακολούθως, απαγόρευση λειτουργίας των λοιπών πρατηρίων κατά τις περιόδους αυτές.
3. Επειδή, επί της κρινομένης αιτήσεως έχει εκδοθεί η απόφαση 1834/2006 του Δ’ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας, με την οποία: α) Η ανοιγείσα με την κρινομένη αίτηση δίκη κηρύχθηκε εν μέρει κατηργημένη, διότι η δίκη αυτή διατηρεί το αντικείμενό της μόνον κατά το μέρος που η προσβαλλομένη νομαρχιακή απόφαση επέβαλε περιορισμό στην ελεύθερη λειτουργία του πρατηρίου της αιτούσης κατά τις νυκτερινές ώρες, όχι, όμως, και κατά το μέρος που επέβαλε περιορισμό της ημερησίας λειτουργίας του πρατηρίου κατά τις Κυριακές και αργίες, δοθέντος ότι στο χρονικό διάστημα που κατελείπετο, από της συζητήσεως της υποθέσεως ενώπιον του Δ’ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας (27.9.2005) μέχρι της λήξεως της ισχύος της προσβαλλομένης πράξεως (30.9.2005), δεν περιελαμβάνοντο πλέον Κυριακές ή αργίες. β) Παρεπέμφθη στην Ολομέλεια προς επίλυση, εν όψει των οριζομένων στο άρθρο 100 παράγραφος 5 του Συντάγματος, το ζήτημα της τυχόν αντιθέσεως της κρίσιμης εν προκειμένω διατάξεως του άρθρου 22 παράγραφος 7 του ν. 3054/2002 προς το άρθρο 5 παράγραφος 1 του Συντάγματος.
4. Επειδή, με την από 27.9.2006 πράξη του Πρόεδρου του Συμβουλίου της Επικρατείας περί ορισμού δικασίμου ενώπιον της Ολομελείας διετάχθη κοινοποίηση της πράξεως αυτής και στους Υπουργούς Ανάπτυξης, Οικονομίας και Οικονομικών, Απασχόλησης και Κοινωνικής Προστασίας (πρώην Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων) και Μεταφορών και Επικοινωνιών, παρ΄ ότι η προσβαλλομένη πράξη δεν έχει εκδοθεί ούτε από τους Υπουργούς αυτούς, ούτε από όργανα υποκείμενα ιεραρχικώς σ’ αυτούς. Εν όψει, όμως, των οριζομένων στο άρθρο 21 παράγραφος 2 εδάφιο δεύτερο του π.δ. 18/1989 «Κωδικοποίηση διατάξεων νόμων για το Συμβούλιο της Επικρατείας» (Α’ 8), καθώς και της φύσεως των αρμοδιοτήτων που χορηγεί στους ανωτέρω Υπουργούς, προς ρύθμιση του ωραρίου ημερησίας και νυκτερινής λειτουργίας των πρατηρίων υγρών καυσίμων, η παρατιθέμενη κατωτέρω, στην όγδοη σκέψη, διάταξη του άρθρου 22 παράγραφος 1 του ν. 3054/2002, η παράσταση των ανωτέρω Υπουργών στο ακροατήριο πρέπει να λογισθεί ως άσκηση παρεμβάσεως υπέρ του κύρους της προσβαλλομένης πράξεως, ασκηθείσα χωρίς την κατάθεση δικογράφου, κατά τα οριζόμενα συναφώς στην προμνησθείσα διάταξη του π.δ. 18/1989.
5. Επειδή, η αιτούσα εταιρεία ασκεί την υπό κρίση αίτηση με έννομο συμφέρον, δεδομένου ότι, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου, είναι δικαιούχος αδείας λειτουργίας πρατηρίου υγρών καυσίμων, εκδοθείσης από τη Νομαρχία Δυτικής Αττικής.
6. Επειδή, το Σύνταγμα ορίζει στο άρθρο 5 παράγραφος 1 ότι «καθένας έχει δικαίωμα να αναπτύσσει ελεύθερα την προσωπικότητά του και να συμμετέχει στην κοινωνική, οικονομική και πολιτική ζωή της Χώρας, εφόσον δεν προσβάλλει τα δικαιώματα των άλλων και δεν παραβιάζει το Σύνταγμα ή τα χρηστά ήθη» και προβλέπει, στο άρθρο 25 παράγραφος 1, τα εξής: «Τα δικαιώματα του ανθρώπου ως ατόμου και ως μέλους του κοινωνικού συνόλου και η αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου τελούν υπό την εγγύηση του Κράτους (…). Οι κάθε είδους περιορισμοί που μπορούν κατά το Σύνταγμα να επιβληθούν στα δικαιώματα αυτά πρέπει να προβλέπονται είτε απευθείας από το Σύνταγμα είτε από το νόμο, εφόσον υπάρχει επιφύλαξη υπέρ αυτού και να σέβονται την αρχή της αναλογικότητας».
7. Επειδή, με το άρθρο 5 παράγραφος 1 του Συντάγματος κατοχυρώνεται, ως ατομικό δικαίωμα, η προσωπική και οικονομική ελευθερία, ειδικότερη εκδήλωση της οποίας αποτελεί η ελευθερία ασκήσεως επιχειρηματικής ή επαγγελματικής δραστηριότητος. Στην άσκηση της ελευθερίας αυτής είναι δυνατόν να επιβληθούν από το νόμο περιορισμοί, οι οποίοι, για να είναι συνταγματικώς επιτρεπτοί, πρέπει να ορίζονται γενικώς κατά τρόπο αντικειμενικό και να δικαιολογούνται από αποχρώντες λόγους δημοσίου ή κοινωνικού συμφέροντος, οι οποίοι τελούν σε συνάφεια προς το αντικείμενο και το χαρακτήρα της ρυθμιζομένης επαγγελματικής δραστηριότητος. Εν όψει δε της συνταγματικής αρχής της αναλογικότητος (βλ. συναφώς άρθρο 25 παράγραφος 1 του Συντάγματος), οι ως άνω περιορισμοί πρέπει να είναι πρόσφοροι και αναγκαίοι για την επίτευξη του επιδιωκομένου από το νομοθέτη σκοπού δημοσίου ή κοινωνικού συμφέροντος και να μην είναι δυσανάλογοι, εν σχέσει προς τον σκοπό αυτό (βλ. ΣτΕ 1991-2/2005 Ολομελείας, 3665/2005 Ολομελείας κ.ά.).
8. Επειδή, η προσβαλλομένη νομαρχιακή απόφαση, κατά το πληττόμενο μέρος της, δηλαδή καθ’ όσον αφορά στον περιορισμό της ελεύθερης λειτουργίας του πρατηρίου της αιτούσης κατά τις νυκτερινές ώρες, έχει εκδοθεί βάσει των διατάξεων του άρθρου 22 του ν. 3054/2002 (Α΄230). Με το άρθρο αυτό, όπως ίσχυε κατά τον εν προκειμένω κρίσιμο χρόνο, μετά την αντικατάσταση των παραγράφων 4 και 6 με τις παραγράφους 1 και 2, αντιστοίχως, του άρθρου 12 του ν. 3335/2005 (Α΄95/20.4.2005) και την προσθήκη παραγράφου 7 με την παράγραφο 3 του άρθρου 12 του ν. 3335/2005 και προ της «επαναδιατυπώσεώς» του με το άρθρο 28 του ν. 3419/2005 (Α’ 297/6.12.2005), ορίζονται, ειδικώς προκειμένου για τα καταστήματα διανομής πετρελαιοειδών (πρατήρια υγρών καυσίμων), τα εξής : «1. Με κοινή απόφαση των Υπουργών Ανάπτυξης, Οικονομίας και Οικονομικών, Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων και Μεταφορών και Επικοινωνιών ρυθμίζεται το ωράριο ημερήσιας και νυκτερινής λειτουργίας των καταστημάτων διανομής πετρελαιοειδών (πρατηρίων υγρών καυσίμων). 2. Με αποφάσεις των Νομαρχών καθορίζονται: α. τα καταστήματα διανομής πετρελαιοειδών εκάστου νομού που θα λειτουργούν εκ περιτροπής υποχρεωτικώς κατά το διάστημα πέραν του ωραρίου ημερησίας λειτουργίας. Τα καταστήματα αυτά δεν μπορεί να είναι λιγότερα από το 10% και περισσότερα από το 20% του συνόλου των καταστημάτων του νομού και β. η διάρκεια της νυκτερινής λειτουργίας τους. 3. Η απόφαση του Νομάρχη με τον αριθμό και τα στοιχεία των διανυκτερευόντων καταστημάτων θα εκδίδεται βάσει πινάκων, που θα υποβάλλονται στις κατά τόπους Νομαρχίες, δύο (2) φορές το χρόνο και ένα (1) μήνα πριν από την έναρξη της χειμερινής και θερινής περιόδου αντίστοιχα, μετά από γνώμη των οικείων αντιπροσωπευτικών Ενώσεων Βενζινοπωλών, όπου υπάρχουν, ή από την Ομοσπονδία Βενζινοπωλών Ελλάδος. 4. Με αποφάσεις των αρμόδιων, κατά περίπτωση, Νομαρχών, μετά από πρόταση της οικείας αντιπροσωπευτικής Ένωσης Βενζινοπωλών ή, αν ελλείπει, της Ομοσπονδίας Βενζινοπωλών Ελλάδος, ορίζεται η εκ περιτροπής υποχρεωτική λειτουργία των καταστημάτων διανομής πετρελαιοειδών κατά τις Κυριακές και αργίες, στα πλαίσια των χρονικών ορίων που καθορίζονται με την κοινή υπουργική απόφαση της προηγούμενης παραγράφου 1. 5. Από τις ρυθμίσεις του παρόντος άρθρου εξαιρούνται τα καταστήματα διανομής πετρελαιοειδών που βρίσκονται στους εθνικούς αυτοκινητόδρομους και σε όλα τα νησιά εκτός της Εύβοιας, Κρήτης ( … ). 6. Όποιος παραβαίνει τις διατάξεις της κοινής υπουργικής απόφασης, που εκδίδεται σύμφωνα με την παρ. 1 ή των αποφάσεων των Νομαρχών που εκδίδονται σύμφωνα με τις παραγράφους 2, 3 και 4, υπόκειται στις κυρώσεις που προβλέπονται στην παρ. 3 του άρθρου 23 του Ν. 2224/1994 (ΦΕΚ 112/Α΄). Επίσης, επιβάλλονται σε βάρος του οι διοικητικές κυρώσεις που προβλέπονται στο άρθρο 17. 7. Όσα καταστήματα δεν υπάγονται στις ρυθμίσεις των παραγράφων 2, 3 και 4 του παρόντος άρθρου, παραμένουν υποχρεωτικά κλειστά κατά το διάστημα πέραν του ωραρίου ημερήσιας λειτουργίας, κατά τις Κυριακές και τις αργίες». Κατ’ επίκληση του ως άνω άρθρου 22 του ν. 3054/2002 εκδόθηκε η κοινή απόφαση 4781/26.3.2003 των Υπουργών Οικονομίας και Οικονομικών, Ανάπτυξης, Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων και Μεταφορών και Επικοινωνιών (Β΄383), τροποποιηθείσα με την απόφαση 7148/19.4.2005 των αυτών Υπουργών (Β΄539/21.4.2005), η οποία ρυθμίζει την διάρκεια της ημερήσιας λειτουργίας των πρατηρίων υγρών καυσίμων κατά τη θερινή (6.00 – 22.30) και τη χειμερινή περίοδο (6.00 – 21.00) και αναφέρει, περαιτέρω, τα εξής : «Κατά τις υπόλοιπες, πέραν του χρόνου ημερήσιας λειτουργίας ώρες, λειτουργούν υποχρεωτικά σε κάθε νομό μόνον τα πρατήρια που καθορίζονται με αποφάσεις των οικείων Νομαρχών και κατά τους όρους των διατάξεων των παραγράφων 2 και 3 του άρθρου 22 του Ν. 3054/2002 (. . .). Κατά τις ώρες ημερήσιας λειτουργίας τις Κυριακές και αργίες, λειτουργούν υποχρεωτικώς σε κάθε νομό εκ περιτροπής μόνον τα πρατήρια που καθορίζονται με αποφάσεις των οικείων Νομαρχών και τους όρους της διάταξης της παραγράφου 4 του άρθρου 22 του Ν. 3054/2002 (… )». Με τις ως άνω ειδικές διατάξεις του άρθρου 22 του ν. 3054/2002, όπως ίσχυαν κατά τον εν προκειμένω κρίσιμο χρόνο, τίθεται ο κανόνας ότι τα πρατήρια υγρών καυσίμων λειτουργούν κατά τις εργάσιμες ημέρες και εντός του ημερησίου ωραρίου λειτουργίας. Με τις αυτές ειδικές διατάξεις προβλέπεται, εξ άλλου, ότι ο καθορισμός, κανονιστικώς, των ωραρίων λειτουργίας των πρατηρίων γίνεται με κοινές αποφάσεις των Υπουργών Ανάπτυξης, Οικονομίας και Οικονομικών, Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων και Μεταφορών και Επικοινωνιών και ότι, εν συνεχεία, ο κατά τόπον αρμόδιος Νομάρχης, με πράξεις ατομικού χαρακτήρα, εκδιδόμενες βάσει πινάκων που υποβάλλει η οικεία Ένωση Βενζινοπωλών ή η Ομοσπονδία Βενζινοπωλών Ελλάδος, ορίζει τα συγκεκριμένα πρατήρια που υποχρεούνται εκάστοτε να διανυκτερεύουν ή να διημερεύουν, κατά τις νυκτερινές ώρες και κατά τις Κυριακές ή αργίες, αντιστοίχως. Όπως δε ρητώς ορίζεται στην παράγραφο 7 του εν λόγω άρθρου 22 του ν. 3054/2002, όπως ίσχυε κατά τον εν προκειμένω κρίσιμο χρόνο, πλην των συγκεκριμένων πρατηρίων που ορίζονται εκάστοτε από τον αρμόδιο κατά τόπο Νομάρχη ως διανυκτερεύοντα ή διημερεύοντα, τα λοιπά πρατήρια παραμένουν υποχρεωτικά κλειστά κατά τις νυκτερινές ώρες και τις μη εργάσιμες ημέρες, αποκλειομένης της λειτουργίας τους ελευθέρως καθ’ όλο το εικοσιτετράωρο ή κατά τις Κυριακές και αργίες.
9. Επειδή, κατά την γνώμη των Συμβούλων Α. Συγγούνα, Ι. Μαντζουράνη, Α. Χριστοφορίδου, Δ. Αλεξανδρή, Μ.- Ε. Κωνσταντινίδου, Ε. Αναγνωστοπούλου, Ε. Νίκα, Γ. Τσιμέκα, Ι. Ζόμπολα και Σ. Μαρκάτη, προς την οποία συνετάγη η Πάρεδρος Τ. Κόμβου, η κρίσιμη εν προκειμένω διάταξη του άρθρου 22 παράγραφος 7 του ν. 3054/2002 δεν αντίκειται στο άρθρο 5 παράγραφος 1 του Συντάγματος και ο περί του αντιθέτου λόγος ακυρώσεως είναι απορριπτέος ως αβάσιμος, τούτο δε για τους εξής λόγους: Από το σύνολο της νομοθεσίας που διέπει το ωράριο λειτουργίας των παντός είδους καταστημάτων συνάγεται ευθέως ο κανόνας ότι τα καταστήματα λειτουργούν, κατ’ αρχήν, εντός των χρονικών ορίων που θεσπίζει εκάστοτε ο νομοθέτης ή η κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση, καθώς και ο συνακόλουθος κανόνας ότι λειτουργία των καταστημάτων εκτός των χρονικών αυτών ορίων απαγορεύεται. Η τελευταία αυτή απαγόρευση συνιστά θεμιτό περιορισμό της κατοχυρουμένης στο άρθρο 5 παράγραφος 1 του Συντάγματος επαγγελματικής ελευθερίας, διότι: α) Τίθεται κατά τρόπο γενικό και αντικειμενικό. β) Αποβλέπει στην εξυπηρέτηση σκοπών δημοσίου και κοινωνικού συμφέροντος, αναγομένων, εν όψει των κανόνων της λογικής και της κοινής πείρας, στη διασφάλιση επαρκούς χρόνου αναπαύσεως των εκμεταλλευομένων τα καταστήματα και των υπαλλήλων τους, καθώς και στη διαμόρφωση ομοιόμορφων όρων ανταγωνισμού μεταξύ ομοειδών επιχειρήσεων και γ) Κινείται εντός των ορίων που χαράσσει η συνταγματική αρχή της αναλογικότητος. Κατ’ απόκλιση από τον κανόνα αυτόν και προκειμένου να διασφαλισθεί ο συνεχής εφοδιασμός του κοινού με καύσιμα, ο νομοθέτης, ειδικώς προκειμένου περί πρατηρίων υγρών καυσίμων, θέσπισε, με τις διατάξεις του άρθρου 22 του ν. 3054/2002, σύστημα διανυκτερευόντων πρατηρίων, κατ’ εφαρμογή του οποίου ο αρμόδιος κατά τόπον Νομάρχης ορίζει, με απόφασή του, τα συγκεκριμένα πρατήρια τα οποία πρέπει υποχρεωτικώς να παραμείνουν σε λειτουργία και μετά το πέρας του ωραρίου ημερησίας λειτουργίας. Κατά τα λοιπά, όμως, εξακολουθεί, προκειμένου και περί πρατηρίων υγρών καυσίμων, να ισχύει ο κανόνας της απαγορεύσεως λειτουργίας καταστημάτων εκτός του γενικώς ισχύοντος ωραρίου. Τούτο, άλλωστε, ορίζει και ρητώς η κρίσιμη διάταξη του άρθρου 22 παράγραφος 7 του ν. 3054/2002. Υπό τα ανωτέρω δεδομένα, η διάταξη αυτή, απαγορεύοντας τη λειτουργία, μετά το πέρας του ημερησίου ωραρίου, των πρατηρίων εκείνων, των οποίων η λειτουργία, μετά το πέρας του εν λόγω ωραρίου, δεν επιβάλλεται ως υποχρεωτική από τον οικείο Νομάρχη, δικαιολογείται πλήρως από τους προμνησθέντες λόγους δημοσίου και κοινωνικού συμφέροντος, οι οποίοι δικαιολογούν και την εν γένει απαγόρευση λειτουργίας καταστημάτων μετά το πέρας του προβλεπομένου στο νόμο ωραρίου και δεν αντίκειται, κατά συνέπεια, στο άρθρο 5 παράγραφος 1 του Συντάγματος. Κατά την ειδικότερη δε γνώμη του Πρόεδρου και των Συμβούλων Θ. Παπαευαγγέλου, Α. Γκότση, Ν. Μαρκουλάκη, Δ. Μαρινάκη, Γ. Ποταμιά, Β. Γρατσία και Φ. Ντζίμα, ανεξαρτήτως του αν το σύστημα υποχρεωτικώς διανυκτερευόντων πρατηρίων που έχει εισαχθεί με το άρθρο 22 του ν. 3054/2002 αποτελεί απόκλιση από τον γενικό κανόνα, σύμφωνα με τον οποίον τα καταστήματα δεν λειτουργούν παρά μόνον εντός των ορίων που καθορίζει, με τη θέσπιση ωραρίου λειτουργίας, ο νόμος ή η κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση, πάντως η κρίσιμη διάταξη του άρθρου 22 παράγραφος 7 του ν. 3054/2002, με την οποία απαγορεύεται η λειτουργία, μετά το πέρας του ημερησίου ωραρίου, των πρατηρίων εκείνων, των οποίων η λειτουργία, μετά το πέρας του εν λόγω ωραρίου, δεν επιβάλλεται ως υποχρεωτική από τον οικείο Νομάρχη, εισάγει περιορισμό της επαγγελματικής ελευθερίας των πρατηριούχων, ο οποίος δικαιολογείται πλήρως από τους μνημονευθέντες ήδη ανωτέρω λόγους δημοσίου και κοινωνικού συμφέροντος (διασφάλιση επαρκούς χρόνου αναπαύσεως των εκμεταλλευομένων τα καταστήματα και των υπαλλήλων τους, διαμόρφωση ομοιόμορφων όρων ανταγωνισμού μεταξύ των πρατηριούχων) και δεν αντίκειται, ως εκ τούτου, στο άρθρο 5 παράγραφος 1 του Συντάγματος. Μειοψήφησαν οι Σύμβουλοι Α. Θεοφιλοπούλου, Ε. Σαρπ, Χ. Ράμμος, Σ. Χαραλάμπους, Π. Κοτσώνης, Γ. Παπαγεωργίου, Α.- Γ. Βώρος, Ι. Γράβαρης, Δ. Γρατσίας, Α. Ντέμσιας, Σ. Παραμυθιώτης, Σ. Χρυσικοπούλου, Η. Τσακόπουλος, Β. Καλαντζή και Μ. Σταματελάτου-Μπεριάτου, προς την γνώμη των οποίων ετάχθη και η Πάρεδρος Χ. Μπολόφη, οι οποίοι υπεστήριξαν ότι η κρίσιμη διάταξη του άρθρου 22 παράγραφος 7 του ν. 3054/2002 δεν είναι συμβατή προς το άρθρο 5 παράγραφος 1 του Συντάγματος, και τούτο για τους εξής λόγους: Από το σύνολο των νομοθετικών και κανονιστικών διατάξεων, με τις οποίες είχε κατά καιρούς επιχειρηθεί, ήδη προ της θεσπίσεως του άρθρου 22 του ν. 3054/2002, η ρύθμιση του ζητήματος του ωραρίου λειτουργίας των πρατηρίων υγρών καυσίμων (βλ., ιδίως, άρθρο 2 παράγραφος 3 του ν.δ. 1037/1971, Α’ 235 και άρθρο 42 παράγραφος 1 του ν. 1892/1990, Α’ 101, όπως αντικαταστάθηκε, αρχικώς μεν με το άρθρο 3 παράγραφος 1 του π.δ. 327/1992, Α’ 163, στη συνέχεια δε με το άρθρο 46 παράγραφος 2 του ν. 2224/1994, Α’ 112) συνάγεται ότι ο νομοθέτης και η κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση θεωρούσαν ανέκαθεν ότι λόγοι γενικού συμφέροντος, αναγόμενοι στην ανάγκη να διασφαλισθεί συνεχής και απρόσκοπτος εφοδιασμός του κοινού με καύσιμα καθ’ όλη τη διάρκεια του εικοσιτετραώρου (καθώς και κατά τις Κυριακές και τις αργίες), επιβάλλουν τη θέσπιση ειδικού ωραρίου λειτουργίας των πρατηρίων υγρών καυσίμων, διευρυμένου έναντι εκείνου που ισχύει για τα καταστήματα γενικώς. Προς εξυπηρέτηση, μάλιστα, του ανωτέρω, συνδεομένου με την εξυπηρέτηση του γενικού συμφέροντος, σκοπού, οι ισχύουσες κατά τον εν προκειμένω κρίσιμο χρόνο διατάξεις του άρθρου 22 παράγραφοι 2 και 3 του ν. 3052/2002 προβλέπουν ότι ο αρμόδιος κατά τόπον Νομάρχης ορίζει, με απόφασή του, τα συγκεκριμένα πρατήρια τα οποία πρέπει υποχρεωτικώς να παραμείνουν σε λειτουργία και μετά το πέρας του ωραρίου ημερησίας λειτουργίας. Το σύστημα αυτό δεν είναι, βεβαίως, ασύμβατο λογικώς με ρύθμιση, κατά την οποία απαγορεύεται η λειτουργία, μετά το πέρας του ημερησίου ωραρίου, των πρατηρίων εκείνων, των οποίων η λειτουργία, μετά το πέρας του εν λόγω ωραρίου, δεν επιβάλλεται ως υποχρεωτική από τον οικείο Νομάρχη. Μια τέτοια ρύθμιση απαγορεύει, όμως, κατ’ ουσίαν, στους εκμεταλλευομένους πρατήρια, τα οποία δεν παραμένουν υποχρεωτικώς σε λειτουργία μετά το πέρας του ημερησίου ωραρίου, να συμβάλουν, διατηρώντας τα πρατήρια τους σε λειτουργία μετά το πέρας του ημερησίου ωραρίου (και υπό την αυτονόητη προϋπόθεση της τηρήσεως στο ακέραιο των επιβαλλομένων από την εργατική νομοθεσία υποχρεώσεών τους έναντι των μισθωτών που απασχολούν, εν σχέσει προς τη διάρκεια της εργασίας, την ενδεχόμενη καταβολή υπερωριακής αμοιβής κλπ.) στην εξυπηρέτηση των λόγων γενικού συμφέροντος που δικαιολογούν την εισαγωγή συστήματος υποχρεωτικής εκ περιτροπής λειτουργίας ορισμένων πρατηρίων κατά τις νυκτερινές ώρες. Εν όψει τούτου, προκειμένου η ως άνω απαγόρευση να θεωρηθεί ως επιτρεπτός περιορισμός της κατοχυρουμένης στο άρθρο 5 παράγραφος 1 του Συντάγματος ελευθερίας των πρατηριούχων προς άσκηση του επαγγέλματός τους, θα έπρεπε να προκύπτει ότι ο νομοθέτης επέβαλε τον ειδικό αυτόν περιορισμό, εκτιμώντας ότι ναι μεν λόγοι γενικού συμφέροντος καθιστούν αναγκαία την υποχρεωτική λειτουργία ορισμένων πρατηρίων υγρών καυσίμων καθ’ όλη τη διάρκεια του εικοσιτετραώρου, άλλοι, όμως, λόγοι γενικού ή δημοσίου συμφέροντος επιβάλλουν τον περιορισμό του αριθμού των διανυκτερευόντων πρατηρίων. Εν προκειμένω, από τα οριζόμενα στο άρθρο 22 του ν. 3054/2002, όπως αρχικώς ίσχυσε, ευθέως συνήγετο ότι τα πρατήρια, πλην εκείνων των οποίων την υποχρεωτική λειτουργία κατά τις νυκτερινές ώρες επιβάλλει με απόφασή του ο οικείος Νομάρχης, παραμένουν υποχρεωτικώς κλειστά μετά το πέρας του ωραρίου ημερησίου λειτουργίας (βλ. και τα οριζόμενα στην μνημονευθείσα στην προηγουμένη σκέψη κοινή υπουργική απόφαση 4781/26.3.2003), τούτο δε ορίσθηκε και ρητώς με την ισχύουσα κατά τον κρίσιμο εν προκειμένω χρόνο διάταξη της παραγράφου 7 του ως άνω άρθρου 22 του αυτού ν. 3054/2002, η οποία προσετέθη με το άρθρο 12 παράγραφος 3 του ν. 3335/2005. Όπως προκύπτει από την εισηγητική έκθεση επί του άρθρου 22 του ν. 3054/2002, καθώς και από τις συζητήσεις στη Βουλή κατά την ψήφιση του τελευταίου τούτου νόμου και την ψήφιση του ν. 3335/2005, οι επίμαχες ρυθμίσεις, η θέσπιση των οποίων αποτελούσε «πάγιο αίτημα των βενζινοπωλών», σκοπούν στην εξασφάλιση συνθηκών ασφαλούς λειτουργίας των διανυκτερευόντων πρατηρίων, στη διασφάλιση του διαρκούς και ανεμπόδιστου εφοδιασμού των καταναλωτών με καύσιμα καθ’ όλη τη διάρκεια της νύκτας και στην αποτροπή φαινομένων λαθρεμπορίας. Τα ανωτέρω δεν αρκούν, όμως, για να καταστήσουν συνταγματικώς ανεκτή την επιβαλλομένη με το άρθρο 22 παράγραφος 7 του ν. 3054/2002 απαγόρευση, με την οποία οι πρατηριούχοι που επιθυμούν αποκλείονται της δυνατότητος να συμβάλουν, κατ’ ενάσκηση της επαγγελματικής ελευθερίας τους, στην πληρέστερη εξυπηρέτηση του σκοπού, στον οποίον αποβλέπει η θέσπιση συστήματος υποχρεωτικώς διανυκτερευόντων πρατηρίων. Ειδικότερα, τόσο η προστασία της ασφαλείας των πρατηριούχων κατά τις νυκτερινές ώρες (και, ειδικότερα, όπως αναφέρθηκε κατά τις συζητήσεις στη Βουλή, η προστασία τους έναντι ενδεχομένων ληστειών), όσο και η αποτροπή λαθρεμπορίας στον τομέα των καυσίμων αποτελούν μεν απολύτως θεμιτούς σκοπούς, δεν αρκούν όμως για να καταστήσουν συνταγματικώς ανεκτή την ως άνω απαγόρευση. Τούτο δε διότι τα ζητήματα ασφαλείας που είναι δυνατόν να ανακύψουν κατά τη νυκτερινή λειτουργία του πρατηρίου εκτιμώνται από τον πρατηριούχο, στα πλαίσια του επιχειρηματικού κινδύνου που αναλαμβάνει ο ίδιος, ενώ η τήρηση της τάξεως και ο έλεγχος της νόμιμης διακινήσεως των καυσίμων συνιστούν υποχρεώσεις του Κράτους, η εκπλήρωση των οποίων μπορεί, προδήλως, να επιτευχθεί με την εφαρμογή των καταλλήλων μέτρων αστυνομεύσεως (πρβλ. ΣτΕ 1991-2/2005 Ολομελείας), χωρίς να είναι αναγκαίο να επιβληθεί αποκλεισμός της δυνατότητος των πρατηριούχων να συμβάλουν, εφ’ όσον επιθυμούν και κατ’ ενάσκηση της επαγγελματικής τους ελευθερίας, στην εξασφάλιση επαρκούς εφοδιασμού του κοινού με καύσιμα κατά τις νυκτερινές ώρες. Περαιτέρω, ο έτερος δηλούμενος στην εισηγητική έκθεση του ν. 3054/2002 σκοπός, ο οποίος ανάγεται στη διασφάλιση του ομαλού εφοδιασμού του καταναλωτικού κοινού με καύσιμα κατά τις νυκτερινές ώρες, εξυπηρετείται μεν με την υποχρεωτική λειτουργία ορισμένων πρατηρίων υγρών καυσίμων, ώστε να υπάρχει ένας ελάχιστος αριθμός ανοικτών πρατηρίων ανά περιφέρεια κατά τις νυκτερινές ώρες, παραβλάπτεται, όμως, προφανώς από την υποχρεωτική παύση λειτουργίας των λοιπών, μη υποχρεωτικώς διανυκτερευόντων, πρατηρίων. Τέλος, το γεγονός ότι η επίδικη απαγόρευση θεσπίσθηκε κατόπιν αιτήματος των βενζινοπωλών δεν αρκεί για να καταστήσει συνταγματικώς ανεκτό τον ως άνω περιορισμό. Τούτο δε διότι, κατά το άρθρο 5 παράγραφος 1 του Συντάγματος, περιορισμοί της οικονομικής και επαγγελματικής ελευθερίας επιτρέπονται μόνον για λόγους γενικού ή δημοσίου συμφέροντος, οι οποίοι τελούν σε συνάφεια προς το αντικείμενο και το χαρακτήρα της οικείας επαγγελματικής δραστηριότητας, δεν μπορεί δε να θεωρηθεί ως τέτοιος λόγος η προστασία των συμφερόντων των μελών του συγκεκριμένου επαγγελματικού κλάδου που δεν επιθυμούν τη νυκτερινή λειτουργία των πρατηρίων τους (πρβλ. ΣτΕ 3665/2005 Ολομελείας, 2614/1989 Ολομελείας), δεδομένου, μάλιστα, ότι, κατά τη ψήφιση του ν. 3335/3005, ο Υπουργός Ανάπτυξης ανέφερε μεν συναφώς ότι η επιβολή της επίμαχης απαγορεύσεως συνδέεται με την ανάγκη προστασίας των μικρών πρατηρίων, ανέφερε, όμως, επίσης, ότι σε συνεργασία με την Ομοσπονδία Βενζινοπωλών Ελλάδος μελετάται η επαρκής διεύρυνση του ωραρίου λειτουργίας των πρατηρίων, ώστε «να καλύπτονται πλήρως και ανταγωνιστικά οι ανάγκες της αγοράς ». Εν όψει των ανωτέρω, η κρίσιμη ρύθμιση του άρθρου 22 παράγραφος 7 του ν. 3054/2002 αντίκειται, κατά την μειοψηφήσασα γνώμη, στο άρθρο 5 παρ. 1 του Συντάγματος και ο συναφής λόγος ακυρώσεως θα έπρεπε να γίνει δεκτός.
10. Επειδή, μετά την κατά τα ανωτέρω επίλυση του παραπεμφθέντος ενώπιον της Ολομελείας του Συμβουλίου της Επικρατείας ζητήματος, η υπόθεση πρέπει να αναπεμφθεί, προς περαιτέρω εκδίκαση, στο Δ’ Τμήμα.
Δια ταύτα
Επιλύει το παραπεμφθέν ενώπιον της Ολομελείας του Συμβουλίου της Επικρατείας ζήτημα.
Αναπέμπει την υπόθεση στο Δ’ Τμήμα, κατά το σκεπτικό.
Η διάσκεψη έγινε στην Αθήνα την 1η Ιουνίου 2009
Ο Πρόεδρος Ο Γραμματέας Γ. Παναγιωτόπουλος Β. Μανωλόπουλος
και η απόφαση δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση της 7ης Μαΐου 2010. Ο Πρόεδρος Η Γραμματέας Π. Πικραμμένος Ε. Κουμεντέρη Π.Β.