Αριθμός 2165/2013
ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ
ΤΜΗΜΑ Α΄
Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 4 Φεβρουαρίου 2013, με την εξής σύνθεση: Ν. Σακελλαρίου, Αντιπρόεδρος, Πρόεδρος του Α΄ Τμήματος, Δ. Σκαλτσούνης, Σ. Μαρκάτης, Α. Καλογεροπούλου, Τ. Κόμβου, Σύμβουλοι, Χ. Χαραλαμπίδη, Θ. Ζιάμου, Πάρεδροι. Γραμματέας η Β. Ραφαηλάκη, Γραμματέας του Α΄ Τμήματος.
Για να δικάσει την από 7 Νοεμβρίου 2005 αίτηση:
της Αναστασίας Δεικτά-Μωραΐτη, κατοίκου εν ζωή Ν. Σμύρνης Αττικής (Αρτάκης 65), η οποία απεβίωσε και τη δίκη συνεχίζει η θυγατέρα της, ως νόμιμη κληρονόμος, Ιωάννα Μπαντούνα, η οποία δεν παρέστη, αλλά ο δικηγόρος που υπογράφει την αίτηση νομιμοποιήθηκε στην πρώτη επί ακροατηρίου συζήτηση,
κατά του Ελληνικού Δημοσίου, το οποίο παρέστη με την Αγγελική Καστανά, Πάρεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους.
Με την αίτηση αυτή επιδιώκεται να αναιρεθεί η υπ΄ αριθμ. 2162/2005 απόφαση του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών.
Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της εκθέσεως του εισηγητή, Συμβούλου Δ. Σκαλτσούνη.
Κατόπιν το δικαστήριο άκουσε την αντιπρόσωπο του Ελληνικού Δημοσίου, η οποία ζήτησε την απόρριψή της υπό κρίση αιτήσεως.
Μετά τη δημόσια συνεδρίαση το δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη σε αίθουσα του δικαστηρίου κ α ι
Α φ ο ύ μ ε λ έ τ η σ ε τ α σ χ ε τ ι κ ά έ γ γ ρ α φ α
Σ κ έ φ θ η κ ε κ α τ ά τ ο Ν ό μ ο
1. Επειδή, με την κρινόμενη αίτηση, για την άσκηση της οποίας καταβλήθηκε το νόμιμο παράβολο (1454515, 1454516, 2181311, 2181312, 2181313, 2181314/2005 έντυπα παραβόλου), ζητείται η αναίρεση της 2162/2005 απόφασης του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών. Με την απόφαση αυτή απορρίφθηκε έφεση της αναιρεσείουσας κατά της 13223/2003 απόφασης του Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθηνών. Με την πρωτόδικη απόφαση απορρίφθηκε αγωγή της αναιρεσείουσας με την οποία είχε ζητήσει, ύστερα από μετατροπή του αιτήματος από καταψηφιστικό σε αναγνωριστικό, να αναγνωριστεί ότι το Δημόσιο όφειλε να της καταβάλει νομιμοτόκως ποσό 942.039 ευρώ ως αποζημίωση κατά το άρθρο 24 παρ. 6 του Συντάγματος και, επικουρικά, κατά το άρθρο 105 του Εισαγωγικού Νόμου του Αστικού Κώδικα (Εισ.Ν.Α.Κ.), για την αποκατάσταση της ζημίας που είχε υποστεί από τη στέρηση χρήσης ακινήτου της σύμφωνα με τον προορισμό του, χάριν της προστασίας του αρχαιολογικού χώρου Κορρησίας στην Κέα.
2. Επειδή, η υπόθεση παραπέμφθηκε λόγω σπουδαιότητας στην επταμελή σύνθεση με την 2850/2012 απόφαση του Τμήματος υπό πενταμελή σύνθεση (άρθρο 14 παρ. 5 π.δ. 18/1989, Α΄ 8).
3. Επειδή, η αναιρεσείουσα απεβίωσε στις 4.8.2007 (151/Δ/2007 ληξιαρχική πράξη θανάτου της Ληξιάρχου του Δήμου Βύρωνα Αττικής), μετά την άσκηση της κρινόμενης αίτησης. Η δίκη συνεχίζεται, σύμφωνα με το άρθρο 31 παρ. 1 του π.δ. 18/1989, από τη θυγατέρα της Ιωάννα σύζυγο Ι. Μπαντούνα το γένος Δεικτά, εκ διαθήκης κληρονόμο της (9292/13.1.2009 δήλωση αποδοχής κληρονομίας ενώπιον της συμβολαιογράφου Αθηνών Ε. Αγγελοπούλου – Κατσιγιάννη, νομίμως μεταγραφείσα στο Υποθηκοφυλακείο Κέας), η οποία υπέβαλε σχετική δήλωση στη Γραμματεία του Τμήματος στις 6.11.2009 και παρέστη κατά τη συζήτηση της υπόθεσης στην πενταμελή σύνθεση.
4. Επειδή, η αίτηση ασκείται εμπροθέσμως και εν γένει παραδεκτώς.
5. Επειδή, στην παρ. 1 του άρθρου 24 του Συντάγματος, όπως αυτή ίσχυε πριν από την αναθεώρηση του έτους 2001, ορίζεται ότι «Η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος αποτελεί υποχρέωση του Κράτους. Το Κράτος υποχρεούται να λαμβάνει ιδιαίτερα προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα προς διαφύλαξη αυτού …»· μετά την ανωτέρω αναθεώρηση, στην παράγραφο αυτή ορίζεται ότι «Η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος αποτελεί υποχρέωση του Κράτους και δικαίωμα του καθενός. Για τη διαφύλαξή του το Κράτος έχει υποχρέωση να παίρνει ιδιαίτερα προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας …». Στην παρ. 6 του ίδιου άρθρου ορίζονται τα ακόλουθα: «Τα μνημεία, οι παραδοσιακές περιοχές και παραδοσιακά στοιχεία προστατεύονται από το Κράτος. Νόμος θα ορίσει τα αναγκαία για την πραγματοποίηση της προστασίας αυτής περιοριστικά μέτρα της ιδιοκτησίας, καθώς και τον τρόπο και το είδος της αποζημίωσης των ιδιοκτητών». Με τις διατάξεις αυτές καθιερώθηκε σε συνταγματικό επίπεδο η προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος, δηλαδή των μνημείων και λοιπών στοιχείων που προέρχονται από την ανθρώπινη δραστηριότητα και συνθέτουν την ιστορική, καλλιτεχνική, τεχνολογική και εν γένει πολιτιστική κληρονομία της Χώρας. Η προστασία περιλαμβάνει αφενός τη διατήρηση στο διηνεκές των εν λόγω πολιτιστικών στοιχείων, αφετέρου τη δυνατότητα επιβολής γενικών περιορισμών ή ιδιαίτερων μέτρων για την αποφυγή βλάβης, αλλοίωσης ή υποβάθμισης του περιβάλλοντος τα μνημεία χώρου. Οι περιορισμοί αυτοί, που ερείδονται αποκλειστικά στο άρθρο 24 του Συντάγματος και είναι δυνατόν να έχουν ευρύτερο περιεχόμενο από τους γενικούς περιορισμούς της ιδιοκτησίας κατά το άρθρο 17 αυτού, δημιουργούν υποχρέωση αποζημίωσης του θιγόμενου ιδιοκτήτη κατά την παρ. 6 του άρθρου 24, όταν δεσμεύουν ουσιωδώς την ιδιοκτησία κατά τον προορισμό της χάριν της προστασίας του πολιτιστικού περιβάλλοντος. Και ναι μεν προβλέπεται από την τελευταία συνταγματική διάταξη η έκδοση ειδικού νόμου, ο οποίος θα καθορίσει, μεταξύ άλλων, τον τρόπο και το είδος της αποζημίωσης, που μπορεί να διαφέρει από τα οριζόμενα στο άρθρο 17 του Συντάγματος (εκδόθηκε ήδη ο μη εφαρμοστέος εν προκειμένω ν. 3028/2002 (Α΄ 153), ο οποίος, κατά το άρθρο 75 αυτού, άρχισε να ισχύει από τη δημοσίευσή του στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως στις 28.6.2002)· και όταν όμως δεν υπάρχει σχετική νομοθετική ρύθμιση, γεννάται ευθεία από το Σύνταγμα υποχρέωση της Διοίκησης να εξασφαλίζει διηνεκώς την προστασία του μνημείου και, παράλληλα, να αποζημιώνει τον ιδιοκτήτη. Η αξίωση αυτού προς αποζημίωση γεννάται, κατά την έννοια του άρθρου 24 παρ. 6 του Συντάγματος, ελλείψει ειδικής νομοθετικής ρύθμισης, μετά την πάροδο εύλογου χρόνου από την επιβολή του επαχθούς μέτρου (Σ.τ.Ε. 3146/1986 Ολομ., 3000/2005 7μ., 323/2009, 325-6/2009, 2707/2009, 80/2013 7μ., πρβλ. Ε.Δ.Δ.Α. 28.11.2011 Φιξ κατά Ελλάδος). Η ως άνω αποζημίωση δεν μπορεί να υπερβαίνει την πλήρη αξία του ακινήτου· τούτο, διότι η δυνατότητα, έστω και περιορισμένης χρήσης και κάρπωσης αυτού, παραμένει, κατ’ αρχήν, στο θιγόμενο ιδιοκτήτη (κύριο ή άλλο δικαιούχο, όπως επικαρπωτή) (πρβλ. Ε.Δ.Δ.Α. 29.1.2013 Παραθεριστικός Οικοδομικός Συνεταιρισμός Στεγάσεως Υπαλλήλων Τραπέζης της Ελλάδος κατά Ελλάδος σκέψη 20, Σ.τ.Ε. 12/2010 7μ.). Για τον προσδιορισμό του ύψους της αποζημίωσης πρέπει να λαμβάνονται υπόψη ιδίως ο προορισμός του ακινήτου, η δυνατότητα εκμετάλλευσης και οι νόμιμοι περιορισμοί δόμησης κατά το χρόνο κτήσης του και κατά το χρόνο επιβολής των περιορισμών, η τυχόν προηγουμένως ρητώς εκφρασθείσα ή προκύπτουσα βούληση του ιδιοκτήτη για εκμετάλλευση του ακινήτου καθ’ ορισμένο τρόπο, δυναμένη να συναχθεί και από τη χρήση αυτού κατά το ανωτέρω χρονικό διάστημα, καθώς και η συμπεριφορά της Διοίκησης, ειδικότερα δε η, κατόπιν ενεργειών της, δημιουργία εύλογης προσδοκίας στον ιδιοκτήτη ότι μπορεί να εκμεταλλευθεί το ακίνητό του καθ’ ορισμένο τρόπο (Ε.Δ.Δ.Α. ένθα ανωτέρω σκέψη 22). Πρέπει, ειδικότερα, να συνεκτιμάται η περιλαμβανόμενη στον τίτλο κτήσης περιγραφή της μορφής και της φύσης του ακινήτου, δεδομένου ότι η τυχόν περιγραφή του ως αγροτεμαχίου ή δασικής έκτασης έχει ως αναγκαία συνέπεια την παραδοχή ότι ο ιδιοκτήτης γνώριζε από το χρόνο κτήσης τους περιορισμούς εκμετάλλευσης που το συνοδεύουν, οι οποίοι, άλλωστε, προφανώς, είχαν επίπτωση στο κόστος αγοράς. Συναφώς, πρέπει να συνεκτιμάται ο τυχόν χαρακτηρισμός του ακινήτου και ο προσδιορισμός της αξίας αυτού από τον ιδιοκτήτη ενώπιον της Διοίκησης ή και των δικαστηρίων, επ’ ευκαιρία άλλων υποθέσεων που αφορούν το ακίνητο, ιδίως φορολογικών (Ε.Δ.Δ.Α. ένθα ανωτέρω σκέψεις 23, 24). Ομοίως, πρέπει να συνεκτιμάται, ως μειωτικός παράγοντας της αξίας, η τυχόν προκύπτουσα από την ιδιαίτερη μορφή και θέση του ακινήτου δυνατότητα πρόβλεψης της επιβολής ειδικών περιορισμών σ’ αυτό λόγω, μεταξύ άλλων, της δασικής μορφής ή της άμεσης γειτνίασής του με αρχαιολογικές περιοχές, που επίσης έχει προφανώς επίπτωση στο κόστος αγοράς αλλά και στις, εξ ορισμού, μειωμένες προσδοκίες εκμετάλλευσής του κατά τρόπο διαφορετικό από εκείνον που προκύπτει από τον κατά νόμο προορισμό του. Πρέπει, τέλος, να συνεκτιμάται το εύρος των επιτρεπτών χρήσεων μετά τον περιορισμό.
6. Επειδή, περαιτέρω, από το συνδυασμό των ανωτέρω διατάξεων του άρθρου 24 προς τις διατάξεις του άρθρου 17 του Συντάγματος, με τις οποίες προστατεύεται η ιδιοκτησία, προκύπτει ότι τα εμπράγματα δικαιώματα, όπως είναι η κυριότητα, προστατεύονται στο πλαίσιο του προορισμού του ακινήτου· ο προορισμός αυτός περιλαμβάνει το φάσμα των επιτρεπτών χρήσεών του, οι οποίες καθορίζονται είτε απ’ ευθείας από συνταγματικές διατάξεις, είτε από το νομοθέτη ή, κατ’ εξουσιοδότησή του, από την κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση. Τα ακίνητα διαχωρίζονται, ανάλογα με τον προορισμό τους, σε ευρισκόμενα εντός και εκτός οικιστικών περιοχών. Οι οικιστικές περιοχές καθορίζονται βάσει της χωροταξικής και πολεοδομικής νομοθεσίας, τα δε εντός αυτών ακίνητα προορίζονται να δομηθούν σύμφωνα με τους ισχύοντες σε κάθε περιοχή κανόνες. Τα εκτός οικιστικών περιοχών ακίνητα, εφόσον δεν προστατεύονται πληρέστερα, όπως τα δάση ή οι αρχαιολογικοί χώροι, προορίζονται, κατ’ αρχήν, για γεωργική ή άλλη σχετική εκμετάλλευση, είναι δε δυνατόν να δομηθούν, εφόσον τούτο επιτρέπεται από το νόμο, υπό αυστηρότερες προϋποθέσεις σε σχέση με τις προϋποθέσεις δόμησης εντός των οικιστικών περιοχών (Σ.τ.Ε. 2034 – 2036/2011 Ολομ.). Το τελευταίο στοιχείο επηρεάζει μειωτικά την αξία τους.
7. Επειδή, εξ άλλου, κατά το άρθρο 1 του Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου της κυρωθείσας με το άρθρο πρώτο του ν.δ. 53/1974 (Α΄ 256) Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (Ε.Σ.Δ.Α.) «Παν φυσικόν ή νομικόν πρόσωπον δικαιούται σεβασμού της περιουσίας του. Ουδείς δύναται να στερηθή της ιδιοκτησίας αυτού ειμή δια λόγους δημοσίας ωφελείας και υπό τους προβλεπόμενους υπό του νόμου και των γενικών αρχών του διεθνούς δικαίου όρους. Αι προαναφερόμεναι διατάξεις δεν θίγουσι το δικαίωμα παντός Κράτους όπως θέση εν ισχύι νόμους ους ήθελε κρίνει αναγκαίον προς ρύθμισιν της χρήσεως αγαθών συμφώνως προς το δημόσιον συμφέρον ή προς εξασφάλισιν της καταβολής φόρων ή άλλων εισφορών ή προστίμων».
Οι δύο τελευταίες διατάξεις, οι οποίες προβλέπουν περιπτώσεις επέμβασης στο δικαίωμα της αδιατάρακτης χρήσης και κάρπωσης της περιουσίας, πρέπει να ερμηνεύονται εν όψει του γενικού κανόνα ο οποίος διατυπώνεται στην πρώτη διάταξη. Επομένως, σε κάθε περίπτωση επέμβασης στην περιουσία ενός προσώπου, πρέπει να εξασφαλίζεται δίκαιη ισορροπία μεταξύ των απαιτήσεων του γενικού συμφέροντος του κοινωνικού συνόλου και των απαιτήσεων για την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων του προσώπου. Για τη στάθμιση αυτή λαμβάνεται υπόψη, μεταξύ άλλων κριτηρίων, και η αναγνώριση δικαιώματος αποζημίωσης του θιγομένου (Ε.Δ.Δ.Α. 23.9.1982 Sporrong και Lönnroth κατά Σουηδίας ιδίως σκέψεις 69-74, Σ.τ.Ε. 2034-2036/2011). Ειδικότερα, η θεμιτή επιδίωξη της προστασίας του πολιτιστικού περιβάλλοντος με επιβολή περιορισμών στη χρήση των ακινήτων δεν απαλλάσσει το Κράτος από την υποχρέωσή του να αποζημιώσει το θιγόμενο ιδιοκτήτη, το ακίνητο του οποίου κατά το χρόνο κτήσης του δεν υπέκειτο στους περιορισμούς αυτούς, για την ουσιώδη και υπερβαίνουσα το εκάστοτε προσήκον μέτρο στέρηση ορισμένων από τις νόμιμες χρήσεις που προβλέπονταν για το ακίνητο αυτό πριν από την επιβολή των περιορισμών (Ε.Δ.Δ.Α. 6.12.2007 Ζ.Α.Ν.Τ.Ε.-Μαραθονήσι Α.Ε. κατά Ελλάδος ιδίως σκέψεις 49 επ., 21.2.2008 Ανώνυμη Τουριστική Εταιρεία Ξενοδοχεία Κρήτης κατά Ελλάδος ιδίως σκέψεις 42 επ., 3.5.2011 Παραθεριστικός Οικοδομικός Συνεταιρισμός Στεγάσεως Υπαλλήλων Τραπέζης της Ελλάδος κατά Ελλάδος ιδίως σκέψεις 48 επ., 19.7.2011 Βάρφης κατά Ελλάδος ιδίως σκέψεις 29 επ., Σ.τ.Ε. 2707/2009). Για τον προσδιορισμό του ύψους της αποζημίωσης πρέπει να λαμβάνονται υπόψη τα κριτήρια που μνημονεύονται στις πέμπτη και έκτη σκέψεις.
8. Επειδή, σύμφωνα με το ισχύον κατά το χρόνο κτήσης του ένδικου ακινήτου από την αναιρεσείουσα άρθρο 5 παρ. 1 του π.δ. της 23.10/4.11.1928 (Α΄ 231) «Η εκτός των ζωνών ανέγερσις οικοδομών επιτρέπεται μόνον επί οικοπέδων κεκτημένων ελαχίστην επιφάνειαν τεσσάρων χιλιάδων (4.000) τετραγωνικών μέτρων και υπό τον όρον ότι η ανεγερθησομένη οικοδομή έσεται ενιαία, δεν θα καταλαμβάνη χώρον μείζονα του 1/10 της όλης επιφανείας του οικοπέδου και θα αφίσταται των γύρωθεν ορίων του οικοπέδου τουλάχιστον κατά δεκαπέντε (15) μέτρα». Σύμφωνα με το ισχύον κατά το χρόνο επιβολής των ένδικων περιορισμών άρθρο 1 περ. α΄ του π.δ. της 24/31.5.1985 (Δ΄ 270), όπως η διάταξη αυτή ίσχυε πριν αντικατασταθεί με την παρ. 1 του άρθρου 10 του ν. 3212/2003 (Α΄ 308) «Οι όροι και περιορισμοί δόμησης των γηπέδων των κειμένων εκτός των ρυμοτομικών σχεδίων των πόλεων, κωμών και οικισμών ή εκτός των ορίων των νομίμως υφισταμένων προ του έτους 1923 οικισμών των στερουμένων ρυμοτομικού σχεδίου … τροποποιούνται ως εξής: α) Ελάχιστον εμβαδόν γηπέδου 4.000 μ2». Εξ άλλου, με τις παρ. 1, 3 και 4 του άρθρου 14 του από 17.7/16.8.1923 ν.δ. «Περί σχεδίων πόλεων, κωμών και συνοικισμών του Κράτους και οικοδομής αυτών» (Α΄ 228), όπως η παρ. 1 ισχύει μετά την αντικατάστασή της με την παρ. 5 του άρθρου μόνου του ν.δ. της 3/17.12.1925 (Α΄ 406), ορίζονται τα εξής: «1. Επί των γηπέδων των περιλαμβανομένων εντός ζώνης κειμένης πέριξ των τελευταίων ορίων των κατά τα ανωτέρω εγκεκριμένων σχεδίων επιτρέπονται αι εργασίαι δομήσεως υπό ωρισμένους όρους και περιορισμούς ως προς το εμβαδόν και τας διαστάσεις των γηπέδων και τον όγκον των επ’ αυτών ανεγειρομένων κτιρίων, εφαρμοζομένων αναλόγως και ως προς ταύτας των σχετικών διατάξεων του άρθρ. 9. Οι ανωτέρω όροι και περιορισμοί κανονίζονται διά Δ/των, εκδιδομένων μετά γνώμην του συμβουλίου των δημοσίων έργων δι’ εκάστην πόλιν, δύνανται δε να διαφέρωσι κατά τμήματα ζώνης της αυτής πόλεως … 3. Τα όρια της κατά την προηγουμένην παράγραφον ζώνης καθορίζονται εις εκάστην περίπτωσιν δια Β.Δ/τος, εκδιδομένου μετά γνώμην του οικείου δημοτικού ή κοινοτικού συμβουλίου και του συμβουλίου των δημοσίων έργων, εφ’ όσον δε δεν ορίζονται ως άνω τα ειρημένα όρια, η ζώνη θεωρείται αυτοδικαίως υφισταμένη και έχουσα πλάτος πεντακοσίων μέτρων. Το πλάτος της ζώνης, άπαξ ορισθέν, δύναται να αυξηθή, αλλ’ ουχί και να μειωθή, εν περιπτώσει δ’ επεκτάσεως του σχεδίου εντός της ζώνης θεωρείται και αύτη αυτοδικαίως επεκτεινομένη εν εκάστη θέσει κατά το πλάτος της αντιστοίχου επεκτάσεως του σχεδίου εν τη ιδία θέσει. 4. Αι διατάξεις του παρόντος κεφαλαίου περί ζωνών ισχύουσι και ως προς τας δυνάμει των μέχρι τούδε ισχυουσών διατάξεων υφισταμένας ζώνας πόλεων κ.λπ., δύνανται δε να εφαρμόζωνται αναλόγως, εν όλω ή εν μέρει, και επί πόλεων, κωμών και συνοικισμών μη εχουσών έτι εγκεκριμένον σχέδιον. Εν τη τελευταία ταύτη περιπτώσει ως όρια δια τον καθορισμόν της ζώνης λαμβάνονται αι εις τα άκρα της πόλεως, κώμης κ.λπ. υπάρχουσαι οικοδομαί».
9. Επειδή, στις, σύμφωνες προς τη μνημονευθείσα συνταγματική ρύθμιση της προστασίας του πολιτιστικού περιβάλλοντος, διατάξεις του άρθρου 91 του ν. 1892/1990 «Δόμηση σε αρχαιολογικούς χώρους» (Α΄ 101), ορίζονται τα εξής: «Ο Υπουργός Πολιτισμού δύναται με απόφασή του, που δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, μετά γνώμη του Κεντρικού Αρχαιολογικού Συμβουλίου, να καθορίζει εντός των αρχαιολογικών χώρων που βρίσκονται εκτός των ορίων των νομίμως υφισταμένων οικισμών ζώνες, στις οποίες, κατά περίπτωση, θα απαγορεύεται παντελώς η δόμηση (ζώνη Α΄) ή θα επιτρέπεται (ζώνη Β΄) υπό όρους και περιορισμούς που ορίζονται από το Υπουργείο Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων κατά τις κείμενες πολεοδομικές διατάξεις, ύστερα από πρόταση του Υπουργού Πολιτισμού. Η διαδικασία της οριοθετήσεως των ζωνών και του καθορισμού των όρων και περιορισμών δόμησης, κατά τ’ ανωτέρω, πρέπει να ολοκληρούται εντός εξαμήνου από της υποβολής της σχετικής προτάσεως από την αρμόδια αρχαιολογική υπηρεσία». Εξ άλλου, με την Α1/Φ21/9181/4368/1979 απόφαση του Υπουργού Πολιτισμού και Επιστημών (Β΄ 280), η οποία εκδόθηκε κατ’ εξουσιοδότηση του άρθρου 50 του κ.ν. 5351/1932 «περί αρχαιοτήτων» (Α΄ 93), κηρύχθηκε ως αρχαιολογικός ο χώρος της αρχαίας Κορρησίας της νήσου Κέας, όπου περιλαμβάνονται η αρχαία ακρόπολη, αρχαία νεκροταφεία, πύργοι και οικοδομικά λείψανα, η δε ακριβής έκταση του αρχαιολογικού χώρου οριοθετήθηκε με την ΥΠΠΟ/ΑΡΧ/Α1/Φ01/18720/772/1993 απόφαση της Υπουργού Πολιτισμού (Β΄ 596). Περαιτέρω, κατ’ εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 91 του ν. 1892/1990, εκδόθηκε η ΥΠΠΟ/ΑΡΧ/Α1/Φ01/59950/2621/1993 απόφαση της Υπουργού Πολιτισμού (Β΄ 890), με την οποία καθορίστηκαν οι ζώνες προστασίας και οι χρήσεις γης του αρχαιολογικού χώρου Κορρησίας. Ειδικότερα, καθορίστηκε ζώνη απόλυτης προστασίας Α΄, στην περιοχή της αρχαίας Κορρησίας, όπου εκτείνονται η ακρόπολη, τα αρχαία οικοδομικά λείψανα και ο αρχαίος πύργος, εντός της οποίας απαγορεύεται η δόμηση, η διάνοιξη δρόμων και οποιαδήποτε αλλοίωση του εδάφους, ενώ επιτρέπεται η υφιστάμενη γεωργική και κτηνοτροφική χρήση, ύστερα από έγκριση της Α΄ Εφορείας Προϊστορικών και Κλασικών Αρχαιοτήτων. Επίσης, καθορίστηκε ζώνη προστασίας Β΄, όπου επιτρέπεται, από πλευράς αρχαιολογικού νόμου, η δόμηση με ειδικούς όρους και περιορισμούς και με ειδικές χρήσεις γης. Με την ΥΠΠΟ/ΑΡΧ/Α1/Φ01/ 25908/1310/1996 απόφαση του Υπουργού Πολιτισμού (Β΄ 612) συμπληρώθηκε η προηγούμενη απόφαση με την περαιτέρω διαβάθμιση της ζώνης προστασίας Β΄.
10. Επειδή, από την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση και τα λοιπά διαδικαστικά έγγραφα προκύπτουν τα εξής: Με το 8520/17.2.1953 διανεμητήριο συμβόλαιο του συμβολαιογράφου Κέας Ι. Περίδου, που μεταγράφηκε στα βιβλία μεταγραφών του Υποθηκοφυλακείου Κέας, περιήλθε στην κυριότητα, νομή και κατοχή της αναιρεσείουσας ένα αγροτεμάχιο στη θέση «Λειβάδι» της αγροτικής περιφέρειας Κορρησίας του Δήμου Κέας του Νομού Κυκλάδων. Το ακίνητο αυτό, σύμφωνα με τοπογραφικό διάγραμμα του πολιτικού μηχανικού Ε. Γιαλαμά, έχει έκταση 8.025 τ.μ. και βρίσκεται εκτός σχεδίου πόλης, εκτός ορίων οικισμού, εντός ζώνης 500 μέτρων από τα όρια του οικισμού Κορρησίας, εκτός ζώνης ενεργού πολεοδομίας και οικιστικού ελέγχου, εκτός γενικού πολεοδομικού σχεδίου και είναι, σύμφωνα με το ίδιο διάγραμμα, άρτιο και οικοδομήσιμο, κατά τα ισχύοντα στην πολεοδομική νομοθεσία, αλλά βρίσκεται εντός της κηρυγμένης Α΄ αρχαιολογικής ζώνης Κορρησίας, όπως καθορίστηκε με τη μνημονευθείσα ΥΠΠΟ/ΑΡΧ/Α1/Φ01/59950/2621/1993 απόφαση της Υπουργού Πολιτισμού. Με την 6711/16.12.1996 αίτησή της προς την Α΄ Εφορεία Προϊστορικών και Κλασικών Αρχαιοτήτων του Υπουργείου Πολιτισμού, η αναιρεσείουσα ζήτησε την απαλλοτρίωση της ιδιοκτησίας της, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 51 του κ.ν. 5351/1932. Ύστερα από αυτοψία που διενεργήθηκε στο ακίνητο, υποβλήθηκε η 4426/4.9.1997 εισήγηση της ανωτέρω υπηρεσίας προς τη Διεύθυνση Προϊστορικών και Κλασικών Αρχαιοτήτων, με την οποία προτάθηκε να γίνει δεκτό το αίτημα της ενδιαφερομένης για απαλλοτρίωση. Όμως, με την 2489/17.12.1996 εγκύκλιο του Υπουργού Πολιτισμού ανεστάλη η διαδικασία προώθησης στο Κεντρικό Αρχαιολογικό Συμβούλιο αιτημάτων απαλλοτρίωσης για αρχαιολογικούς σκοπούς, μεμονωμένα και αποσπασματικά, και αποφασίστηκε να κριθούν τα αιτήματα αυτά συνολικά, βάσει της αρχαιολογικής πολιτικής και ενόψει των οικονομικών δυνατοτήτων του Υπουργείου. Από τα τέλη του έτους 1999 τα αιτήματα απαλλοτρίωσης άρχισαν να επανεξετάζονται από το Κεντρικό Αρχαιολογικό Συμβούλιο, ύστερα από σχετική εγκύκλιο, και κινήθηκε η διαδικασία ανασύνταξης και επικαιροποίησης των στοιχείων των φακέλων. Προηγουμένως, με την 2738/25.8.1999 αίτησή της προς το εν λόγω Υπουργείο, η αναιρεσείουσα είχε ζητήσει να πληροφορηθεί για την πορεία της υπόθεσης. Με το Α1/Φ01/40275/2738/28.9.1999 έγγραφο της Διεύθυνσης Προϊστορικών και Κλασικών Αρχαιοτήτων η αναιρεσείουσα ενημερώθηκε ότι η υπόθεση βρισκόταν στην υπηρεσία αυτή, προκειμένου να γίνει επεξεργασία των στοιχείων του φακέλου και να εισαχθεί το θέμα στο Κεντρικό Αρχαιολογικό Συμβούλιο για γνωμοδότηση. Κατόπιν τούτων, με το 2301/19.3.2001 έγγραφο της Α΄ Εφορείας Προϊστορικών και Κλασικών Αρχαιοτήτων προσδιορίστηκε η αντικειμενική αξία του προς απαλλοτρίωση αγροτεμαχίου από 28.890.000 έως 31.633.200 δραχμές. Περαιτέρω, με το Α1/Φ01/15481/985/5.2.2002 έγγραφο της Διεύθυνσης Προϊστορικών και Κλασικών Αρχαιοτήτων διαβιβάστηκε ο φάκελος της υπόθεσης στη γραμματεία του Κεντρικού Αρχαιολογικού Συμβουλίου, προκειμένου να προωθηθεί για την κατά νόμο γνωμοδότηση. Στις 21.1.2002 η αναιρεσείουσα κατέθεσε αγωγή ενώπιον του Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθηνών, με την οποία ζήτησε, αφού μετέτρεψε το αίτημα από καταψηφιστικό σε αναγνωριστικό, να αναγνωριστεί ότι το Δημόσιο όφειλε να της καταβάλει νομιμοτόκως ποσό 942.039 ευρώ (117,388 ευρώ ανά τ.μ.), που αντιστοιχούσε στην πραγματική αξία του ως άνω ακινήτου, ως αποζημίωση κατά το άρθρο 24 παρ. 6 του Συντάγματος και, επικουρικά, κατά το άρθρο 105 του Εισ.Ν.Α.Κ., για την αποκατάσταση της ζημίας που είχε υποστεί από τη στέρηση της χρήσης του ακινήτου της σύμφωνα με τον προορισμό του, χάριν της προστασίας του αρχαιολογικού χώρου Κορρησίας. Η αγωγή απορρίφθηκε ως αβάσιμη με την 13223/2003 απόφαση του Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθηνών. Κατά της πρωτόδικης απόφασης η αναιρεσείουσα άσκησε έφεση, η οποία απορρίφθηκε με την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση. Το εφετείο έκρινε ότι, εφόσον ο προορισμός του ακινήτου της αναιρεσείουσας, που βρισκόταν εκτός σχεδίου πόλεως, ήταν, από τη φύση του, η αγροτική, κτηνοτροφική ή άλλης μορφής εκμετάλλευση και όχι η αστική (οικοδομική) εκμετάλλευση, η απαγόρευση οικοδόμησής του, δικαιολογούμενη από λόγους δημόσιου συμφέροντος (προστασία των αρχαιοτήτων, που αποτελούν πολιτιστική κληρονομία), δεν συνιστούσε υπέρμετρο βάρος της ιδιοκτησίας της αναιρεσείουσας, που καθιστούσε αδρανή τη χρήση του σε σχέση με τον προορισμό του, εφόσον δεν απέκλειε την εκμετάλλευσή του ως αγροτικού κτήματος, χωρίς να έχει σημασία, από την άποψη αυτή, το γεγονός ότι, λόγω της μεγάλης τουριστικής κίνησης στην περιοχή και της περίοπτης θέσης στην οποία βρισκόταν το ακίνητο, η – μη κατά προορισμό – εκμετάλλευσή του ως οικοπέδου και η ανοικοδόμηση σε αυτό ξενοδοχείου ή άλλου προσοδοφόρου κτίσματος, θα απέδιδε πολύ μεγαλύτερα έσοδα από ότι η – κατά προορισμό – εκμετάλλευσή του ως αγροτικού κτήματος. Υπό τα ανωτέρω δεδομένα, το εφετείο κατέληξε στην κρίση ότι η απαγόρευση δόμησης του εν λόγω ακινήτου δεν αντέκειτο προς τις διατάξεις του Συντάγματος, της Ε.Σ.Δ.Α. και του νόμου και δεν ματαιωνόταν ο πυρήνας του δικαιώματος της συγκεκριμένης ιδιοκτησίας· κατά συνέπεια, το Δημόσιο δεν όφειλε να καταβάλει στην αναιρεσείουσα αποζημίωση για την παραπάνω απαγόρευση δόμησης κατά το άρθρο 24 παρ. 6 του Συντάγματος ούτε κατά το άρθρο 105 του Εισ.Ν.Α.Κ.
11. Επειδή, κατά τα εκτεθέντα ανωτέρω, δεν είναι ορθή η κρίση του εφετείου, κατά την οποία η επιβληθείσα με την ΥΠΠΟ/ΑΡΧ/Α1/Φ01/ 59950/2621/1993 απόφαση της Υπουργού Πολιτισμού απαγόρευση δόμησης του ακινήτου της αναιρεσείουσας ουδεμία δημιούργησε υποχρέωση του Δημοσίου να την αποζημιώσει κατά το άρθρο 24 παρ. 6 του Συντάγματος, για το λόγο ότι το ακίνητο αυτό, ως ακίνητο εκτός οικιστικής περιοχής, είχε ως κύριο προορισμό τη γεωργική και κτηνοτροφική εκμετάλλευση και, ως εκ τούτου, η απαγόρευση δόμησης δεν συνιστούσε ουσιώδη περιορισμό της χρήσης του κατά τον προορισμό του. Τούτο, διότι, σύμφωνα με όσα έγιναν δεκτά ανωτέρω, προκειμένου το εφετείο να κρίνει αν και σε ποια έκταση το Δημόσιο υπείχε τέτοια υποχρέωση προς αποζημίωση, όφειλε να εκτιμήσει τα κριτήρια που παρατέθηκαν στις πέμπτη και έκτη σκέψεις, δυνάμενο να εκδώσει προδικαστική απόφαση, προκειμένου να διαπιστώσει τη συνδρομή αυτών (άρθρο 151 Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας).
Συγκεκριμένα, όφειλε, μεταξύ άλλων, να εξετάσει αν το ένδικο ακίνητο μπορούσε να δομηθεί νομίμως κατά το χρόνο κτήσης του από την αναιρεσείουσα και κατά το χρόνο επιβολής των ένδικων περιορισμών, ενόψει και του εμβαδού του, το οποίο υπερέβαινε το απαιτούμενο για οικοδόμηση ακινήτων εκτός σχεδίου πόλεως εμβαδό των τεσσάρων στρεμμάτων, σύμφωνα με τα μνημονευθέντα στην όγδοη σκέψη άρθρα 5 παρ. 1 του π.δ. της 23.10/4.11.1928 και 1 περ. α΄ του π.δ. της 24/31.5.1985· επιπλέον, και ειδικότερα, το εφετείο όφειλε να λάβει θέση επί του ισχυρισμού της αναιρεσείουσας ότι, καίτοι το ακίνητό της βρισκόταν σε περιοχή εκτός σχεδίου πόλεως, υπήρχε δυνατότητα νόμιμης οικοδομικής εκμετάλλευσής του, κατά τους όρους του άρθρου 14 του από 17.7/16.8.1923 ν.δ., ως ευρισκόμενου εντός ζώνης 500 μέτρων από τα όρια του οικισμού Κορρησίας.
12. Επειδή, κατόπιν των ανωτέρω, πρέπει η κρινόμενη αίτηση να γίνει δεκτή, η προσβαλλόμενη απόφαση να αναιρεθεί και η υπόθεση, που χρειάζεται διευκρίνιση κατά το πραγματικό, να παραπεμφθεί στο ίδιο εφετείο για να κριθεί εκ νέου.
Δ ι ά τ α ύ τ α
Δέχεται την αίτηση.
Αναιρεί την 2162/2005 απόφαση του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών, στο οποίο παραπέμπει την υπόθεση.
Διατάσσει την απόδοση του παραβόλου.
Επιβάλλει στο Ελληνικό Δημόσιο τη δικαστική δαπάνη της Ιωάννας Μπαντούνα, που ανέρχεται σε εννιακόσια είκοσι (920) ευρώ.
Η διάσκεψη έγινε στην Αθήνα στις 18 Απριλίου 2013 και η απόφαση δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση της 3ης Ιουνίου του ιδίου έτους.
Ο Πρόεδρος του Α’ Τμήματος Η Γραμματέας του Α’ Τμήματος
Ν. Σακελλαρίου Β. Ραφαηλάκη
1
-1-
Αριθμός 2165/2013
./.
B.K.(m)
./.