Ο ΠΡΟΛΗΠΤΙΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ ΤΩΝ ΔΑΠΑΝΩΝ. ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ ΕΛΕΓΧΟΥ-ΕΝΔΙΚΑ ΜΕΣΑ.
Είπαμε ότι η πληρωμή των δαπανών του Κράτους είναι μια σύνθετη διαδικασία, αποτελούμενη από σειρά ενεργειών. Ο σκοπός είναι πρόδηλος : η διασφάλιση όσο το δυνατόν της συνετής και νόμιμης διαχείρισης του δημοσίου χρήματος. Η σειρά των ενεργειών προδιαγράφεται από τον ΚΔΛ και είναι :
1. Η ΑΝΑΛΗΨΗ ΤΗΣ ΔΑΠΑΝΗΣ.
Ανάληψη της δαπάνης είναι η διοικητική πράξη με την οποία γεννάται ή βεβαιώνεται υποχρέωση του δημοσίου ή των λοιπών φορέων της Γενικής Κυβέρνησης έναντι των τρίτων (νομική δέσμευση). Πρόκειται για την ανάληψη της δαπάνης με την στενή έννοια του όρου δηλαδή την πράξη που γίνεται η δημοσιονομική δέσμευση (α.21 παρ.2 ΚΔΛ , βλ. και ΠΡΟΕΔΡΙΚΟ ΔΙΑΤΑΓΜΑ ΥΠ’ ΑΡΙΘΜ. 113 (ΦΕΚ Α΄ 194/22.11.2010)).
Ανάληψη υποχρεώσεων από τους Διατάκτες.
Η υποχρέωση του δημοσίου μπορεί να γεννάται και πριν την ανάληψη. Η αιτία μπορεί να είναι διοικητική πράξη αλλά και άλλες πράξεις του δημοσίου ή ιδιωτικού δικαίου ή δικαστικές αποφάσεις πχ η πράξη με την οποία ο Υπουργός κατακυρώνει την διοικητική σύμβαση , η υπογραφή συναλλαγματικών από τον Δήμαρχο για αγορές του Δήμου κλπ. ( Ανάληψη σε ευρεία έννοια). Στις περιπτώσεις αυτές η πράξη ανάληψης μπορεί να προσβάλλεται αυτοτελώς με το κατάλληλο ένδικο βοήθημα.
Ανάληψη δαπάνης μπορεί να κάνει ο Διατάκτης ή ο εξουσιοδοτημένος από αυτόν καθώς και ο δευτερεύων διατάκτης ειδικών πιστώσεων που του μετεβίβασε με επιτροπικό ένταλμα ο Διατάκτης .
Η απόφαση ανάληψης υποχρέωσης συντάσσεται σε δύο (2) αντίτυπα από την αρμόδια οικονομική υπηρεσία του διατάκτη, υπογράφεται από το αρμόδιο εξουσιοδοτημένο όργανο του οικείου φορέα, πρωτοκολλείται και στη συνέχεια καταχωρίζεται στο Μητρώο Δεσμεύσεων του άρθρου 7 του π.δ. 113/2010. Με την καταχώριση στο Μητρώο δεσμεύεται ισόποση πίστωση μέχρι την πραγματοποίηση και πληρωμή της σχετικής δαπάνης.
Με τις διατάξεις του άρθρου 21 του ν. 2362/1995 και του π.δ/τος 113/2010, επιδιώκεται, μέσω της δημοσιονομικής εξυγίανσης, του εξορθολογισμού, της στοχευμένης ανακατανομής και του ελέγχου των δημοσίων δαπανών, η συγκράτηση των δαπανών των φορέων της Γενικής Κυβέρνησης, καθώς και η ορθολογικότερη κατανομή αυτών. Στο πλαίσιο αυτό, επαναπροσδιορίζεται η σημασία της ανάληψης υποχρέωσης στη δημοσιονομική διαχείριση και καθορίζεται ως προϋπόθεση για την εκτέλεση οποιασδήποτε διοικητικής πράξης, που προκαλεί δαπάνη σε βάρος του προϋπολογισμού των άνω φορέων, η έκδοση σχετικής απόφασης του αρμοδίου διατάκτη ή του κατά νόμο εξουσιοδοτημένου οργάνου, με την οποία δεσμεύεται η αναγκαία πίστωση στα οικεία λογιστικά βιβλία, με σκοπό την αποτροπή ανάληψης υποχρέωσης διενέργειας δαπανών καθ’ υπέρβαση των εγγεγραμμένων πιστώσεων και του διαθέσιμου για το σκοπό αυτό ποσοστού του προϋπολογισμού του φορέα. Σε κάθε περίπτωση, η ανωτέρω διοικητική πράξη, κατά γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, δεν μπορεί να έχει αναδρομική ισχύ και, ως εκ τούτου, πρέπει να προηγείται της έναρξης διενέργειας της δαπάνης (Ε.Σ. Ολομ. Πρακτ. 8ης Γεν.Συν./17.4.2013, αποφ. VI Τμ. 1209, 1545/2013, Πράξεις IV Τμ. 165/2011, VII Τμ. 3, 78, 116, 226/2012, 192/2011, 288, 70/2010, Ι Τμ. 121/2012, 108/2011, Πρακτ. IV Τμ. 22ης Συν./29.7.2011, Θέμα Α΄). ¨Έτσι με την 10/2014 πράξη του Ι Τμήματος προληπτικού ελέγχου κρίθηκε ότι για τη νόμιμη μετακίνηση εκτός έδρας, για υπηρεσιακούς λόγους, των προσώπων που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του ν. 2685/1999 και την καταβολή σ’ αυτά των οικείων δαπανών, απαιτείται, ως ουσιώδης τυπική προϋπόθεση, η έκδοση από το αρμόδιο προς τούτο όργανο, πριν από την ημερομηνία αναχώρησής τους, έγγραφης απόφασης ή εντολής μετακίνησης. Η έκδοση της ανωτέρω απόφασης ή εντολής μετακίνησης προϋποθέτει την ύπαρξη εγγεγραμμένης πίστωσης στον προϋπολογισμό του φορέα προς κάλυψη των σχετικών εξόδων, γεγονός που, κατά ρητή νομοθετική επιταγή (άρθρο 3 παρ. 2 του ν. 2685/1999), πρέπει να μνημονεύεται στο σώμα της εντολής μετακίνησης (Ε.Σ. Πράξεις Ι Τμ. 121/2012, 251/2009, 144/2007). Δεδομένου δε ότι, σύμφωνα με όσα έγιναν δεκτά ανωτέρω, η έκδοση της απόφασης ανάληψης υποχρέωσης (δημοσιονομική δέσμευση), θα πρέπει να προηγείται όλων των διαδικασιών που προβλέπονται για την πραγματοποίηση οποιαδήποτε δαπάνης των φορέων της Γενικής Κυβέρνησης, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται και η Επιτροπή Ανταγωνισμού, οι εντολές μετακίνησης, ως ατομικές διοικητικές πράξεις που συνεπάγονται συγκεκριμένες δαπάνες για τους ανωτέρω φορείς, απαιτείται να έπονται, σε κάθε περίπτωση, των αποφάσεων ανάληψης των σχετικών υποχρεώσεων.
Σύμφωνα με την παρ. 3 του α. 21 αναλήψεις δαπανών που βαρύνουν το τα επόμενα έτη του Μεσοπρόθεσμου Πλαισίου δημοσιονομικής στρατηγικής και υπερβαίνουν το ποσό των 100.000€ κατά ΚΑΕ πρέπει να εγκριθούν από τον Υπουργό οικονομικών για τους φορείς της Κεντρικής διοίκησης και για τους λοιπούς φορείς από τον εποπτεύοντα Υπουργό. Στη συνεχεία δε για τους ΟΤΑ έγινε τροποποίηση και η έγκριση έπρεπε να δοθεί από τον Γενικό Γραμματέα Αποκεντρωμένης Διοίκησης. Ήδη με το πρακτικό του ΕΣ Ολ 8ης ΓενΣυν/17.4.2013 (μειοψ) κρίθηκε κατά πλειοψηφία ότι η διάταξη για τους ΟΤΑ είναι αντισυνταγματική , προσκρούει στο α. 102 του Σ. όσον αφορά τους ΟΤΑ (βλ. και σχετικές παρατηρήσεις μου στη Θεωρία και Πράξη Ιουνίου –Ιουλίου 2013).
Ειδικά όμως για τις δαπάνες μετακίνησης προσωπικού των ΟΤΑ ή των Συνδέσμων ή των νομικών προσώπων αυτών είναι άκυρες εάν δεν έχει προηγηθεί έγκριση αυτών από τον εποπτεύοντα το νομικό πρόσωπο Υπουργό ή άλλο ειδικώς εξουσιοδοτημένο προς τούτο όργανο, δεν είναι νόμιμη και δεν γεννά αξίωση του μετακινηθέντος προς απόληψη, βάσει του άρθρου 248 του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων, των προβλεπόμενων από το ν. 2685/1999 δαπανών μετακινήσεως (πρβλ. Ελ. Συν. Πράξεις Ι Τμ. 14/2014, 185, 82, 50/2012, 264, 256, 249, 70, 44/2011, 254, 208, 76/2010, 174/2009).
Η έγκριση αυτή κρίθηκε με την 14/2014 πράξη του Ι Τμήματος σύμφωνη με το άρθρο 102 παρ. 4 του Συντάγματος, που προβλέπει την εποπτεία επί των Ο.Τ.Α., αφού συνίσταται αποκλειστικά σε έλεγχο νομιμότητας των εντολών μετακινήσεως, δεν δύναται δε σε καμία περίπτωση να επεκταθεί σε έλεγχο σκοπιμότητας όσον αφορά στους υπηρεσιακούς λόγους που επιβάλλουν τη μετακίνηση. Άλλωστε, ο επιτρεπόμενος από το Σύνταγμα έλεγχος νομιμότητας των πράξεων των οργάνων των Ο.Τ.Α. που ασκείται από τα όργανα της κρατικής εξουσίας, είναι μεν κατά βάση κατασταλτικός, δεν αποκλείεται όμως, σε εξαιρετικές περιπτώσεις, να είναι προληπτικός, αρκεί να μη θίγεται η συνταγματικά κατοχυρωμένη αρμοδιότητα των Ο.Τ.Α. επί της διαχειρίσεως των τοπικών τους υποθέσεων (βλ. Ελ. Συν. Πρακτικά Ολομ. 8ης Γεν. Συν./17.4.2013), προϋπόθεση που συντρέχει το τμήμα δέχθηκε ότι συντρέχει στην περίπτωση της επίμαχης δαπάνης μετακίνησης στο εξωτερικό, ενταγμένης στο ειδικό σύστημα του ν. 2685/1999, διάταξης, η οποία, κατά την προεκτεθείσα, σύμφωνη με το Σύνταγμα, ερμηνεία της, τυγχάνει εφαρμογής εν προκειμένω (ΕΣ Ι΄τμ. 14/2014)
Σύμφωνα με την παρ.4 του α.21 κάθε απόφαση δημοσιονομικής δέσμευσης καθ΄υπέρβαση των εγγεγραμμένων πιστώσεων και ποσοστών διάθεσης του προϋπολογισμού του φορέα είναι αυτοδικαίως άκυρη και ο διατάκτης ευθύνεται ατομικά για κάθε ζημία του φορέα.
Η ανάληψη της δαπάνης συνεπάγεται την τη δέσμευση ισόποσης πίστωσης σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 21 του ν. 2362/1995 (ΦΕΚ Α΄ 247) και 3 και 4 του π.δ/τος 113/2010 (ΦΕΚ Α΄ 194), οι οποίες επιβάλλουν τη δέσμευση του συνόλου του ποσού που απαιτείται για τη διενέργεια της δαπάνης στα οικεία λογιστικά βιβλία , άλλως είναι άκυρο το σχετικό Χρηματικό ¨Ένταλμα (ΕΣ IV τμ., 59/2014).
Εξουσιοδοτημένα να αναλαμβάνουν δαπάνες πρόσωπα και διάκριση τους από τους δευτερεύοντες διατάκτες .
Διαφορετική είναι η περίπτωση του εξουσιοδοτημένου από τον κύριο διατάκτη οργάνου για την ανάληψη υποχρεώσεων και έγκριση δαπανών, με την αρμοδιότητα που μεταβιβάζεται στους δευτερεύοντες διατάκτες να αναλαμβάνουν υποχρεώσεις σε βάρος των πιστώσεων που έχουν τεθεί στη διάθεσή τους, κατόπιν εντολής του κύριου διατάκτη. Το εξουσιοδοτημένο από τον κύριο διατάκτη όργανο, όταν εγκρίνει την πραγματοποίηση μιας δαπάνης μέσα στα όρια της εξουσιοδότησης, ενεργεί ως ο κύριος διατάκτης, ενώ ο δευτερεύων διατάκτης αναλαμβάνει υποχρεώσεις κατόπιν εντολής του κύριου διατάκτη σε βάρος των ειδικών πιστώσεων που μεταβιβάζονται σε αυτόν για την πληρωμή συγκεκριμένων δαπανών. Κατά κανόνα, οι δευτερεύοντες διατάκτες είναι περιφερειακά όργανα και για το υπουργείο Εθνικής Άμυνας οι Διοικητές Μονάδων κ.λπ.. Οι πληρωμές που διενεργούνται από τους δευτερεύοντες διατάκτες, κατά τη σύνταξη του απολογισμού, εμφανίζονται από τον κύριο διατάκτη, ο οποίος έχει τη συνολική ευθύνη για την ομαλή εκτέλεση του προϋπολογισμού του και τη διάθεση του συνόλου των πιστώσεων.
Στο πλαίσιο του προληπτικού ελέγχου των δαπανών των φορέων της Γενικής Κυβέρνησης, στους οποίους περιλαμβάνονται και οι ΟΚΑ, το Ελεγκτικό Συνέδριο ελέγχει αφενός μεν τη νομιμότητα της δαπάνης, ήτοι αν αυτή προβλέπεται από ουσιαστική διάταξη νόμου και υπάρχει εγγεγραμμένη επαρκής πίστωση στον οικείο προϋπολογισμό, αφετέρου δε την κανονικότητά της, εάν δηλαδή, μεταξύ άλλων, έχει τηρηθεί η διαδικασία για τη νόμιμη ανάληψή της. Η ανάληψη υποχρεώσεων σε βάρος των πιστώσεων του προϋπολογισμού του εκάστοτε φορέα αποτελεί την κύρια αρμοδιότητα του οικείου διατάκτη, ο οποίος στην περίπτωση αυτή δεσμεύει ως κύριος διατάκτης τις αναγκαίες πιστώσεις και προσδιορίζει ταυτόχρονα τις απαιτήσεις των τρίτων σε βάρος του προϋπολογισμού του φορέα του. Εξάλλου, ο διατάκτης δύναται να προβαίνει στις ίδιες ως άνω ενέργειες ως δευτερεύων διατάκτης, ήτοι για μέρος του προϋπολογισμού του φορέα του και συγκεκριμένα μόνο σε βάρος πιστώσεων που τίθενται εκ του προϋπολογισμού αυτού στη διάθεσή του κατόπιν εντολής του κύριου διατάκτη. Η εντολή αυτή και η μεταβίβαση των πιστώσεων στο δευτερεύοντα διατάκτη υλοποιούνται με την έκδοση του επιτροπικού εντάλματος, προκειμένου στη συνέχεια ο τελευταίος να αναλαμβάνει υποχρεώσεις έναντι τρίτων σε βάρος της μεταβιβαζόμενης πίστωσης για το σκοπό που αυτή διατίθεται και εντός των ορίων της. Εξάλλου, η διαδικασία ανάληψης της δαπάνης περιλαμβάνει, κατά τις προπαρατεθείσες διατάξεις, αφενός μεν την έκδοση της δημιουργικής της δαπάνης διοικητικής πράξης, που αποτελεί και τη νόμιμη αιτία πραγματοποίησής της (νομική δέσμευση), αφετέρου δε την απόφαση του αρμόδιου διατάκτη, με την οποία αναλαμβάνεται έναντι τρίτων σχετική υποχρέωση σε βάρος της οικείας πίστωσης με αποτέλεσμα τη δέσμευσή της (δημοσιονομική δέσμευση). Επομένως, σε περίπτωση μεταβίβασης πίστωσης από κύριο σε δευτερεύοντα διατάκτη, η απόφαση για την ανάληψη υποχρέωσης υπό τη δεύτερη ως άνω έννοια, πρέπει να εκδίδεται από το δευτερεύοντα διατάκτη, πριν από την πραγματοποίηση των δαπανών, για την πληρωμή των οποίων έχει τεθεί στη διάθεσή του η σχετική πίστωση. Ειδικότερα, η ως άνω απόφαση δέσμευσης της αναγκαίας πίστωσης πρέπει να προηγείται χρονικά οποιασδήποτε ενέργειας για την πραγματοποίηση της δαπάνης, καθόσον αποτελεί το χρονικώς πρότερο στάδιο της όλης διαδικασίας εκτέλεσης του προϋπολογισμού των φορέων της Γενικής Κυβέρνησης και αποσκοπεί στην αποτροπή της πληρωμής δαπανών καθ’ υπέρβαση του ποσοστού διάθεσης των εγγεγραμμένων στον προϋπολογισμό πιστώσεων (βλ. Ολ.Ελ.Συν. Πρακτ. 12η Γεν.Συν/13.4.2011, Κλιμ. στο Ι Τμ. 166, 179/2013, 4, 21/2014, Ι Τμ. 5/2014). Με τον δημοσιονομικό νόμο 3871/2010 και το π.δ. 113/2010, που εκδόθηκε κατ’ εξουσιοδότηση διατάξεων αυτού, θεσπίζεται νέα διαδικασία ανάληψης δαπανών που δεν εκτελέστηκαν στο σύνολό τους ή εν μέρει κατά τα παρελθόντα οικονομικά έτη, οι οποίες πρέπει να αναληφθούν κατά προτεραιότητα και να δεσμευθούν οι πιστώσεις του προϋπολογισμού του τρέχοντος έτους και μόνο σε βάρος του εναπομείναντος υπολοίπου να αναληφθούν νέες υποχρεώσεις (βλ. Ελ.Συν. Πρ. Ι Τμ. 39/2014, 112/2012, VII Τμ. 249, 192/2011, Κλιμ. Ι Τμ. 123/2013, Πρακτ. Κλιμ. Ι Τμ. 8ης Συν./5.3.2013 Θέμα Β΄).
Στο άρθρο 66 του ΔΛ επαναλαμβάνονται εν πολλοίς οι ρυθμίσεις του α. 21 ΚΔΛ παράλληλα τονίζεται ο διακριτός ρόλος του Διατάκτη και του Προϊστάμενου οικονομικών υπηρεσιών, καθώς και των εξουσιοδοτημένων από αυτούς οργάνων.
Αναφορικά με το διακριτό ρόλο του Διατάκτη και του Προϊστάμενου οικονομικών υπηρεσιών, διευκρινίζεται ότι ο Διατάκτης είναι εκείνος που έχει την πρωτοβουλία και κινεί τη διαδικασία για την ανάληψη της υποχρέωσης, ενώ είναι και ο τελικός υπογράφων. Από τα ά. 20 και 7 του ΚΔΛ αλλά και το αρ. 66 του ΔΛ συνάγεται ότι η διάθεση των εγγεγραμμένων στο προϋπολογισμό πιστώσεων ανήκει στην αποκλειστική αρμοδιότητα και ευθύνη των κύριων διατακτών, οι οποίοι, αφού εκτιμήσουν την αναγκαιότητα κάθε δαπάνης, προβαίνουν στην ανάληψη υποχρεώσεων για την πληρωμή της σε κεντρικό ή περιφερειακό επίπεδο, με τα αρμόδια όργανα ή με τη μεταβίβαση αντίστοιχων πιστώσεων στους δευτερεύοντες διατάκτες, κάθε φορά που αυτό απαιτείται για την πληρωμή συγκεκριμένων δαπανών.
Ο Προϊστάμενος οικονομικών υπηρεσιών παρέχει τη δημοσιονομική έγκριση εφόσον είναι διαθέσιμες οι απαραίτητες πιστώσεις, τις οποίες και δεσμεύει, ενώ ενημερώνει και το Μητρώο Δεσμεύσεων του φορέα. Για τους φορείς των οποίων η οικονομική διαχείριση εποπτεύεται από αντίστοιχη ΥΔΕ, για όσο διάστημα δεν έχουν οι Προϊστάμενοι οικονομικών υπηρεσιών τους άμεση πρόσβαση στο Ολοκληρωμένο Πληροφοριακό Σύστημα Δημοσιονομικής Πολιτικής, η βεβαίωση ότι το ποσό της δαπάνης που αφορά, βρίσκεται εντός της σχετικής πίστωσης, και ειδικά για την Κεντρική Διοίκηση εντός του διαθέσιμου ποσοστού αυτής και ότι έχει δεσμευθεί από τον προϋπολογισμό του φορέα, υπογράφεται και από την ΥΔΕ, η οποία δεσμεύει και την πίστωση.
Ειδικά στα ΧΕΠ δημοσίων επενδύσεων δεν εφαρμόζεται το άρθρο 38 του ν. 2362/1995 (προηγούμενη έκδοση αιτιολογημένης απόφασης του διατάκτη με την οποία ορίζεται ο υπόλογος, το ποσό του εντάλματος και το είδος της δαπάνης), διότι στην διαδικασία πληρωμών δημοσίων επενδύσεων έχει ήδη ορισθεί με απόφαση του διατάκτη ο υπόλογος διαχειριστής (ο οποίος έχει πληρώσει ήδη με επιταγές τα σχετικά ποσά), η δε έκδοση εντάλματος προπληρωμής πραγματοποιείται στις περιπτώσεις που δεν είναι δυνατή η συγκέντρωση όλων των δικαιολογητικών και «έχει λογιστική αξία προκειμένου να εμφανισθούν ως έξοδα του προϋπολογισμού πληρωμές του προγράμματος δημοσίων επενδύσεων που έγιναν μέχρι την 31η Δεκεμβρίου» (Βλ. ΕΣ V τμ. ΓΣ 16/2008).
Τα Χρηματικά Εντάλματα πρέπει να εξοφληθούν στο ίδιο έτος άλλως ακυρώνονται . Ειδικότερα από το συνδυασμό των άρθρων 4, 5 και 13 του ν. 2362/95 «Περί Δημοσίου Λογιστικού, ελέγχου των δαπανών του Κράτους τους και άλλες διατάξεις» (Α΄ 247), όπως ισχύουν, και του άρθρου 6 του π.δ/τος 151/1998 «Διαδικασία ελέγχου, εκκαθάρισης και εντολής πληρωμής των δαπανών του Δημοσίου» (Α΄ 116), προκύπτει ότι με τη λήξη του οικονομικού έτους, στις 31 Δεκεμβρίου του αντίστοιχου ημερολογιακού έτους, ακυρώνονται τα ανεξόφλητα χρηματικά εντάλματα πληρωμής, οι σχετικές δε δαπάνες, μετά από νέα ανάληψή τους (άρθρο 4 παρ. 5 π.δ. 113/2010, ΦΕΚ Α΄194), ενταλματοποιούνται εκ νέου το επόμενο οικονομικό έτος. Το π.δ. 151/1998 όπως έχει τροποποιηθεί, με το π.δ. 155/2013 (Α. /7.11.2013), στο άρθρο 7 του οποίου ορίζεται ότι: « (…) Τα Χ.Ε. εκδίδονται από τα αρμόδια υπηρεσιακά όργανα που συνέπραξαν στον έλεγχο και την εκκαθάριση της δαπάνης, μονογράφονται απ’ αυτά και υπογράφονται από τον Προϊστάμενο του αρμόδιου τμήματος γραφείου και τον Προϊστάμενο της Υ.Δ.Ε.. Σε περίπτωση αναπλήρωσης του Προϊσταμένου Υ.Δ.Ε., τα Χ.Ε. υπογράφονται από τον Προϊστάμενο του αρμόδιου τμήματος ή γραφείου και τον κατά τις διατάξεις του άρθρου 87 του ν. 3528/2007 (Α 26) αναπληρωτή Προϊσταμένου της Υ.Δ.Ε. που μπορεί να ταυτίζονται (…)». Η τροποποιημένη διάταξη εισάγει εξαίρεση από την γενική αρχή του διοικητικού δικαίου που επιβάλλει και στον Προϊστάμενο της Υ.Δ.Ε., ως διοικητικό όργανο, να παρέχει εγγυήσεις αμερόληπτης κρίσης, υπό την έννοια ότι, κατά την άσκηση των καθηκόντων του δεν πρέπει να έχει ήδη σχηματισμένη και, συνεπώς, προειλημμένη γνώμη για τη νομιμότητα ή μη της εντελλόμενης δαπάνης, δεν επιτρέπει, κατά τη διαδικασία έκδοσης του τακτικού χρηματικού εντάλματος, την παράλληλη εμπλοκή προσώπου με τη διττή ιδιότητα του Προϊσταμένου Τμήματος και του αναπληρωτή Προϊσταμένου Υ.Δ.Ε., αφού ο τελευταίος ελέγχει κατ’ ουσία την πράξη του προηγούμενου ( ΕΣ , Ι τμ. 19/2014)
2. Η ΕΚΚΑΘΑΡΙΣΗ ΤΗΣ ΔΑΠΑΝΗΣ
(α.26 επ. ΚΔΛ και 91 Δ.Λ.)
Είδαμε ότι η απόφαση η ανάληψης της δαπάνης (δημοσιονομική δέσμευση) συντάσσεται σε δυο αντίτυπα. Στη συνέχεια παραδίδονται και τα δύο (2) αντίτυπα στην οικεία Υπηρεσία Δημοσιονομικού Ελέγχου (ΥΔΕ) ή εάν δεν εξυπηρετούν οι ΥΔΕ το συγκεκριμένο φορέα, στο αρμόδιο τμήμα της οικονομικής υπηρεσίας του φορέα που είναι αρμόδιο για την πληρωμή των δαπανών του. Οι Υπηρεσίες αυτές, με βάση τα τηρούμενα από αυτές στοιχεία, ελέγχουν κατ’ αρχήν τη νομιμότητα της δαπάνης, δηλαδή αν η δαπάνη προβλέπεται από διάταξη νόμου ή εξυπηρετεί τους σκοπούς του οικείου φορέα και αν υπάρχει διαθέσιμη σχετική πίστωση και εν συνεχεία την κανονικότητα της δαπάνης , δηλαδή μήπως έχει υποπέσει σε παραγραφή καθώς και τα σχετικά δικαιολογητικά που την συνοδεύουν. Επίσης ελέγχουν και τα παρεμπιπτόντως αναφυόμενα ζητήματα. Η εκκαθάριση διενεργείται με το έλεγχο κανονικότητας όπου και προσδιορίζονται τα δικαιώματα των πιστωτών και εκδίδεται ο τίτλος πληρωμής (Χρηματικό Ένταλμα) (α.26παρ.3)
Ακολούθως, εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις αυτές, καταχωρίζουν το ποσό της ανάληψης στο Βιβλίο Εγκρίσεων και Εντολών Πληρωμής και συντάσσουν επί της απόφασης σχετική πράξη,με την οποία βεβαιώνεται η ύπαρξη πίστωσης και ότι η δαπάνη βρίσκεται εντός του ποσοστού της διάθεσης. Η πράξη αυτή λαμβάνει ένα μοναδικό αριθμό καταχώρισης. Στη συνέχεια, το ένα αντίτυπο της απόφασης παραμένει στη Υπηρεσία Δημοσιονομικού Ελέγχου ή στην αρμόδια οικονομική υπηρεσία του φορέα και το άλλο επιστρέφεται στον διατάκτη, ο οποίος καταχωρίζει στο Μητρώο Δεσμεύσεων τον αριθμό καταχώρισης υποχρέωσης στο Ελεγκτικό Συνέδριο, για τις αντίστοιχες εγγραφές.
Σε περίπτωση αμφιβολιών για το ουσιαστικό μέρος της δαπάνης εκδίδουν το Χρηματικό ένταλμα αλλά αναφέρουν στον Υπουργό Οικονομικών και τον διατάκτη (26 παρ.5 ΚΔΛ).
Με την ίδια διαδικασία ανατρέπεται η ανάληψη υποχρέωσης, όταν ματαιώνεται μια δαπάνη. Προς τούτο, όμως, απαιτείται αιτιολογημένη απόφαση του διατάκτη. ( ΕΣ Ολομ. πρακτικά της 12ης Γενικής Συνεδριάσεως της 13ης Απριλίου 2011 με μειοψ.11).
Τα αυτά ισχύουν και για τα ΝΠΔΔ σύμφωνα με το π.δ. 465/1975 «Περί του τρόπου αναλήψεως δαπανών υπό των κυρίων ή δευτερευόντων διατακτών των Νομικών Προσώπων Δημοσίου Δικαίου (ΝΠΔΔ)» (ΦΕΚ Α΄ 147), που εκδόθηκε κατ’ εξουσιοδότηση του άρθρου 13 παρ. 6 του ν.δ/τος 496/1974 «περί Λογιστικού των Νομικών Προσώπων Δημοσίου Δικαίου» (ΦΕΚ Α΄ 204) στο άρθρο 1 παρ. 1 ορίζει ότι: «Προ πάσης ενεργείας διά την εκτέλεσιν οιασδήποτε δαπάνης του Ν.Π.Δ.Δ., απαιτείται η έγκρισις του διοικούντος τούτο συλλογικού οργάνου, ή του κατά τας κειμένας διατάξεις του Ν.Π.Δ.Δ. εξουσιοδοτημένου οργάνου. Εις όλως εξαιρετικάς περιπτώσεις, κρινομένας υπό του Προϊσταμένου της αρμοδίας υπηρεσίας του Ν.Π.Δ.Δ. ως κατεπειγούσης φύσεως, η έγκρισις αύτη παρέχεται εκ των υστέρων». Από τις προεκτεθείσες διατάξεις συνάγεται ότι η απόφαση για την ανάληψη δαπάνης πρέπει να προηγείται της πραγματοποίησής της και ότι η εκ των υστέρων έγκριση της δαπάνης καταρχήν δεν επιτρέπεται (πρβλ. Ελ.Συν. Τμ. ΙV αποφάσεις 1365, 2001/2006, 852/2007, πράξεις 99/2007, 168/2008, 171/2008, 15/2010). Κατ’ εξαίρεση είναι δυνατή η εκ των υστέρων (δηλαδή μετά την πραγματοποίησή της) έγκριση δαπάνης και μόνο για την εξυπηρέτηση αναγκών κατεπείγουσας φύσης, οι οποίες διαπιστώνονται με ειδικά αιτιολογημένη προηγούμενη απόφαση του Προϊσταμένου της αρμόδιας υπηρεσίας του νπδδ (πρόκειται για τα ΧΕΠ)( ΕΣ IV πρ.14/2011).
ΕΝΟΠΛΕΣ ΔΥΝΑΜΕΙΣ :
Οι δαπάνες του Υπουργείου Εθνικής Άμυνας εκκαθαρίζονται από τις ειδικές οικονομικές υπηρεσίες των Ενόπλων Δυνάμεων και εντέλλονται από τον κύριο διατάκτη τους δηλαδή τον Υπουργό, τους δευτερεύοντες διατάκτες ή άλλα κεντρικά ή περιφερειακά όργανα των Ενόπλων Δυνάμεων, κατά το μέρος που η σχετική εξουσία τους έχει μεταβιβαστεί, και όχι από Υπηρεσία Δημοσιονομικού Ελέγχου, καθόσον το Ειδικό Λογιστήριο στο Υπουργείο Εθνικής Άμυνας, που υπάγεται στο Υπουργείο Οικονομικών, δεν είναι αρμόδιο για την εκκαθάριση και την έκδοση εντολών πληρωμής των δαπανών του Υπουργείου.(ΕΣ Vτμ., 2991/2014).
Στη συνέχεια επακολουθούν τα εξής βήματα :
3) Εντολή πληρωμής.
4) Θεώρηση του Χ.Ε. από τον Επίτροπο .
5) Πληρωμή της δαπάνης. Διενεργείται από τον υπόλογο ταμεία πάντα βάσει θεωρημένου τίτλου πληρωμής (αρθ.28 ΚΔΛ), εκτός εάν δεν προβλέπεται θεώρηση.
ΤΟ ΣΤΑΔΙΟ ΤΗΣ ΘΕΩΡΗΣΗΣ ΤΟΥ ΕΝΤΑΛΜΑΤΟΣ ΑΠΟ ΤΟΝ ΕΠΙΤΡΟΠΟ ΤΟΥ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟΥ ΣΥΝΕΔΡΙΟΥ
Η ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ ΘΕΩΡΗΣΕΩΣ-ΕΚΤΑΣΗ ΤΟΥ ΠΡΟΛΗΠΤΙΚΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ
Το Χ.Ε μετά τον έλεγχο από την ΥΔΕ αποστέλλεται μαζί με τον πλήρη φάκελο της δαπάνης στον επίτροπο. Ο επίτροπος σύμφωνα με το άρθρο 32 το ν.4129/2013 1 (ισχύς από 26-2-2013) είναι υποχρεωμένος να ελέγξει :
α) την νομιμότητα , β) την κανονικότητα της δαπάνης και γ) τα παρεμπιπτόντως αναφυόμενα θέματα που σχετίζονται με την δαπάνη (α.28 παρ.3 ν.4129/13).
Δεν επιτρέπεται να κάνει έλεγχο της σκοπιμότητας της δαπάνης , δηλαδή έλεγχο των κινήτρων της δαπάνης (α.28 παρ.5 και 17 § πδ 774/80) και πρέπει να θεωρήσει το Χ.Ε.
Το ουσιαστικό μέρος της δαπάνης μπορεί να το εξετάσει. Ο έλεγχος ουσιαστικότητας αναφέρεται είτε στην υπέρβαση των άκρων ορίων της διακριτικής ευχέρεια του διατάκτη είτε στην αλήθεια των παραστατικών εάν εν τέλει έγινε πραγματικά η δαπάνη σε όλη την έκταση της ή είναι εικονική στηριζόμενη σε εικονικά ή πλαστά παραστατικά. Εάν μετά τον έλεγχο εξακολουθεί να αμφιβάλλει ως προς την αλήθεια της δαπάνης και των παραστατικών αυτής πρέπει να θεωρήσει το Χ.Ε , αλλά αναφέρει αμελλητί στο αρμόδιο Τμήμα του ΕΣ το οποίο ύστερα από αξιολόγηση αναφέρει στον Υπουργό Οικονομικών, ενώ σχετική μνεία αυτής και των λοιπών ομοίων περιπτώσεων γίνεται στην Ετησία Έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου (παρ.6 βλ. και παρ. 7 και 8 για κατασταλτικό έλεγχο). Δηλαδή ουσιαστικό μέρος της δαπάνης λογίζεται κάθε ζήτημα που δεν μπορεί να αφορά την λογιστική ακρίβεια των αριθμητικών δεδομένων, ιδίως είναι η περίπτωση που υπάρχουν μη άρσιμες αμφιβολίες για : την καλή χρήση της διακριτικής ευχέρειας των οργάνων της ανάληψης της δαπάνης ή την ακρίβεια των πραγματικών στοιχείων που αναφέρονται στα δικαιολογητικά και από άλλα στοιχεία φαίνεται να αμφισβητούνται έτσι ώστε να μην είναι εφικτός ο σχηματισμός πεποίθησης .
Πάντως επιτρεπτός είναι ο έλεγχος της αιτιολογίας των συναφών με την δαπάνη πράξεων , αφού είναι έλεγχος νομιμότητας.
Κανονική , είναι η δαπάνη όταν : α) επισυνάπτονται τα νόμιμα δικαιολογητικά (εξωτερικός έλεγχος) και (εσωτερικός έλεγχος) β) έχει νόμιμα αναληφθεί , γ) η σχετική απαίτηση δεν έχει υποπέσει σε παραγραφή.
Κατά τον έλεγχο κανονικότητας , πέραν των άλλων ο Επίτροπος εξετάζει και εάν επί του σώματος των επίμαχων χρηματικών ενταλμάτων έχουν γίνει διαγραφές και χειρόγραφες προσθήκες, κατά παράβαση των διατάξεων των άρθρων 4 παρ. 5 του π.δ. 151/1998 και 3 παρ. 2 του π.δ. 471/1975, που αποδίδουν γενική αρχή του δημοσιολογιστικού δικαίου, σύμφωνα με την οποία ο τίτλος πληρωμής δεν επιτρέπεται να φέρει ξέσματα, προσθήκες, αλλοιώσεις, διαγραφές και παρεγγραφές (ΕΣ IV 21/2014).
Αρ.121 του πδ 774/80
Ο ΕΛΕΓΧΟΣ ΝΟΜΙΜΟΤΗΤΑΣ
Κατά το άρθρο 26§2 του ΚΔΛ, που θεσμοθετεί την Γενική αρχή του δημοσιολογιστικού δικαίου περί νομιμότητας της δαπάνης, η δαπάνη είναι νόμιμη, όταν α) προβλέπεται από διάταξη νόμου και β) υπάρχει πίστωση γι’ αυτήν στο προϋπολογισμό δηλ. Κωδικός Αριθμός Εξόδου (ΚΑΕ). Η έρευνα της πίστωσης καταλαμβάνει και το εάν η πίστωση έχει εξαντληθεί καθώς και εάν η εντελλόμενη δαπάνη βρίσκεται εντός των ορίων της πίστωσης. Τέλος στα πλαίσια της αρχής της ειδικότητας των πιστώσεων ερευνά εάν υπάρχει ταυτότητα της αιτιολογίας της εγγεγραμμένης στο προϋπολογισμό πίστωσης και της εντελλόμενης δαπάνης.
Η δημοσιονομική νομιμότητα απαιτεί την ετήσια εξουσιοδότηση της Βουλής ενώ η αρχή της διοικητικής νομιμότητας όχι.
Επίσης όπως έχει νομολογήσει το ΔΕΕ (απόφαση 17-5-1972 OrselinaLeonisioκατά Ιταλίας) τα κράτη μέλη δεν μπορούν να αρνηθούν επιχορήγηση ή άλλα κονδύλια που προβλέπονται από ενωσιακό Κανονισμό με την αιτιολογία ότι δεν έχουν ψηφιστεί στον εθνικό προϋπολογισμό.
Ο επίτροπος εάν δεν συντρέχουν οι ανωτέρω όροι της νομιμότητας είναι υποχρεωμένος να μην προβεί σε θεώρηση, ακόμη και εάν θεωρεί ότι η δαπάνη ήταν λειτουργική, δηλαδή εξυπηρετούσε τον σκοπό της δημόσιας υπηρεσίας και ο διατάκτης πίστευε καλόπιστα λόγω πλάνης ότι έπρεπε να την αναλάβει ή ότι συντρέχει συγγνωστή πλάνη. Αυτό προκύπτει από την διατύπωση του άρθρου 32 του ν.4129/13 που ρητά παραπέμπει στο 28παρ1 β καθώς και την αντίστιξη της με την διάταξη του άρθρου 33παρ2 που ρητά ομιλεί και για έλεγχο της λειτουργικότητας της δαπάνης του ΟΤΑ, ο Επίτροπος δεν μπορεί να εξετάσει στο προληπτικό έλεγχο των δαπανών του κράτους την λειτουργικότητα της δαπάνης ή την συγγνωστή πλάνη. Αντίθετα στο προληπτικό έλεγχο των δαπανών των ΟΤΑ ρητά στο άρθρο 33 παρ. 2 β προβλέπεται ότι ελέγχει την λειτουργικότητα και μάλιστα το άρθρο αναφέρει και ενδεικτικές περιπτώσεις.
Η ΕΝΝΟΙΑ ΤΗΣ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΚΗΣ ΔΑΠΑΝΗΣ
Κατά γενική αρχή του δημοσιολογιστικού δικαίου (ΑΡΧΗ ΤΗΣ ΔΙΠΛΗΣ ΝΟΜΙΜΟΤΗΤΑΣ), η οποία συνάγεται από σειρά σχετικών διατάξεων (βλ. τα άρθρα 22, 26 και 79 του ν. 2362/1995, 40 του ν.δ/τος 496/1974, 1 παρ. 2(α) του π.δ/τος 465/1975, 1 παρ. 1 του ν.δ/τος 1265/1972, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 7 παρ. 1 του ν. 968/1979 κ.ά.), για τη διενέργεια οποιασδήποτε δαπάνης, μεταξύ άλλων και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου, πέραν της ύπαρξης πίστωσης στον οικείο προϋπολογισμό, απαιτείται επιπλέον αυτή να προβλέπεται ρητά από διάταξη νόμου (ΑΡΧΗ ΤΗΣ ΡΗΤΗΣ ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΗΣ ΠΡΟΒΛΕΨΗΣ ΤΗΣ ΔΑΠΑΝΗΣ). Η έννοια της λειτουργικής δαπάνης δημιουργήθηκε νομολογιακά όχι ως εξαίρεση από την αρχή της νομιμότητας της δαπάνης, αλλά ως εξαίρεση από την αρχή της ρητής νομοθετικής πρόβλεψης της δαπάνης. Δηλαδή για την περίπτωση που ναι μεν η εξεταζόμενη δαπάνη δεν προβλέπεται από συγκεκριμένη διάταξη, όμως όπως προκύπτει από τα συνημμένα δικαιολογητικα αυτή απορρέει από τις γενικές και ιδρυτικές νομοθετικές διατάξεις που καθορίζουν τους σκοπούς του συγκεκριμένου φορέα και άρα ανάγεται στη λειτουργική δραστηριότητα του ή ότι συντελεί, αμέσως ή εμμέσως στην καλύτερη εκπλήρωση των σκοπών του φορέα. Στη περίπτωση που η δαπάνη κριθεί ότι εξυπηρετεί τους σκοπούς και είναι σύμφωνη με της γενικές διατάξεις του φορέα θα πρέπει να ερευνηθεί, λόγω έλλειψης πίστωσης το χρηματικό της ύψος. Το κριτήριο εδώ είναι να μην υπερβαίνει το από τις ειδικές περιστάσεις επιβαλλόμενο μέτρο. Στην τελευταία περίπτωση, το ύψος των δαπανών εναπόκειται στη διακριτική ευχέρεια του διατάκτη, πλην ελέγχεται από το Ελεγκτικό Συνέδριο προς την υπέρβαση των άκρων ορίων της, δηλαδή ως προς την υπέρβαση του αναγκαίου μέτρου της δαπάνης, το οποίο κρίνεται αναλόγως των ειδικών περιστάσεων και επιβάλλει την επιλογή όχι απλώς των πρόσφορων αλλά των απολύτως αναγκαίων μέσων για την θεραπεία της λειτουργικής ανάγκης του οικείου φορέα (βλ. Ελ. Συν. πράξ. IV Τμ. 71/2012, 235, 167, 85/2010, 162, 147, 39/2009). Η κρίση αυτή θα γίνει και με βάση τις αρχές της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης και της οικονομικότητας, οι οποίες ήδη έχουν αποτυπωθεί και νομοθετικά (άρθρο 1 του Κώδικα Δημοσίου Λογιστικού, ν. 2362/1995, όπως ισχύει μετά την τροποποίησή του με το άρθρο 1 του ν. 3871/2010), ως μερικότερων εκδηλώσεων του δημοσίου συμφέροντος, που διέπει την δράση και λειτουργία των υπηρεσιών των ν.π.δ.δ., οι οποίες επιβάλλουν την εκπλήρωση των εκ του νόμου ανατιθέμενων αρμοδιοτήτων με την κατά το δυνατόν ηπιότερη επιβάρυνση του προϋπολογισμού τους για την εξασφάλιση της δημοσιονομικής βιωσιμότητας (πρβλ. Ελ. Συν. πρακτικά Ολομ. 8ης Γεν. Συν. της 17.4.2013 μειοψηφία, πρ. Ι Τμ. 45/2011, 206/1999, 56/1995, 638/1988, πρ. IV Τμ. 50/2005, 74/2004, 86, 94, 106, 209/2003, 19, 21, 70, 105, 124/2002 κ.α.). Ειδικότερα, με τις προεκτεθείσες αρχές διαμορφώνεται ένα πλαίσιο δεσμεύσεων της Διοίκησης να αξιοποιεί την εκ του νόμου παρεχόμενη ευχέρεια οικονομικής δράσης μόνο στο μέτρο που είναι απολύτως αναγκαίο για την κάλυψη των αναγκών της και με την ελάσσονα δυνατή δαπάνη.Προκειμένου δε, να καθίσταται εφικτός ο δικαστικός έλεγχος της τήρησης των ανωτέρω περιορισμών, στο πλαίσιο του προληπτικού ελέγχου νομιμότητας των δαπανών, ο οποίος αποσκοπεί και στον δημόσιο έλεγχο χρήσης των κονδυλίων από τους φορείς, κατ’ εφαρμογή των αρχών της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης και της διαφάνειας, ως ειδικών όρων δημοσιονομικής νομιμότητας (πρβλ. απόφ. ΔΕΕ της 9.11.2010 «VolkerundMarkusScheckeGbR (C-92/09), HartmutEifert(0-93/09)κατά LandHessen», σκ. 67-71), πρέπει να προκύπτει με σαφήνεια από τα στοιχεία του φακέλου ότι οι αρμόδιοι φορείς προέβησαν στις απολύτως αναγκαίες δαπάνες για την εκπλήρωση του δημοσίου σκοπού των οικείων φορέων ( ΕΣ I τμ. 3/2014).
Η νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου έκαμε το άνοιγμα στην έννοια της λειτουργικής δημόσιας δαπάνης με γνώμονα δύο στοιχεία :
Α) Τη θεραπεία των αναγκών της δημόσιας υπηρεσίας και
β) Το περιεχόμενο και το σκοπό διενέργειας της συγκεκριμένης δαπάνης και με την προϋπόθεση ότι οι σχετικές δαπάνες δεν υπερβαίνουν το προσήκον μέτρο.
Στην πρώτη κατηγορία υπάγονται οι υποθέσεις, στις οποίες η διενέργεια της δαπάνης δεν προβλέπεται μεν ρητά από διάταξη νόμου, εξυπηρετεί όμως άμεσα τη λειτουργική δραστηριότητα της δημόσιας, με ευρεία έννοια, υπηρεσίας που την πραγματοποιεί και συντελεί στην καλύτερη εκπλήρωση των σκοπών της. Στις περιπτώσεις αυτές ο δικαστικός έλεγχος του αρμοδίου σχηματισμού του Ελεγκτικού Συνεδρίου ή επι δαπανών ΟΤΑ και του Επιτρόπου, αποσκοπεί να εντοπίσει και να προσδιορίσει την αιτιώδη σχέση, που συνδέει το σκοπό πραγματοποίησης της δαπάνης με την εκπλήρωση του θεσμικού ρόλου της επίμαχης δημόσιας (κατά το οργανικό κριτήριο) υπηρεσίας. Προς επίρρωση αυτής της νομολογίας του Δικαστηρίου ο ν. 2362/1995 διέλαβε στο άρθρο 22§2β ειδική μνεία σχετικά με το δημόσιο χαρακτήρα και τη νομιμότητα αυτού του είδους των δημοσίων δαπανών καθώς και στο άρθρο 77§ 2β του Ν. 4270/14 (ΔΛ).
Παραδείγματος χάριν : η εντελλόμενη δαπάνη, που απορρέει από την από 13.7.2012 σύμβαση μεταξύ του Τ.Ε.Ε. και του Ε. Γ., με την οποία ανατέθηκε στον τελευταίο το έργο της υποστήριξης του πάσχοντος από σκλήρυνση κατά πλάκας και κινούμενου με αναπηρικό αμαξίδιο Προέδρου της Αντιπροσωπείας του Τ.Ε.Ε., Ι. Θ., κατά την εκπλήρωση των καθηκόντων του, δεν είναι νόμιμη, αφού αφενός δεν προβλέπεται ρητά από διάταξη νόμου, αφετέρου δεν συμβάλλει αυτή καθ’ αυτή στη λειτουργική δραστηριότητα του Τ.Ε.Ε. ούτε συντελεί στην επίτευξη του οριζόμενου με τις διατάξεις του άρθρου 4 του από 24.11/14.12.1926 π.δ/τος «Περί Κωδικοποιήσεως των περί συστάσεως Τεχνικού Επιμελητηρίου διατάξεων» (ΦΕΚ Α’ 430), όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 4 του ν. 1486/1984 (ΦΕΚ Α’ 161), σκοπού του, δηλαδή «την προαγωγή της επιστήμης στους τομείς που σχετίζονται με την ειδικότητα των μελών του, της τεχνικής και της τεχνολογίας γενικά και την αξιοποίησή τους για την αυτοδύναμη οικονομική, κοινωνική και πολιτιστική ανάπτυξη της χώρας» ( ΕΣ IV 45/2014).
Στη δεύτερη κατηγορία, υπάγονται οι υποθέσεις, στις οποίες ο λειτουργικός χαρακτήρας της δαπάνης αποσυνδέεται από το φορέα εκτέλεσης της και συναρτάται προς το περιεχόμενο και το σκοπό, τον οποίο καλείται να θεραπεύσει η διενέργεια της. Πρόκειται ιδίως για περιπτώσεις, που νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου πραγματοποιούν δαπάνες, προερχόμενες από τον κρατικό προϋπολογισμό με τη μορφή επιχορηγήσεως, για τη θεραπεία σκοπού δημοσίου συμφέροντος. Υπό το πρίσμα αυτό κρίθηκε ότι ως δημόσια δαπάνη νοείται και εκείνη, που διενεργείται από αθλητικά σωματεία και ενώσεις, τα οποία οργανώνονται ως νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου, κατόπιν επιχορηγήσεως από τον κρατικό προϋπολογισμό για τη θεραπεία σκοπού δημοσίου συμφέροντος. Αποτελεί δε σκοπό δημοσίου συμφέροντος εκείνος, που κατά την ισχύουσα νομοθεσία έχει ενταχθεί στους σκοπούς του Κράτους.
Η ΕΝΝΟΙΑ ΤΗΣ ΣΥΓΓΝΩΣΤΗΣ ΠΛΑΝΗΣ
Η συγγνωστή πλάνη αποτελεί η νομολογιακή κατασκευή. Είναι ιδιαίτερη περίπτωση κατ’οικονομίαν νομιμότητας της δαπάνης σε δαπάνη που δεν είναι νόμιμη, ήτοι δεν προβλέπεται στον νόμο ή στον προϋπολογισμό. Δηλαδή εάν μια δαπάνη δεν είναι τυπικά νόμιμη και δεν είναι ούτε και ουσιαστικά νόμιμη, δηλαδή λειτουργικά τότε ως ultimum refugium για την διάσωσή της ερευνάται μήπως μπορεί να θεωρηθεί το ΤΧΕ για λόγους συγγνωστής πλάνης(βλ. ΕΣ IV τμ. πρακτ.7/2011). Στην περίπτωση αυτή το αρμόδιο Κλιμάκιο ή Τμήμα (επί αιτήσεως ανακλήσεως) και μόνον (όχι ο Επίτροπος) μπορεί να κρίνει ότι το ελεγχόμενο χρηματικό ένταλμα μπορεί να θεωρηθεί και επομένως να πληρωθεί η εντελλόμενη με αυτό δαπάνη, εφόσον διαπιστώνει ότι ο διατάκτης προέβη σε συγκεκριμένη μη νόμιμη δημοσιολογιστική ενέργεια χωρίς πρόθεση καταστρατήγησης των κειμένων διατάξεων.
Προϋποθέσεις :
Η συγγνωστή πλάνη στον προληπτικό έλεγχο ήλθε ως νομολογιακή κατασκευή των Τμημάτων του Ε.Σ. Σύμφωνα με την πάγια νομολογία πρέπει να συντρέχει αποκλειστικά στο πρόσωπο του διατάκτη ή τις εμπλεκόμενες διοικητικές υπηρεσίες, ο οποίος καλόπιστα ανέλαβε μη νόμιμη δαπάνη γιατί παρασύρθηκε : α) είτε από το δυσερμήνευτο των σχετικών διατάξεων ή β) είτε γιατί προϋφίστατο πρακτική κατά τη οποία ο επίτροπος παρόμοια ΧΕ τα θεωρούσε για μεγάλο χρονικό διάστημα. Συνεπώς δεν μπορεί να επικαλεστεί συγγνωστή πλάνη ο υπερού το χρηματικό ένταλμα ακόμη και εάν επικαλείται ότι αυτή αφορά το πρόσωπο του διατάκτη (ΕΣ IV τμ. 37/2014)
Εάν διακριβωθεί πρόθεση καταστρατήγησης έστω και μελλοντικής δεν αναγνωρίζεται συγγνωστή πλάνη.
Η πλάνη δεν μπορεί ποτέ να αφορά το πρόσωπο του δανειστή του δημοσίου
Σε κάθε περίπτωση θα πρέπει το έργο που ανέλαβε ο τρίτος να έχει προχωρήσει και εν γένει η δαπάνη να έχει γίνει. Η δαπάνη πρέπει ν’ αναφέρεται σε δεδουλευμένη δαπάνη (ΕΣ ολομ. πρ.1/2000).
Η συγγνωστή πλάνη μπορεί να προταθεί και με την αίτηση ανακλήσεως. Το Κλιμάκιο ή το Τμήμα πάντως εάν δεν προκύπτουν τα πραγματικά περιστατικά της από τον φάκελο ή δεν προτείνονται, δεν μπορεί να την λάβει αυτεπάγγελτα υπόψη.
Η πλάνη πρέπει να είναι δικαιολογημένη , αναμενόμενη από έναν αντικειμενικό παρατηρητή, γνώστη των ικανοτήτων του μέσου διοικητικού οργάνου (ΕΣ IV πρα.41/2000). Αντίθετα δεν μπορεί να γίνει δεκτή συγγνωστή πλάνη όταν οφείλεται σε παραλείψεις των διοικητικών οργάνων (ΕΣ I τμ.5/2104).
Πρέπει η δαπάνη να εξυπηρετεί την λειτουργική δραστηριότητα της δημόσιας υπηρεσίας και να μην υπερβαίνει το επιβαλλόμενο μέτρο.
ΤΑ ΠΑΡΕΜΠΙΠΤΟΝΤΩΣ ΕΞΕΤΑΖΟΜΕΝΑ ΖΗΤΗΜΑΤΑ
Παράλληλα εξετάζεται παρεμπιπτόντως δυνάμει του άρθρου 28παρ3 ν.4129/13 και κάθε συναφής με την δαπάνη πράξη του ιδιωτικού ή δημοσίου δικαίου, ιδίως πράξη που απετέλεσε την αιτία της δαπάνης.
ΠΡΟΣΟΧΗ : Ο παρεμπίπτων έλεγχος όμως περιορίζεται δεσμευμένος από την ύπαρξη τυχόν δεδικασμένου πολιτικού ή διοικητικού δικαστηρίου ή από εκτελεστό τίτλο.
ΤΙ ΘΕΩΡΕΙΤΑΙ ΣΤΗ ΝΟΜοΛΟΓΙΑ ΤΟΥ ΕΣ ΔΕΔΙΚΑΣΜΕΝΟ (ΠΕΡΙΠΤΩΣΙΟΛΟΓΙΑ)
Κατά τη πάγια νομολογία του Ε.Σ. δεν αποτελούν δεδικασμένο τα πρακτικά του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους. Από το 2013 όμως αποτελούν εκτελεστό τίτλο υπο τις προϋποθέσεις του Ν.4170/13, ΑΡ.41 (ΕΣ 314/14, Ι τμ.).
Αντίθετα οι αποφάσεις των ασφαλιστικών μέτρων επειδή παράγουν «προσωρινό δεδικασμένο» και δεσμεύουν καθώς και οι προσωρινές διαταγές του Προέδρου (ΕΣ ολομ.πρακτ.9ης ΓΣ/19-5-2010 Εφημ.ΔΔ 2010,σ.361).
ΠΡΟΣΟΧΗ : Τα πρακτικά συμβιβασμού των ΟΤΑ. Η δυνατότητα για συμβιβαστική επίλυση των διαφορών των δήμων προβλεπόταν ήδη στα άρθρα 111 και 263 του ΠΔ 410/1995 (ΕτΚ Α’ 231) και με τον νέο Δημοτικό και Κοινοτικό Κώδικα στη διάταξη του άρθρου 103 του Ν 3463/2006 (ΕτΚ Α’ 114) το οποίο ισχύει και μετά τον «Καλλικράτη».
Από τις διατάξεις αυτές προκύπτει ότι οι δήμοι και οι κοινότητες μπορούν να καταρτίζουν για όσα θέματα δεν εξέρχονται από την δυνατότητά τους αυτή (:απαγορεύεται ρητώς η δυνατότητα κατάρτισης εξώδικου ή δικαστικού συμβιβασμού για μισθολογικές απαιτήσεις κάθε μορφής περιλαμβανομένων και των επιδομάτων) εξώδικο ή δικαστικό συμβιβασμό.
Κατά το άρθρο 72 περ. ιδ’ του Ν.3852/10 η Οικονομική επιτροπή αποφασίζει για το δικαστικό συμβιβασμό και τον εξώδικο συμβιβασμό ή κατάργηση δίκης που έχουν αντικείμενο μέχρι του ποσού των τριάντα χιλιάδων (30.000) ευρώ και εισηγείται στο δημοτικό συμβούλιο για τον εξώδικο συμβιβασμό ή την κατάργηση δίκης που έχουν αντικείμενο που υπερβαίνει το παραπάνω ποσό. Σε κάθε περίπτωση, ήτοι ανεξαρτήτως του οργάνου που εγκρίνει τον συμβιβασμό, απαιτείται γνωμοδότηση δικηγόρου, η οποία συνιστά ουσιώδη τύπο της εξώδικης διαδικασίας, δοθέντος ότι η έλλειψή της συνεπάγεται, κατά ρητή επιταγή του νόμου, την ακυρότητα της σχετικής απόφασης (βλ. άρθρο 103 παρ. 2 περ. η’ και παρ. 3 του Ν 3463/2006).
Στα πλαίσια του διενεργούμενου από το Ελεγκτικό Συνέδριο προληπτικού ελέγχου, όταν εντέλλονται δαπάνες που ενσωματώνουν απαιτήσεις που έχουν γενεσιουργό λόγο έναν εξώδικο συμβιβασμό, ερευνάται από το Ελεγκτικό Συνέδριο :
Α) Αν τηρήθηκαν οι προϋποθέσεις που ορίζει ο νόμος, τόσο ως προς τα τυπικά εξωτερικά στοιχεία της πράξεως του συμβιβασμού, που αφορούν στην γνωμοδότηση της νομικής υπηρεσίας του δήμου και στην απόφαση του αρμοδίου οργάνου, όσο και ως προς τα ουσιαστικά εσωτερικά στοιχεία της πράξης. Τούτο, υπό την έννοια ότι η σχετική δαπάνη μπορεί ν’ αποτελέσει αντικείμενο συμβιβασμού, ερείδεται σε νόμιμη αξίωση του φερόμενου ως δικαιούχου και συνοδεύεται από τα αναγκαία δικαιολογητικά στοιχεία που αποδεικνύουν τη σχετική απαίτηση. Εδώ θα μπορούσε να πει κάποιος ότι έχουμε οριακό έλεγχο νομιμότητας.
Β) Περαιτέρω, ενόψει ότι ένα πρακτικό εξώδικου συμβιβασμού δεν παράγει δεδικασμένο ούτε δημιουργεί τελεσιδικία (άρθρο 17 παρ. 3 του ΠΔ 774/1980), το Ελεγκτικό Συνέδριο αναγνωρίζει μεν, την δυνατότητα για την συμβιβαστική επίλυση της διαφοράς, πλην όμως, ερευνά σε κάθε περίπτωση την κτήση και την ύπαρξη της εγειρόμενης αξίωσης και τις τυχόν αιτιάσεις του αρμοδίου οργάνου του (Επιτρόπου) προς την κατεύθυνση της εγκυρότητας και νομιμότητας του επιτευχθέντος συμβιβασμού. Και αυτό διότι, ο προληπτικός έλεγχος στοχεύει στην προστασία του δημοσίου χρήματος από παράνομες εκταμιεύσεις. Συνεπώς, εκτείνεται σε κάθε ζήτημα που αφορά στην δαπάνη, εκτός αν αυτό, είτε καλύπτεται από το δεδικασμένο είτε αγγίζει την σφαίρα της σκοπιμότητας.
Η ΜΕΤΑΣΤΡΟΦΗ ΤΗΣ ΝΟΜΟΛΟΓΙΑΣ ΜΕ ΤΗΝ 114/2009 ΠΡΑΞΗ ΤΟΥ VII ΤΜΗΜΑΤΟΣ
Το Ελεγκτικό Συνέδριο με πλείστες Πράξεις του – δεχόταν παγίως ότι «στο χώρο του Δημοσιολογιστικού Δικαίου η Διοίκηση, αν δεν υφίσταται διάταξη που να προβλέπει το αρμόδιο όργανο και τους όρους υπό τους οποίους αυτό αποφασίζει, δεν δύναται με αυτεπάγγελτη ενέργεια της να προβαίνει στην εκταμίευση δημοσίου χρήματος προς ιδιώτες». Ακολούθως, ,όμως με την 114/2009 Πράξη του VII Τμήματος (αναγνωρίζοντας ότι η περιοριστική ως άνω ερμηνευτική του θέση που οδηγούσε σε αδυναμία θεμελίωσης στα άρθρα 105 και 106 του ΕισΝΑΚ της αστικής ευθύνης του Δημοσίου και των ΝΠΔΔ στις ως άνω περιπτώσεις δημιουργεί ένα έλλειμμα του κράτους δικαίου στο συναφές πεδίο), δέχθηκε ότι, στην έννοια της παράνομης πράξης ή παράλειψης νόμιμης οφειλόμενης ενέργειας των οργάνων του δήμου υπάγεται και η παράλειψη συντήρησης των οδών, κατά παράβαση άλλωστε και της ειδικής διάταξης του άρθρου 75 παρ. Ι περ. 7 του ΔΚΚ (Ν 3463/2006),
όπου θεμελιώνεται η ειδικότερη διοικητική υποχρέωση επιμέλειας των οργάνων του δήμου, διάταξη που δεν έχει τεθεί μόνο χάριν του δημοσίου συμφέροντος αλλά και για την εξυπηρέτηση των πολιτών και ότι δημιουργεί αντικειμενική ευθύνη του δήμου, σύμφωνα με τα οριζόμενα στις διατάξεις των άρθρων 105 και 106 του ΕισΝΑΚ. Περαιτέρω όμως, το Δικαστήριο με την ως άνω Πράξη του όρισε η πράξη του συμβιβασμού παρέχει νόμιμο έρεισμα για την αξίωση του ζημιωθέντος κατά του δήμου συνεπώς και για την εντελλόμενη δαπάνη, εφόσον συνοδεύεται από τα απαραίτητα δικαιολογητικά που θα αποδεικνύουν την σχετική απαίτηση κατά τρόπο βέβαιο και αδιαμφισβήτητο. Εν προκειμένω, το αρμόδιο Τμήμα κρίνοντας βάσιμη την διαφωνία του οργάνου του (Επιτρόπου του σε δήμο) έκρινε μη νόμιμη τη δαπάνη καταβολής αποζημίωσης σε ιδιώτη για τις ζημιές που υπέστη το όχημά του «από την καθίζηση του οδοστρώματος», διότι αν και τηρήθηκαν τα τυπικά εξωτερικά στοιχεία του εξώδικου συμβιβασμού, ήτοι η προβλεπόμενη στο άρθρο 103 παρ. 2 περ. η του ΔΚΚ διαδικασία, δεν συνέτρεχαν τα ουσιαστικά στοιχεία για την σύναψη του εξώδικου συμβιβασμού. Ήτοι, δεν προέκυψε κατά τρόπο αδιαμφισβήτητο ο αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ της επελθούσας ζημίας και της παράλειψης των οργάνων του δήμου να συντηρήσουν το οδόστρωμα, αφού δεν παρατέθηκαν λεπτομερώς οι συνθήκες πρόκλησης της ζημίας, όπως η εξακρίβωση της επικινδυνότητας του συγκεκριμένου σημείου της οδού ή η ταχύτητα με την οποία εκινείτο ο φερόμενος ως δικαιούχος, ώστε να δύναται να διαπιστωθεί η τυχόν ύπαρξη συντρέχοντος πταίσματος του ζημιωθέντος που θα οδηγούσε σε περιορισμό της ευθύνης του δήμου ή ακόμη και στην απαλλαγή του.
-Ομοίως δεσμεύει και η απόφαση του Τριμελούς Συμβουλίου του ν. 3068/2002 με την οποία επιβάλλεται χρηματική κύρωση στη διοίκηση για μη συμμόρφωση προς το δεδικασμένο δικαστικής απόφασης (ΕΣολομ.πρακτ.3ΓΣ/17-2-2010 Εφημ.ΔΔ, σ.364,2010).
-Αλλά και η προσωρινή διαταγή δικαστηρίου, που εκδόθηκε στο πλαίσιο της διαδικασίας των ασφαλιστικών μέτρων με δεσμευτικό περιεχόμενο που κωλύει την παραγωγή εννόμων συνεπειών σε πράξεις που αντίκεινται σε αυτό, το Ελεγκτικό Συνέδριο κατά το γενόμενο έλεγχο υποχρεούται σε θεώρηση του οικείου χρηματικού εντάλματος, αφού και αυτό υποχρεούται να συμμορφωθεί σε αυτή, διότι δεν αποτελεί παρεμπιπτόντως αναφυόμενο ζήτημα κατά τον ασκούμενο έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου ο έλεγχος της ορθότητας ή της προσωρινής διαταγής, δηλ. η νομιμότητα και βασιμότητα των λόγων και των όρων που τη δικαιολογούν, η οποία αποτελεί γι’ αυτό νόμιμο δικαιολογητικό, με το οποίο αποδεικνύεται νόμιμη απαίτηση (Πρακτ. ΕλΣυν Ολ 9ης Γεν. Συν./19.5.2010).
Η ΔΙΑΚΡΙΣΗ ΑΠΟ ΤΗΝ ΥΠΟΧΡΕΩΣΗ ΣΥΜΜΟΡΦΩΣΕΩΣ ΣΕ ΝΟΜΙΜΟ ΤΙΤΛΟ ΚΑΤ’. ΑΡΘΡΟ 904 ΚΠΟΛΔ
Θα πρέπει να προσεχθεί ότι όταν η αξίωση του φερόμενου ως δικαιούχου δαπάνης σε βάρος του Δημοσίου ή Ο.Τ.Α. ή ν.π.δ.δ. στηρίζεται σε εκτελεστό τίτλο κατ’άρθρο 904 ΚΠολΔ, με βάση τον οποίο μπορεί να επισπευθεί αναγκαστική εκτέλεση, το Ελεγκτικό Συνέδριο, κατά τον ενεργούμενο υπ’ αυτού έλεγχο, υποχρεούται, αφού διαπιστώσει το τύποις υποστατό του επικαλούμενου εκτελεστού τίτλου, να προβεί σε θεώρηση του χρηματικού εντάλματος, που εκδίδεται υπέρ του φερόμενου δικαιούχου στον εκτελεστό τίτλο.
Και τούτο, διότι και το Ελεγκτικό Συνέδριο υποχρεούται να συμμορφωθεί με τον υπάρχοντα νόμιμο εκτελεστό τίτλο, αφού δεν αποτελεί, κατά την έννοια της παραγράφου 3 του άρθρου 17 του π.δ. 774/1980, παρεμπιπτόντως αναφυόμενο ζήτημα, κατά τον ασκούμενο υπό του Ελεγκτικού Συνεδρίου έλεγχο, ο έλεγχος της ορθότητας ή μη του εκτελεστού τίτλου, δηλαδή η νομιμότητα ή μη της περιεχόμενης σ’ αυτόν ουσιαστικής αξίωσης του υπέρ ου εκδόθηκε, αλλά ο εκτελεστός αυτός τίτλος αποτελεί για το Ελεγκτικό Συνέδριο νόμιμο και πλήρες δικαιολογητικό. Αντίθετη εκδοχή θα είχε ως αποτέλεσμα την, χωρίς την τήρηση της προσήκουσας διαγνωστικής διαδικασίας, εν τοις πράγμασι κατάλυση της ισχύος του εκτελεστού τίτλου από το Ελεγκτικό Συνέδριο, με συνέπεια την αντίστοιχη κατάλυση του δικαιώματος παροχής έννομης προστασίας του αναφερομενου στον εκτελεστό τίτλο δικαιούχου προσώπου, που, όπως προαναφέρθηκε, προστατεύεται από τα άρθρα 20 παρ. 1 του Συντάγματος και 6 παρ. 1 της Ε.Σ.Δ.Α. (πρακτικά της 3ης γενικής συνεδριάσεως Ολομ. του Ελεγκτικού Συνέδριου της 26ης Ιανουάριου 2011).
-Ειδικά η διαταγή πληρωμής : Η κατά τα άρθρα 623 επ. του Κ.Πολ.Δ. εκδιδόμενη διαταγή πληρωμής, μολονότι δεν φέρει χαρακτήρα δικαστικής απόφασης, αλλά αποτελεί απλώς τίτλο εκτελεστό, αποκτά εντούτοις ισχύ δεδικασμένου και ισοδυναμεί συνεπώς με τελεσίδικη επιδίκαση της απαίτησης, μετά την τελεσίδικη απόρριψη της ανακοπής που ασκήθηκε κατ’ αυτής ή μετά την άπρακτη πάροδο των προθεσμιών προς άσκηση ανακοπής των άρθρων 632 παρ. 1 και 633 παρ. 1 και 2 του Κ.Πολ.Δ., ΚΑΙ μπορει να προσβληθεί πλέον μόνον με αναψηλάφηση (Ολ. Α.Π. 340/1997, Α.Π. 471/2009 κ ά ). Εξάλλου, ενόψει του προβλεπομένου από το Σύνταγμα οργανωτικού σχήματος των χωριστών δικαιοδοσιών, ο έλεγχος των αποφάσεων και των λοιπών διαδικαστικών πράξεων ενεργείται υποχρεωτικά από όργανα που ανήκουν στον ίδιο δικαιοδοτικό κλάδο, υπό την επιφύλαξη ότι δεν πρόκειται για πράξεις που συνιστούν άσκηση αρμοδιότητας διοικητικής φύσεως (πρβλ. ΑΕΔ 23/1990). Ως εκ τούτου και δεδομένου ότι η έκδοση διαταγής πληρωμής από πολιτικό δικαστή, κατά τη διαδικασία των άρθρων 624 έως 634 του Κώδικα ΠολιτικήςΔικονομίας, εντάσσεται στην άσκηση δικαστικής και όχι διοικητικής αρμοδιότητας, ο έλεγχος της ορθότητας της αποφάσεως του δικαστικού λειτουργού της πολιτικής δικαιοδοσίας, που δέχθηκε την αίτηση εκδόσεως διαταγής πληρωμής έστω και για απαίτηση από υποκείμενη σχέση δημοσίου δικαίου, ανήκει, κατά τα ανωτέρω εκτεθέντα, αποκλειστικά στα πολιτικά δικαστήρια (ΑΕΔ 18/2005, Ολ. Σ.τ.Ε. 2490/2006). Περαιτέρω, με βάση τα ανωτέρω, όταν για την αξίωση του φερομένου ως δικαιούχου δαπάνης σε βάρος του Δημοσίου ή ο.τ.α. ή ν.π.δ.δ., το δικαίωμα αυτού για την πραγματοποίηση της δαπάνης στηρίζεται στον εκτελεστό τίτλο της διαταγής πληρωμής, η οποία, υπό τις προϋποθέσεις του άρθρου 633 παρ. 1 και 2 του Κ.Πολ.Δ., κατέστη τελεσίδικη, εξομοιώνεται με δικαστική απόφαση και παράγει δεδικασμένο, το Ελεγκτικό Συνέδριο, κατά το γενόμενο υπ’ αυτού έλεγχο υποχρεούται σε θεώρηση του χρηματικού εντάλματος που εκδίδεται υπέρ του αιτηθέντος την έκδοση διαταγής πληρωμής και σε συμμόρφωση προς αυτήν, αφού και το Ελεγκτικό Συνέδριο πρέπει να συμμορφωθεί με αυτήν, διότι δεν αποτελεί κατά την έννοια της παρ. 3 του άρθρου 17 του π.δ. 774/1980 παρεμπιπτόντως αναφυόμενο ζήτημα κατά τον ασκούμενο έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου ο έλεγχος της ορθότητας ή μη της απόφασης επί της προσωρινής διαταγής, ο οποίος, σε κάθε περίπτωση, κατά τα προαναφερθέντα, ανήκει στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων και μάλιστα ανεξαρτήτως του ζητήματος εάν τα τελευταία έχουν δικαιοδοσία εκδοσεως διαταγής πληρωμής σε περίπτωση που η χρηματική απαίτηση προέρχεται απο υποκείμενη σχέση δημοσίου δικαίου. Συνεπώς, η διαταγή πληρωμής, υπό τις προϋποθέσεις που προαναφέρθηκαν αποτελεί νόμιμο και πλήρες δικαιολογητικό, με το οποίο αποδεικνύεται νόμιμη απαίτηση.(ΠΡΑΚΤΙΚΑ ΤΗΣ 3ης ΓΕΝΙΚΗΣ ΣΥΝΕΔΡΙΑΣΕΩΣ ΤΗΣ ΟΛΟΜΕΛΕΙΑΣ ΤΟΥ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟΥ ΣΥΝΕΔΡΙΟΥ ΤΗΣ 26ης ΙΑΝΟΥΑΡΙΟΥ 2011 με μειοψηφία 14 μελών προς 15).
ΟΙ ΝΕΟΤΕΡΕΣ ΕΞΕΛΙΞΕΙΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 904 ΚΠΟΛΔ
Κατά την άσκηση του προληπτικού ελέγχου δαπανών του Κράτους, των ΟΤΑ και των ΝΠΔΔ, το Ελεγκτικό Συνέδριο μπορεί να εξετάζει παρεμπίπτοντα ζητήματα, με την επιφύλαξη της τυχόν ύπαρξης δεδικασμένου. Τέτοια παρεμπίπτοντα ζητήματα είναι τόσο η νομιμότητα των διοικητικών πράξεων, στις οποίες στηρίζονται οι εντελλόμενες με τα ελεγχόμενα χρηματικά εντάλματα πληρωμής δαπάνες, όσο και η ύπαρξη, κατά το ουσιαστικό δίκαιο, της απαίτησης σε εξόφληση της οποίας εντέλλονται οι δαπάνες αυτές.
Σύμφωνα με την κρατούσα στη νομολογία άποψη, δεν αποτελούν παρεμπιπτόντως αναφυόμενα ζητήματα, κατά τον ασκούμενο έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ο έλεγχος της ορθότητας ή μη προσωρινής διαταγής που εκδόθηκε στο πλαίσιο της διαδικασίας ασφαλιστικών μέτρων, πρακτικών δικαστικού συμβιβασμού και πρακτικών εξώδικου συμβιβασμού του ΝΣΚ, τα οποία (υπό την ισχύ του άρθρου 41 παρ. 3 του Ν 4170/2013) αποτελούν, μετά την πάροδο 60 ημερών από την έγκρισή τους, εκτελεστούς τίτλους.
Αρχικώς, υπογραμμίζεται ότι η αναγκαστική εκτέλεση, ως πτυχή του δικαιώματος παροχής δικαστικής προστασίας, επιτάσσει στην Πολιτεία να παρέχει, με τα αρμόδια όργανά της, την προσήκουσα συνδρομή για την λήψη των αναγκαστικών μέσων που θα διαμορφώσουν τη βιοτική πραγματικότητα κατά τρόπο που συνάδει με το περιεχόμενο του εκτελεστού τίτλου. Είναι αδιάφορο εάν η αναγκαστική εκτέλεση χωρεί βάσει τίτλου εκτελεστού που συνιστά δικαστική ή διαιτητική απόφαση, ή βάσει των λοιπών αναφερόμενων στο άρθρο 904 του ΚΠολΔ εκτελεστών τίτλων, διότι η Πολιτεία υποχρεούται όχι απλώς να αναγνωρίζει δικαιώματα, αλλά και να εξασφαλίζει τον τρόπο αναγκαστικής ικανοποίησής τους.
Η δέσμευση του Ελεγκτικού Συνεδρίου από προσωρινή διαταγή κατά τον προληπτικό έλεγχο νομιμότητας των δημοσίων δαπανών έγινε δεκτή με τα Πρακτικά της 9ης Γεν. Συν./19.5.2010 της Ολομέλειας του Δικαστηρίου. Με τα Πρακτικά αυτά το Δικαστήριο έκανε για πρώτη φορά δεκτό ότι όταν η αξίωση του φερόμενου ως δικαιούχου της δαπάνης στηρίζεται σε προσωρινή διαταγή, η νομιμότητα και βασιμότητα των λόγων και των όρων που δικαιολογούν την έκδοση αυτής, δεν αποτελεί παρεμπιπτόντως αναφυόμενο ζήτημα και, τα αρμόδια όργανα του Ελεγκτικού Συνεδρίου, δεσμευόμενα από την προσωρινή διαταγή, υποχρεούνται στη θεώρηση του οικείου χρηματικού εντάλματος.
Με την 141/2012 Πράξη του Ι Τμήματος κρίθηκε, κατά πλειοψηφία, θεωρητέο το χρηματικό ένταλμα με το οποίο εντελλόταν δαπάνη ερειδόμενη σε προσωρινή διαταγή που διέτασσε το Δήμο να δέχεται τις υπηρεσίες και να καταβάλλει τις αποδοχές εργαζόμενης με σύμβαση εργασίας που πιθανολογήθηκε ότι επρόκειτο για σύμβαση αορίστου χρόνου προς κάλυψη παγίων και διαρκών αναγκών. Στην υπόθεση αυτή, κατ’ επίκληση της προσωρινής διαταγής, είχε εκδοθεί απόφαση του Δημάρχου με την οποία χορηγήθηκε στην εργαζόμενη το 16ο μισθολογικό κλιμάκιο, προκειμένου να αποτελέσει τη βάση υπολογισμού της αμοιβής της. Σύμφωνα με την κρίση του Τμήματος, η χορήγηση του μισθολογικού κλιμακίου και η ασφάλιση της εργαζόμενης στο ΙΚΑ εντάσσονται στο αναγκαίο πλαίσιο συμμόρφωσης του Δήμου προς την προσωρινή διαταγή, καθώς σε αυτή αναφερόταν ότι ο Δήμος υποχρεούται να συνεχίσει να αποδέχεται τις υπηρεσίες της και να της καταβάλλει αποδοχές, εκφέροντας ρητή κρίση ότι παρέχεται από αυτήν εξαρτημένη εργασία με μισθό.
Αντίθετα, η μειοψηφία δέχθηκε ότι η πράξη του Δημάρχου με την οποία χορηγήθηκε στην εν λόγω εργαζόμενη μισθολογικό κλιμάκιο εκτεινόταν πέρα από την υποχρέωση συμμόρφωσης του Δήμου προς το περιεχόμενο της προσωρινής διαταγής. Η προσωρινή διαταγή πιθανολογεί απλώς την ύπαρξη απλής σχέσης εργασίας αορίστου χρόνου και όχι νόμιμης σύμβασης εξαρτημένης εργασίας. Οι αξιώσεις εργαζομένου που παρέχει την εργασία του σε συμμόρφωση με αυτό τον εκτελεστό τίτλο δεν μπορούν να έχουν ως έρεισμά τους πράξεις που ανάγονται στη λειτουργία νόμιμων συμβάσεων εργασίας και που συνιστούν όρους οριστικής υποδοχής του εργαζόμενου στην εκμετάλλευση του εργοδότη, όπως είναι και η μισθολογική του μεταχείριση αντιστοίχως προς το νομίμως προσληφθέν προσωπικό. Σε αυτή την περίπτωση, απαιτήσεις που ερείδονται επί άκυρης σύμβασης και έχουν αναγνωριστεί με προσωρινή διαταγή, έχουν ως βάση τις διατάξεις περί αδικαιολόγητου πλουτισμού.
Η δέσμευση του Δικαστηρίου κατά την άσκηση του προληπτικού ελέγχου δαπανών από πρακτικά δικαστικού και εξώδικου συμβιβασμού διερευνήθηκε από το Δικαστήριο πιο πρόσφατα, και πάλι με αφορμή την καταβολή αποδοχών σε εργαζόμενους σε δήμους με άκυρη σύμβαση εργασίας.
Με την 271/2013 Πράξη του Κλιμακίου Προληπτικού Ελέγχου Δαπανών (ΚΠΕΔ) στο Ι Τμήμα, το Δικαστήριο επανέλαβε τη δέσμευσή του κατά την άσκηση του προληπτικού ελέγχου και στην περίπτωση των πρακτικών των δικαστηρίων που περιέχουν δικαστικό συμβιβασμό κατ’ άρθρο 293 του ΚΠολΔ και συνιστούν εκτελεστό τίτλο σύμφωνα με το άρθρο 904 παρ. 1 περ. γ΄ του ΚΠολΔ. Σύμφωνα με το σκεπτικό της πλειοψηφίας, ο δικαστικός συμβιβασμός, παρόλο που δεν συνιστά δικαστική απόφαση, προσομοιάζει σε αυτή στο βαθμό που επιλύει μια διαφορά και είναι εξοπλισμένος με εκτελεστότητα, παρέχοντας το δικαίωμα στο φορέα της αξίωσης να ενεργοποιήσει δυνάμει του τίτλου αυτού αναγκαστική εκτέλεση σε βάρος του οφειλέτη. Κατόπιν αυτών, το Ελεγκτικό Συνέδριο υποχρεούται να συμμορφωθεί με τον υπάρχοντα νόμιμο εκτελεστό τίτλο και, εν προκειμένω προς τα κατ’ άρθρο 293 ΚΠολΔ πρακτικά δικαστικού συμβιβασμού, αφού δεν αποτελεί, κατά την έννοια της παραγράφου 3 του άρθρου 28 του Κώδικα Νόμων για το Ελεγκτικό Συνέδριο, παρεμπιπτόντως αναφυόμενο ζήτημα, κατά τον ασκούμενο υπό του Δικαστηρίου τούτου έλεγχο, η εξέταση της ορθότητος ή μη του τίτλου αυτού, δηλαδή η νομιμότητα ή μη της περιεχόμενης σ’ αυτόν ουσιαστικής αξιώσεως του υπέρ ου ο τίτλος, αλλά ο εκτελεστός αυτός τίτλος, αποτελεί για το Ελεγκτικό Συνέδριο νόμιμο και πλήρες δικαιολογητικό, του προληπτικού ελέγχου περιοριζομένου μόνον στην εξέταση του τύποις υποστατού του σχετικού τίτλου.
Αντίθετα, σύμφωνα με τη γνώμη της μειοψηφίας, τα πρακτικά δικαστικού συμβιβασμού, τα οποία δεν συνιστούν δικαστική απόφαση, αλλά διφυή σύμβαση, το κύρος της οποίας ελέγχεται βάσει των ουσιαστικών και δικονομικών διατάξεων που τη ρυθμίζουν, δεν κωλύουν την παρεμπίπτουσα εξέταση από το Ελεγκτικό Συνέδριο, της τήρησης ή μη των όρων έγκυρης κατάρτισης του δικαστικού συμβιβασμού. Μετά την έκδοση πρακτικών δικαστικού συμβιβασμού η Διοίκηση δεν έχει υποχρέωση συμμόρφωσης προς το περιεχόμενό του κατ’ άρθρο 95 παρ. 5 του Συντάγματος, αλλά υποχρέωση συμβατικής συμμόρφωσης προς τους όρους της συμφωνίας, ο δε ιδιώτης φορέας της σχετικής αξίωσης αποκτά (εάν ο συμβιβασμός έχει καταρτιστεί εγκύρως) τίτλο εξοπλισμένο με εκτελεστότητα και δύναται να ενεργοποιήσει σε βάρος της Διοικήσεως διαδικασία αναγκαστικής εκτελέσεως. Σύμφωνα με την άποψη αυτή, το Ελεγκτικό Συνέδριο, κατά τον προληπτικό έλεγχο δαπάνης που ερείδεται σε πρακτικά δικαστικού συμβιβασμού του άρθρου 293 ΚΠολΔ δύναται να εξετάσει παρεμπιπτόντως το κύρος της διφυούς αυτής σύμβασης, εφόσον δεν έχει αποφανθεί επί του κύρους του συμβιβασμού δικαστήριο.
Πρόσφατα, με την 209/2015 Πράξη του, το ΚΠΕΔ στο VII Τμήμα έκρινε ότι η απαγόρευση σύναψης δικαστικού συμβιβασμού ισχύει όχι μόνο όταν οι εργαζόμενοι επιδιώκουν την επιδίκαση συγκεκριμένου χρηματικού ποσού αλλά και όταν επιδιώκουν την αναγνώριση ή διάπλαση της φύσης της έννομης σχέσης που τους συνδέει με τη δημοτική επιχείρηση, διότι και στην περίπτωση αυτή προκαλούνται δημοσιονομικές επιπτώσεις σε βάρος του προϋπολογισμού της επιχείρησης, με δαπάνες μισθολογικών απαιτήσεων και μάλιστα επ’ αόριστον. Έτσι, η έγκριση από μέλη Δ.Σ. δημοτικής επιχείρησης του δικαστικού συμβιβασμού σε αγωγή που είχαν ασκήσει οι φερόμενοι ως δικαιούχοι των επίμαχων χρηματικών ενταλμάτων υπάλληλοι της επιχείρησης και η κατάργηση της σχετικής δίκης, που οδήγησε στη συνέχιση απασχόλησής τους με μετατροπή της εργασιακής τους σχέσης σε αορίστου χρόνου ήταν αντίθετη στις παραγράφους 7 και 8 του άρθρου 103 του Συντάγματος, τα άρθρα 15-18 του Ν 2190/1994 και του άρθρου 72 παρ. 2 του Ν 3852/2010, που θεσπίζει απόλυτο κώλυμα συμβιβασμού επί κάθε μορφής μισθολογικών απαιτήσεων των υπαλλήλων των επιχειρήσεων ΟΤΑ.
Ωστόσο, με δεδομένο ότι τα επίμαχα πρακτικά δικαστικού συμβιβασμού έφεραν τα αναγκαία εξωτερικά στοιχεία του κατά νόμον τύποις υποστατού αυτών, αποτελούν εκτελεστό τίτλο κατ’ άρθρο 904 παρ. 2 του Κ.Πολ.Δ. και δεσμεύουν το Ελεγκτικό Συνέδριο, το οποίο κατά τη διενέργεια του προληπτικού ελέγχου δεν δύναται να αμφισβητήσει το κύρος του περιεχόμενου σ’ αυτά δικαστικού συμβιβασμού, καθιστώντας ανενεργό τον τίτλο. Επομένως στην περίπτωση αυτή, το χρηματικό ένταλμα με το οποίο εντέλλεται η δαπάνη η ερειδόμενη σε πρακτικά δικαστικού συμβιβασμού, είναι θεωρητέο.
Η παραβίαση των προαναφερθεισών διατάξεων από τα μέλη του Δ.Σ. της δημοτικής επιχείρησης που προέβησαν στο δικαστικό συμβιβασμό, ανακοινώνεται στον Υπουργό Εσωτερικών και Διοικητικής Ανασυγκρότησης, στον Γενικό Γραμματέα της Αποκεντρωμένης Διοίκησης Αιγαίου και στο Δημοτικό Συμβούλιο Θήρας, ώστε να λάβουν γνώση και να κρίνουν, σύμφωνα με την ανατεθείσα στο καθένα αρμοδιότητα, αν συντρέχει περίπτωση άσκησης πειθαρχικού ελέγχου των οργάνων που παρανόμησαν.
Οξύτερα τέθηκε το ζήτημα της δέσμευσης του Δικαστηρίου κατά την άσκηση προληπτικού ελέγχου από πρακτικά εξώδικου συμβιβασμού του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους και των ΟΤΑ. Το Δικαστήριο είχε ήδη επισημάνει στην 271/2013 Πράξη του την ουσιώδη διαφορά μεταξύ του δικαστικού και του εξώδικου συμβιβασμού, η οποία συνίσταται στην παρεμβολή δικαιοδοτικού οργάνου κατά την κατάρτιση του δικαστικού συμβιβασμού, το οποίο παρέχει τις εγγυήσεις ενός κατ’ αρχήν ελέγχου των όρων έγκυρης κατάρτισης της σύμβασης. Αντίθετα, στην περίπτωση του εξώδικου συμβιβασμού, τα μέρη προβαίνουν στη σύναψη της σύμβασης χωρίς την επίβλεψη και τις εγγυήσεις δικαιοδοτικού οργάνου.
Έτσι, με την 314/2014 πράξη του ΚΠΕΔ στο Ι Τμήμα, το Κλιμάκιο έχοντας επισημάνει ότι τα πρακτικά του ΝΣΚ, το οποίο και μετά την αναθεώρηση του Συντάγματος παραμένει διοικητική αρχή υπαγόμενη στο διατάκτη, Υπουργό Οικονομίας και Οικονομικών, δεν παράγουν δεδικασμένο σχετικά με την ύπαρξη δικαιώματος ουσιαστικού δικαίου του φερόμενου ως πιστωτή του Δημοσίου και υπάγονται στον παρεμπίπτοντα έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου κατά την άσκηση του προληπτικού ελέγχου των δημοσίων δαπανών, προχώρησε στη εξέταση της συνταγματικότητας του άρθρου 41 παρ. 3 του Ν 4170/2013.
Με τη διάταξη αυτή τροποποιήθηκε το άρθρο 7 του Οργανισμού του ΝΣΚ και προβλέφθηκε ότι τα πρακτικά εξώδικου συμβιβασμού του ΝΣΚ, μετά την πάροδο 60 ημερών από την έγκρισή τους, αποτελούν εκτελεστούς τίτλους, οι οποίοι παράγουν υποχρέωση συμμόρφωσης της Διοίκησης, παρέχουν τη δυνατότητα επίσπευσης αναγκαστικής εκτέλεσης κατά του Δημοσίου και δημιουργούν πειθαρχική ευθύνη των δημοσίων υπαλλήλων σε περίπτωση μη συμμόρφωσης.
Σύμφωνα με τη γνώμη που κράτησε, η διάταξη του άρθρου 41 παρ. 3 του Ν 4170/2013, ενόψει των παραδοχών για το δικαίωμα αναγκαστικής εκτέλεσης ως έκφανση του δικαιώματος δικαστικής προστασίας και δεδομένου ότι αφορά σε ειδική μόνο κατηγορία υποθέσεων, που, κατά περίπτωση, αποτελούν αντικείμενο εξώδικου συμβιβασμού από το ΝΣΚ, δεν θίγει τον πυρήνα ή την πρακτική αποτελεσματικότητα του συνταγματικώς κατοχυρωμένου προληπτικού ελέγχου των δαπανών (άρθρο 98 παρ. 1 εδ. α΄ του Συντάγματος).
Αντίθετα, κατά την άποψη της μειοψηφίας, η διάταξη αυτή, κατά το μέρος που προβλέπει ότι τα πρακτικά του ΝΣΚ αποτελούν εκτελεστούς τίτλους, αντίκειται στο άρθρο 98 παρ. 1 εδ. α΄ του Συντάγματος, διότι θίγει ουσιωδώς την αποτελεσματικότητα του προληπτικού ελέγχου, καθόσον οδηγεί σε δέσμευση του Ελεγκτικού Συνεδρίου ως προς το ζήτημα της ύπαρξης δικαιώματος ουσιαστικού δικαίου του φερομένου ως πιστωτή του Δημοσίου, από τις μη παράγουσες δεδικασμένο πράξεις του ΝΣΚ, ήτοι διοικητικής αρχής υπαγομένης στο διατάκτη.
Με την 294/2014 Πράξη του ΚΠΕΔ στο VII Τμήμα, το Κλιμάκιο, έχοντας κάνει δεκτό ότι ο εξώδικος συμβιβασμός, εφόσον έχει συναφθεί νομίμως, αποτελεί, καταρχήν, νόμιμο δικαιολογητικό για την πληρωμή της σχετικής δαπάνης (άρθρο 72 παρ. 1 περ. ιδ΄ και 2 του Ν 3852/2010, Α΄ 87, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 6 παρ. 5 του Ν 4071/2012, Α΄ 85), επεσήμανε ότι εξ αυτού δεν παράγεται κατά νόμο δεδικασμένο, και επομένως το κύρος του μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο πλήρους ελέγχου κατά τον διενεργούμενο από το Ελεγκτικό Συνέδριο προληπτικό έλεγχο της δαπάνης που απορρέει από αυτόν. Συνεπώς, δοθέντος ότι η σύμβαση του εξώδικου συμβιβασμού διαφέρει από τη ρυθμιζόμενη από τα άρθρα 873-875 ΑΚ αναιτιώδη υπόσχεση ή αναγνώριση χρέους, καθόσον με αυτή δημιουργείται μία νέα ενοχή, ελέγχεται από τα αρμόδια όργανα του Ελεγκτικού Συνεδρίου, κατά την διενέργεια του προληπτικού ελέγχου της προκαλούμενης από τον συμβιβασμό δαπάνης, η εγκυρότητα της υποκείμενης του συμβιβασμού αιτίας.
Στη συνέχεια, το Κλιμάκιο επεσήμανε τις δημοσιονομικές συνέπειες ενδεχόμενης επικύρωσης παράνομων ή άκυρων συμβάσεων μέσω σύναψης εξώδικου συμβιβασμού: Στο χώρο του δημοσιολογιστικού δικαίου η παράνομη, ή άκυρη, σύμβαση παροχής υπηρεσιών μεταξύ ιδιώτη και ΟΤΑ δεν συνιστά έγκυρη αιτία για τη σύναψη εξώδικου συμβιβασμού, διότι, στην περίπτωση αυτή, ο οφειλέτης δεν δύναται να προβάλλει αξιώσεις κατά του δανειστή Δήμου ευθέως από τη σύμβαση.
Αντίθετη ερμηνευτική εκδοχή που θα παρείχε τη δυνατότητα στη διοίκηση να αναγνωρίζει εξωδίκως αξιώσεις ερειδόμενες σε παράνομη ή άκυρη σύμβαση παροχής υπηρεσιών θα ήταν αντίθετη στις αρχές της νομιμότητας και της διαφάνειας, της υπευθυνότητας και της λογοδοσίας. Επιπροσθέτως, θα ήταν αντίθετη προς τους σκοπούς τους οποίους εξυπηρετεί ο προληπτικός έλεγχος των δημοσίων δαπανών, όπως την αποτροπή ουσιαστικών αλλά και τυπικών ελλειμμάτων, μέσω της μη θεώρησης των τίτλων πληρωμής και την εμπέδωση της διαφάνειας κατά την διαχείριση των δημοσίων κονδυλίων. Εάν γινόταν δεκτή η έκδοση από τη Διοίκηση τίτλου ερειδόμενου στις γενικές περί αδικαιολογήτου πλουτισμού διατάξεις, ο προληπτικός έλεγχος των δημοσίων δαπανών, ο οποίος ασκείται σε χρόνο που ο ΟΤΑ έχει πλέον προσποριστεί την ωφέλεια από την παροχή του αντισυμβαλλομένου του, θα καθίστατο αλυσιτελής. Τούτο διότι, κάθε φορά που διαπιστώνεται η ανυπαρξία νόμιμης συμβατικής σχέσης, θα μπορεί να επιδιώκεται η ικανοποίηση αξίωσης για την απόδοση της ωφέλειας αυτής, χωρίς να προηγείται δικαστική επιβεβαίωση της ύπαρξης και έκτασής της, οπότε και μόνον θα είχε υποχρέωση συμμόρφωσης το Ελεγκτικό Συνέδριο, ως εκ του παραγομένου από την οικεία δικαστική απόφαση δεδικασμένου.
Ο προβληματισμός για το βαθμό δέσμευσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου από εκτελεστούς τίτλους του άρθρου 904 του ΚΠολΔ κατά την άσκηση του προληπτικού ελέγχου δημοσίων δαπανών αναδεικνύει τη λειτουργία του ελέγχου αυτού στο πεδίο της πρόληψης παράνομων εκταμιεύσεων και αφορμή για προβληματισμό σχετικά με τις συνέπειες από την κατάργηση, με τη διάταξη της παραγράφου 10 του άρθρου 10 του Ν 4337/2015 (Α΄ 129) του προληπτικού ελέγχου, από 1.1.2017 για δαπάνες του Κράτους και από 1.1.2019 για δαπάνες των ΟΤΑ και των λοιπών νομικών προσώπων που με ειδική διάταξη νόμου υπάγονται κάθε φορά στον έλεγχο αυτόν.
Η ΠΡΑΞΗ ΕΠΙΣΤΡΟΦΗΣ
Ο επίτροπος , εφόσον συντρέχουν οι ανωτέρω προϋποθέσεις, είναι υποχρεωμένος να θεωρήσει το ΧΕ.
Σε περίπτωση που ο επίτροπος δεν θεωρήσει το ΧΕ, τότε συντάσσει «πράξη επιστροφής» στη οποία εκθέτει τους λόγους διαφωνίας του και επιστρέφει το φάκελο της δαπάνης στην αρμόδια ΥΔΕ. Εάν οι λόγοι διαφωνίας είναι αόριστοι, τότε αυτό ισοδυναμεί με έλλειψη διαφωνίας (ΕΣ IV 42/96). Ο νόμος επιβάλλει την ταχεία διεκπεραίωση του προληπτικού ελέγχου και για το λόγο αυτό καθιστά υποχρεωτική εκ μέρους του οικείου διατάκτη κοινοποίηση της πράξης επιστροφής στον φερόμενο ως δικαιούχο της δαπάνης, πριν την επανυποβολή στον Επίτροπο του χρηματικού εντάλματος για θεώρηση, επισείοντας μάλιστα την επιβολή τόσο πειθαρχικών όσο και ποινικών ευθυνών σε περίπτωση παράβασης εκ μέρους του φορέα της ανωτέρω υποχρέωσης (βλ. άρθρο 32 παρ. του ν.4129/2013 «Κύρωση του Κώδικα Νόμων για το Ελεγκτικό Συνέδριο» – ΦΕΚ 52 Α’, ΕΣ IV 26/2014).
Η ΥΔΕ με εντολή του διατάκτη έχει τις εξής εναλλακτικές δυνατότητες : α) Να συμφωνήσει με τις αιτιάσεις νομιμότητας του επιτρόπου και εάν είναι εφικτό να προβεί σε διορθώσεις και να αποστείλει εκ νέου το ΧΕ , άλλως σταματά την πληρωμή της δαπάνης ή β) να διαφωνήσει και να επανυποβάλλει το σχετικό ΧΕ εκθέτοντας τις απόψεις της.
Στη δεύτερη περίπτωση ο επίτροπος είναι υποχρεωμένος να συντάξει «έκθεση διαφωνίας» και να εισάγει την έκθεση διαφωνίας όχι πλέον στο Τμήμα αλλά στο Κλιμάκιο, τριμελούς σύνθεσης, σύμφωνα με την παρ.2 του αρθρ.77 του ν.4055/2012. Και 32§1 Ν. 4129/13. Ανοίγεται έτσι μια ενδοστρεφής δίκη δημοσιονομικού χαρακτήρα.
Θα πρέπει να προσεχθεί ότι στα εντάλματα αποκατάστασης πάγιας προκαταβολής ο έλεγχος είναι στην ουσία κατασταλτικός αφού οι πληρωμές έχουν γίνει και ο έλεγχος αφορά την λογοδοσία του υπολόγου (3/08 V Τμ.). Επίσης και στα ΧΕΠ ο έλεγχος των παραστατικών είναι στην ουσία κατασταλτικός.
Η ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ ΕΝΩΠΙΟΝ ΚΛΙΜΑΚΙΟΥ ΚΑΙ ΤΜΗΜΑΤΟΣ
Η ΑΙΤΗΣΗ ΑΝΑΚΛΗΣΕΩΣ
Η ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ ΤΩΝ ΚΛΙΜΑΚΙΩΝ
Στο ΕΣ με την υπ’ αριθμ. απόφ. Ολομ. ΦΓ8/22043(ΦΕΚ ΒΊ213) ορίστηκαν 5 τμήματα στα πλαίσια των οποίων λειτουργούν και τα νεοπαγή Κλιμάκια του προληπτικού ελέγχου : το Ι , που είναι αρμόδιο για : α) αποδοχές, β) αμοιβές δικηγόρων γ) νοσήλια υπαλλήλων του δημοσίου και νπδδ, δ) αποζημιώσεις υπαλλήλων του δημόσιου και νπδδ. Το IV, που είναι αρμόδιο για προμήθειες, έργα, εργασίες και υπηρεσίες , μισθώσεις ακινήτων και για κάθε άλλη αίτια, δηλαδή το τμήμα αυτό έχει το τεκμήριο αρμοδιότητας. Το V, που είναι αρμόδιο για τον έλεγχο των χρηματικών ενταλμάτων προπληρωμής, προπληρωμές δημοσίων επενδύσεων, επιτροπικά εντάλματα, πάγιες προκαταβολές, αποκαταστάσεις πάγιων προκαταβολών, συμψηφιστικά εντάλματα1. Στο VI Τμήμα, υπάγεται η άρση των διαφωνιών και η γνωμοδότηση σε αμφιβολίες Επιτρόπων ως προς τη θεώρηση ή μη κάθε μορφής τίτλου πληρωμής δαπανών Ν.Π.Ι.Δ. που υπάγεται με ειδική διάταξη νόμου στον προληπτικό έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου και το VII που έχει το τεκμήριο αρμοδιότητας στις δαπάνες των ΟΤΑ Α’ βαθμού.
Εξάλλου, το Κλιμάκιο επιλαμβανόμενο διαφωνίας σχετικά με τη θεώρηση χρηματικού εντάλματος μπορεί, «λόγω της μείζονος σπουδαιότητος του προκύψαντος θέματος ή ως έχοντος τούτου γενικωτέραν σημασίαν» να παραπέμψει την υπόθεση στην Ολομέλεια με Πρακτικό, το οποίο επέχει θέση εισήγησης, την οποία αναπτύσσει ενώπιον αυτής ο οριζόμενος δι’ αυτού (Πρακτικού) εισηγητής. Τα Πρακτικά της Ολομέλειας που θα εκδοθούν δεσμεύουν το παραπέμψαν Κλιμάκιο ως τη δοθείσα λύση στο παραπεμφθέν ζήτημα.
Ο σχετικός φάκελος περιέρχεται στη αρμόδιο Κλιμάκιο και αυτό τον διαβιβάζει στην γραμματεία του Γενικού Επιτρόπου της επικράτειας του ΕΣ για να διατυπώσει πρόταση. Κατόπιν επιστρέφει στο Κλιμάκιο και ο πρόεδρος ορίζει εισηγητή δικαστή (πάρεδρο ή σύμβουλο). Η διαδικασία εξέτασης της διαφοράς είναι μυστική και δεν μπορούν να παρέμβουν τρίτα πρόσωπα με υποβολή σημειώματος , αφού δεν υπάρχει εκ του νόμου τέτοια πρόβλεψη σε αντίθεση με την αίτηση ανακλήσεως κατά τον προσυμβατικό προληπτικό έλεγχο των δημοσίων συμβάσεων του ν.3060/02 (αρθ.2).
Ακολουθεί διάσκεψη στην οποία ερευνώνται μόνο τα ζητήματα που έχει θέσει ο επίτροπος , καθώς και το θέμα της συγγνωστής πλάνης εάν το έχει θέσει με τις απόψεις του ο διατάκτης και προκύπτει από τα προσκομιζόμενα στοιχεία. Θέματα που δεν περιλαμβάνονται στην πράξης επιστροφής δεν εξετάζονται εκτός εάν τίθεται ζήτημα αντισυνταγματικότητας ή άλλου λόγου δημοσίου συμφέροντος που εξετάζεται αυτεπαγγέλτως (πχ. αρμοδιότητα) στη συνέχεια διατυπώνεται απόφαση με την μορφή «πράξης». Αν και το άρθρο 93§2 επιτρέπει την μη αιτιολόγηση των πράξεων του ΕΣ, στην πρακτική πάντοτε αυτές περιέχουν πλήρη αιτιολογία. Το Κλιμάκιο κατά την διάσκεψη ελέγχει καταρχήν το παραδεκτό της διαφωνίας. Η όλη διαδικασία ρυθμίζεται κατά βάση με γενικές αρχές , αφού τόσο άρθρο 21 του προϊσχύσαντος πδ 774/80, όσο και τα άρθρα 32 δεν είναι λεπτομερές.
Καταρχήν ελέγχεται το παραδεκτό , δηλαδή εξετάζεται η διαδικασία της διαφωνίας και ειδικότερα οι αιτιάσεις που προέβαλλε ο επίτροπος και οι απαντήσεις της ΥΔΕ , καθώς και η ταύτιση των αιτιάσεων του επιτρόπου με τις αιτιάσεις που αναφέρει στην έκθεση διαφωνίας του. Το Κλιμάκιο δεν ελέγχει αιτιάσεις που ο επίτροπος δεν προέβαλλε στην πράξη επιστροφής και έτσι δεν δόθηκε η ευκαιρία στον διατάκτη ν’ απαντήσει, εκτός εάν πρόκειται για θέμα δημοσίας τάξεως εξεταζόμενο και αυτεπαγγέλτως (ΕΣ IV 26/95, Πράξη Ι Τμ. Ελ. Συν. 26/2003 και Πρακτικά Ι Τμ. Ελ. Συν. 42ης Συν./1993, θέμα Α’, Πράξεις IV Τμ. Ελ. Συν. 15/2001).
Επίσης δεν ελέγχονται θέματα μελλοντικά , αλλά μόνο τα πραγματικά περιστατικά που υπήρχαν κατά το χρόνο διαφωνίας.
Μετά τον έλεγχο του παραδεκτού επακολουθεί ο έλεγχος του βασίμου των αιτιάσεων. Εάν κριθεί βάσιμος έστω και ένας λόγος του Επιτρόπου , τότε το ΧΕ δεν θεωρείται.
Σύμφωνα με γενική αρχή του δημοσιολογιστικού δικαίου που αφορά τη νομιμότητα των δαπανών, η οποία συνάγεται τόσο από τις προϊσχύουσες διατάξεις αυτού όσο και από αυτές που τώρα ισχύουν (άρθρα 15, 20, 21, 24, 26 του ν.δ. 321/ 1969, 3, 13, 40 του ν.δ. 496/1974, 1 παρ. 2α του π.δ. 465/1975 και 1 παρ. 1 του ν.δ. 1265/1972, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 7 παρ. 1 του ν. 968/1979 και 20, 22, 26, 28 και 79 του ν. 2362/1995), για τη διενέργεια οποιασδήποτε δαπάνης, πλην άλλων, και του Δημοσίου πέραν της υπάρξεως πιστώσεως στον εγκεκριμένο προϋπολογισμό της υπηρεσίας, απαιτείται επιπλέον να προβλέπεται αυτή από ρητή διάταξη νόμου (αρχή της νομιμότητας της δαπάνης). Η αρχή της νομιμότητάς της δαπάνης είναι διπλή αφού δεν φτάνει η δαπάνη να προβλέπεται από νόμο αλλά θα πρέπει να υπάρχει και πρόβλεψη της και στον συγκεκριμένο ετήσιο προϋπολογισμό με Κ.Α.Ε.(κωδικός αριθμός εξόδου) και να μην έχει εξαντληθεί η σχετική πίστωση. Εάν η δαπάνη δεν προβλέπει στο νόμο και στο ετήσιο προϋπολογισμό τότε δεν είναι νόμιμη.
Γίνεται όμως δεκτό ότι σε εξαιρετικές περιπτώσεις, όταν δεν προβλέπεται από ρητή διάταξη νομου μπορεί να προκύπτει από τα δικαιολογητικα της συγκεκριμένης δαπάνης οτι αυτή ανάγεται στη λειτουργική δραστηριότητα του Δημοσίου ή ότι συντελεί άμεσα ή έμμεσα στην καλύτερη εκπλήρωση των σκοπών που επιδιώκει το Δημόσιο (βλ. πράξεις IV Τμ.ΕΣ 94/1995, 126/1996, 85/1998). Στην τελευταία αυτή περίπτωση, το μέγεθος των δαπανών εναπόκειται στη διακριτική ευχέρεια του διατάκτη, πλην όμως αυτή ελέγχεται από το αρμόδιο Κλιμάκιο του ΕΣ ως προς την υπέρβαση των άκρων ορίων της, ήτοι για την υπέρβαση του εκ των ειδικών περιστάσεων αναγκαίου μέτρου της δαπάνης, που επιβάλλει την επιλογή όχι απλώς των πρόσφορων, αλλά των απολύτως αναγκαίων μέσων για τη θεραπεία της λειτουργικής ανάγκης του Δημοσίου (Τμήμα IV πραξ.4/2011).
Κλασική περίπτωση μη νόμιμης δαπάνης υπάρχει και στην περίπτωση που προβλέπεται αυτή σε νόμο και σε ΚΑΕ , όμως καθ’ ερμηνεία του νόμου ο επίτροπος εκτιμά ότι ξεπέρασε το ύψος της συνετής διαχείρισης πχ προβλέπεται ΚΑΕ στο Υπουργείο Πολισμού για την αγορά όλων των εφημερίδων κάθε ημέρα για την ενημέρωση του γραφείου του Υπουργού και αυτός αποφασίζει την ανάληψη δαπάνης για την αγορά όχι μια σειρά ή δυο από όλες τις εφημερίδες αλλά 27! Εδώ η συγκεκριμένη δαπάνη ξεπερνά κατά τα διδάγματα της λογικής το αναγκαίο μέτρο και κρίνεται ως μη νόμιμη και μη λειτουργική.
ΔΑΠΑΝΕΣ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΕΡΓΩΝ ΑΠΟ ΣΥΛΛΟΓΙΚΗ ΑΠΟΦΑΣΗ ΕΡΓΟΥ
Οι πληρωμές των αναγκαίων για την εκτέλεση των έργων επιχωρίων δαπανών πραγματοποιούνται, κατά το τραπεζικό σύστημα, με επιταγές που εκδίδονται εις βάρος της Τράπεζας της Ελλάδος εντός των ορίων της «εξουσιοδότησης πληρωμής» από τον οριζόμενο με την ΣΑΕ διαχειριστή – υπόλογο έργου που είναι υποχρεωμένος και συγκεντρώνει και τα σχετικά δικαιολογητικά των εξοφλούμενων δαπανών. Οι ως άνω ενεργούμενες πληρωμές εμφανίζονται στον ανωτέρω προϋπολογισμό μετά την πραγματοποίησή τους με την έκδοση συμψηφιστικών ενταλμάτων πληρωμής (τακτικών ή προπληρωμής) στο όνομα του υπολόγου του οικείου έργου από την αρμόδια Υπηρεσία Δημοσιονομικού Ελέγχου τα οποία εξοφλούνται από τον Υπόλογο Συμψηφισμών που εδρεύει στο Γενικό Λογιστήριο του Κράτους (βλ. πράξη Ι Τμήματος 102/2002). Ειδικότερα, στην περίπτωση εκτέλεσης έργου ενταγμένου σε Συλλογική Απόφαση Έργου (ΣΑΕ) και εγγεγραμμένου στο πρόγραμμα δημοσίων επενδύσεων, απαραίτητη προϋπόθεση για τη νομιμότητα της δαπάνης που εντέλλεται προς πληρωμή με το εκδοθέν, προς συμψηφιστική τακτοποίηση των σε βάρος του λογαριασμού του έργου πραγματοποιηθεισών πληρωμών, χρηματικό ένταλμα, είναι να έχει ορισθεί με απόφαση του εκτελούντος το έργο Υπουργού ή του αρμοδίως εξουσιοδοτημένου από αυτόν οργάνου, υπόλογος διαχειριστής του έργου, ο οποίος ευθύνεται για τις γενόμενες εις βάρος του σχετικού λογαριασμού δαπάνες και επ’ ονόματι του οποίου εκδίδεται το σχετικό συμψηφιστικό χρηματικό ένταλμα (βλ. πράξη V Τμήματος Ι Τμήματος 112/2002).
Έλεγχος συνταγματικότητας
Ετέθη το ζήτημα εάν το Ελ. Συν., κατά τον προληπτικό έλεγχο των δημοσίων δαπανών, δύναται να ελέγχει τη συνταγματικότητα των νόμων, δοθέντος ότι κατά τον έλεγχο αυτόν δεν δικαιοδοτεί. Παγίως γίνεται δεκτό (Πρακτ. Ολομ. 23Β/2-6-1997 κ.α.) ότι κατά τον εν λόγω έλεγχο, η έρευνα της συνταγματικότητας τω νόμων είναι αυτονόητη ως στοιχείο εκ των ων ουκ άνευ , εφόσον αντισυνταγματικός νόμος μη δυνάμενος να ελεγχθεί από το Ελ. Συν. θα είχε ως συνέπεια την κατ’ ουσία παράνομη εκταμίευση του δημοσίου χρήματος. Επίσης, το άρθ. 98 παρ. 2 του Συντάγματος εξαίρεσε μεν τον προληπτικό έλεγχο από την τήρηση των διατάξεων του άρθρου 93 παρ. 2 και 3 (δημοσιότητα -ειδική αιτιολογία των πράξεων), ένεκα της ανάγκης για ταχύτητα των σχετικών διαδικασιών, δεν τον εξαίρεσε όμως από το 93 παρ. 4 κατά την οποία τα δικαστήρια υποχρεούνται όπως μη εφαρμόζουν νόμον, το περιεχόμενο του οποίου αντίκειται προς το Σύνταγμα. Τέλος, το ΣτΕ, κατά την επεξεργασία των προεδρικών διαταγμάτων (άρθ. 95 παρ. 1δ του Συντάγματος) ερευνά τη συνταγματικότητα των σχετικών διατάξεων του εξουσιοδοτούντος νόμου ή του π.δ/τος.
Η ΔΗΜΟΣΙΕΥΣΗ ΣΤΗ «ΔΙΑΥΓΕΙΑ» ΔΕΝ ΥΠΟΚΑΘΙΣΤΑ ΤΗΝ ΝΟΜΙΜΗ ΔΗΜΟΣΙΕΥΣΗ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΕΡΓΟΥ
Ειδικά στον τομέα των συμβάσεων προμηθειών η δημοσίευση στη ΔΙΑΥΓΕΙΑ δεν υποκαθιστά την δημοσιότητα που τάσσει 10 του π.δ. 118/2007 , γεγονός που συνιστά ουσιώδη πλημμέλεια της διαγωνιστικής διαδικασίας και πλήττει το κύρος της κατακυρωτικής απόφασης, επί της οποίας ερείδεται η εντελλόμενη με το επίμαχο χρηματικό ένταλμα δαπάνη. Το γεγονός, εξάλλου, ότι η προκήρυξη δημοσιεύθηκε στο πρόγραμμα «ΔΙΑΥΓΕΙΑ» τριάντα ημέρες πριν το διαγωνισμό, δεν αίρει την ανωτέρω παρανομία, δεδομένου ότι η προσέλκυση του μέγιστου δυνατού αριθμού υποψηφίων και η ισότιμη αντιμετώπισή τους επιτυγχάνεται μόνο με την τήρηση των ως άνω διατυπώσεων δημοσιότητας και όχι με την ανάρτηση της διακήρυξης στο πρόγραμμα «ΔΙΑΥΓΕΙΑ», που καλύπτει γενικά την απαίτηση για διαφάνεια, μη δυνάμενη να υποκαταστήσει την τήρηση των ειδικά και αυστηρά προκαθορισμένων διατυπώσεων δημοσιότητας. Επίσης δεν τίθεται είναι απορριπτέος και ο λόγος περί παραβιάσεως του τεκμηρίου της νομιμότητας από την προσβαλλόμενη πράξη, δεδομένου ότι το Ελεγκτικό Συνέδριο, σύμφωνα με τα άρθρα 98 παρ. 1 στοιχείο α του Συντάγματος και 28 παρ. 1β και 32 παρ. 1 του ν. 4129/2013, δύναται να προβαίνει σε παρεμπίπτοντα έλεγχο του κύρους των πράξεων των γενεσιουργών της ελεγχομένης κατά τον προληπτικό έλεγχο δαπάνης (βλ. ενδ. IV ΤμΕλΣυν 151/2011).
Η ΔΕΣΜΕΥΤΙΚΟΤΗΤΑ ΤΩΝ ΠΡΑΞΕΩΝ ΤΟΥ ΚΛΙΜΑΚΙΟΥ
Κατά πάγια νομολογία η πράξη επίλυσης δεν παράγει δεδικασμένο αφού υπόκειται στο ένδικο μέσο της αίτησης ανακλήσεως. Παράγει όμως δεσμευτικότητα (εκτελεστότητα) όπως παράγουν οι προσωρινώς εκτελεστές αποφάσεις των δικαστηρίων.
Εξαίρεση από την δεσμευτικότητα της πράξης επίλυσης εισάγει η παρ.2 του α.32 ΚΝΕΣ (βλ. παλαιά παρ. 2 του άρθ.21 του πδ 774/80), έτσι όπου εάν ο διατάκτης είναι Υπουργός μπορεί να ζητήσει την θεώρηση του ΧΕ με ευθύνη του. Ακολούθως, ο Γενικός Επίτροπος της Επικρατείας στο Ελεγκτικό Συνέδριο ανακοινώνει αυθημερόν στον Υπουργό Οικονομικών, το Υπουργικό Συμβούλιο και τη Βουλή πίνακα των χρηματικών ενταλμάτων, που έχουν θεωρηθεί με τη διαδικασία αυτή, στον οποίο αναγράφεται και η αιτιολογία της μη θεώρησης από το Ελεγκτικό Συνέδριο. Εάν η Βουλή εντός της πρώτης συνόδου αυτής από την υποβολή του πίνακα δεν εγκρίνει τα χρηματικά εντάλματα, τότε αυτά καταλογίζονται με απόφαση της Ολομέλειας του ΕλΣυν και μετά από αίτηση του Γενικού Επιτρόπου της Επικρατείας στο Ελεγκτικό Συνέδριο. Εάν ο Υπουργός αναλάβει την δαπάνη αλλά στο μεταξύ παραιτηθεί θα πρέπει το χρηματικό ένταλμα να αναληφθεί από τον νέο Υπουργό (ΕΣ ολομ. πρατκ.30ΓΣ/21-12-1948). Οι άλλοι διατάκτες, πλην των Υπουργών, δεν έχουν τέτοιο δικαίωμα. Εξ’άλλου ο Υπουργός δεν μπορεί να ζητήσει την επ’ ευθύνη του θεώρηση για εντάλματα νομικών προσώπων που εποπτεύει όταν το ένταλμα εκδίδεται εις βάρος του προϋπολογισμού του νπδδ. Αντίθετα γίνεται δεκτό ότι μπορεί όταν πρόκειται για συνδημοσιευτέο ειδικό λογαριασμό (ΕΣ πρακτ.55 ΓΣ/1975). Ο υφυπουργός πρέπει να γίνει δεκτό ότι δεν έχει τέτοια αρμοδιότητα εκτός εάν η συγκεκριμένη δαπάνη ανήκει στις μεταβιβασθείσες σε αυτόν αρμοδιότητες με κοινή απόφαση Πρωθυπουργού και Υπουργό (82Σ).
Η σχετική διαδικασία (θεώρηση εντάλματος με ευθύνη Υπουργού) δεν έχει εφαρμοσθεί τουλάχιστον μεταπολεμικώς, είναι δε αμφιβόλου συνταγματικότητας, δοθέντος ότι μπορεί να υποστηριχθεί ότι τα της ευθύνης των Υπουργών ρυθμίζονται πλέον εξαντλητικά από το άρθρο 86 του Συντάγματος. Παρόμοια, πάντως, αρμοδιότητα δεν αναγνωρίζεται σε άλλους διατάκτες (π.χ. δημάρχους, Δ.Σ. νομικών προσώπων κ.α.).
Ο ΚΑΤΑ ΠΡΟΤΕΡΑΙΟΤΗΤΑ ΚΑΤΑΣΤΑΛΤΙΚΟΣ.
Για τις δαπάνες των Δήμων και Κοινοτήτων πριν την υπαγωγή τους στο προληπτικό έλεγχο, δηλαδή πριν το 2005, δεν υπήρχε μεν προληπτικός έλεγχος , αλλά αφού ο ταμειακός υπόλογος του ΟΤΑ πλήρωνε το χρηματικό ένταλμα , εάν διατηρούσε αμφιβολίες για την νομιμότητα τους το έστελνε για « κατά προτεραιότητα κατασταλτικό έλεγχο» σύμφωνα με τα αρθ. 175 παρ.3 ΔΚΚ και αρθ.3 παρ.4 του ν.2307/95. Η διαδικασία του κατά προτεραιότητα κατασταλτικού εξακολουθεί να έχει και σήμερα αξία αναφορικά με τι δαπάνες των ΟΤΑ που δεν υπόκεινται στο προληπτικό έλεγχο.
Η πράξη του Κλιμακίου δεν προσβάλλεται στο ΣτΕ (αρθ. 98§3). Εξ’άλλου δεν ασκείται κατ’ αυτής αναίρεση στην Ολομέλεια του ΕΣ αφού δεν έχει το χαρακτήρα αμετάκλητης απόφασης και δεν παράγει δεδικασμένο κατά την έννοια των άρθρων 91 έως 94 του πδ 1225/81 και συνεπώς δεν διέπεται από το δικονομικό πλαίσιο που διέπει την διαδικασία ενώπιον της ολομέλειας του ΕΣ (ΕΣ ολομ.252/87,471/90).
Η ΜΕΤΑ ΤΗΝ ΘΕΩΡΗΣΗ ΑΙΤΗΣΗ ΑΝΑΘΕΩΡΗΣΗΣ
Η πράξη της θεωρήσεως των χρηματικών ενταλμάτων πληρωμής δεν ανακαλείται για πλάνη περί τα πράγματα ή το δίκαιο ούτε επιτρέπεται να αμφισβητηθεί, κατά τον κατασταλτικό έλεγχο, η ορθότητα της κρίσης του οργάνου που θεώρησε το χρηματικό ένταλμα. Περιβάλλεται, για λόγους ασφαλείας των συναλλαγών και προστασίας των διατακτών και ταμιών, με ένα είδος ”τεκμηρίου νομιμότητας” ή ”οιωνεί δεδικασμένου” και οι δαπάνες που καταβλήθηκαν με θεωρηθέν χρηματικό ένταλμα δεν καταλογίζονται (Πρακτ. Ολ. 23/18-6-1952, 27/27-7- 1978). Όπως πάγια γίνεται δεκτό (Πρακτ. ΕλΣυν Ολ 23ης Συν./18.6.1952, 27ης Γεν. Συν. /27.7.1978, Θέμα Β’, Αποφ. Ι Τμ 211/1971, 305/1978, 920/1981, 557, 666/1982.), η κατά τη διενέργεια του προληπτικού ελέγχου των δαπανών θεώρηση των χρηματικών ενταλμάτων πληρωμής από τους Επιτρόπους του Ελεγκτικού Συνεδρίου αποτελεί διοικητική πράξη , η οποία δεν μπορεί μετά την θεώρηση του εντάλματος ν’ ανακληθεί από τα εκδόσαντα αυτήν όργανα για πλάνη περί τα πράγματα ή περί το δίκαιο, εφόσον επήλθαν οι έννομες συνέπειες αυτής, δηλ, εξοφλήθηκαν τα χρηματικά εντάλματα. Με τα πρακτικά 11ης Γεν. Συν. Ολ. Ε.Σ./9.6.2010 (θέμα Δ) κρίθηκε ότι η κατά τη διενέργεια του προληπτικού ελέγχου των δαπανών θεώρηση των χρηματικών ενταλμάτων πληρωμής από τα αρμόδια όργανα του Ελεγκτικού Συνεδρίου (σήμερα Επιτρόπους) αποτελεί διοικητική πράξη, η οποία δεν μπορεί να ανακληθεί από τα εκδόσαντα αυτήν όργανα (Επιτρόπους) για πλάνη περί τα πράγματα ή περί το δίκαιο, εφόσον επήλθαν οι έννομες συνέπειες αυτής, δηλαδή εξοφλήθηκαν τα χρηματικά εντάλματα. Μετά την θεώρηση των χρηματικών ενταλμάτων δεν νοείται αμφισβήτηση της ορθότητας της κρίσης του Επιτρόπου, δεδομένου μάλιστα ότι από τις κείμενες διατάξεις δεν προβλέπεται η άσκηση οποιουδήποτε ενδίκου βοηθήματος κατ’ αυτής. Με την πράξη θεώρησης ο τίτλος πληρωμής (χρηματικό ένταλμα) καθίσταται νόμιμος και, εφόσον εξοφληθεί στο δικαιούχο ή σε πρόσωπο που έχει εξουσιοδοτηθεί από αυτόν και έχουν αποδοθεί οι υπέρ τρίτων κρατήσεις, απαλλάσσεται κάθε ευθύνης ο υπόλογος – διαχειριστής (ταμίας). Στις περιπτώσεις αυτές, της ύπαρξης δηλαδή πράξης θεώρησης στα χρηματικά εντάλματα, ο κατασταλτικός έλεγχος περιορίζεται στη νομιμότητα της πράξης εξόφλησης αυτών.
Προσοχή όμως το ανωτέρω σκηνικό ανατρέπεται άρδην εάν περιέλθουν σε γνώση του ελεγκτικού οργάνου στοιχεία, τα οποία κλονίζουν τη νομιμότητα, την ακρίβεια και την πιστότητα των δικαιολογητικών, τα οποία υποβλήθηκαν για την εκκαθάριση της δαπάνης και την έκδοση του τίτλου και έλαβε υπόψη του το όργανο του προληπτικού ελέγχου για τη θεώρηση αυτού. Ειδικότερα, εφόσον αποδειχθεί ότι τα δικαιολογητικά, που στηρίζουν το θεωρηθέν χρηματικό ένταλμα, είναι ανύπαρκτα, ψευδή ή εικονικά ή πλαστά, τότε ο τίτλος πληρωμής καθίσταται μη νόμιμος και το όργανο του κατασταλτικού ελέγχου κατά την πρακτική που ακολουθείτο ο Επίτροπος υποχρεούται να προβεί στον καταλογισμό των υπευθύνων για τη δημιουργία του ούτω δημιουργηθέντος ελλείμματος προσώπων(βλ. άρθρο 22, όπως αντικαταστάθηκε αρχικά από το άρθρο 9 παρ. 9 Ν 1160/1981, ΦΕΚ Α’ 147, και 79 Ν 4055/2012, και 27 ΠΔ 774/1980).
Με την απόφ. Ολομ. 2620/2009 έγινε δεκτό ότι ”εφόσον τα οικεία χρηματικά εντάλματα καταβολής του τιμήματος ….είχαν θεωρηθεί από τον αρμόδιο Επίτροπο του Ελεγκτικού Συνεδρίου και συνεπώς δεν υφίσταται δυνατότητα καταλογισμού της αιτούσας ως υπολόγου, ακόμη και στην περίπτωση που η θεώρηση των ενταλμάτων αυτών στηρίχθηκε σε περιστατικά που είχαν παρασταθεί δόλια εκ μέρους της, όπως δέχθηκε η προσβαλλόμενη απόφαση, εφόσον και στην περίπτωση αυτή, καταλογισμός της δεν μπορούσε να χωρήσει, εκτός αν οι σχετικές πράξεις θεώρησης των οικείων χρηματικών ενταλμάτων είχαν αναθεωρηθεί, σύμφωνα με τις προϋποθέσεις που ορίζονται στο άρθρο 29 του π.δ/τος 774/1980, γεγονός που δεν προκύπτει από τα δεκτά γενόμενα από το Τμήμα πραγματικά περιστατικά”.
Είναι προφανές ότι στις περιπτώσεις που έχουν κηρυχθεί με Πράξη του Επιτρόπου ή του Κλιμακίου ανάλογα, ως ορθώς έχοντες οι οικείοι λογαριασμοί, που περιλαμβάνουν θεωρηθέντα χρηματικά εντάλματα, για τα οποία όμως, ανέκυψε κατά τα ανωτέρω, πρόβλημα στα δικαιολογητικά τους, πρέπει οι πράξεις αυτές να μπορούν να αναθεωρηθούν με τη διαδικασία, ανάλογη με αυτή που προβλέπεται στο άρθρο 29 του ΠΔ 774/1980.
Περαιτέρω, στις περιπτώσεις που οι οικονομικοί επιθεωρητές διενεργούν διαχειριστικό έλεγχο σε δαπάνες χρηματικών ενταλμάτων, για τα οποία υπάρχει πράξη θεώρησης από τον Επίτροπο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, μπορούν, εφόσον διαπιστώσουν ότι τα δικαιολογητικά αυτών είναι πλαστά ή ψευδή ή εικονικά, να εκδώσουν καταλογιστική πράξη σε βάρος των υπευθύνων για τη δημιουργία του ούτω διαπιστωθέντος ελλείμματος (βλ και Απόφ. Ολ 1396/2000 επί θεωρημένων χρηματικών ενταλμάτων προπληρωμής), η νομιμότητα της οποίας θα κριθεί τελικά από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο πλαίσιο της έφεσης, που θα ασκηθεί κατ’ αυτής. Έτσι είχε σχηματιστεί θα λέγαμε στη πράξη και είχε νομολογιακά εξειδικευθεί η λεγόμενη Αναθεώρηση του Επιτρόπου μετά την θεώρηση του χρηματικού εντάλματος λόγω μεταγενεστέρων ανατρεπτικών στοιχείων που κλονίζουν την ακρίβεια των δικαιολογητικών επί των οποίων στηρίχθηκε η θεώρηση του επιτρόπου. Λόγω δε ελλείψεως σχετικών κανόνων εφαρμόζοντο ανάλογα ως προς τους λόγους αναθεωρήσεως οι λόγοι που αναφέροντο στο αρθ. 29 του πδ 774/80 (σημερινό α. 48 του 4129/13). Αυτή η «άτυπη» οίκοθεν αναθεώρηση του Επιτρόπου εξακολουθεί και σήμερα να υφίσταται μετά το νόμο 4129/13.
Ενόψει αυτής της πάγιας νομολογίας του Ελ. Συν. ότι δηλαδή η πράξη θεωρήσεως αναθεωρείται μόνο για πλάνη περί τα πράγματα προερχόμενη από πλαστά και ψευδή δικαιολογητικά και ουδέποτε για πλάνη περί το νόμο, με το άρθ. 45 παρ. 11 του ν. 4071/2012 (ήδη άρθ. 48 παρ. 12 του ν. 4129/2012) εισήχθη η αίτηση αναθεωρήσεως των θεωρηθέντων από τον Επίτροπο χρηματικών ενταλμάτων και για πλάνη περί το νόμο ή ένεκα νέων κρισίμων εγγράφων από τον ΥπΟικ ή στα κατά νόμο εξουσιοδοτημένα από αυτό όργανα να υποβάλουν αίτηση αναθεώρησης «χρηματικών ενταλμάτων πληρωμής» που έχουν θεωρηθεί κατά το στάδιο του προληπτικού ελέγχου είτε με πράξη του Επιτρόπου ή του αρμοδίου Τμήματος του ΕλΣυν ή έχει εκδοθεί πράξη κατά το κατασταλτικό έλεγχο. Στην περίπτωση αυτή ως λόγοι αναθεώρησης είναι, πέραν των προβλεπομένων στο άρθρο 29 του ΠΔ 774/1980 (σήμερα βλ. παρ. 12 του αρθ.48 ν.4129/13), και η α) πλάνη περί το νόμο και β) ο εντοπισμός κατά τη διενέργεια επιγενομένων διοικητικών ελέγχων νέων κρισίμων εγγράφων, που στοιχειοθετούν εξ αντικειμένου την απόρριψη της θεωρηθείσας δαπάνης. Πρόκειται για δεύτερο είδος αναθεώρησης νομοθετικά προβλεπόμενο στο άρθρο 48 παρ. 12 του Κώδικα Νόμων για το Ελεγκτικό Συνέδριο , ασκούμενο κατόπιν αιτήσεως του Υπουργού των Οικονομικών, απρόθεσμα αλλά εισάγον ειδική διαδικασία αναθεώρησης της πράξης του αρμόδιου Επιτρόπου ή Κλιμακίου του Ελεγκτικού Συνεδρίου, μεταξύ άλλων, και για το λόγο της πλάνης περί το νόμο, με την οποία πράξη επιλύθηκε σχετική διαφωνία του αρμόδιου Επιτρόπου του Ελεγκτικού Συνεδρίου και της υπηρεσίας που ενταλματοποίησε την οικεία δαπάνη και κρίθηκε θεωρητέο χρηματικό ένταλμα πληρωμή(ΕΣ 24η ΓΣ, 10/12/2014 ).
Συνεπώς κατά θεωρημένων χρηματικών ενταλμάτων σήμερα προβλέπονται δυο αιτήσεις αναθεωρήσεως η «άτυπη» «οίκοθεν» του Επιτρόπου που θεώρησε το Χ.Ε και η τυπική του Υπουργού οικονομικών της παρ. 12 του α. 48 του ν. 4129/13.
Από το συνδυασμό των διατάξεων των άρθρων 30, 31, 32, 33 και 48 του ν. 4129/2013 «Κύρωση του Κώδικα Νόμων για το Ελεγκτικό Συνέδριο» – ΦΕΚ Α’ 52 – (βλ. και άρθρο 21 του π.δ. 774/1980 – ΦΕΚ Α’ 189) προκύπτει ότι το Ελεγκτικό Συνέδριο ασκεί προληπτικό έλεγχο των δαπανών του κράτους, των ν.π.δ.δ. και ΟΤΑ που έγκειται σε έλεγχο νομιμότητάς τους, ότι δηλαδή η δαπάνη προβλέπεται από ουσιαστική διάταξη νόμου και αν υπάρχει εγγεγραμμένη σχετική πίστωση στον προϋπολογισμό και σε έλεγχο κανονικότητάς τους που συνίσταται στο αν η δαπάνη έχει αναληφθεί νόμιμα, αν επισυνάπτονται τα νόμιμα δικαιολογητικά καθώς και αν η σχετική απαίτηση έχει υποπέσει σε παραγραφή. Σε περίπτωση δε που ο έλεγχός αποβεί θετικός, καταλήγει στην πράξη θεώρησης του υποβαλλόμενου προς έλεγχο χρηματικού εντάλματος, η οποία και μόνο προσδίδει τεκμήριο νομιμότητας στην οικεία δαπάνη και, περαιτέρω, εκτελεστότητα στο οικείο χρηματικό ένταλμα πληρωμής. Η πράξη αυτή θεωρήσεως του χρηματικού εντάλματος πληρωμής, ως πράξη δικαστική (βλ. Πρακτικά 23ης/2.6.1997 Γεν. Συνεδρ. Ολομέλειας Ελεγκτικού Συνεδρίου), δεν μπορεί να ανακληθεί ή αμφισβητηθεί από το Ελεγκτικό Συνέδριο ή από τη Διοίκηση, εφόσον έχει εκτελεσθεί (εξοφληθεί) το σχετικό χρηματικό ένταλμα, παρά μόνο να αναθεωρηθεί από το ίδιο το Ελεγκτικό Συνέδριο. Τέτοια δε αναθεώρηση χωρεί μόνον για τους περιοριστικώς αναφερόμενους στο άρθρο 48 του ν. 4129/2013 (βλ. και άρθρο 29 του π.δ. 774/1980) λόγους, ήτοι α) λόγω πλάνης περί τα πραγματικά γεγονότα ή λόγω λογιστικού λάθους, β) αν προσκομισθούν νέα κρίσιμα έγγραφα, δηλαδή, έγγραφα που προϋπήρχαν της υπό αναθεώρηση πράξης ή ανακαλύφθηκαν μετά την έκδοσή της και τα οποία, εάν είχε υπόψη της η πράξη, θα είχε οδηγηθεί σε διαφορετική κρίση, γ) αν η πράξη στηρίχθηκε σε καταθέσεις μαρτύρων που καταδικάσθηκαν για ψευδορκία και δ) αν η πράξη στηρίχθηκε σε έγγραφα που κηρύχθηκαν πλαστά με δικαστική απόφαση, πράγμα που σημαίνει ότι αναθεώρηση δεν επιτρέπεται σε περίπτωση πλάνης περί το νόμο, καθώς και, στην περίπτωση που η αίτηση αναθεωρήσεως ασκείται από τον Υπουργό Οικονομικών, για πλάνη περί το νόμο ή εφόσον, κατά τη διενέργεια επιγενόμενων διοικητικών ελέγχων, εντοπιστούν νέα κρίσιμα έγγραφα (στοιχεία) που στοιχειοθετούν εξ αντικειμένου την απόρριψη της θεωρηθείσας δαπάνης (βλ. ΕΣ 597/2014, VII, Πρακτικά 3ης Γεν. Συν./23.2.2005 Ολομ. Ελ. Συν.).
ΕΑΝ ΕΧΟΥΝ ΚΑΤΑΣΤΡΑΦΕΙ ΤΑ ΧΡΗΜΑΤΙΚΑ ΕΝΤΑΛΜΑ
Οι συνέπειες της αναθεώρησης επέρχονται από την έκδοση της σχετικής πράξης, η οποία δεν απαιτείται να καταχωρίζεται στο σώμα του Χ.Ε. που αναθεωρείται ούτε επίσης απαιτείται στο θεωρημένο Χ.Ε. να σημειώνεται ο αριθμός της πράξης αναθεώρησης ή να γίνεται αναφορά ότι η πράξη θεώρησης έχει αναθεωρηθεί.Ως εκ τούτου δεν είναι απαραίτητη για το λόγο αυτό η ύπαρξη του σώματος (πρωτοτύπου ή αντιγράφου) των θεωρημένων Χ.Ε. για τη διενέργεια της αναθεώρησης. Προκειμένου δε να διαπιστωθεί από το όργανο που θα προβεί στην αναθεώρηση ότι τα υπό αναθεώρηση Χ.Ε. έχουν εκδοθεί, θεωρηθεί και εξοφληθεί, σε περίπτωση που τα οικεία πρωτότυπα ή αντίγραφα έχουν νομίμως καταστραφεί ή είναι δυσχερής η ανεύρεσή τους, η έκδοση, θεώρηση και εξόφλησή τους προκύπτει ευχερώς από τα βιβλία, που τηρούνται, σύμφωνα με το άρθρο 4 παρ. 8 του π.δ. 151/1998 (όπως ίσχυε πριν την αντικατάστασή του με το π.δ. 155/2013), από τις Υπηρεσίες Δημοσιονομικού Ελέγχου, καθώς και από τα βιβλία καταχώρισης εξοφλημένων Χρηματικών Ενταλμάτων, που τηρούν οι Δημόσιες Οικονομικές Υπηρεσίες σύμφωνα με το άρθρο 123 του π.δ. 16/1989 (ΦΕΚ Α΄ 6) και στα οποία καταχωρούνται όλα τα εξοφλημένα από τις υπηρεσίες αυτές χρηματικά εντάλματα. Τούτο, διότι από τα ανωτέρω βιβλία, στα οποία καταχωρίζονται τα εκδιδόμενα και εξοφλούμενα χρηματικά εντάλματα με όλα τα σχετικά στοιχεία τους (αύξων αριθμός Χ.Ε., οικονομικό έτος, πληρωτέο και εξοφληθέν ποσό, στοιχεία δικαιούχου κ.λπ.), συνάγεται, σε περίπτωση επιγενόμενης καταστροφής ή αδυναμίας ανεύρεσής τους, πλήρης απόδειξη για το περιεχόμενό τους καθώς και για την εξόφλησή τους, ενώ για τη θεώρησή τους η απόδειξη που προκύπτει είναι μεν έμμεση πλην μη επιδεχόμενη αμφισβήτησης, αφού δεν νοείται εξόφληση εκδοθέντος Χ.Ε. χωρίς προηγούμενη θεώρησή του. Συναφώς, στην περίπτωση που κατά την κρίση του αρμόδιου οργάνου συντρέχει νόμιμος λόγος αναθεώρησης, συνιστάμενος στην ύπαρξη νέων στοιχείων, αυτή δεν εμποδίζεται από την τυχόν καταστροφή του αντιγράφου τού υπό αναθεώρηση Χ.Ε. και των επισυναφθέντων σε αυτό δικαιολογητικών της δαπάνης, αφού τα νέα στοιχεία, που κατά την κρίση του αρμόδιου Επιτρόπου ή του Κλιμακίου στοιχειοθετούν την αναθεώρηση, είναι ικανά και πρόσφορα να επιφέρουν την έννομη συνέπεια της άρσης της νομιμότητας της θεωρηθείσας δαπάνης χωρίς τη συνδρομή άλλων γεγονότων και περιστάσεων και χωρίς να απαιτείται η σύγκριση ή αντιπαραβολή τους με τα δικαιολογητικά που είχαν υποβληθεί για τη θεώρηση του εντάλματος και επισυνάφθηκαν μετά την πράξη θεώρησης στο αντίγραφο του θεωρηθέντος Χ.Ε.(ΕΣ 1η ΓΣ Ολομ. Ιανουαρίου 2016).
ΤΡΟΠΟΣ ΑΣΚΗΣΗΣ : Η αίτηση αναθεώρησης είναι δυο τύπων . Η πρώτη είναι νομολογιακή κατασκευή και ασκείται ενώπιον του Επιτρόπου. Μπορεί να ασκηθεί και οίκοθεν από τον ίδιο τον επίτροπο. Η άλλη προβλέπεται για πρώτη φορά στο άρθρο 48 §12 μετά από αίτηση αναθεώρησης που υποβάλλει ο Υπουργός Οικονομικών ή τα εξουσιοδοτημένα από αυτόν όργανα στον Επίτροπο. Εάν την θεώρηση διέταξε πράξη του Κλιμακίου , η αίτηση απευθύνεται σε αυτό. Η υποβολή της αιτήσεως μπορεί να γίνει με οποιοδήποτε τρόπο και είναι απρόθεσμη.
Η ΑΙΤΗΣΗ ΑΝΑΚΛΗΣΗΣ
Μέχρι και τον ν.4055/12 κατά πάγια νομολογία των τμημάτων και σύμφωνα με γενική αρχή του δημοσιονομικού δικονομικού δικαίου κατά της πράξης που επιλύει την διαφωνία ασκείτο, αίτηση ανακλήσεως στο ίδιο το τμήμα πουτην εξέδωσε. Με το α. 77 παρ.4 του ν.4055/12 και ήδη 32 ΚΝΕΣ για πρώτη Φορά, θεσμοθετήθηκε η αίτηση ανάκλησης στον προληπτικό έλεγχο των χρηματικών ενταλμάτων ως ένδικο μέσο κατά των αποφάσεων των Κλιμακίων .Είναι λοιπόν πρόσφορο να δούμε το παλαιό σύστημα και να το συγκρίνουμε με το νέο.
ΠΡΟΙΣΧΥΣΑΝ ΔΙΚΑΙΟ
Οι πράξεις που εκδίδοντο από το αρμόδιο Τμήμα του Ελεγκτικού Συνεδρίου, κατά τη διαδικασία του άρθρου 21 παρ. 1 του Οργανισμού του (π.δ. 774/1980, Φ.Ε.Κ. Α’ 189), σε υποθέσεις διαφωνίας Επιτρόπων του σχετικά με τη θεώρηση ή μη χρηματικών ενταλμάτων πληρωμής δαπανών, αποτελούσαν πράξεις δικαστικού σχηματισμού που εκδίδοντο, κατά ρητή συνταγματική επιταγή (άρθρο 98 παρ. 2), χωρίς να τηρούνται οι διατυπώσεις δημοσιότητας του άρθρου 93 παρ. 2 και 3 του Συντάγματος. Οι πράξεις αυτές, οι οποίες δεν υπόκειντο σε ένδικα μέσα ούτε, όμως, είχαν χαρακτήρα οριστικής απόφασης, που, σύμφωνα με το άρθρο 85 της Δικονομίας του ΕΑ (π.δ. 1225/1981, Φ.Ε.Κ. Α’ 304), δεν μπορούσε να ανακληθεί, ήταν δυνατόν να ανακληθούν, ολικά ή μερικά, λόγω λογιστικού λάθους ή εάν εμφιλοχωρούσε κατά την έκδοσή τους νομική ή πραγματική πλάνη ή γινόταν επίκληση νέων κρίσιμων στοιχείων, που δικαιολογούσαν την ανάκληση. Ως νέα κρίσιμα στοιχεία νοούνται εκείνα, που είτε προέκυψαν μετά την έκδοση της πράξης, της οποίας ζητείται η ανάκληση, είτε δεν ελήφθησαν υπόψη από το Τμήμα κατά την έκδοσή της και θα μπορούσαν να ασκήσουν επιρροή στη διαμόρφωση της κρίσης του, αν είχαν τεθεί υπόψη του (βλ. πράξεις Ι Τμ. 11/2011, 24, 52/2009, 211, 228/2008). Εξάλλου, σε περίπτωση υποβολής αίτησης για ανάκληση πράξης του Τμήματος, με την αίτηση αυτή έπρέπε να γίνεται επίκληση συγκεκριμένου λόγου που στοιχειοθετεί την εμφιλοχώρηση, κατά την έκδοση της προσβαλλόμενης πράξης, της επικαλούμενης νομικής ή πραγματικής πλάνης, ήταν δε απαράδεκτη η αίτηση ανάκλησης όταν με βάση τα ίδια νομικά και πραγματικά δεδομένα ζητείτο απλώς νέα διαφορετική εκτίμηση και κρίση (βλ. πράξεις Ι Τμ. 92/2010, 235/2008, 289/2007, 41/2003). Της αιτήσεως ανάκλησης επιλαμβάνετο το Τμήμα, που εξέδωσε την προς ανάκληση πράξη, οίκοθεν ή εξ αφορμής είτε σχετικής αίτησης του διατάκτη της δαπάνης, είτε αίτησης ή αναφοράς τρίτου, έχοντος έννομο συμφέρον, που απευθυνόταν σ’ αυτό (βλ. πράξεις Ι Τμ. 92/2010, 52, 57/2009).
ΠΡΟΫΠΟΘΕΣΕΙΣ ΑΣΚΗΣΗΣ ΤΗΣ ΝΟΜΟΛΟΓΙΑΚΗΣ ΑΙΤΗΣΗΣ ΑΝΑΚΛΗΣΗΣ.
Ενεργητική νομιμοποίηση : α) Οίκοθεν ο Πρόεδρος του τμήματος.
β) Ο διατάκτης , γ) ο Γενικός Επίτροπος της επικράτειας του ΕΣ, Αντίθετα αμφισβητείτο εάν μπορούσε ο αναφερόμενος υπερού το χρηματικό ένταλμα ν’ ασκήσει αίτηση ανάκλησης.
Προθεσμία: Ήταν απρόθεσμη, ασκείτο οποτεδήποτε.Χαρτοσήμανση ή παράβολο δεν προβλέποντο.
Λόγοι : α) Πλάνη περί το δίκαιο β) Πλάνη περί τα πράγματα γ) Λογιστικό λάθος
δ) Νέα στοιχεία που δικαιολογούν την ανάκληση, δηλαδή είτε στοιχεία που προϋπήρχαν της πράξης είτε ανακαλύφθηκαν μετά αλλά βεβαιώνουν πραγματικά περιστατικά που προϋπήρχαν και ασκούν ουσιώδη επιρροή στην έκβαση της υπόθεσης.
Ήταν δυνατή όχι μόνο μία αίτηση ανάκλησης αλλά εφόσον απερρίφθη η πρώτη μπορούσε ν’ ασκηθεί και δεύτερη κατά της απορριπτικής πράξης της πρώτης , εφόσον βέβαια γινόταν επίκληση νέων στοιχείων κλπ (ΕΣ IV τμ. πρακτ.8/2011).
ΟΙ ΝΕΕΣ ΡΥΘΜΙΣΕΙΣ ΤΟΥ Ν.4055/12 (βλ. ήδη άρθρο 32παρ.6 ν.4129/13)
Με την ίδια διάταξη, για πρώτη φορά, θεσμοθετείται η αίτηση ανάκλησης στον προληπτικό έλεγχο των χρηματικών ενταλμάτων (αρθρ.77παρ.4).
Συνεπώς μετά την νέα ρύθμιση της παρ.4 του αρθρ.77 η «νέα» θεσμοθετημένη αίτηση ανάκλησης παρουσιάζει τις εξής διαφορές από την «πρόγονο» της : 1) Καταρχήν προβλέπεται ρητά ως ένδικο μέσο, στην νεοπαγή παράγραφο 5 του άρθρου 21 η αίτηση ανάκλησης. 2) Με αυτή προσβάλλονται πλέον πράξεις των Κλιμακίων που επιλύουν διαφωνία Διατάκτη και Επιτρόπου και όχι των Τμημάτων, τα οποία ως ανωτέρω εξετέθη, έπαψαν να είναι αρμόδια για την άρση των ως άνω διαφωνιών. 3) Αρμόδιος σχηματισμός για την εκδίκαση της αίτησης ανάκλησης καθίσταται το Τμήμα με πενταμελή σύνθεση, στο οποίο δεν πρέπει να μετέχουν οι ίδιοι Δικαστές που μετείχαν στο Κλιμάκιο. 4) Η θεσμοθετημένη αίτηση ανάκλησης παύει να είναι απρόθεσμη και ασκείται μέσα σε προθεσμία 30 ημερών, που αρχίζει από την επομένη της κοινοποίησης της Πράξης του Κλιμακίου στον οικείο φορέα (προφανώς του Διατάκτη). Συνεπώς τρίτοι που έχουν έννομο συμφέρον θα πρέπει να παρακολουθούν στενά την γραμματεία του οικείου φορέα, εάν δεν θέλουν να χάσουν το δικαίωμα άσκησης του εν λόγω ενδίκου μέσου. Η προθεσμία ερευνάται αυτεπαγγέλτως από το Τμήμα, ως τύπος αναγόμενος στην προδικασία της αιτήσεως ανακλήσεως, παρίσταται απορριπτέα ως απαράδεκτη (Αποφ. IV Τμ. Ελ. Συν. 57/2013 και Αποφάσεις Τμήματος Μείζονος – Επταμελούς Συνθέσεως 2316/2012, 1981/2012, 3431/2011, 3207/2011, VI Τμήματος 4083/2013, 3639/2013, 24/2013, 3686/2012, 2839/2012, 1979/2012, 1671/2012, 1667/2012, 1134/2012, 893/2012, 857/2012, 608/2012, 601/2012, 254/2012, 27/2012 κ.α.). Τέλος, ενόψει του γεγονότος ότι η διαδικασία του προληπτικού ελέγχου νομιμότητας των δημοσίων δαπανών ρυθμίζεται και ολοκληρώνεται κατά τρόπο ειδικό και εξαιρετικό με τις ανωτέρω διατάξεις, καμία εξαίρεση δεν χωρεί κατά την εφαρμογή τους, με αποτέλεσμα να μην εφαρμόζονται εν προκειμένω οι γενικές διατάξεις του άρθρου 11 του κανονιστικού διατάγματος της 26.6./10.7.1944 «Περί Κώδικος των νόμων περί δικών του Δημοσίου» (ΦΕΚ Α 139), όπως αντικαταστάθηκε από το άρθρο 12 του Ν. 3514/2006 (ΦΕΚ Α 266) περί αναστολής των προθεσμιών ασκήσεως ενδίκων μέσων και βοηθημάτων κατά τη διάρκεια των δικαστικών διακοπών, ήτοι από 1ης Ιουλίου έως 15ης Σεπτεμβρίου κάθε έτους (Αποφάσεις Τμήματος Μείζονος – Επταμελούς Συνθέσεως 3432/2011, 2762/2011, VI Τμήματος 3639/2013, 2756/2011, 2755/2011, 2247/2011 και ειδικά για προληπτικό IV τμ. 26/2014).
ΕΝΕΡΓΗΤΙΚΗ ΝΟΜΙΜΟΠΟΙΗΣΗ : Η αίτηση ασκείται από όποιον έχει έννομο συμφέρον, Η διάταξη έχει ερμηνευθεί συσταλτικά από την Ολομέλεια του ΕΣ. Ασκείται από τον Διατάκτη και τον υπερού το χρηματικό ένταλμα ιδιώτη. Δεν έχει έννομο συμφέρον γιατί δεν το προβλέπει ειδική διάταξη του νόμου ο Γενικός Επίτροπος του ΕΣ και προφανώς και ο Επίτροπος καθώς και τρίτοι , δηλ. οικολογικά σωματεία κλπ (βλ. ΓΣ Ολομ. 4η,20-2-13).
Δεν μπορεί επίσης ν’ ασκηθεί από τον Πρόεδρο του Κλιμακίου, διότι πλέον η αίτηση ανάκλησης εξετάζεται σε δεύτερο βαθμό από το Τμήμα και όχι οίκοθεν από το όργανο του πρώτου βαθμού κρίσης, που σήμερα είναι το Κλιμάκιο.
Θα πρέπει όμως να σημειωθεί ότι κατά την πρακτική των Τμημάτων είναι παραδεκτή η αίτηση ανακλήσεως του Προέδρου του Κλιμακίου εφόσον απευθύνεται προς το Τμήμα (ΕΣ 1/14, Τμ.ν).
Επίσης είναι απαράδεκτες οι παρεμβάσεις διότι δεν προβλέπονται από τη νέα ρύθμιση ((βλ. ΓΣ Ολομ. 4η,20-2-13).Για την άσκηση της δεν απαιτείται η καταβολή παραβόλου (βλ. και αρθρ.56 παρ.3 του π.δ. 774/80), ούτε η υπογραφή της αίτησης από δικηγόρο.
Λόγοι ανάκλησης είναι : η πλάνη περί τα πράγματα ή περί τον νόμο. Συνηθέστατη η για λόγους επιείκειας θεώρηση λόγω συγγνωστής πλάνης. Αντίθετα με βάση την μέχρι τώρα νομολογία των Τμημάτων λόγος ανάκλησης ήταν πέραν της πλάνης και το λογιστικό λάθος και η προσκομιδή νεότερων στοιχείων ικανών να διαφοροποιήσουν την προγενέστερη κρίση του Τμήματος. Η θεσμοθετημένη νέα αίτηση ανάκλησης δεν αναφέρει όμως ρητά ως λόγους και τους δυο ανωτέρω λόγους. Παρά την παράλειψη του νομοθέτη, την οποία θεωρώ ακούσια, είναι σαφές ότι παραμένουν ως λόγοι ανάκλησης και οι ανωτέρω δυο λόγοι, δηλαδή το λογιστικό λάθος που στην ουσία είναι ειδικότερη περίπτωση πλάνης περί τα πράγματα αλλά και η προσκομιδή νεότερων στοιχείων (βλ. και άρθρ. 29 παρ.ΐβ’ του π.δ 774/1980), τώρα μάλιστα που την αίτηση αναστολής κρίνει άλλο δευτεροβάθμιο όργανο αυξημένης σύνθεσης.
Αντίθετα αίτηση ανάκλησης, με την οποία επιδιωκόταν η διαφορετική εκτίμηση και κρίση της υπόθεσης, με βάση τα ίδια νομικά και πραγματικά δεδομένα, δηλαδή μετά από επανεξέταση των ήδη κριθέντων ζητημάτων, ήταν και παραμείνει απαράδεκτη .
Δεύτερη αίτηση ανάκλησης από το ίδιο πρόσωπο κατά της ίδιας πράξης του Κλιμακίου δεν επιτρέπεται. Αντίθετα, έως τώρα, στην νομολογιακά διαμορφωμένη αίτηση ανάκλησης, δεν υπήρχε περιορισμός στις αιτήσεις ανάκλησης υπό τον όρο όμως ότι στην δεύτερη αίτηση θα γινόταν επίκληση νεότερων στοιχείων, που δεν ήταν γνωστά στο Τμήμα και όχι επανάκριση των ίδιων κριθέντων στοιχείων.
Ήδη κατά την νομολογία των Τμημάτων δεν επιτρέπεται η ανάκληση να αναφέρεται σε ήδη κριθέντα πραγματικά περιστατικά , δηλαδή να λειτουργεί ως αίτηση νέας εκτίμησης των ήδη κριθέντων από το Κλιμάκιο .
Περαιτέρω στη νέα θεσμοθετημένη αίτηση ανάκλησης λόγω της μη διάκρισης του α. 77 παρ.5 , η δεύτερη αίτηση ανάκλησης απαγορεύεται ακόμη και εάν η πρώτη απορρίφθηκε για τυπικούς λόγους.
Η διαδικασία ήταν (για τα Κλιμάκια) και παραμένει και για τα Τμήματα μυστική, αφού δεν προβλέπεται στις νέες ρυθμίσεις συμμετοχή των διαδίκων και δημόσια συνεδρίαση αλλά αντίθετα ρητά ορίζεται ότι το Τμήμα αποφαίνεται σε Συμβούλιο.
ΠΡΟΣΟΧΗ : Η ισχύς της διάταξης εφόσον δεν ορίζεται άλλως στις μεταβατικές διατάξεις αρχίζει από 2-4-2012. Αυτό σημαίνει ότι οι πράξεις των Τμημάτων που εξεδόθησαν έως την 1-4-2012 προσβάλλονται στο ίδιο το Τμήμα με την παλαιά νομολογιακή απρόθεουη αίτηση ανάκλησης, βάσει της Γενικής Αρχής ότι κρίσιμος είναι ο χρόνος έκδοσης της προσβαλλόμενης πράξης ή απόφασης. Πρόκειται για ένα ακόμη κενό του νομοθέτη του 4055/12 που έπρεπε οπωσδήποτε να θεσπίσει μεταβατική διάταξη.
Η αίτηση ανακλήσεως μοιάζει αλλά δεν πρέπει να συγχέεται με την αίτηση αναθεωρήσεως που λειτουργούσε ως «οιονεί ένδικο μέσο» κατά καταλογιστικών πράξεων των κλιμακίων (αρθ.29, 62 πδ774/80) και πλέον των Επιτρόπων ή ως γνήσιο ένδικο μέσο κατά αποφάσεων των τμημάτων που εκδίδονται επί εφέσεων των δημοσίων υπολόγων (αρθ.105-107 πδ 1225/81).
ΜΙΑ ΑΝΤΙΣΤΡΟΦΗ ΠΕΡΙΠΤΩΣΗ ΠΟΥ ΑΠΟΤΕΛΕΙ ΟΧΙ ΠΡΟΛΗΠΤΙΚΟ ΑΛΛΑ ΚΑΤΑΣΤΑΛΤΙΚΟ ΕΛΕΓΧΟ
Στα Χ.Ε.Π (Βλ. α.56 Ν. 4129/13 και προϊσχύσαν α.34 πδ 774/80) ο προληπτικός έλεγχος γίνεται σε δύο φάσεις. Κατά την έκδοση του ΧΕΠ ο έλεγχος περιορίζεται μόνο στη νομιμότητα της δαπάνης και ειδικότερα : α) εάν η δαπάνη για την οποία εκδόθηκε το ΧΕΠ προβλέπεται από διάταξη νόμου , β) εάν συντρέχουν οι τασσόμενες από το νόμο προϋποθέσεις έκδοσης του ΧΕΠ , ήτοι εάν υφίσταται επείγουσα υπηρεσιακή ανάγκη ή δαπάνες από τη φύση τους πολύπλοκες ( 1/02 Πρ. V Τμ. , 136/05 πραξ. ιv τμ.) , γ) εάν υπάρχει πίστωση στον οικείο Κ.Α.Ε και είναι δεκτικός έκδοσης ΧΕΠ, δ) εάν ο υπόλογος έχει τις ιδιότητες του α.38παρ.3 και ε) εάν στο πρόσωπο του υπολόγου συντρέχουν περιορισμοί όσον αφορά την έκδοση του ΧΕΠ (πχ προηγούμενο ΧΕΠ για το οποίο έχει λήξει η προθεσμία απόδοσης λογαριασμού και ο υπόλογος δεν έχει υποβάλλει τα δικαιολογητικά βλ. α.1 πδ 136/98. Αφού ο υπόλογος λάβει τα χρήματα του ΧΕΠ και πραγματοποιήσει την δαπάνη εν συνεχεία υποχρεούται να υποβάλλει στην υπηρεσία του Διατάκτη όλα τα δικαιολογητικά που έλαβε κατά την πραγματοποίηση της δαπάνης και υποβάλλει και αναφορά που κοινοποιείται στην αρμόδια Υ.Δ.Ε αλλά και στον Επίτροπο του ΕΣ. Επακολουθεί ο έλεγχος των δικαιολογητικών και η εκκαθάριση της δαπάνης από την Υ.Δ.Ε , η διαβίβαση των δικαιολογητικών στον Επίτροπο για τον τελικό έλεγχο και την απαλλαγή του υπολόγου (α.2παρ.8 του πδ 136/98). Εάν κατά την διάρκεια ελέγχου των δικαιολογητικών διαπιστωθεί ότι αυτά είναι νόμιμα και πλήρη ο επίτροπος προβαίνει σε «θεώρηση» τους (α.34 πδ 774/80), διαφορετικά τα δικαιολογητικά επιστρέφονται στην ΥΔΕ με πράξη του Επιτρόπου που εκθέτει τους λόγους μη έγκρισης. Μετά την συμπλήρωση των δικαιολογητικών και την έκθεση απόψεων της ΥΔΕ επί των παρατηρήσεων του Επιτρόπου ο τελευταίος είτε θεωρεί είτε εκδίδει καταλογιστική πράξη εις βάρος του υπολόγου (α.34παρ.6 του πδ 774/80 και 145 του πδ 1225/81). Όταν μέρος των πληρωμών ή και ολόκληρη η ενεργηθείσα σε βάρος του ΧΕΠ δαπάνη δεν έγιναν δεκτά κατά την εκκαθάριση από την Υ.Δ.Ε και απορρίφθηκαν, ο επίτροπος μπορεί με εισήγησή του να παραπέμψει αυτεπαγγέλτως η μετά από αίτηση του υπολόγου την υπόθεση στο οικείο Κλιμάκιο του ΕΣ προκειμένου να αποφανθεί σχετικώς (α.34παρ.2 του πδ 774/80). Η ιδιομορφία εδώ έγκειται στο ότι ο επίτροπος τάσσεται υπέρ της νομιμότητας της δαπάνης ενώ στα ΤΧΕ κατά (2/07 πρ.ν Τμ.). Προσοχή , εάν ο Επίτροπος δεν τάσσεται υπέρ τότε δεν μπορεί να συντάξει έκθεση διαφωνίας με τον Διατάκτη αλλά οφείλει να σύμφωνα με την παρ. 6 του άρθρου 56 να προβεί σε καταλογισμό. Τυχόν ασκηθείσα έκθεση διαφωνίας θα πρέπει να απορριφθεί από το Κλιμάκιο διότι είναι αναρμόδιο (1/2014 V Τμ).
Η ΕΚΘΕΣΗ ΑΡΣΗΣ ΤΩΝ ΑΜΦΙΒΟΛΙΩΝ (α.32παρ.5 ν.4129/13).
Στο πλαίσιο της ως άνω διαδικασίας ο Επίτροπος μπορεί σε περίπτωση που απλώς αμφιβάλλει σχετικά με τη θεώρηση χρηματικού εντάλματος να απευθυνθεί έκθεση στο αρμόδιο Κλιμάκιο του ΕλΣυν για την άρση των αμφιβολιών. Στην έκθεση ο Επίτροπος οφείλει να παραθέσει τα πραγματικά περιστατικά που συγκροτούν το ιστορικό της υπόθεσης, τη γενεσιουργό αιτία της δαπάνης, ενόψει του παρατεθέντος πραγματικού. Ακολούθως, πρέπει να προσδιορίζει κατά τρόπο σαφή και συγκεκριμένο το σημείο εκείνο, στο οποίο εστιάζεται η αμφιβολία του, εκθέτοντας τις περισσότερες της μιας ερμηνευτικές εκδοχές που δημιουργούν την αμφιβολία και την άποψή του αναφορικά μα το ποια από αυτές είναι η ορθή. Το Κλιμάκιο αίροντας την αμφιβολία επιστρέφει με πρακτικό του το φάκελο στον Επίτροπο, ο οποίος οφείλει να υπαγάγει τα πραγματικά περιστατικά στην ερμηνευθείσα από το Κλιμάκιο διάταξη και να προχωρήσει, εφόσον δεν διαπιστωθεί άλλος λόγος νομιμότητας ή κανονικότητας, στη θεώρηση του χρηματικού εντάλματος. Στις περιπτώσεις άρσης αμφιβολιών σχετικά με τη θεώρηση ή μη χρηματικών ενταλμάτων μπορεί ο Πρόεδρος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, αν κρίνει αναγκαίο λόγω της σοβαρότητας ή της γενικότητας να προκαλεί γνώμη της Ολομέλειας επί ζητήματος, το οποίο τίθεται εις αυτόν από το αρμόδιο Κλιμάκιο. Η γνώμη της Ολομέλειας είναι δεσμευτική για το Κλιμάκιο.
ΟΙ ΑΙΤΗΣΕΙΣ ΑΝΑΘΕΩΡΗΣΗΣ ΤΟΥ ΠΡΟΛΗΠΤΙΚΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ
Σε περίπτωση που θεωρηθεί χρηματικό ένταλμα κατά την διαδικασία του προληπτικού ελέγχου από το Επίτροπο του ΕΣ μπορεί η πράξη θεώρησης να ανακληθεί από το Ελεγκτικό Συνέδριο;
Όχι η πράξη αυτή δεν ανακαλείται. Διότι η πράξη θεώρησης καθιστά τον τίτλο πληρωμής νόμιμο και εφόσον εξοφληθεί ο δικαιούχος και αποδοθούν οι κρατήσεις απαλλάσσεται ο υπόλογος διαχειριστής. Μπορεί όμως να χορήσει αναθεώρηση για τους λόγους του άρθρου 48 ΚΝΕΣ (παλαιό 28 πδ 774/81).
