ΝΟΜΙΚΟ ΣΠΟΥΔΑΣΤΗΡΙΟ ΠΡΟΥΣΑΝΙΔΗ
ΑΠΑΓΟΡΕΥΕΤΑΙ ΑΥΣΤΗΡΑ Η ΑΝΑΠΑΡΑΓΩΓΗ ΤΩΝ ΣΗΜΕΙΩΣΕΩΝ. ΕΠΙΤΡΕΠΕΤΑΙ ΜΟΝΟ Η ΕΚΤΥΠΩΣΗ ΓΙΑ ΠΡΟΣΩΠΙΚΗ ΧΡΗΣΗ ΤΟΥ ΣΠΟΥΔΑΣΤΗ ΜΑΣ. ΤΟ ΕΓΓΡΑΦΟ ΦΕΡΕΙ ΑΟΡΑΤΟ ΗΛΕΚΤΡΟΝΙΚΟ ΚΩΔΙΚΟ ΠΟΥ ΑΠΟΚΑΛΥΠΤΕΙ ΤΟ ΣΥΝΟΛΟ ΤΩΝ ΕΚΤΥΠΩΣΕΩΝ ΚΑΘΩΣ ΚΑΙ ΤΟΥΣ ΤΥΧΟΝ ΜΗ ΕΞΟΥΣΙΟΔΟΤΗΜΕΝΟΥΣ ΤΡΙΤΟΥΣ ΧΡΗΣΤΕΣ. Η ΠΑΡΑΒΑΣΗ ΤΟΥ ΑΝΩΤΕΡΩ ΟΡΟΥ ΣΥΝΕΠΑΓΕΤΑΙ ΑΣΤΙΚΕΣ, ΠΟΙΝΙΚΕΣ ΚΥΡΩΣΕΙΣ ΚΑΙ ΑΞΙΩΣΕΙΣ ΑΠΟΖΗΜΙΩΣΕΩΣ ΚΑΤΑ ΤΟΥΣ ΣΧΕΤΙΚΟΥΣ ΝΟΜΟΥΣ.
Η έννοια της διοικητικής πράξης
Είναι νομική πράξη διοικητικού οργάνου, που εκδίδεται με διοικητική διαδικασία , επιδιώκει δημόσιο σκοπό και εισάγει ρύθμιση σε έννομη σχέση δημοσίου δικαίου, είτε γενική και απρόσωπη, οπότε πρόκειται για νέο κανόνα δικαίου (κανονιστική πράξη) , είτε ατομική σε σχέση με συγκεκριμένο διοικούμενο (ατομική διοικητική πράξη) , ή διαπιστώνει αναγκαία πραγματικά περιστατικά που αφορούν συγκεκριμένο διοικούμενο (διαπιστωτική πράξη), με βάση το ισχύον δίκαιο κατά το χρόνο εκδόσεως της (αρχή της νομιμότητας).
Σε άλλη ευρύτατη στην Ελλάδα παραλλαγή αποδίδεται και ο ορισμός « Δήλωση βούλησης διοικητικού οργάνου , που γίνεται σύμφωνα με ορισμένη διαδικασία ή και χωρίς διαδικασία , με την οποία θεσπίζεται μονομερώς ένας κανόνας δικαίου, δηλαδή θεσπίζεται μια νομική ρύθμιση κατ΄ενάσκηση δημόσιας εξουσίας με μόνη την βούληση του διοικητικού οργάνου.
Πολλές φορές τόσο στη θεωρία όσο και στους Νόμους και στη νομολογία συναντώνται οι όροι : « εκτελεστή διοικητική πράξη» , όπως στο άρθρο 95§1α Σ , εκτελεστή πράξη της διοίκησης . Πρόκειται για ταυτολογίες αφού ο όρος Διοικητική πράξη έχει ως βασικό του στοιχείο την εκτελεστότητα. Συνεπώς ορθά το άρθρο 30 του ΔΔΔσιας ορίζει ότι όπου στον Κώδικα απαντάται ο όρος εκτελεστή διοικητική πράξη αναφέρεται στην Διοικητική Πράξη.
Η διοικητική πράξη είναι το βασικό μέσο άσκησης της δημόσιας διοίκησης. Ο άλλος τρόπος είναι οι διοικητικές συμβάσεις , ενώ τέλος δρα και με υλικές ενέργειες που πάντα λαμβάνουν χώρα πάντα μετά την έκδοση των νομικών πράξεων.
ΤΑ ΣΤΟΙΧΕΙΑ ΤΗΣ ΕΝΝΟΙΑΣ
- ΤΟ ΟΡΓΑΝΙΚΟ ΚΡΙΤΗΡΙΟ : Η διοικητική πράξηπροέρχεται από διοικητικό όργανο ή από διοικητική αρχή (οργανικό κριτήριο).
Τόσο ο Συντακτικός στο άρθρο 95 §1α Σ όσο και ο δικονομικός νομοθέτης (α.45 πδ 18/89 και 63§1 ΚΔΔ) , κάνουν λόγο για «εκτελεστή πράξη διοικητικής αρχής». Αυτό σημαίνει ότι μόνο τα κρατικά όργανα που εντάσσονται στην εκτελεστική εξουσία κατά κανόνα μπορούν να εκδίδουν διοικητικές πράξεις. Τέτοια όργανα , αρνητικά προσδιοριζόμενα είναι όλα τα κρατικά όργανα που δεν εντάσσονται στην Νομοθετική και Δικαστική εξουσία. Δηλαδή ο ΠτΔ , η Κυβέρνηση (Πρωθυπουργός και Υπουργοί =Υπουργικό Συμβούλιο) , υφυπουργοί και όλοι οι αιρετοί, υπάλληλοι και όργανα που υπηρετούν σε υπουργεία, αποκεντρωμένες υπηρεσίες αυτών, ΝΠΔΔ, ΟΤΑ.
Αντίθετα κατά κανόνα ιδιώτες και νπιδ (ακόμη και εάν ακόμη έχουν κρατική προέλευση) δεν μπορούν να εκδώσουν διοικητική πράξη , δηλαδή δεν επιτρέπεται να ασκήσουν δημόσια εξουσία, αλλά αντίθετα κάθε ανάμιξη τους με τη μορφή νομικής πράξης σε έννομες σχέσεις δημοσίου δικαίου θα είναι ανυπόστατη και σε κάθε περίπτωση ακυρωτέα ( πράξεις εκδιδόμενες κατά νόσφιση εξουσίας ή αντιποίηση αρχής, ΣτΕ 1801/95, Ε τμ., ΕΥΔΑΠ και οριοθέτηση κατά νόσφιση εξουσίας του ρέματος του ποδονίφτη, 531/71, Ολομ. όπου και διάκριση από την καθ΄ύλην αναρμοδιότητα).
ΚΡΑΤΙΚΕΣ ΔΡΑΣΕΙΣ ΠΟΥ ΑΣΚΟΥΝΤΑΙ ΜΟΝΟ ΜΕ ΔΗΜΟΣΙΑ ΕΞΟΥΣΙΑ.
Κατά την νομολογία ορισμένες δραστηριότητες δεν μπορούν να ασκηθούν καν από ιδιώτες και ο μόνος τρόπος ρύθμισης τους είναι με διοικητικές πράξεις.
Έτσι η άσκηση δημόσιας εξουσίας από ιδιώτες , εν προκειμένω αστυνομικής εξουσίας, ως η κατεξοχήν δημόσια εξουσίας και έκφραση κυριαρχίας, κρίθηκε από την ολομέλεια του Στε , ότι ασκείται, διά της αστυνομικής αρχής, μόνο από το κράτος (και νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου που και αυτά είναι αποκεντρωμένες καθ ύλην κρατικές υπηρεσίες) και όχι από ιδιώτες ( ΣτΕ 15,16/2015, Ολομ., ΣτΕ 1934/98, Ολομ.).
Όμως με την ΣτΕ 3946/2002 Δ τμ. κρίθηκε ότι η ανάθεση καθηκόντων ελέγχου προσώπων και πραγμάτων στα αεροδρόμια σε ιδιωτικές επιχειρήσεις παροχής υπηρεσιών ασφαλείας δεν αντίκειται στις διατάξεις των άρθρων 1 § 3 και 26 § 2 του Συντάγματος, ούτε συνιστά ανεπίτρεπτη εκχώρηση σε ιδιώτες υπηρεσίας που ανήκει στη δημόσια εξουσία (πρβλ. ΣτΕ 1511/2002, 1934/98).
Ομοίως η παραχώρηση της χρήσης κοινόχρηστων πραγμάτων , όπως οι η διαχείριση των λιμένων γίνεται με διοικητική πράξη ή διοικητική σύμβαση ( ΣτΕ 891-895 Ολομ.,για τον ΕΟΤ και τις ακτές, 1211/10, 3776/12 Βατοπέδι, Ολομ., 2560/15, Ολομ.), των αιγιαλών και εν γένει του περιβάλλοντος, λόγω του δημόσιου σκοπού δεν δύναται να ασκείται από ιδιώτη ανήκει μάλιστα στην κεντρική εξουσία και καταρχήν γίνεται με Προεδρικά διατάγματα (με την ΣτΕ 3944/15, Ε τμ. 7μ, κρίθηκε ότι η συλλήβδην παραχώρηση με υπουργική απόφαση του συνόλου των αιγιαλών της χώρας στους πρωτοβάθμιους ΟΤΑ βρίσκεται εκτός των ορίων της εξουσιοδοτήσεως της παρ 5 άρθρου 13 ν 2971/01 , 1152/15, Ε τμ. 7μ. για το πρωτόκολλο αποβολής από αιγιαλό όταν δεν αμφισβητείται η κυριότητα).
Συνεπώς το κρίσιμο βασικό στοιχείο για να υπάρξει διοικητική πράξη είναι η πράξη να προέρχεται από διοικητικό όργανο κατά το οργανικό κριτήριο. Πάνω στο στοιχείο αυτό στοιχίζονται και τα υπόλοιπα στοιχεία σωρευτικά και ιδίως το λειτουργικό στοιχείο της άσκησης δημόσιας εξουσίας.
ΤΑ ΝΟΜΙΚΑ ΠΡΟΣΩΠΑ ΔΙΦΥΟΥΣ ΧΑΡΑΚΤΗΡΑ
Τι γίνεται όμως σε ορισμένες περιπτώσεις που ένα νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου κρατικής προέλευσης ασκεί αναμφισβήτητα δημοσία εξουσία και επιδιώκει δημόσιο σκοπό ; Η απάντηση είναι σαφής από την νομολογία : στην συγκεκριμένη αυτή δραστηριότητα λογίζεται ως νπδδ και έτσι έχουμε την νομολογιακή κατασκευή των νομικών προσώπων διφυούς χαρακτήρα . Αυτά κατά το μέγιστο της δράσης τους λογίζονται ως ιδιώτες ενώ στη συγκεκριμένη δραστηριότητα που κατά την νομολογία ασκείται δημόσια εξουσία λογίζονται ως ΝΠΔΔ. Τα νομικά πρόσωπα διφυούς χαρακτήρα είναι λοιπόν νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου που όμως έχουν συσταθεί από το κράτος το οποίο και τα εποπτεύει στενά, η δράση τους αντιμετωπίζεται από τα πολιτικά δικαστήρια και μόνο εφόσον η νομολογία κρίνει ότι συγκεκριμένη δραστηριότητα τους έχει στοιχεία δημόσιας εξουσίας τότε και μόνο αντιμετωπίζονται ως προς αυτήν ως ΝΠΔΔ. Συνεπώς ο μόνος σίγουρος επιστημονικός τρόπος εντοπισμού τους μελέτη της νομολογίας του ΣτΕ κατά περίσταση (ΣτΕ 1017/79, 1196/1981 και 2080/1987, 99/2002).
Ενδεικτικά έχουν κριθεί ότι αποτελούν ΝΠ διφυούς χαρακτήρα:
ü δημοτικές επιχειρήσεις ύδρευσης και αποχέτευσης όταν προβαίνουν στην κήρυξη απαλλοτρίωσης ή στη σύσταση δουλείας σε βάρος ακινήτων αναγκαίων για τα εκτελούμενα από αυτές έργα δημόσιας ωφέλειας ( βλ. ΣτΕ 1809/2003, 3445/1991, 108/1991 Ολομ.),
ü Ε.Ο.Μ.Μ.Ε.Χ. που αποτελεί μεν ν.π.ι.δ. αλλά όταν ασκεί αρμοδιότητα σχετική με την έκδοση πράξεων υπαγωγής ή ανάκλησης υπαγωγής επένδυσης στο ν. 1892/1990 ενεργεί ως όργανο με δημόσια εξουσία ( ΣτΕ 745/2005).
ü Ο ΟΣΚ (Οργανισμός Σχολικών Κτηρίων) ΝΠΙΔ (πρώην ΝΠΔΔ) όταν εκδίδει οικοδομικές άδεις για την ανέγερση σχολείων , ασκεί δημόσια εξουσία και είναι ως προς αυτήν ΝΠΔΔ (ΣτΕ ,Ε΄ 7μ,2676/01).
ü Ο Ο.Β.Ι (Οργανισμός Βιομηχανικής Ιδιοκτησίας) όταν εκδίδει διπλώματα Ευρεσιτεχνίας ή πράξεις έκπτωσης δικαιούχων ασκεί δημόσια εξουσία (ΣτΕ 1241/02).
ü Η εταιρία «Ελληνικά Τουριστικά Ακίνητα» ο έλεγχος της οποίας ανήκει, κατά νόμον, στο Δημόσιο, η εταιρεία αυτή, κατά την παραχώρηση ιδιαιτέρων δικαιωμάτων επί κοινοχρήστων πραγμάτων, τα οποία περιλαμβάνονται στη δημόσια περιουσία του Ε.Ο.Τ. και των οποίων η διαχείριση έχει ήδη περιέλθει σε αυτή, ασκεί δημόσια εξουσία και αποτελεί, κατά τούτο, ν.π.δ.δ., είναι δε αδιάφορο το γεγονός ότι η εν λόγω δράση αποτελεί μέρος της επιχειρηματικής της δραστηριότητας και αποβλέπει και σε επίτευξη κέρδους. Συνεπώς, οι σχετικώς εκδιδόμενες πράξεις της εταιρείας αποτελούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις, ανεξαρτήτως του αν εντάσσονται στη διαδικασία καταρτίσεως συμβάσεως περί παραχωρήσεως σε ιδιώτες της διαχειρίσεως και εκμεταλλεύσεως επιχειρηματικής μονάδας του ΕΟΤ που αποτελείται από έκταση, στην οποία περιλαμβάνονται κοινόχρηστα πράγματα, εφόσον οι αιτούντες έχουν την ιδιότητα τρίτων ως προς τη σύμβαση.( ΣτΕ Ολομ. 891-895, 2793/12, 7μ.= δεν αντίκειται η ανάθεση της διαχείρισης σε ΝΠΙΔ εάν πληρούνται οι προϋποθέσεις της Ολομ.)
ü Το ΕΚΕΠΙΣ (Εθνικό Κέντρο Πιστοποίησης Δομών Συνεχιζόμενης Επαγγελματικής Κατάρτισης), το οποίο είναι κατ΄ αρχήν ΝΠΙΔ, αποτελεί νομικό πρόσωπο διφυούς χαρακτήρα, το οποίο, κατά την άσκηση της ανωτέρω αρμοδιότητάς του (που έγκειται στην πιστοποίηση των ΚΕΚ, προκειμένου αυτά να αποκτήσουν δικαίωμα υλοποίησης των προγραμμάτων επαγγελματικής κατάρτισης που χρηματοδοτούνται από την Ευρωπαϊκή Ενωση, περιλαμβάνει δε όχι μόνον τον έλεγχο των κτιριακών και υλικοτεχνικών υποδομών των εν λόγω κέντρων, αλλά και έλεγχο των προγραμμάτων κατάρτισης, της επάρκειας και των επαγγελματικών προσόντων των εκπαιδευτικών τους) ενεργεί ως ΝΠΔΔ και ασκεί δημόσια εξουσία (ΣτΕ 92/2002).
ü Επειδή, ο Οργανισμός Σχολικών Κτιρίων ιδρύθηκε ως νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου με το ν.δ/γμα 4247/1962 (ΦΕΚ Α΄ 155) και έχει ως κύριο σκοπό την κατασκευή και εξοπλισμό των σχολικών κτιρίων, ακολούθως δε παρεσχέθη σ’ αυτόν η αρμοδιότητα για την έκδοση των οικοδομικών αδειών των δημοσίων κτιρίων που ανεγείρονται με την ευθύνη του (άρθρα 2 παρ. 1 Α.Ν. 627/1968, ΦΕΚ Α΄ 266, άρθρο 113 Ν. 1892/1990, ΦΕΚ Α΄ 101).Στη συνέχεια μετετράπη σε ΝΠΙΔ. Το ΣτΕ έκρινε ότι η εταιρεία λειτουργεί χάριν του δημοσίου συμφέροντος κατά τους κανόνες της ιδιωτικής οικονομίας, διεπόμενη από τις διατάξεις του κ.ν. 2190/1920 … και του ν. 2414/1996 …».Η αρμοδιότητά του να εκδίδει τις οικονομικές άδειες των δημοσίων κτιρίων που ανεγείρονται με την ευθύνη του, δοθέντος ότι στην περίπτωση αυτή ο Ο.Σ.Κ. ασκεί δημόσια εξουσία και ενεργεί, συνεπώς, ως νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου, αποτελούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις (ΣτΕ 2166/2002).
ü Ο Δκτης της Τραπέζης Ελλάδας αποτελεί διοικητική αρχή κατά την άσκηση της εποπτείας του επι των πιστωτικών ιδρυμάτων και στη περίπτωση αυτή οι πράξεις που εκδίδει ο ίδιος ή τα εξουσιοδοτημένα από αυτόν όργανα , όπως η Επιτροπή Τραπεζών και πιστωτικών Θεμάτων, είναι διοικητικές πράξεις (ΣτΕ 2085/12,3886/09,2938/01).
ü Η ΑτΕ όταν υπήρχε και ασκούσε εποπτεία στους αγροτικούς συνεταιρισμούς (ΣτΕ 191/93, 612/05).
ü Η ΔΕΗ όταν ενεργούσε ως φοράς κοινωνικής ασφάλισης του προσωπικού της εως το 1999 όταν με το .άρθρο 34 του ν.2773/99 συστάθηκε ΝΠΔΔ ΦΚΕ για το προσωπικό (ΣτΕ 785/06,993/03).
ü Ο ΕΟΜΕΧ ως προς τις πράξεις υπαγωγής επενδύσεων στον αναπτυξιακό Ν. 1892/90 (ΣτΕ 542/03, 745/05).
ü Επίσης ν.π.ι.δ. που λειτουργεί χάριν του δημοσίου συμφέροντος και έχει διφυή χαρακτήρα, ως προς την παρακολούθηση του συστήματος ποσοστώσεων γάλακτος, θεωρείται ο Εθνικός Οργανισμός Γάλακτος ( ΣτΕ 2639/2008),
- ΤΟ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΚΟ ΚΡΙΤΗΡΙΟ : ΑΣΚΗΣΗ ΔΗΜΟΣΙΑ ΕΞΟΥΣΙΑΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΡΥΘΜΙΣΗ ΕΝΝΟΜΩΝ ΣΧΕΣΕΩΝ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ.
Όπως προείπαμε η διοικητική πράξη εισάγει μονομερώς ρύθμιση, εκδίδεται για να πραγματοποιήσει αλλαγές στο νομικό καθεστώς είτε το νομοθετικό είτε αναφορικά με συγκεκριμένο διοικούμενο. Η στόχευση της αυτή καθιερώνει και την βασική διάκριση των διοικητικών πράξεων στην Ελλάδα, με καθαρά ποιοτικό κριτήριο : Κανονιστικές πράξεις εάν θεσπίζουν δυνάμει του άρθρου 43 §2 του Σ , ήτοι ειδικής ή ειδικότερης νομοθετικής εξουσιοδότησης νέους κανόνες δικαίου, νέους νόμους , είτε εάν εφαρμόζοντας τους νόμους σε συγκεκριμένο διοικούμενο εισάγουν ατομική ρύθμιση, δηλαδή ατομική διοικητική πράξη ή κατά νόμο επιβεβλημένη ατομική διαπίστωση κρίσιμων πραγματικών περιστατικών (διαπιστωτική ατομική πράξη). Περί της βασικής αυτής διάκρισης θα μιλήσουμε στα παρακάτω μαθήματα.
Στο σημείο αυτό θα πρέπει να πούμε ότι πράξεις της διοίκησης που ρυθμίζουν έννομες σχέσεις ιδιωτικού δικαίου κατά την πάγια νομολογία επιδιώκουν ιδιωτικούς σκοπούς και άρα δεν είναι διοικητικές.
- το ΣτΕ έχει δεχθεί ότι απαραδέκτως προσβάλλεται πράξη του Ο.Τ.Ε. ( ΣτΕ 5097/1984), ή του του Ο.Σ.Ε. όταν επιβάλλεται πειθαρχική ποινή σε υπάλληλο (ΣτΕ 4329/1976, 4718/1977) ή αφορά άλλου είδους υπηρεσιακή μεταβολή ( ΣτΕ 876/1998), της Ε.Ρ.Τ. (1702/1984), των ΕΛ.ΤΑ. ( ΣτΕ 4408/1976) και όταν αφορά επιλογή υπαλλήλου ( ΣτΕ 3585/1990), της εταιρείας ΗΛΠΑΠ για πράξη επιβολής πειθαρχικής ποινής σε υπάλληλό της ( ΣτΕ 1793/2004).
- Επίσης στο πλαίσιο της συναλλακτικής διοίκησης δεν τίθεται ζήτημα εκτελεστής διοικητικής πράξης δεδομένου ότι το Δημόσιο ενεργεί ως ιδιώτης επί τη βάσει ιδιωτικοοικονομικών κριτηρίων, χωρίς το στοιχείο της δημόσιας εξουσίας .
Παράδειγμα :
Α) Ο Υπουργός εκμισθώνει ακίνητο για να στεγαστούν υπηρεσίες του Υπουργείου. Εδώ η διαδικασία, η υποκείμενη έννομη σχέση= μίσθωση και ο σκοπός δεν διέπονται από το δημόσιο δίκαιο.
- Η εκμίσθωση σε αλιευτικούς συνεταιρισμούς ιχθυοτρόφων υδάτων του Δημοσίου δεν εχώρησε κατ’ ενάσκηση δημόσιας εξουσίας ( ΣτΕ 1689/1979)
- Πράξεις που έχουν εκδοθεί στα πλαίσια κατάρτισης σύμβασης μίσθωσης λεωφορείου για την εκτέλεση μεταφορικού έργου δεν δημιουργούν διοικητική διαφορά ( ΣτΕ 495/1980).
- Η ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗ ΠΡΑΞΗ ΕΠΙΔΙΩΚΕΙ ΝΑ ΙΚΑΝΟΠΟΙΗΣΕΙ ΔΗΜΟΣΙΟ ΣΚΟΠΟ.
Oι διοικητικές πράξεις πρέπει να πληρούν το λειτουργικό κριτήριο της άμεσης εξυπηρέτησης δημόσιου σκοπού. Οι πράξεις της Διοίκησης, οι οποίες είναι αμέτοχες του λειτουργικού αυτού στοιχείου, κινούνται σε κύκλο σχέσεων του ιδιωτικού δικαίου, έστω και αν φέρουν τα εξωτερικά γνωρίσματα μονομερούς διοικητικής πράξης και παράγουν έννομα αποτελέσματα (ΣτΕ 3776/12, Ολομ. Βατοπέδι, Ολ 896-99,3032-33/2008,1562-3/1986, καθώς επίσης και ΣτΕ 4246/2009,349/2007,3144/2006,1422/2002,3118/2001,1941,3187/2000,2000,2556/1999,2329,6322/1996,1969,2895/1993,2272/1986,2424/1984,924,927/1982).
- Η ΚΥΑ με την οποία εγκρίνεται ή τροποποιείται ο οργανισμός της ΑΤΕ είναι διοικητική πράξη λόγω σκοπού (ΣτΕ 1233/04).
ΕΙΔΙΚΑ ΤΟ ΕΣΩΤΕΡΙΚΟ ΣΤΟΙΧΕΙΟ ΤΟΥ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΣΚΟΠΟΥ ΣΤΗΝ ΕΝΝΟΙΑ ΤΗΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΠΡΑΞΗΣ
Είναι κριτήριο που χρησιμοποιείται για να διακρίνει πράξεις που προέρχονται με βάση το οργανικό κριτήριο από διοικητικό όργανο αλλά αναφέρονται σε έννομο σχέση ιδιωτικού δικαίου (υποκείμενη αιτία) και επιδιώκουν έτσι να ικανοποιήσουν κατά κανόνα ιδιωτικό σκοπό και όχι δημόσιο.
ΕΝΝΟΜΗ ΣΧΕΣΗ ΙΔΙΩΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ +ΙΔΙΩΤΙΚΟΣ ΣΚΟΠΟΣ = ΔΗΜΟΣΙΟ ΔΡΑ ΩΣ ΙΔΙΩΤΗΣ.
- Πρωτόκολλο διοικητικής αποβολής ακόμη και από δασική έκταση κατατείνει στην ικανοποίηση της κυριότητας και προσβάλλεται με ανακοπή από τον ιδιώτη στο κατά τόπο αρμόδιο Μονομελές Πρωτοδικείο του οποίου η απόφαση δεν υπόκειται σε ένδικα μέσα (βλ. ν.4072/12., α. 326 παρ.2 που τροπ. παράγραφοιυς2, 4 και 6 του άρθρου 61 του ν.δ. 86/196 ).Η φύση της διαφοράς ως ιδιωτικού δικαίου δεν μεταβάλλεται από το ότι το πρωτόκολλο έχει όλα τα χαρακτηριστικά της διοικητικής πράξης (ΑΕΔ 81/1991).
- Ή η απόφαση του Δήμου ως μετόχου ΑΕ να συνάψει σύμβαση δανείου με το Ταμείο Παρακαταθηκών και δανείων με σκοπό την αύξηση του μετοχικού κεφαλαίου δεν είναι διοικητική πράξη διότι ανάγεται στην επιχειρηματική δράση του Δήμου (ΣτΕ Ολομ.1271/02).
- Υπόθεση Βατοπέδι (ΣτΕ Ολομ. 3776/2012).
ΕΝΝΟΜΗ ΣΧΕΣΗ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ + ΔΗΜΟΣΙΟΣ ΣΚΟΠΟΣ= ΑΣΚΗΣΗ ΔΗΜΟΣΙΑ ΕΞΟΥΣΙΑΣ ΠΟΥ ΜΠΟΡΕΙ ΝΑ ΜΕΤΑΒΑΛΛΕΙ ΚΑΙ ΤΗ ΦΥΣΗ ΤΟΥ ΕΚΔΙΔΟΝΤΟΣ ΟΡΓΑΝΟΥ= ΙΔΙΩΤΗΣ ΠΟΥ ΔΡΑ ΩΣ ΔΗΜΟΣΙΟ (ΝΠΔΙΦΥΟΥΣ ΧΑΡΑΚΤΗΡΑ)
- ΑΝΤΙΘΕΤΑ ΟΜΩΣ Η ΑΣΚΗΣΗ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΕΞΟΥΣΙΑΣ ΚΑΙ ΣΚΟΠΟΥ ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΕΝΝΟΜΗ ΣΧΕΣΗ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ ΜΠΟΡΕΙ ΝΑ ΜΕΤΑΒΑΛΛΕΙ ΤΗΝ ΝΟΜΙΚΗ ΦΥΣΗ ΕΝΟΣ ΝΠΙΔ(ΚΡΑΤΙΚΗΣ ΠΡΟΕΛΕΥΣΗΣ) ΣΕ ΝΠΔΔ , ΠΑΝΤΑ ΒΕΒΑΙΑ ΕΙΔΙΚΑ ΜΕ ΑΥΤΗ ΤΗ ΔΡΑΣΗ (ΝΟΜΙΚΑ ΠΡΟΣΩΠΑ ΔΙΦΥΟΥΣ ΧΑΡΑΚΤΗΡΑ. ΕΤΣΙ : Γεννούν ακυρωτική διαφορά τα πρωτόκολλα διοικητικής αποβολής του ΕΟΤ ή των Ελληνικών Τουριστικών Ακινήτων Α.Ε κατά οποιουδήποτε τρίτου που κατέχει χώρους του Υπουργείου Πολιτισμού (το σπήλαιο Πετραλώνων) διότι ασκείται δημόσια εξουσία και αιτία έχουν την προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς και όχι την κυριότητα, ανεξάρτητα από το εάν η υποκείμενη σύμβαση μίσθωσης υπόκειται στο ιδιωτικό δίκαιο (ΣτΕ Ολομ. 88/2011).
- Οι πράξεις παραχώρησης δικαιωμάτων επί κοινοχρήστων περιέχουν ενάσκηση δημόσιας εξουσίας και γεννούν ακυρωτικές διαφορές εάν ο νόμος δεν ορίζει ότι είναι ουσίας, ανεξάρτητα από την σύμβαση που επακολουθεί και από το εάν προέρχονται από ΝΠΙΔ κρατικής σύστασης πχ προκήρυξη ΟΛΠ ΑΕ για σύναψη σύμβασης ράμπας επί του λιμένος (ΣτΕ Ολομ. 1211/10, ΣτΕ ολομ. 891-5).
- ΕΚΔΙΔΕΤΑΙ ΒΑΣΕΙ ΕΙΔΙΚΗΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑΣ
Πρόκειται για κριτήριο επικουρικό διότι όπως επισημάνθηκε και στην υπ΄αριθμ. ΣτΕ 3776/2012 Ολομ.(υπόθεση Βατοπεδίου) δεν ασκεί επιρροή στη φύση της προκείμενης διαφοράς ούτε το γεγονός ότι για την έκδοση πράξεως κατ’ εφαρμογήν των διατάξεων του προαναφερθέντος Α.Ν. 1539/1938 προβλέπεται η προηγούμενη τήρηση διοικητικής διαδικασίας. Τούτο δε διότι η δράση του Δημοσίου διέπεται από την αρχή της νομιμότητας ακόμη και όταν αναπτύσσεται στο πλαίσιο σχέσεων του ιδιωτικού δικαίου.
Κυρίως το κριτήριο αυτό ασκεί επιρροή στις διαφορές που έχουν σχέση με το εργασιακό καθεστώς εργαζομένων στο δημόσιο (κυρίως του Γ τμήματος) όπως η αμφισβήτηση της νομιμότητας των πράξεων μεταφοράς του προσωπικού με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου αορίστου και ορισμένου χρόνου των κοινωφελών επιχειρήσεων των δήμων, οι οποίες λύονται, στον οικείο δήμο ή σε νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου αυτού, με την ίδια σχέση εργασίας, σύμφωνα με την διάταξη του άρθρου 109 παρ. 7 του ν. 3852/2010, δεν είναι διοικητική πράξη και δημιουργεί διαφορά ιδιωτικού δικαίου. Και τούτο, διότι η σχέση των υπαλλήλων με τα ανωτέρω νομικά πρόσωπα είναι ιδιωτικού δικαίου, για τη δε μεταφορά των υπαλλήλων απαιτείται μόνο η λήψη απόφασης από το αρμόδιο δημοτικό συμβούλιο, χωρίς τήρηση ειδικής διοικητικής διαδικασίας ( ΣτΕ 4664/15, Γ τμ.).
ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΕΣ ΠΡΑΞΕΙΣ ΠΟΥ ΔΕΝ ΠΡΟΣΒΑΛΛΟΝΤΑΙ ΜΕ ΑΙΤΗΣΗ ΑΚΥΡΩΣΗΣ
ΟΙ ΚΥΒΕΡΝΗΤΙΚΕΣ ΠΡΑΞΕΙΣ
Αν και το άρθρο 95§1α ορίζει ότι με αίτηση ακύρωσης προσβάλλονται όλες οι εκτελεστές διοικητικές πράξεις το άρθρο 45 παρ. 5 του π.δ. 18/1989 ορίζει ότι δεν υπόκεινται σε αίτηση ακυρώσεως οι κυβερνητικές πράξεις και διαταγές που ανάγονται στη διαχείριση της πολιτικής εξουσίας.
Οι κυβερνητικές πράξεις έχουν όλα τα χαρακτηριστικά των διοικητικών πράξεων αλλά με αυτές δεν ασκείται εν στενή εννοία διοικητική δράση , αλλά αντιμετωπίζονται από τα ανώτατα όργανα του κράτους πολιτικής φύσεως ζητήματα αναγόμενα στη διαχείριση προβλημάτων υψίστης σημασίας για την χώρα.
Δεν υπάρχουν συγκεκριμένα κριτήρια για να χαρακτηριστεί μια πράξη κυβερνητική αλλά ακολουθείται το νομολογιακό – περιπτωσιολογικό προηγούμενο.Ο χαρακτηρισμός ορισμένων διοικητικών πράξεων ως κυβερνητικών, εξαιρουμένων από τον ακυρωτικό έλεγχο του Συμβουλίου της Επικρατείας, ανήκει αποκλειστικώς στην αρμοδιότητα του ΣτΕ και όχι του νομοθέτη (ΣτΕ Ολ 1117/2014).
- ΣτΕ 2787/15, Ολομ., ΔΗΜΟΨΗΦΙΣΜΑ ΚΥΒΕΡΝΗΤΙΚΗ ΠΡΑΞΗ , Απαράδεκτη η αίτηση ακύρωσης κατα του προεδρικού διατάγματος που προκήρυξε το δημοψηφίσμα της 5-7-2015 για κρίσιμο εθνικό θέμα κατά το α.44§2 Σ καθώς και της πρότασης του Υπουργικού Συμβουλίου (μειοψ. συγκλίνουσα αρμόδιο το ΑΕΔ).Προσβαλλόμενες πράξεις:α) το π.δ. 38/28.6.2015 (Α΄ 63) περί Προκήρυξης Δημοψηφίσματος για κρίσιμο εθνικό θέμα, και, συγκεκριμένα, για να εγκριθεί ή να απορριφθεί το σχέδιο συμφωνίας, το οποίο κατέθεσαν η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα και το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο στο Eurogroup της 25.06.2015· β) η από 26.6.2015 απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου (Α΄ 62) περί υποβολής πρότασης διενέργειας Δημοψηφίσματος για κρίσιμο εθνικό θέμα κατά το άρθρο 44 παρ. 2 εδ. α΄ του Συντάγματος.
- Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας 22/2007 με την οποία κρίθηκε ότι η επέμβαση του Υπουργού Δικαιοσύνης στη διαδικασία αναγκαστικής εκτέλεσης εις βάρος αλλοδαπού δημοσίου με την έκδοση εκ μέρους του άδειας, περιορίζεται αποκλειστικά και μόνο στην εκ μέρους του στάθμιση της σκοπιμότητας επίσπευσης της αναγκαστικής εκτέλεσης από την πλευρά της μη διατάραξης ή της εξυπηρέτησης των καλών σχέσεων της χώρας με την οικεία αλλοδαπή πολιτεία.
- το π.δ. περί διαλύσεως της βουλής ( ΣτΕ3331/2005, 1199/1986),
- η παράλειψη διορισμού υπουργού για θέματα Κρήτης, εκδηλωθείσα δια του π.δ. διορισμού των μελών της κυβέρνησης, και η ανάθεση συντονιστικών αρμοδιοτήτων της κυβερνητικής πολιτικής σε ορισμένη περιοχή του κράτους στον υπουργό Επικρατείας ( ΣτΕ 557/2003).
- Η δήλωση του πρωθυπουργού στη βουλή σχετικά με την αναγραφή του θρησκεύματος στις ταυτότητες ανάγεται στις σχέσεις βουλής – κυβέρνησης και δεν αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη ( ΣτΕ 2279/2001).
- Επίσης κυβερνητικές πράξεις εντοπίζονται και στον τομέα των διεθνών σχέσεων της χώρας, όπως η συνομολόγηση, ερμηνεία, εκτέλεση και καταγγελία διεθνών συμβάσεων ή η χρήση αεροπορικών βάσεων από πολεμικά αεροσκάφη άλλων κρατών ( ΣτΕ 1395/2004).
ΔΙΑΚΡΙΣΕΙΣ ΤΩΝ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΩΝ ΠΡΑΞΕΩΝ
Α. Η ΒΑΣΙΚΗ ΔΙΑΚΡΙΣΗ
α) Κανονιστικές και ατομικές διοικητικές πράξεις:Ανάλογα με το αν η διοικητική πράξη εισάγει ειδική και συγκεκριμένη ρύθμιση (ατομική) ή γενική και απρόσωπη, δηλαδή νέο κανόνα δικαίου (ουσιαστικό νόμο ).
Εμπειρικά θα μπορούσαμε να πούμε ότι η ατομική διοικητική πράξη συνήθως περιέχει τα στοιχεία ταυτότητας του διοικούμενου προς τον οποίο απευθύνεται π.χ. είναι ατομική η πράξη που χορηγεί δίπλωμα οδηγήσεως στον Δημήτριο Δημητρόπουλο.
Αντίθετα η κανονιστική αναφέρεται και εισάγει για πρώτη φορά μια νέα νομοθετική ρύθμιση που δεσμεύει όπως ο τυπικός νόμος μια ολόκληρη κατηγορία προσώπων , ένα γένος πολιτών π.χ. τους μαθητές, τους έχοντας τροχοφόρα, κ.λ.π. απρόσωπα.
Συνεπώς το κρίσιμο στοιχείο διάκρισης είναι το εάν τίθεται με την πράξη κατά πρώτον νέος κανόνας δικαίου, νέος ουσιαστικός νόμος. Αντίθετα η ατομική διοικητική πράξη δεν εισάγει νέα ρύθμιση αλλά μεταφέρει σε ατομικό επίπεδο , σε συγκεκριμένο διοικούμενο την ρύθμιση του νόμου. Προσωποποιεί τον νόμο .
Στο σημείο αυτό θα πρέπει να διευκρινιστεί ότι οσάκις η κανονιστικού περιεχομένου διοικητική πράξη εκδίδεται από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας , ονομάζεται κανονιστικό διάταγμα, αφού ούτως ή άλλως όλες οι πράξεις του ΠτΔ ονομάζονται διατάγματα. Τη διάκριση μεταξύ κανονιστικού διατάγματος και κανονιστικής πράξεως εισάγει το ίδιο το Σύνταγμα στο άρθρο 43 παρ.2 .
Νομοθετική εξουσιοδότηση
Άσκηση κανονιστικής αρμοδιότητας βάσει νομοθετικής εξουσιοδότησης σημαίνει ότι το νομοθετικό όργανο αναθέτει με πράξη του, δηλαδή με νόμο, σε ορισμένο διοικητικό όργανο την αρμοδιότητα να θεσπίζει με κανονιστικές πράξεις του πρωτεύοντες κανόνες δικαίου, που ιδρύουν νέες υποχρεώσεις ή νέα δικαιώματα για τους διοικουμένους, και τους οποίους διαφορετικά θα θέσπιζε το ίδιο το νομοθετικό όργανο ως αποκλειστικά αρμόδιο.
Η εξουσιοδότηση συνεπάγεται μετακίνηση αρμοδιότητας στο εξουσιοδοτούμενο όργανο, του οποίου οι αρμοδιότητες διευρύνονται κατά την έκταση και το περιεχόμενο. Με την εξουσιοδότηση, το εξουσιοδοτούμενο όργανο ασκεί την αρμοδιότητα ως δική του. Η νομοθετική εξουσιοδότηση ρυθμίζεται στις παραγράφους 2 και 4 του άρθρου 43 του Συντάγματος, διακρίνεται σε ειδική, ειδικότερη (α.43παρ.2) και γενική (43παρ.4 βάσει νόμου-πλαισίου).
Η παράγραφος 2 του άρθρου 43 αφορά την ειδική εξουσιοδότηση. Το πρώτο εδάφιο της διάταξης ορίζει ότι, ύστερα από πρόταση του αρμόδιου Υπουργού, επιτρέπεται η έκδοση κανονιστικών διαταγμάτων, με ειδική εξουσιοδότηση νόμου και μέσα στα όριά της. Η εξουσιοδότηση αυτή παρέχεται στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας.
Η νομοθετική εξουσιοδότηση είναι αντισυνταγματική όταν κρίνεται γενική και αόριστη, δηλαδή προβαίνει μόνο σε γενικό καθορισμό των αντικειμένων που μπορούν να μεταβιβαστούν χωρίς να προσδιορίζει την έκτασή τους, με συνέπεια να αφίεται παντελώς στην κρίση της Διοίκησης η επιλογή των αντικειμένων αυτών, οι δε κανονιστικές πράξεις που έχουν εκδοθεί βάσει αυτής πάσχουν ακυρότητα.
Τα χαρακτηριστικά της ειδικής νομοθετικής εξουσιοδότησης : Ειδική και ορισμένη , δηλαδή πρέπει να προσδιορίζει κατά τρόπο συγκεκριμένο το αντικείμενο της , το θέμα που πρέπει να ρυθμιστεί με την κανονιστική πράξη. Η εξουσιοδότηση είναι ειδική ακόμη και εάν καταλαμβάνει έναν εξαιρετικά μεγάλο αριθμό θεμάτων ή ακόμη και έναν ολόκληρο τομέα της κρατικής δράσης, εφόσον όμως απαριθμεί κατά τρόπο συγκεκριμένο τα ρυθμιστέα θέματα (ΣτΕ ολομ. 1466/95).
Η νομοθετική εξουσιοδότηση είναι ορισμένη όταν υπάρχουν επαρκή κριτήρια, γενικές αρχές, διδάγματα της κοινής πείρας και κατευθύνσεις που καθορίζουν κατά βάση το πλαίσιο της ρύθμισης των θεμάτων που αφορά. Δεν απαιτείται όμως η εξουσιοδοτική διάταξη να διαγράφει η ίδια ή με παραπομπή σε άλλη διάταξη νόμου βασικές αρχές το πλαίσιο των οποίων οφείλει να ακολουθήσει η Διοίκηση.
Όταν η νομοθετική εξουσιοδότηση δίδεται σε άλλα όργανα της διοίκησης πρέπει να είναι ειδικότερη, Πρόκειται για ποσοτική διαφοροποίηση υπό την έννοια ότι το θέμα της ρύθμισης θα πρέπει όχι μόνο να αναφέρεται κατά τρόπο συγκεκριμένο αλλά και να ρυθμίζεται , έστω σε γενικές γραμμές από τον εξουσιοδοτικό νόμο (ΣτΕ ολομ.1101/02, ΣτΕ 2820/00). Με την ΣτΕ Ολομ. 1210/2010κρίθηκε ότι πρέπει το νομοθετικό κείμενο ή άλλο νομοθετικό κείμενο στο οποίο παραπέμπει να περιέχει όχι απλώς τον καθύλη προσδιορισμό του αντικείμενου της εξουσιοδότησης αλλά και την ουσιαστική ρύθμιση του, έστω και σε γενικό αλλά ορισμένο πλαίσιο π.χ ειδικότερη κρίθηκε με την 4025/98 η εξουσιοδότηση για τον καθορισμό του ύψους εισιτηρίου το καζίνο, όταν ο νόμος ρυθμίζει τα λοιπά για το καζίνο θέματα. Ομοίως και όταν έχουμε ρυθμίσεις οργανωτικών θεμάτων της διοίκησης όπως κατάργηση διευθύνσεων ,γραφείων , τμημάτων, ανακατανομή υπαλλήλων κλπ μπορεί να γίνει με κανονιστική πράξη (ΣτΕ 2227/86).
Όμως ο καθορισμός των προσόντων των υποψηφίων για πρόσληψη ειδικών επιστημόνων σε δημόσια υπηρεσία πρέπει να περιγράφεται σε γενικές γραμμές ή ο νόμος πρέπει να παραπέμπει στα προσόντα άλλων διατάξεων (ΣτΕ 3276/98). Ομοίως κρίθηκε με την ΣτΕ ολομ. 930/90 αντισυνταγματική η νομοθετική εξουσιοδότηση προς το Ραδιοτηλεοπτικό να καθορίζει τους όρους τους προεκλογικού τηλεοπτικού διαλόγου αφού ο εξουσιοδοτικός νόμος δεν περιείχε τους βασικούς κανόνες της ρύθμισης , ούτε και παρέπεμπε σε άλλα νομοθετήματα.
ΓΙΑ ΠΟΙΑ ΘΕΜΑΤΑ Η ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΗ ΕΞΟΥΣΙΟΔΟΤΗΣΗ ΕΙΝΑΙ ΕΙΔΙΚΗ ΔΗΛΑΔΗ ΠΡΕΠΕΙ ΝΑ ΔΙΔΕΤΑΙ ΑΠΟΚΛΕΙΣΤΙΚΑ ΣΤΟΝ ΠτΔ.
Η νομοθετική εξουσιοδότηση με βάση τα πορίσματα της νομολογίας του ΣτΕ δεν μπορεί να είναι ειδικότερη, αλλά θα πρέπει το αναφερόμενο θέμα να το ρυθμίζει σε γενικές γραμμές ο ίδιος ο τυπικός νόμος ή εάν δεν το πράττει να παρέχει ειδική εξουσιοδότηση :
α) Επί θεμάτων διαχείρισης περιβάλλοντος και πολεοδομικών θεμάτων που θέτουν όρους και περιορισμούς δομήσεως (ΣτΕ Ολομ. 3661/05)
β) Οι όροι και προϋποθέσεις ασκήσεως επαγγέλματος (ΣτΕ 1634/09, 2272, 3976/2000 7μ, 3276/08).
Μάλιστα ο κανόνας αυτός ισχύει και όταν μεταφέρονται στο εσωτερικό δίκαιο οδηγίες που αφορούν την άσκηση επαγγέλματος (ΣτΕ Ολομ 1210/10,2185/04). Αντίθετα με την ΣτΕ 664/88 κρίθηκε σύμφωνη με το 43παρ2 η εξουσιοδότηση προς τον Υπουργό να θεσπίσει κανονισμό μεταλλευτικών εργασιών με νομοθετική εξουσιοδότηση από τον Μεταλλευτικό Κώδικα γιατί θεωρήθηκε ότι αποτελεί τεχνικό θέμα (εντοπισμό ορυκτών). Βλ. και πρόσφατη 235/2012 για Σχολές οδηγών Ολομ. σε ΕΔΔΔΔ 2012, σ.92 με παρατηρήσεις μου).
γ) Ο τρόπος επιλογής προϊσταμένων στις δημόσιες υπηρεσίες (ΣτΕ 2286/98).
δ) Δεν μπορεί ο Πρόεδρος της Βουλής να τροποποιεί με κανονιστική πράξη τον ΚΑΒ. Η διάταξη του άρθρου 162 παρ. 7 του Κανονισμού της Βουλής καθ’ όσον, δεν περιορίζεται στην παροχή στον Πρόεδρο της Βουλής εξουσίας ρυθμίσεως ειδικότερων θεμάτων ή θεμάτων λεπτομερειακού χαρακτήρα, σε σχέση με τη θεσπισθείσα δια του ψηφισθέντος από την Ολομέλεια της Βουλής κανονισμού ρύθμιση, αλλά παρέχει στον Πρόεδρο της Βουλής εξουσία τροποποιήσεως του ψηφισθέντος από την Ολομέλεια της Βουλής Κανονισμού, δεν θεσπίζεται εγκύρως, κατά τις ανωτέρω διατάξεις του άρθρου 65 παρ. 1 και 6 του Συντάγματος που επιβάλλουν την θέσπιση του Κανονισμού από την ίδια την Βουλή (ΣτΕ ΟΛΟΜ 983/2012).
Γενική Νομοθετική Εξουσιοδότηση βάσει Νόμου Πλαισίου
Η παράγραφος 4 του άρθρου 43 προβλέπει την παροχή προς τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας εκτεταμένης νομοθετικής εξουσιοδότησης με νόμους που καθορίζουν σε γενικό πλαίσιο τα θέματα τα οποία θα ρυθμιστούν με κανονιστικά διατάγματα. Στην περίπτωση αυτή, ο εξουσιοδοτικός νόμος, που ονομάζεται νόμος-πλαίσιο, προέρχεται από την Ολομέλεια της Βουλής και πρέπει να καθορίζει τις γενικές γραμμές και κατευθύνσεις που θα ακολουθήσει η Διοίκηση κατά τη ρύθμιση των θεμάτων που περιλαμβάνονται στην εξουσιοδότηση καθώς και τα χρονικά όρια για τη χρήση της εξουσιοδότησης [ΣτΕ 3947/2002. Μετά την πάροδο του χρονικού ορίου που προβλέπεται στον εξουσιοδοτικό νόμο-πλαίσιο δεν είναι πλέον δυνατή η χρήση της νομοθετικής εξουσιοδότησης ούτε για την τροποποίηση διατάξεων προεδρικού διατάγματος που έχει εκδοθεί δυνάμει αυτής. Η τροποποίηση είναι δυνατή είτε με τυπικό νόμο είτε με διάταγμα εκδιδόμενο δυνάμει νεότερης νομοθετικής εξουσιοδότησης (βλ. ΠΕ 606/1982)], δηλαδή για την έκδοση των σχετικών κανονιστικών πράξεων. Σε αντιδιαστολή προς τη γενική εξουσιοδότηση της παραγράφου 4, για την εξουσιοδότηση της παραγράφου 2 δεν απαιτείται χρονικός περιορισμός, εκτός εάν αυτός είναι αναγκαίο στοιχείο για να θεωρηθεί η εξουσιοδότηση ορισμένη. Το χρονικό όριο είναι ένας βασικός λόγος που έχουν εγκαταλειφθεί ρυθμίσεις με Νόμους Πλαίσιο.
ΥΠΕΞΟΥΣΙΟΔΟΤΗΣΗ
Η μεταβίβαση της εξουσιοδότησης λέγεται υπεξουσιοδότηση και καταρχήν ΑΠΑΓΟΡΕΥΕΤΑΙ.
Κατ΄ εξαίρεση επιτρέπεται στις εξής περιπτώσεις :
Α) Όταν το προβλέπει ρητά συγκεκριμένη διάταξη του εξουσιοδοτικού νόμου (ΣτΕ 3435/03). Ο εξουσιοδοτικός νόμος μπορεί να είναι και Πράξη Νομοθετικού Περιεχομένου (ΠΝΠ) εφόσον βέβαια κυρωθεί (ΣτΕ 895/89).
Β) Χωρίς να το προβλέπει ο νόμος αλλά για θέματα εντελώς επουσιωδώς λεπτομερειακά ή επουσιωδώς τοπικά πχ ο καθορισμός του περιοχής λειτουργίας ΤΑΧΙ με νομαρχιακή απόφαση (ΣτΕ 4199-20/97, ΠΕ Ολομ. 144/08) ή τα δικαιολογητικά που έπρεπε να υποβληθούν σε επιτροπές κρίσεως που καθόρισε με υπεξουσιοδοτήση υπουργική απόφαση για τους αγωνιστές εθνικής αντίστασης (ΣτΕ 154/2000) [ΣτΕ 686/2009: η πράξη του αιρετού Νομάρχη με την οποία καθορίζεται περιοχή κοινής λειτουργίας επιβατηγών δημοσίας χρήσεως αυτοκινήτων δυνάμει του άρθρου 8 παρ. 5 περ. γ΄ του πδ 244/1997, φέρει χαρακτήρα κανονιστικό και εκδίδεται κατ’ επιτρεπτή υπεξουσιοδότηση που παρέχεται με την ανωτέρω διάταξη. Βλ. και ΣτΕ 2415/2007, 959/2003,
Γ) Επίσης χωρίς να το προβλέπει ο νόμος για θέματα εσωτερικής φύσης, όπως η διάρθρωση των υπηρεσιακών μονάδων σε γραφεία και ο καθορισμός των αρμοδιοτήτων τους, υπό την προϋπόθεση βεβαίως ότι αυτά ρυθμίζονται κατά βάση με την κανονιστική πράξη.
ΑΠΑΓΟΡΕΥΣΗ ΑΝΑΔΡΟΜΙΚΗΣ ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΗΣ ΕΞΟΥΣΙΟΔΟΤΗΣΗΣ
Από το 1991 με μεταστροφή της νομολογία τέθηκε θέμα στην πρακτική των κυβερνήσεων να εκδίδουν χωρίς νομοθετική εξουσιοδότηση κανονιστικής πράξης με την πρόβλεψη ότι θα κυρωθούν αναδρομικά με νόμο που θα ψηφίσει η βουλή. Με τις ΣτΕ ολομ. 3596,3597/91 κρίθηκε ότι η πρακτική αυτή παραβιάζει την διάκριση των εξουσιών και ευθέως το άρθρο 43 §2 Σ. Συνεπώς η κανονιστική πράξη για το διάστημα που ίσχυσε χωρίς νομοθετική εξουσιοδότηση είναι άκυρη όπως άκυρες είναι και οι ατομικές πράξεις που στηρίχθηκαν σε αυτήν και εκδόθηκαν κατά το διάστημα εκείνο . Αντίθετα η κανονιστική πράξη εφόσον εκδοθεί ο «κυρωτικός» Νόμος γίνεται τμήμα του νόμου και ισχύει εφεξής.
Επίσης έχει κριθεί ότι δεν επιτρέπεται να κυρωθεί με νόμο κανονιστική ή ατομική διοικητική πράξη μετά την συζήτηση της αιτήσεως ακυρώσεως δε διότι με τον τρόπο αυτόν, με την μονομερή δηλαδή πράξη ενός μέρους της ενδίκου διαφοράς (του Ελληνικού Δημοσίου μέσω της νομοθετικής λειτουργίας) επιλύεται η διαφορά αυτή και στερείται αντικειμένου η εκκρεμής αίτηση ακυρώσεως, ενώ δεν καταλείπεται πλέον στους πολίτες δυνατότητα παροχής εννόμου προστασίας, ισοδυνάμου προς εκείνη που παρέχεται με το ένδικο βοήθημα της αιτήσεως ακυρώσεως. ‘Έτσι κρίθηκε ότι οι διατάξεις του άρθρου 11 του ν. 3207/2003 (γήπεδο ΑΕΚ ) ευρίσκονται σε αντίθεση προς το Σύνταγμα, ως αντιβαίνουσες, ειδικότερα, στην αρχή της διακρίσεως των λειτουργιών (άρθρο 26), στην διάταξη που κατοχυρώνει το ένδικο μέσο της αιτήσεως ακυρώσεως (άρθρο 95) και, κατά συνέπεια, ως θίγουσες το δικαίωμα παροχής εννόμου προστασίας (άρθρο 20 παρ. 1), ενώ αντίθετα κρίθηκε ότι περαιτέρω δεν αντίκειται στο Σύνταγμα η θέσπιση ατομικών ρυθμίσεων με νόμο εφόσον προκύπτει από τις προπαρασκευαστικές πράξεις ο λόγος που δικαιολογεί την ατομική ρύθμιση ( ΣτΕ ολομ.1847 και ΣτΕ ολομ 3982/2009 γήπεδο ΠΑΟ στον Ελαιώνα).
Η επανειλημμένη χρήση της ίδιας νομοθετικής εξουσιοδότησης καταρχήν δεν απαγορεύεται (ΣτΕ 3048/96). Επίσης όταν ρυθμίζει μέρος μόνο των αντικειμένων που προβλέπονται στην εξουσιοδότηση. Εξ. Εάν ρυθμίζει τα επουσιώδη έτσι ώστε η ρύθμιση που εισάγεται με την εξουσιοδοτική διάταξη να καθίσταται στο σύνολο της ελλιπής (ΠΕ ολομ. 255/09).
Η Κανονιστική Αυτονομία
Στην Ελλάδα δεν αναγνωρίζεται αυτόνομη κανονιστική δράση της διοίκησης , αλλά μόνο δυνάμει νομοθετικής εξουσιοδότησης του τυπικού νομοθέτη. Εκ του Συντάγματος συνταγματική εξουσιοδότηση (αυτόνομη – συνταγματική εξουσιοδότηση) απαντάται μόνο σε τρείς περιπτώσεις :
α) στα εκτελεστικά διατάγματα των νόμων (43παρ.1),
β) το κανονιστικό διάταγμα καθορισμού των βουλευτικών εδρών κάθε εκλογικής περιφέρειας (54παρ2) και
γ) Η κανονιστική πράξη του Πρωθυπουργού καθορίζει τις αρμοδιότητες των Υπουργών άνευ χαρτοφυλακίου και του Πρωθυπουργού μαζί με τον αρμόδιο Υπουργό που καθορίζουν τις αρμοδιότητες των υφυπουργών του συγκεκριμένου Υπουργείου (83).
ΑΡΜΟΔΙΟ ΟΡΓΑΝΟ
Αρμόδιο όργανο καταρχήν είναι μόνο ο ΠτΔ ενώ τα λοιπά όργανα της διοίκησης είναι αρμόδια μόνο κατόπιν ειδικότερης νομοθετικής εξουσιοδότησης , ήτοι για δευτερεύοντα θέματα (αρθ.43παρ.2 εδαφ.β΄του Σ.) ιδίως τεχνικά , τοπικά (όχι με την έννοια της τοπικής αυτοδιοίκησης αλλά ότι αφορούν μια συγκεκριμένη εδαφική περιοχή από εκείνες που διαιρείται η χώρα πχ μια Περιφέρεια ΣτΕ 1712/98. Όχι όμως και η οριοθέτηση των παράκτιων οικισμών ΣτΕ 1373/03), λεπτομερειακά.
Από πλευράς τυπικής Ιεραρχίας τα Προεδρικά διατάγματα υπερισχύουν των Υπουργικών αποφάσεων , οι υπουργικές αποφάσεις των αστυνομικών κλπ. Το κανονιστικό διάταγμα μπορεί να καταργήσει ή τροποποιήσει τον τυπικό νόμο , εφόσον το προβλέπει η νομοθετική εξουσιοδότηση (ΣτΕ 542/1982).
Ορισμένα θέματα ρητά το Σύνταγμα απαγορεύει να ρυθμιστούν με κανονιστικά διατάγματα και απαιτεί τυπικό νόμο αυτά είναι :
α) κύρωση διεθνών συνθηκών της παρ. 2 του αρθ.36,
β) τα ουσιώδη στοιχεία του φόρου , απαλλαγές , εξαιρέσεις αρθ.78,
γ) ο κρατικός προϋπολογισμός,
δ) η μεταβολή των συνόρων και η είσοδος ξένης στρατιωτικής δύναμης , αρθ.27,
ε) η παραχώρηση αρμοδιοτήτων σε διεθνείς οργανισμούς καθώς και οι περιορισμοί στην άσκηση της εθνικής κυριαρχίας , αρθ.28 παρ.2,3.
Τυπική ισχύς
Από άποψη τυπικής ισχύος, οι κανόνες που θεσπίζονται με τις κανονιστικές πράξεις είναι ισοδύναμες προς τους κανόνες που θεσπίζει ο κοινός νομοθέτης.
Είναι μάλιστα δυνατόν, όταν αυτό προβλέπεται ρητώς από την εξουσιοδοτική διάταξη ή συνάγεται σαφώς από αυτή, οι κανονιστικές πράξεις να τροποποιούν ή να καταργούν ευθέως ή εμμέσως, δηλαδή με ρύθμιση διαφορετικού περιεχομένου, νομοθετικές διατάξεις. Περαιτέρω, είναι δυνατόν να θεσπίζουν αποκλίσεις από γενικές αρχές του δικαίου και να έχουν αναδρομική ισχύ, εάν αυτό επιτρέπεται ρητώς από την εξουσιοδοτική διάταξη. Οι κανόνες που θεσπίζονται με κανονιστική πράξη μπορούν να τροποποιηθούν ή να καταργηθούν μόνον από διατάξεις νεότερων ομοίων πράξεων, εφόσον εξακολουθεί να υφίσταται η σχετική κανονιστική αρμοδιότητα [Κατά τον Ε. Σπηλιωτόπουλο, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, όπ.π., αρ. περ. 173, η κατάργηση των κανονιστικών πράξεων επιτρέπεται ελεύθερα εφόσον εξακολουθεί να ισχύει η νομοθετική εξουσιοδότηση βάσει της οποίας εκδόθηκε η καταργούμενη πράξη ή βάσει νεότερης νομοθετικής εξουσιοδότησης], ή από διατάξεις νεότερων νομοθετικών πράξεων [βλ. το άρθρο 12 του Ν. 4014/2011, Περιβαλλοντική αδειοδότηση έργων, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 55 παρ. 3 του Ν. 4042/2012 (ΦΕΚ Α΄ 24). Επίσης άρθρο 2 του Ν. 3895/2010, Κατάργηση-συγχώνευση υπηρεσιών, οργανισμών και φορέων του δημόσιου τομέα (ΦΕΚ Α΄ 206), με το οποίο καταργείται το π.δ. 189/1996 (ΦΕΚ Α΄ 152) σχετικά με τη σύσταση και λειτουργία της Εταιρείας Διαχείρισης και Ανάπτυξης Τεχνολογικού Πάρκου Αττικής “Λεύκιππος Α.Ε.”, καθώς και το άρθρο 8 του ιδίου νόμου, με το οποίο καταργούνται το π.δ. 89/2004 (ΦΕΚ Α΄ 68) και οι υπουργικές αποφάσεις 397741/27.9.2001 (ΦΕΚ Β΄ 1289), 273789/27.7.2004 (ΦΕΚ Β΄ 1191) και 265249/17.3.2006 (ΦΕΚ Β΄ 390)] ή κανονιστικών πράξεων που έχουν εκδοθεί βάσει νεότερης νομοθετικής εξουσιοδότησης. Η απλή κατάργηση της εξουσιοδοτικής διάταξης με νεότερο νόμο δεν συνεπάγεται αυτοδικαίως και την κατάργηση των κανονιστικών πράξεων που εκδόθηκαν βάσει αυτής, εάν δεν προκύπτει σαφής περί τούτου βούληση του νεότερου νομοθέτη [ΣτΕ 2361/2011, 1965/2010, 2260/2005, 3881/2004, ΓΝΜΔ ΝΣΚ 141/2012]. Ανάκληση κανονιστικών πράξεων επιτρέπεται κατ΄ εξαίρεση και εντός ευλόγου χρόνου από τοπ χρόνο ισχύος τους κυρίως για τυπικά διαδικαστικά θέματα.
Τρόπος άσκησης
Η κανονιστική δράση της διοίκησης μπορεί να ασκηθεί κατ’επανάληψη εφόσον ο εξουσιοδοτικός νόμος είναι σε ισχύ.
Εξαίρεση υπάρχει όταν η εξουσιοδοτική διάταξη προβλέπει την εφάπαξ άσκηση της κανονιστικής αρμοδιότητας. Στην περίπτωση αυτή, δεν είναι δυνατή η τροποποίηση ή κατάργηση των διατάξεων που εκδόθηκαν βάσει της ίδιας νομοθετικής εξουσιοδότησης.
Το εξουσιοδοτούμενο όργανο έχει κανονιστική ευχέρεια. Δηλαδή η σκοπιμότητα εκδόσεως κανονιστικού διατάγματος ανήκει στον αρμόδιο Υπουργό ή κανονιστικής πράξεως στον εξουσιοδοτούμενο όργανο και δεν μπορεί να ελεγχθεί δικαστικά.
Δεν πρέπει να γίνεται σύγχυση με την διακριτική ευχέρεια η οποία ως όρος αφορά τις ατομικές διοικητικές πράξεις και όχι τις κανονιστικές. Συνεπώς είναι απαράδεκτος ο λόγος ακυρώσεως περί κακής χρήσης της διακριτικής ευχέρειας όταν προσβαλλόμενη πράξη είναι κανονιστική.
Επίσης καταρχήν είναι αβάσιμος ο λόγος ακυρώσεως περί παράλειψης νόμιμης οφειλόμενης ενέργειας (ΠΝΟΕ) με εξαίρεση τις εξής περιπτ: α) Όταν με την ίδια τη νομοθετική εξουσιοδότηση επιβάλλεται στη Διοίκηση οπωσδήποτε, εφ’ όσον συντρέχουν ορισμένες αντικειμενικές προϋποθέσεις, η έκδοση ή η κίνηση της διαδικασίας για την έκδοση κανονιστικής πράξεως και μάλιστα μέσα σε ορισμένη προθεσμία (βλ. Σ.τ.Ε. 2224/09, 1430/1981 Ολομ., 6/2001 7μ., 1399/2000 κ.α.). Τέτοια περίπτωση συντρέχει ιδίως όταν η εξουσιοδοτική διάταξη θεσπίζει η ίδια δικαίωμα προς παροχή, το οποίο θεωρεί ως παρεχόμενο από την έναρξη της ισχύος του νόμου, καταλείπει δε απλώς στο εξουσιοδοτούμενο όργανο την περιορισμένη εξουσία να θεσπίσει συμπληρωματικούς κανόνες δικαίου, αναγκαίους για την περαιτέρω ρύθμιση τεχνικών λεπτομερειών ή των όρων ασκήσεως του δικαιώματος. Στην περίπτωση αυτή, δεν συγχωρείται να καθίσταται το δικαίωμα αυτό, στην ουσία, ανενεργό, διά της παραλείψεως της επιτασσόμενης συμπληρωματικής κανονιστικής ρυθμίσεως αυτού, όταν η σχετική επιταγή της εξουσιοδοτήσεως δεν επιτρέπει μετάθεση του χρόνου ενάρξεως της ισχύος του δικαιώματος. Συνεπώς, εάν ο εξουσιοδοτών νόμος δεν επιτρέπει τη μετάθεση του χρόνου ενάρξεως της ισχύος του δικαιώματος, το οποίο παρέχεται αμέσως από αυτόν, η άσκηση της αρμοδιότητας προς κανονιστική ρύθμιση καθίσταται δέσμια, η δε άρνηση της Διοικήσεως ν’ ασκήσει την κανονιστική αυτή αρμοδιότητα είναι αντίθετη προς το νόμο (βλ. Σ.τ.Ε. 6/2001 7μ.,ΣτΕ 211/2006 (με γραμματολογική ερμηνεία). Η κανονιστικώς δρώσα διοίκηση δεν επιτρέπεται να ματαιώνει το δικαίωμα αυτό, είτε με ρητές πράξεις της είτε με παράλειψη έκδοσης πράξεων. Η σχετική περί τούτου υποχρέωση της Διοικήσεως προκύπτει πέραν των ανωτέρω και από την διατύπωση των σχετικών εξουσιοδοτικών διατάξεων, στις οποίες χρησιμοποιείται η οριστική των ρηματικών τύπων (π.χ. «καθορίζονται» ), σε αντίθεση με τη διατύπωση που ακολουθείται σε άλλες εξουσιοδοτικές διατάξεις (όπου χρησιμοποιείται η φράση «δύναται να…»),
β) Η θεωρία προσθέτει ως δεύτερη την περίπτωση που η υποχρέωση της Διοίκησης να προβεί σε κανονιστική ρύθμιση προκύπτει ευθέως από το Σύνταγμα, όπως στην περίπτωση της προστασίας του φυσικού περιβάλλοντος, της οικονομικής ελευθερίας ή των επαγγελματικών δικαιωμάτων.
ΔΙΚΟΝΟΜΙΚΑ
Αρμοδιότητα : Η εκδίκαση των κανονιστικών πράξεων γεννά πάντα ακυρωτική διαφορά και δεν επιτρέπεται ο νομοθέτης να την μετατρέψει σε ουσίας διότι έτσι υπήρχε ο κίνδυνος ο δικάζων δικαστής να παραβίαζε την διάκριση των εξουσιών λόγω της τροποποιητικής εξουσίας που έχει επί διαφορών ουσίας (ΣτΕ Ολομ. 3919/10). Αρμόδιο δικαστήριο είναι το ΣτΕ και σε περίπτωση που αυτή εισήχθη στο ΔΕΦ αίτηση ακυρώσεως κατά κανονιστικής το ΔΕΦ υποχρεούται να την παραπέμψει στο ΣτΕ με το α. 34 του ν.1968/91 , δεν έχει δηλαδή εφαρμογή το α. 2 του ν. 702/77 (ΔΕΦΑΘ 1801/2010). Εξαίρεση με το α. 46 του ν.3900/10 όπου η διακήρυξη της διοικητικής σύμβασης υπάγεται στο ΔΕΦ όπως και όλες οι αποσπαστές με εξαίρεση τις πάνω από 15.000 € κλπ. καθώς και Δασικές διαφορές , διότι έχει κριθεί ότι το άρθρο 95§3 Σ προβλέπει την μεταφορά ακυρωτικών αρμοδιοτήτων ήσσονος σημασίας στα ΤΔΔ αδιακρίτως και άρα μπορεί να υπαχθούν και ακυρωτικές όπως τα δασικά ( ΣτΕ 272/14, Ε΄τμ. 7Μ).
Έννομο συμφέρον και κανονιστική πράξη : α) Δικηγόρος εταίρος σε δικηγορική εταιρία με έννομο συμφέρον ασκεί αίτηση ακύρωσης σε κανονιστικό διάταγμα που αφορά τις δικηγορικές εταιρίες (ΣτΕ 3376/08). Β) Ανώνυμη εταιρία μοναδική μέτοχος εταιρίας που έλαβε άδεια ίδρυσης καζίνο , δεν έχει άμεσο έννομο συμφέρον να προσβάλλει την κανονιστική πράξη του Υπουργού που καθορίζει την τιμή εισιτηρίου στα καζίνο (ΣτΕ Ολομ. 4025/98). Γ) Δεν έχει άμεσο έννομο συμφέρον ο μέτοχος ανώνυμης εταιρίας που με τη σειρά της αυτή είναι μέτοχος άλλης ανώνυμης εταιρίας , δηλαδή δεν έχει άμεσο έννομο συμφέρον ο μέτοχος να προσβάλλει κανονιστική πράξη που αφορά την τελευταία ανώνυμη εταιρία (ΣτΕ Ολομ.1401/87).
ΑΤΟΜΙΚΕΣ ΠΡΑΞΕΙΣ ΓΕΝΙΚΟΥ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΟΥ Ή ΓΕΝΙΚΗ ΑΤΟΜΙΚΗ ΠΡΑΞΗ
Ενδιάμεση κατηγορία μεταξύ των ατομικών και κανονιστικών πράξεων, αποτελεί η ατομική διοικητική πράξη γενικού περιεχομένου. Στην ουσία της πρόκειται για ατομική διοικητική πράξη η οποία απευθύνεται σε περισσότερα του ενός συγκεκριμένα άτομα, τα οποία περιγράφει γενικά ως αποδέκτες , χωρίς όμως και να τα προσδιορίζει επακριβώς με τα στοιχεία της ταυτότητας τους π.χ. Οι ιδιοκτήτες του οικοδομικού τετραγώνου 104.
Είναι ένα σύνολο ατομικών πράξεων , τις οποίες η διοίκηση δεν εκδίδει όλες μαζί κυρίως για λόγους λειτουργικούς, αλλά παράλληλα και δεν συγχωνεύει. Η περίπτωση της ατομικής πράξεως γενικού περιεχομένου θα μπορούσε να παραλληλιστεί με την έννοια του καταχρηστικού γένους στο χώρο του ενοχικού δικαίου. Έχει κριθεί ότι αποτελούν ατομικές πράξεις γενικού περιεχομένου το σχέδιο πόλεως κατά το μέρος που δεν περιέχει όρους και περιορισμούς δομήσεως, διότι τότε ως προς τους όρους και τους περιορισμούς έχει κανονιστικό χαρακτήρα, επίσης ο καθορισμός οριογραμμής του αιγιαλού, η πράξη με την οποία επιβάλλεται αναδασμός, η πράξη κύρωσης των αποτελεσμάτων της απογραφής πληθυσμού.
Προβληματικές περιπτώσεις διακρίσεως .
Α. Το Προεδρικό Διάταγμα που τροποποιεί το σχέδιο πόλεως: Κατά το μέρος που εισάγει όρους και περιορισμούς δομήσεως είναι κανονιστικό, ενώ κατά το μέρος που απλώς τροποποιεί τις ρυμοτομικές γραμμές είναι ατομική πράξη γενικού περιεχομένου.
ΠΡΟΣΟΧΗ : κατά την ΣτΕ ολομ. 3661/2005 η έγκριση και τροποποίηση των πολεοδομικών σχεδίων , οποιασδήποτε κλίμακας, καθώς και οι όροι δομήσεως γίνονται μόνο με Προεδρικό Διάταγμα και όχι με κανονιστική πράξη, δηλαδή η πολεοδόμηση επειδή έχει ευρύτερες συνέπειες δεν μπορεί να θεωρηθεί ειδικότερο θέμα. Εξαίρεση, η όλως εντοπισμένη τροποποίηση (αυτή δηλαδή που αφορά ένα μόνο ακίνητο ή μικρό αριθμό γειτονικών ακινήτων) μπορεί να γίνει με κανονιστική πράξη , εκτός εάν πρόκειται για παραθαλάσσιους ή παραδοσιακούς οικισμούς ή ευαίσθητα οικοσυστήματα. Με την παραπεμπτική ΣτΕ 1359/06 εντοπισμένη θεωρήθηκε και η περίπτωση της έγκρισης με την ίδια πράξη περισσοτέρων τροποποιήσεων του ρυμοτομικού σχεδίου ή της πολεοδομικής μελέτης, εφόσον αφορά μεμονωμένα ακίνητα έστω σε διαφορετικά σημεία του οικισμού, εφόσον δεν συνιστούν ενιαία πολεοδομική παρέμβαση ή τελούν σε σχέση αλληλεξάρτησης. Πλην όμως με την ΣτΕ Ολομ. 861/08 κρίθηκε ότι και στην περίπτωση αυτή η τροποποίηση δεν θεωρείται όλως εντετοπισμένη διότι ενόψει του χαρακτήρα της, συνιστά σημαντική πολεοδομική παρέμβαση για το συγκεκριμένο οικιστικό σύνολο.
2. Ζώνη Ενεργού Πολεοδομίας : Η ΖΕΠ αποτελεί ατομική πράξη γενικού περιεχομένου δ/γμα που καθορίζει μία περιοχή ως ζώνη ενεργού πολεοδομίας και το π. δ/γμα που εγκρίνει την πολεοδομική μελέτη της ζώνης αυτής, κατά το μέρος αυτών που αφορούν, αντιστοίχως, τον καθορισμό των ορίων μιας οικιστικής περιοχής και τον ορισμό των οικοδομήσιμων, κοινόχρηστων ή κοινωφελών χώρων και τις συναφείς ρυμοτομικού χαρακτήρα διαρρυθμίσεις μέσα στην περιοχή αυτή, αποτελούν εξειδίκευση ρύθμισης πλήρως καταστρωμένης στο νόμο, η οποία δεν αναφέρεται σε μία κατηγορία σχέσεων αλλά σε σύνολο περιπτώσεων που έχουν μεταξύ τους έναν τοπικό δεσμό. Συνεπώς τα διατάγματα αυτά κατά το μέρος τους που εξαντλείται στη χάραξη ορισμένων γραμμών (ορίων ΖΕΠ, ρυμοτικών, οικοδομικών γραμμών κλπ.) αποτελούν γενικές ατομικές πράξεις (ΣτΕ ολομ.2758/1994).
3. Το διάταγμα που καθορίζει όρους δόμησης σε ιδιωτική δασική έκταση εκτός σχεδίου πόλεως είναι κανονιστικό (ΣτΕ ολομ. 534/2003).
4. Η υπουργική απόφαση καθορισμού ζώνης Α΄ εντός αρχαιολογικού χώρου, εκτάσεως δηλαδή του χώρου αυτού όπου απαγορεύεται παντελώς η δόμηση, έχει ως αποτέλεσμα τον καθορισμό για πρώτη φορά της διαβαθμίσεως της προστασίας της εκτάσεως αυτής και συνεπάγεται έτσι τον προσδιορισμό, για πρώτη επίσης φορά, της κατηγορίας των προσώπων που βαρύνονται με την απόλυτη αυτή απαγόρευση, δηλαδή εκείνων που είναι ή θα καταστούν κύριοι ακινήτων εντός της ανωτέρω εκτάσεως. Συνεπώς η απόφαση αυτή έχει κανονιστικό χαρακτήρα (ΣτΕ Ολομ.1645/2003 και 530/2003 Ολομ.).
ΛΟΙΠΕΣ ΔΙΑΚΡΙΣΕΙΣ ΤΩΝ ΑΤΟΜΙΚΩΝ ΠΡΑΞΕΩΝ
Πραγματοπαγείς πράξεις
Ειδική κατηγορία των ατομικών πράξεων αποτελούν οι λεγόμενες πραγματοπαγείς πράξεις, δηλαδή οι δ.π. που αναφέρονται όχι σε συγκεκριμένο πρόσωπο αλλά σε συγκεκριμένο ακίνητο και άρα δεσμεύουν τον εκάστοτε ιδιοκτήτη του πχ. η δ.π. με την οποία χαρακτηρίζεται ένα ακίνητο κτίσμα ως διατηρητέο ή ως κατεδαφιστέο κ.λ.π. Βλ. όμως και παρ. στην 7μ. 4479/11 ΣτΕ , Ε τμ., όπου το πρωτόκολλο κατεδάφισης αυθαιρέτων κτισμάτων σε αιγιαλό εκδίδεται στο όνομα του αυθαιρετήσαντος και όχι του κυρίου του ακινήτου.
Συστατικές και διαπιστωτικές
Με τις συστατικές πράξεις η διοίκηση εφαρμόζει ένα Νόμο στο πρόσωπο και στη περίπτωση συγκεκριμένου διοικούμενου και του μεταβάλλει τη νομική κατάσταση θεσπίζοντας , αλλοιώνοντας ή καταργώντας δικαιώματα ή υποχρεώσεις δημοσίου δικαίου που τον αφορούν προσωπικά. Οι περισσότερες διοικητικές πράξεις είναι συστατικές.
Αντίθετα διαπιστωτική είναι η διοικητική πράξη που διαπιστώνει ένα πραγματικό γεγονός που συνέβη στο παρελθόν ή το παρόν καθώς και την έννομη σχέση που το διέπει π.χ. η ληξιαρχική πράξη γέννησης, η πράξη του υπουργού με την οποία διαπιστώνεται -ως πραγματικό γεγονός- η απόλυση δημοσίου υπαλλήλου από το οικείο υπηρεσιακό ή πειθαρχικό συμβούλιο. Την ύπαρξη των διαπιστωτικών πράξεων την καταλαβαίνουμε όταν ο νόμος απαιτεί για την ενεργοποίηση ενός δικαιώματος να προσκομισθεί ως δικαιολογητικό πράξη της διοίκησης που να βεβαιώνει την κατά το παρελθόν συντέλεση ενός πραγματικού γεγονότος Πχ την πάροδο 35 ετών ενεργού υπηρεσίας, την περάτωση επιτυχώς σπουδών κλπ. Με άλλα λόγια χωρίς την διαπιστωτική πράξη δεν μπορεί ο διοικούμενος να επικαλεστεί τα δικαιώματα που του δίδει ο Νόμος.
Δεν πρέπει να συγχέουμε τις διαπιστωτικές εκτελεστές πράξεις με τις βεβαιωτικές πράξεις ,διότι οι τελευταίες βεβαιώνουν αναδρομικά το περιεχόμενο προγενέστερης διοικητικής πράξης χωρίς να διαπιστώνουν νομικώς σημαντικά πραγματικά περιστατικά και άρα δεν εκτελεστότητα. Για το λόγο αυτό οι βεβαιωτικές σε αντίθεση με τις διαπιστωτικές δεν είναι διοικητικές πράξεις .
Επαχθείς και επωφελείςδιοικητικές πράξεις.
Με τις επαχθείς θεσπίζονται υποχρεώσεις ή καταργούνται δικαιώματα ενώ με τις επωφελείς γίνεται ακριβώς το αντίθετο, ήτοι θεσπίζονται δικαιώματα ή αναγνωρίζονται έννομα συμφέροντα ή δημιουργούνται καταστάσεις από τις οποίες ο πολίτης αρρύεται οφέλη. Ουσιαστικά αποτελούν ειδικότερη κατηγορία των συστατικών πράξεων.
Η διάκριση έχει ιδιαίτερη πρακτική σημασία για την αιτιολογία , την ανάκληση των διοικητικών πράξεων , την προηγούμενη ακρόαση και το έννομο συμφέρον
Πάντως στη σύγχρονη πολυσχιδή διοικητική πραγματικότητα σπάνια απαντάται αμιγώς επαχθείς ή αμιγώς επωφελείς διοικητική πράξη. Έτσι διακρίνονται περαιτέρω οι διοικητικές πράξεις σε μεικτές, δηλαδή όσες έχουν για τον ίδιο διοικούμενο και επαχθές και επωφελές περιεχόμενο .
Μεθοδολογικά τις διακρίνουμε σε : α) μεικτές (VAemitmischharakter) όταν έχουν μικτά αποτελέσματα για τον ίδιο τον κατονομαζόμενο . Αυτό συνήθως επιτυγχάνεται με την θέσπιση όρων στο περιεχόμενο της πράξης. πχ πράξη επιχορήγησης θεατρικής ομάδας με τον πρόσθετο όρο να ανεβάσει μόνο έργα ελληνικού ρεπερτορίου. Β) Διπλής ενέργειας (VAemitdoppelwirkung) , όταν για τον ένα κατονομαζόμενο ιδιώτη δημιουργεί δικαιώματα ενώ για τον άλλο υποχρεώσεις πχ απαλλοτρίωση ακινήτου του Α΄ υπέρ του Β΄. Γ) Διοικητικές με τριτενέργεια ( VAemitDrittwirkung). Όταν για τον κατονομαζόμενο ( adressaten) η πράξη παρέχει δικαιώματα αλλά για τους τρίτους μη κατονομαζόμενους έχει δυσμενές περιεχόμενο πχ ο πίνακας επιτυχόντων σε διαγωνισμό είναι ευμενής για τους αναφερόμενους ως επιτυχόντας και δυσμενής για τους υποψηφίους που δεν περιέχονται σε αυτόν.
Θετικές και αρνητικές διοικητικές πράξεις.
Συγγενής με την ανωτέρω είναι και η διάκριση σε Θετικές και αρνητικές διοικητικές πράξεις , ανάλογα με το εάν δέχονται ένα αίτημα του διοικούμενου ή συστήνουν ή διαπιστώνουν μια ευμενή έννομη κατάσταση ή εάν αρνούνται κάτι τέτοιο. Έτσι οι αρνητικές πράξεις αρνούνται την δημιουργία δικαιωμάτων του αιτούντος και του αφήνουν το νομικό καθεστώς ως έχει.
Περαιτέρω οι αρνητικές πράξεις μπορούν να διακριθούν σε γνήσιες και μη γνήσιες ή νόθες αρνητικές, ανάλογα με το εάν αρνούνται να δημιουργήσουν εξ’ υπαρχής ένα δικαίωμα ή να συνεχίσουν ένα ήδη υφιστάμενο. Οι ανακλητικές πράξεις είναι κατά κανόνα μη γνήσιες αρνητικές. ΠΧ άρνηση χορηγήσεως άδειας οικοδομής είναι γνήσια αρνητική , ενώ η ανάκληση της άδειας λειτουργίας λατομείου είναι νόθος αρνητική. Η διάκριση αυτή έχει πρακτικό ενδιαφέρον γιατί δεν χωρεί αίτηση αναστολής κατ΄άρθρο 200 ΚΔΔ ή 51 πδ 18/89 , με αίτημα την αναστολή εκτελέσεως της πράξεως , εάν η πράξη είναι γνήσια αρνητική , ενώ αντίθετα χωρεί εάν είναι νόθος αρνητική.
Ρητές-Σιωπηρές
Ρητή είναι η διοικητική πράξη που το περιεχόμενο της είναι διατυπωμένο στο έγγραφο της κατά τρόπο σαφή και κατηγορηματικό. Στις ελάχιστες περιπτώσεις που γίνεται δεκτή και η προφορική πράξη , πρέπει και σε αυτή να συνάγεται από τις κινήσεις ή την εν γένει στάση της διοίκησης σαφές και κατηγορηματικό περιεχόμενο. Αντίθετα κατ΄ αρχήν η σιωπή δεν έχει αξία για το δίκαιο γενικώς. Εξαίρεση αποτελούν οι περιπτώσεις που κατά πλάσμα του νόμου η σιωπή της διοικήσεως εξομοιώνεται με διοικητική πράξη θετικού ή αρνητικού περιεχομένου. Είναι σαφές ότι η σιωπηρή πράξη δεν έχει υλική, έγγραφη αποτύπωση, αλλά συνάγεται με βάση ορισμένες προϋποθέσεις που θέτει ο νόμος (συνήθως άπρακτη από πλευράς της διοίκησης πάροδος ενός χρονικού διαστήματος).
Η ΠΑΡΑΛΕΙΨΗ ΝΟΜΙΜΗΣ ΟΦΕΙΛΟΜΕΝΗΣ ΕΝΕΡΓΕΙΑΣ
(ΑΡΘ. 45ΠΑΡ.4 πδ 18/89 και 63 παρ.2ΚΔΔ)
Παράλειψη Νόμιμης Οφειλόμενης Ενέργειας (εφεξής π.ν.ο.ε) υφίσταται όταν η διοίκηση αν και έχει δεσμία αρμοδιότητα παραλείπει να εκδώσει εκτελεστή πράξη για να ρυθμίσει μια έννομη σχέση (γνήσια π.ν.ο.ε) ή όταν εκδίδει ρητή πράξη από την οποία όμως συνάγεται έμμεσα ότι δεν έχει πρόθεση να ρυθμίσει την έννομη σχέση (νόθος π.ν.ο.ε, αρθ.63 παρ.2 ΚΔΔ).
Η π.ν.ο.ε αποτελεί μια σιωπηρή διοικητική πράξη αρνητικού περιεχομένου με κυρίαρχο χαρακτηριστικό της την υποχρέωση της διοίκησης σε ενεργεία. Αποτελεί θεσμό εγγυητικού χαρακτήρα σε αντίθεση με τα υπόλοιπα είδη σιωπηρών αρνήσεων τα οποία ενεργοποιούνται κυρίως μετά από την άσκηση ενδικοφανούς ή ειδικής προσφυγής.
ΔΙΑΚΡΙΣΗ ΤΗΣ Π.Ν.Ο.Ε ΑΠΟ ΤΗΝ ΣΙΩΠΗ ΤΗΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ
Στο νομικό κόσμο του Ελληνικού διοικητικού δικαίου παράλειψη και σιωπή δεν ταυτίζονται ως έννοιες. Κοινό συστατικό έχουν μεν το γεγονός ότι η διοίκηση απέχει, πλην όμως στη παράλειψη οφειλόμενης ενέργειας η διοίκηση απέχει από ενέργεια στην οποία κατά το νόμο έπρεπε να είχε προβεί εκδίδοντας εκτελεστή διοικητική πράξη, ενώ στην σιωπή η διοίκηση δεν εκδηλώνει την βούλησή της, που μπορεί να έχει εκτελεστό χαρακτήρα, αλλά μπορεί και να μην έχει εκτελεστό χαρακτήρα πχ όταν παραλείπει να επικοινωνήσει , να πληροφορήσει τον πολίτη ενώ αντίθετα η αδράνεια της διοίκησης να ικανοποιήσει δικαίωμα πρόσβασης στα διοικητικά στοιχεία συνιστά π.ν.ο.ε (ΣτΕ 1944/03, αρθ.5 ΚΔΔσιας).
Έτσι στην π.ν.ο.ε δεν αρκεί μόνο η αδράνεια στο αίτημα του ενδιαφερομένου αλλά απαιτείται το διοικητικό όργανο να έχει υποχρέωση να εξετάσει το αίτημα και να εκδώσει την αιτούμενη πράξη, δηλαδή να έχει υποχρέωση ν’ ασκήσει την αρμοδιότητα του. Αντίθετα η σιωπή της διοικήσεως δεν σημαίνει άνευ ετέρου ότι αυτή παραλείπει να εκδώσει εκτελεστή διοικητική πράξη , διότι μπορεί να παραλείπει απλώς να εκδώσει πράξη πληροφοριακού-επικοινωνιακού χαρακτήρα.
Συνεπώς άλλο είναι η παράλειψη ενεργείας και άλλο η παράλειψη επικοινωνίας πχ η νομολογία θεωρεί ότι ναι μεν το άρθρο 10 του Σ. επιβάλλει στην διοίκηση να απαντάει στις απλές προσφυγές, πλην όμως η σιωπή της δεν συνιστά πνοε , διότι η υποχρέωση της διοικήσεως που πηγάζει από αυτή την διάταξη δεν αφορά δήλωση βουλήσεως αλλά απλή δήλωση-επικοινωνία με τον πολίτη (ΣτΕ 1214/2000,1 249/95, 778/88).
Η διάκριση έχει σημαντικές δικονομικές συνέπειες διότι εάν το δικαστήριο δεχθεί ότι συντρέχει π.ν.ο.ε ,τότε πρέπει να ακυρώσει την πράξη για ουσιαστικούς λόγους, αντίθετα δεν μπορεί να ακυρώσει την πράξη για λόγους τυπικής νομιμότητας, όπως μπορεί να κάνει επί σιωπηρής πράξης της διοίκησης, εφόσον η τελευταία κριθεί ότι έχει εκτελεστό χαρακτήρα. Έτσι όταν προσβάλλεται με αίτηση ακυρώσεως κατ΄ άρθρο 45 παρ.4 του πδ 18/89 π.ν.ο.ε , τότε κομβικό ερώτημα του ακυρωτικού Δικαστηρίου είναι το εάν υφίσταται ή όχι η αξίωση του αιτούντος για την έκδοση της πράξης και άρα εάν υφίσταται αρμοδιότητα της διοίκησης που την υποχρεώνει να προβεί σε ικανοποίηση της αξίωσης ώστε σε κατάφαση το Δικαστήριο ακυρώνει την π.ν.ο.ε και υποχρεώνει την διοίκηση να προβεί στην άσκηση της αρμοδιότητας της.
Η κρατούσα στη νομολογία άποψη δεν δέχεται ότι από το άρθρο 10 παρ.1 του Σ. σε συνδυασμό με το άρθρο 4 και 24 του ΚΔΔσιας γεννιέται ένα γενικότερο δικαίωμα που υποχρεώνει την διοίκηση να απαντά αιτιολογημένα σε κάθε αίτηση του πολίτη , άλλως διαπράττει π.ν.ο.ε. Η ΣτΕ 1673/2009 κρίνει ότι κατά την έννοια των παραγράφων 1 και 3 του άρθρου 10 του Συντάγματος, που κατοχυρώνει το δικαίωμα του αναφέρεσθαι προς τις αρχές, δεν επιβάλλεται, σε κάθε περίπτωση, χωρίς δηλαδή ειδική περί τούτου διάταξη νόμου, η υποχρέωση εκδόσεως εκτελεστών διοικητικών πράξεων επί υποβολής αναφοράς πολίτη. Έτσι ο Υπουργός δικαιοσύνης από καμία ειδικότερη διάταξη νόμου δεν είναι υποχρεωμένος να απαντά στην αίτηση πληροφορήσεως του αιτούντος σχετικά με τον προσδιορισμό της δικασίμου εκκρεμών ενώπιον του ΣτΕ υποθέσεων.
Η ρητή αρνητική πράξη σε ορισμένες περιπτώσεις , αντιμετωπίστηκε από τη νομολογία του ΣτΕ σαν π.ν.ο.ε. Ειδικότερα :
Η συναγόμενη (παρεμβαλλόμενη) παράλειψη (αρθ.63 παρ.2ΚΔΔ) : Πρόκειται για ρητή πράξη η οποία όμως εμπεριέχει έμμεσα άρνηση της διοίκησης να προβεί στην οφειλόμενη ενέργεια πχ ο πίνακας διοριστέων στον οποίο δεν αναφέρεται το όνομα του αιτούντος ή η πράξη έγκρισης ορισμένων κονδυλίων από το σύνολο που ζήτησε ο διοικούμενος (ΣτΕ 269-271/97). Στη περίπτωση αυτή ο δικαστικός έλεγχος δεν καταλαμβάνει το σύνολο της πράξης αλλά περιορίζεται στο σιωπηρά παραλειπόμενο κεφάλαιο , δηλ. θα ακυρωθεί ο πίνακας κατά το μέρος που δεν περιλαμβάνει τον αιτούντα (ΣτΕ3903/00).
Η ρητή άρνηση νόμιμης οφειλόμενης ενέργειας : Σποραδικές αποφάσεις του ΣτΕ αποδέχονται και αντιμετωπίζουν αυτή την μορφή ρητής πράξης με βάση το άρθρο 45παρ. 4 του πδ 18/89 (ΣτΕ 2458/01, 362/01,2546/99145/89,) κατά κανόνα για να προβούν σε απόρριψη της αιτήσεως ακυρώσεως κατά της ρητής άρνησης τονίζοντας ότι αφού η παράλειψη της διοίκησης στη συγκεκριμένη περίπτωση πχ στην έκδοση κανονιστικής πράξης δεν συνιστά πνοε, τότε και η ρητή άρνηση σε σχετικό αίτημα δεν έχει εκτελεστό χαρακτήρα και άρα απορρίπτεται η αίτηση ακυρώσεως
ΠΡΟΫΠΟΘΕΣΕΙΣ ΣΤΟΙΧΕΙΟΘΕΤΗΣΗΣ ΤΗΣ Π.Ν.Ο.Ε
Α. ΔΕΣΜΙΑ ΑΡΜΟΔΙΟΤΗΣ ΤΗΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ.
Κατά το άρθρο 45 παρ. 4 του π.δ. 18/1989 «Κωδικοποίηση διατάξεων νόμων για το Συμβούλιο της Επικρατείας» (Α’ 8) είναι δυνατή η άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως και επί παραλείψεως της αρχής να προβεί σε οφειλόμενη νόμιμη ενέργεια, όπως και επί ρητής αρνήσεως της αρχής να προβεί στην ενέργεια αυτή. Περαιτέρω, τέτοια παράλειψη ή άρνηση οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας υπάρχει όταν ο νόμος επιβάλλει στη Διοίκηση την υποχρέωση να επιχειρήσει ενέργεια ή να ρυθμίσει συγκεκριμένη σχέση με την έκδοση εκτελεστής διοικητικής πράξεως, όχι όμως και όταν παρέχει σ’ αυτήν την εξουσία να ρυθμίζει με κανονιστικές πράξεις σχέσεις ή καταστάσεις μέσα στα όρια της παρεχόμενης εξουσιοδοτήσεως, καθόσον η εκτίμηση της σκοπιμότητας για την έκδοση κανονιστικής πράξεως δεν είναι ελεγκτή από τον ακυρωτικό δικαστή. Εξαίρεση από τη γενική αυτή αρχή συντρέχει όταν με την ίδια τη νομοθετική εξουσιοδότηση επιβάλλεται στη Διοίκηση οπωσδήποτε, εφ’ όσον συντρέχουν ορισμένες αντικειμενικές προϋποθέσεις, η έκδοση ή η κίνηση της διαδικασίας για την έκδοση κανονιστικής πράξεως και μάλιστα μέσα σε ορισμένη προθεσμία (βλ. Σ.τ.Ε. 1430/1981 Ολομ., 6/2001 7μ., 1399/2000 κ.α.). Τέτοια περίπτωση συντρέχει ιδίως όταν η εξουσιοδοτική διάταξη θεσπίζει η ίδια δικαίωμα προς παροχή, το οποίο θεωρεί ως παρεχόμενο από την έναρξη της ισχύος του νόμου, καταλείπει δε απλώς στο εξουσιοδοτούμενο όργανο την περιορισμένη εξουσία να θεσπίσει συμπληρωματικούς κανόνες δικαίου, αναγκαίους για την περαιτέρω ρύθμιση τεχνικών λεπτομερειών ή των όρων ασκήσεως του δικαιώματος. Στην περίπτωση αυτή, δεν συγχωρείται να καθίσταται το δικαίωμα αυτό, στην ουσία, ανενεργό, διά της παραλείψεως της επιτασσόμενης συμπληρωματικής κανονιστικής ρυθμίσεως αυτού, όταν η σχετική επιταγή της εξουσιοδοτήσεως δεν επιτρέπει μετάθεση του χρόνου ενάρξεως της ισχύος του δικαιώματος. Συνεπώς, εάν ο εξουσιοδοτών νόμος δεν επιτρέπει τη μετάθεση του χρόνου ενάρξεως της ισχύος του δικαιώματος, το οποίο παρέχεται αμέσως από αυτόν, η άσκηση της αρμοδιότητας προς κανονιστική ρύθμιση καθίσταται δέσμια, η δε άρνηση της Διοικήσεως ν’ ασκήσει την κανονιστική αυτή αρμοδιότητα είναι αντίθετη προς το νόμο (βλ. Σ.τ.Ε. 6/2001 7μ.).
ΠΡΟΣΟΧΗ η παρακάτω διάκριση έχει καθοριστική σημασία για την διάκριση ανάμεσα στην ΠΝΟΕ και την σιωπηρά άρνηση (βλ. 45παρ.4α΄και β΄).
Περιπτώσεις :
1. Όταν η διοίκηση έχει δεσμία αρμοδιότητα τόσο ως προς την έκδοση της πράξεως όσο και ως προς το καθορισμό του περιεχομένου της. Στη περίπτωση αυτή η διοίκηση εάν παρέλθει η προθεσμία διαπράττει σιωπηρά άρνηση-απόρριψη και όχι πνοε.
Η περίπτωση αυτή συναντάται σε δυο περιπτώσεις : α) όταν η διοικητική πράξη πρέπει να εκδοθεί για να ασκηθεί ατομικό δικαίωμα και β) όταν το διοικητικό όργανο υποχρεώνεται από το νόμο εφόσον εξετάσει ότι συντρέχουν οι νόμιμες προϋποθέσεις να εκδώσει την πράξη πχ έκδοση οικοδομικής άδειας.
Στη περίπτωση αυτή η τυχόν άπρακτη πάροδος της προθεσμίας συνεπάγεται σιωπηρά απόρριψη και όχι ΠΝΟΕ. Επίσης σιωπηρά απόρριψη έχουμε : α) όταν το όργανο έχει χρονική αρμοδιότητα και την παρέβη, διότι δεν υπάρχει πλέον δυνατότητα εξετάσεως της αιτήσεως και β) όταν ρητά το λέγει ο νόμος ότι η πάροδος της προθεσμίας συνεπάγεται σιωπηρά απόρριψη.
2.Όταν η δεσμία αρμοδιότητα αφορά την έναρξη της διαδικασίας ενώ το περιεχόμενο της πράξης μπορεί να ρυθμίζεται είτε κατά δεσμία αρμοδιότητα είτε κατά διακριτική ευχέρεια. Πχ κενώθηκε θέση αντιπροέδρου του ΣτΕ . ΗΗ διοίκηση έχει υποχρέωση από το Σύνταγμα να προβεί σε έναρξη διαδικασίας επιλογής νεόυ. Εάν δεν το πράξει διαπράττει πνοε και όχι σιωπηρά άρνηση.
Εδώ κυρίως εντάσσονται οι υπηρεσιακές μεταβολές των υπαλλήλων που είτε με πρωτοβουλία της διοικήσεως ή με πρωτοβουλία του υπαλλήλου.
3.Όταν το διοικητικό όργανο έχει μεν διακριτική ευχέρεια να εκδώσει την πράξη και εκδηλώσει εμπράκτως την βούληση να εκδώσει την πράξη αυτή. Αυτή η περίπτωση μπορεί να δημιουργήσει πνοε (ενδεχομένως) στη περίτπωση που η διοίκηση δεν ολοκληρώνει την διαδικασία αν και έχει στη περίπτωση αυτή υποχρέωση να την ολοκληρώσει.
Β. ΥΠΟΒΟΛΗ ΑΙΤΗΜΑΤΟΣ ΣΤΗ ΔΙΟΙΚΗΣΗ.
Το αίτημα για να είναι νόμιμο και γενεσιουργό της π.ν.ο.ε θα πρέπει:
Α) Να το υποβάλλει ο κατά το νόμο ενδιαφερόμενος και όχι τρίτο πρόσωπο (ΣτΕ 7μ. 23/1995). Ειδικά στην περίπτωση του άρθρου 5παρ.1 του ΚΔΔσιας το έννομο συμφέρον είναι διευρυμένο (οποιοδήποτε πρόσωπο) έτσι ώστε αρκεί να θεμελιώνεται σε ένα απλώς εύλογο ενδιαφέρον.
Β) Πρέπει να είναι σαφές και να προσδιορίζει την εκτελεστή πράξη ή ενέργεια στην οποία πρέπει να προβεί η διοίκηση (ΣτΕ 3665/99).
Γ) Να συνοδεύεται από όλα τα κατά νόμον απαραίτητα δικαιολογητικά (ΣτΕ ολομ.2237/99).
Δ) Η αίτηση πρέπει να κατατεθεί στην αρμόδια αρχή και επί συναρμοδιότητας σε όλες τις αρμόδιες αρχές . Εξαίρεση στις άρσεις πολεοδομικών απαλλοτριώσεων όπου αρκεί και σε μία από τις συναρμόδιες αρχές (ΣτΕ 2663/00). Εάν γίνει κατάθεση σε αναρμόδια αρχή, αυτή οφείλει να διαβιβάσει την αίτηση εντός 3 ημερών στην αρμόδια (αρθ.4παρ.1ΚΔΔσιας). Στη περίπτωση αυτή η προθεσμία του τριμήνου θα αρχίσει να τρέχει από την πραγματική λήψη της αίτησης από το πρωτόκολλο της αρμόδιας αρχής. Με το αρθρ.11 παρ. 7 του ν.3230/04 η αίτηση για την έκδοση απλών διοικητικών πράξεων που προαπαιτούν την αίτηση από τον ενδιαφερόμενο πχ για πιστοποιητικό οικογενειακής κατάστασης , αλλαγή δημοτολογίου κλπ.μπορεί να κατατεθεί και στο Κ.Ε.Π. το οποίο αποστέλλει ηλεκτρονικό ενημερωτικό σημείωμα στην αρμόδια υπηρεσία ( ν. 3242/04 6παρ8).
Εάν η αίτηση υποβληθεί σε αναρμόδιο όργανο δεν κινείται τρίμηνη προθεσμία ενεργείας, εκτός εάν η εν λόγω αίτηση εν τέλει περιέλθει στο αρμόδιο όργανο, οπότε από της περιελεύσεως στο αρμόδιο όργανο αρχίζει να τρέχει η προθεσμία (ΣτΕ 2791/96). Εάν είναι περισσότερα όργανα συναρμόδια τότε κατά παλιότερη νομολογία προ του ΚΔΔσιας η αίτηση πρέπει να περιέλθει σε όλα (ΣτΕ 4744/96). Αντίθετα μετά τοπ ΚΔΔσιας και το άρθρο 4 υπάρχει γενική αρχή ενότητας της Δημόσιας διοίκησης. Ήδη το ΣτΕ έκρινε οτι επί άρσεως ρυμοτομικής απαλλοτρίωσης η ΣτΕ 7μ. 3128/93, όπου αρκεί η αίτηση άρσεως να υποβλήθηκε σε ένα από τα συναρμόδια όργανα , δηλ. ή στον ΥΠΕΧΩΔΕ ή στο Νομάρχη ή στον Έπαρχο ή στον οικείο Δήμο (βλ. και ΣτΕ 1203/2009).
ΠΕΡΙΠΤΩΣΕΙΣ ΠΟΥ ΔΕΝ ΛΟΓΙΖΟΝΤΑΙ ΩΣ ΑΙΤΗΣΗ.
Η αίτηση του διοικούμενου προς τη διοίκηση για ν΄ ανακαλέσει παράνομη πράξη της δεν συνιστά π.ν.ο.ε καθώς η διοίκηση έχει διακριτική ευχέρεια να προβεί σε ανάκληση (ΣτΕ 3806/96). Εξαίρεση αποτελεί η νομολογία περί ομοίων πράξεων (ΣτΕ ολομ. 1175/08.) Η παράλειψη του διοικητικού οργάνου (ΕΣΡ) να αποφανθεί επι αιτήσεως θεραπείας δεν συνιστά π.ν.ο.ε (ΣτΕ 4046/08).
Η καταγγελία προς την διοίκηση για να διενεργήσει έλεγχο δεν λογίζονται ως αίτηση και η σχετική άρνηση της διοίκησης να διερευνήσει το θέμα δεν συνιστά π.ν.ο.ε. Εξ’ άλλου η εντολή διενέργειας ελέγχου μετά από καταγγελία δεν έχει εκτελεστό χαρακτήρα (ΣτΕ 7μ. 1653/96).
Δεν απαιτείται αίτηση όταν η διοίκηση οφείλει να κινήσει την διαδικασία εκδόσεως της πράξεως (ΣτΕ ολομ.282/95, 1991/90). Συνήθως στη περίπτωση αυτή υπάγονται οι διαδικασίες των υπηρεσιακών μεταβολών.
Γ. ΠΑΡΕΛΕΥΣΗ ΤΗΣ ΝΟΜΙΜΗΣ ΠΡΟΘΕΣΜΙΑΣ Η ΑΛΛΩΣ ΤΡΙΜΗΝΟΥ.
Εφόσον ο νόμος δεν ορίζει άλλως, μετά την πάροδο της τελευταίας ημέρας του τριμήνου σχηματίζεται κατά πλάσμα του Νόμου η π.ν.ο.ε και ως έχουσα εκτελεστό χαρακτήρα προσβάλλεται εντός 60 ημερών με αίτηση ακυρώσεως. Το τρίμηνο αρχίζει να τρέχει , κατά την κρατούσα άποψη, από την επομένη της πρωτοκολλήσεως της αιτήσεως εκτός εάν ο νόμος τάσσει δήλη μεταγενέστερη ημέρα , οπότε η προθεσμία άρχεται από την επομένη της δήλης ημέρας (ΣτΕ 1401/01, 2146/95 βλ. και αρθ.70 παρ.1 πδ 18/89, 144παρ.1 ΚΠολΔ, 60παρ.1και 2 ΚΔΔ και ΣτΕ ΕΑ 80/99 που συνάγει σε σχέση με την προδικαστική προσφυγή του αρθ. 3 του 2522/97 ότι από τα άρθρα 241-2 ΑΚ και 144 ΚΠολΔ συνάγεται μια γενικότερη αρχή του δικαίου ). Εάν όμως η διοίκηση ζητήσει συμπληρωματικά στοιχεία, τότε το τρίμηνο αρχίζει από την επομένη υποβολής των νέων στοιχείων (ΣτΕ 3041/92).
Η πάροδος της προθεσμίας ενεργείας δεν καθιστά χρονικά αναρμόδιο το όργανο το οποίο δύναται οποτεδήποτε, μετά την πάροδο της προθεσμίας ενεργείας, ν’ απαντήσει με ρητή πράξη η οποία έχει εκτελεστό χαρακτήρα και δεν θεωρείται βεβαιωτική της παράλειψης (ΣτΕ 1772/1986 , 404/1999).
Εξαίρεση επί διαφορών δασικών αμφισβητήσεων, όπου εφόσον παρήλθε το τρίμηνο απαντήσεως στην ενδικοφανή προσφυγή τεκμαίρεται σιωπηρή απόρριψη των σχετικών αντιρρήσεων ή της προσφυγής από την οικεία επιτροπή, η προθεσμία όμως αυτή δεν έχει ανατρεπτικό χαρακτήρα και συνεπώς με την συμπλήρωσή της δεν εξαντλείται η κατά χρόνο αρμοδιότητα των παραπάνω επιτροπών, οι οποίες μπορούν να αποφανθούν και μετά τη λήξη του εν λόγω τριμήνου. Όμως ύστερα από αίτηση του ενδιαφερομένου, οφείλει να χορηγήσει, εντός τριμήνου από την υποβολή της αίτησης αυτής, βεβαίωση περί της σιωπηρής απορρίψεως των αντιρρήσεων ή της προσφυγής, εκτός εάν αποφανθεί εντός του ανωτέρω τριμήνου από την υποβολή της αίτησης επί των εκκρεμών αυτών αντιρρήσεων ή προσφυγής. Μετά την έκδοση της παραπάνω βεβαίωσης και, σε κάθε περίπτωση, μετά την πάροδο τριμήνου από την υποβολή αίτησης του ενδιαφερομένου για τη χορήγηση βεβαίωσης, τόσο η Πρωτοβάθμια όσο και η Δευτεροβάθμια Επιτροπή δεν δύναται πλέον να επιληφθεί της υποθέσεως και να αποφανθεί επί του ενδικοφανούς μέσου που ασκήθηκε ενώπιόν τους. Τέλος, η άρνηση, ρητή ή σιωπηρή, της Πρωτοβάθμιας ή Δευτεροβάθμιας Επιτροπής να χορηγήσει την ανωτέρω βεβαίωση υπόκειται σε προσβολή με αίτηση ακυρώσεως στο Συμβούλιο της Επικρατείας (ΣτΕ 2184/08, πλέον στο τοπικά αρμόδιο ΔΕΦ), τόσο από τον ενδιαφερόμενο όσο και από τον Υπουργό Γεωργίας (ενδοστρεφής δίκη).
ΔΙΚΟΝΟΜΙΚΑ : Η αίτηση ακυρώσεως εφόσον ασκηθεί πρόωρα, δηλαδή πριν συμπληρωθεί το τρίμηνο, απορρίπτεται ως απαράδεκτη ενόψει της ρητής διατύπωσης του άρθρου 45 παρ.4 πδ 18/89 ( ΣτΕ Ε΄ τμ. 7μ.. 1327/08, 1325/2008 μειοψ.,2073/08, 987/07, 3877/00). Το απαράδεκτο δεν θεραπεύεται ακόμη και εάν έως την συζήτηση της αιτήσεως ακυρώσεως έχει συμπληρωθεί το τρίμηνο, ενώ η τυχόν μεταγενεστέρως εκδοθείσα ρητή πράξη δεν μπορεί να θεωρηθεί συμπροσβαλλόμενη , λόγω ελλείψεως ρητώς προσβαλλόμενης πράξης (ΣτΕ 1628/92). Αντίθετη ρύθμιση για την δικονομία των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων εισάγει ο ΚΔΔ στο αρθ. 63 παρ.5 . Επίσης επί σιωπηρής απόρριψης η πρόωρη αίτηση ακύρωσης θεραπεύεται εφόσον έως την συζήτηση της έχει συμπληρωθεί το χρονικό διάστημα (ΣτΕ 3073/91).
Το τρίμηνο αυτό, διά της παρόδου του οποίου συντελείται εκτελεστή παράλειψη δεν μεταβάλλεται από την εκ του μεταγενεστέρου άρθρου 4 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας απορρέουσα γενική υποχρέωση της Διοικήσεως να διεκπεραιώνει ταχέως εντός 60θημέρου της υποθέσεως των πολιτών. Τούτο διότι, με την εν λόγω διάταξη αλλά τις λοιπές ρυθμίσεις του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας που σκοπό, όπως προκύπτει και από την εισαγωγική έκθεση του Κώδικα, αυτού, έχουν απλώς την δραστηριοποίηση των διοικητικών υπηρεσιών για την ταχεία και αποκλειστική εξυπηρέτηση των πολιτών, δεν εισάγεται νέος δικονομικός κανόνας δικαίου και δεν τροποποιούνται οι προαναφερθείσες δικονομικής φύσεως διατάξεις της ακυρωτικής διαδικασίας του άρθρου 45 π.δ/τος 18/1989 ούτε, συνεπώς, καθιερώνεται νέα 60θήμερη προθεσμία, για την εκτέλεση εκτελεστής παραλείψεως της Διοικήσεως και την προσβολή της με αίτηση ακυρώσεως (ΣτΕ 1325-26/2008).
Στις προαγωγές δικαστικών λειτουργών , όταν κενωθεί η θέση ο Υπουργός δικαιοσύνης οφείλει εντός δύο μηνών να υποβάλλει ερώτημα στο Ανώτατο Δικαστικό Συμβούλιο για να προαχθεί συγκεκριμένος δικαστικός λειτουργός που έχει συμπληρώσει το νόμιμο χρόνο παραμονής στο κατεχόμενο βαθμό , άλλως διαπράττει π.ν.ο.ε (ΣτΕ 991-5/09).
ΕΙΔΙΚΕΣ ΠΕΡΙΠΤΩΣΕΙΣ.
Η μη συμμόρφωση της διοικήσεως σε Κοινοτική οδηγία δεν συνιστά π.ν.ο.ε, διότι η εναρμόνιση της μπορεί να γίνει και με τυπικό νόμο και άρα υφίσταται συντρέχουσα αρμοδιότητα Βουλής και Διοίκησης (ΣτΕ ολομ.2070/99).
Η παράλειψη υλικών ενεργειών δεν συνιστά π.ν.ο.ε αλλά γεννά ενδεχομένως αστική ευθύνη του δημοσίου κατ΄άρθρο 105-106 ΕισΝΑΚ(ΣτΕ 1653/96 απαράδεκτη η αίτηση ακυρώσεως επι παραλείψεως της διοικήσεως να διεξαγάγει υπηρεσιακή έρευνα επί καταγγελίας οικονομικών ατασθαλιών).
Η άρνηση της κυβερνήσεως να αναλάβει νομοθετική πρωτοβουλία δεν συνιστά π.ν.ο.ε (ΣτΕ ολομ. 4944/95).
Η μη συμμόρφωση της διοίκησης στο πόρισμα του συνηγόρου του πολίτη δεν συνιστά π.ν.ο.ε (ΣτΕ 1041/04)
Η μη έκδοση κανονιστικών πράξεων δεν συνιστά π.ν.ο.ε, διότι η διοίκηση έχει ευχέρεια να προβεί στην έκδοση κανονιστικής πράξης η δε εκτίμηση αυτή της διοίκησης δεν ελέγχεται ακυρωτικά, εκτός εάν με την εξουσιοδοτική διάταξη επιβάλλεται με την συνδρομή ορισμένων αντικειμενικών κριτηρίων η έκδοση κανονιστικής πράξης σε ορισμένη προθεσμία (ΣτΕ 4620/97, 1709/98,3255/96, 145/89).Η τυχόν αίτηση του πολίτη στη περίπτωση αυτή έχει χαρακτήρα ευχής προς την διοίκηση να κάνει χρήση της νομοθετικής εξουσιοδότησης. Βλ. και γραμματολογική διατύπωση αρθ.45 παρ.4 πδ 18/89 που ομιλεί για «παράλειψη ρύθμισης ορισμένης έννομης σχέσης».
Κατ΄εξαίρεση η νομολογία δέχεται ότι υφίσταται π.ν.ο.ε όταν επιτάσσει την έκδοση το ίδιο το Σύνταγμα ή η νομοθετική εξουσιοδότηση και μάλιστα εντός ορισμένης προθεσμίας (ΣτΕ ολομ. 1849/2009, 671-2/02, 2458/01) , όπως επίσης και η παράλειψη κίνησης της διοικητικής διαδικασίας για την έκδοση κανονιστικής πράξης (ΣτΕ 1939/00) ή όταν το ΣτΕ θεωρεί ότι ο τυπικός νόμος είναι νομικά πλήρης και επιβάλλει την αμέσως ισχύ του θεσπιζόμενου δικαιώματος ενώ αφήνει για την κανονιστικώς δρώσα διοίκηση μόνο τεχνικές λεπτομέρειες (ΣτΕ 5/01, 6/01) ή όταν η κανονιστική πράξη είναι απαραίτητη για την άσκηση ενός επαγγέλματος ή για την αντικατάσταση παλαιότερης κανονιστικής πράξης (ΣτΕ 4396/96).
Η παράλειψη της διοικήσεως να συμμορφωθεί σε ακυρωτική απόφαση του ΣτΕ δεν συνιστά π.ν.ο.ε, διότι από τις διατάξεις των άρθρων 95παρ.5 Σ, 259 ΠΚ, ν.3068/02 αρθ.5 (ιδιαίτερο πειθαρχικό παράπτωμα η μη συμμόρφωση)και 72 του πδ 18/89, συνάγεται ότι η άρνηση της διοικήσεως να συμμορφωθεί προς δικαστικές αποφάσεις ρυθμίζεται ειδικά σε αυτές τις διατάξεις, στις οποίες δεν περιλαμβάνεται και η π.ν.ο.ε (ΣτΕ 894/09,30/09 ΣτΕ 7μ. 1531/92 ). Ειδικά όμως εάν είχε ακυρωθεί π.ν.ο.ε , τότε η παράλειψη εκδόσεως ρητής εκτελεστής πράξης συνιστά νέα π.ν.ο.ε (ΣτΕ 1900/83).
Επίσης η παράλειψη της διοικήσεως ν΄ ανακαλέσει παράνομη «όμοια» πράξη με πράξη ήδη ακυρωθείσα ως στηριχθείσα σε αντισυνταγματική διάταξη νόμου ή κανονιστική που υπερέβη την νομοθετική εξουσιοδότηση συνιστά π.ν.ο.ε (ΣτΕ ολομ.1175/08, 2123/06, οι ολομ. 2176-177/2004 ομιλούν περί υποχρεώσεως για απόφανση όχι για ανάκληση, 3500/02, 370/97).
Ως γνωστό γενικά η παράλειψη της διοικήσεως ν΄ ανακαλέσει έστω και παράνομη πράξη δεν συνιστά π.ν.ο.ε, αφού γίνεται δεκτό ότι η διοίκηση έχει διακριτική ευχέρεια. Αυτό γίνεται δεκτό πάγια για λόγους ασφάλειας δικαίου και για να μην καταστρατηγείται η προθεσμία της αιτήσεως ακυρώσεως.
Στη νομολογία πάντως παρατηρούνται τέσσερεις ακόμη περιπτώσεις υποχρέωσης ανάκλησης : όταν το προβλέπει ο νόμος ρητά, όταν προέκυψαν νέα κρίσιμα περιστατικά που επιβάλλουν την ανάκληση και ήταν αδύνατο να τεθούν εγκαίρως υπόψη του αρμοδίου οργάνου και όταν έχουμε επιγενόμενη με αναδρομική ισχύ μεταβολή του νομοθετικού καθεστώτος ή μεταστροφή της νομολογίας των ανωτάτων δικαστηρίων που καθιστά αναγκαία την ανάκληση (ΣτΕ 459/01,3446/02). Τέλος επί αιτήσεως άρσεως ρυμοτομικής απαλλοτρίωσης λόγω μη τελέσεως του σκοπού για υπέρμετρο χρονικό διάστημα (ΣτΕ 3064/01).
Σύμφωνα με την Νομολογία του ΔΕΕ , αν και καταρχήν αναγνωρίζεται η νομική αυτονομία των εσωτερικών εννόμων τάξεων, εν τέλει υφίσταται υποχρέωση ανάκλησης όταν αναιρείται το πρακτικό αποτέλεσμα των κοινοτικών κανόνων ή επέρχεται δυσμενής μεταχείριση σε σχέση με τις εθνικές υποθέσεις (ΔΕΚ 205 έως 215/82).
Επίσης με την Σ.τ.Ε. 3977/2010 (Ε΄ Τμήμα, 7μ) κρίθηκε ότι συνιστά παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας η παράλειψη της Νομαρχιακής Αυτοδιοικήσεως Βοιωτίας να ερευνήσει ενδελεχώς τις συνθήκες λειτουργίας βιομηχανικής εγκαταστάσεως εν σχέσει προς τη ρύπανση και την υποβάθμιση του περιβάλλοντος και τη διαχείριση των αποβλήτων της και, αναλόγως του πορίσματός της, να επιβάλει κυρώσεις προσωρινής ή οριστικής, μερικής ή ολικής διακοπής λειτουργίας της επίδικης δραστηριότητας. Εντεύθεν έπεται ότι η παράλειψη της διοικήσεως προς λήψη των μέτρων αυτών συνιστά παράλειψη οφειλόμενης ενέργειας υποκείμενη σε ακύρωση από το Συμβούλιο της Επικρατείας κατά την έννοια του άρθρου 45 παρ. 4 του π.δ. 18/1989, εφόσον άλλως η μεν συνταγματική επιταγή θα μετέπιπτε σε θεωρητική διακήρυξη της αρχής, το δε φυσικό περιβάλλον θα παρέμενε άνευ προστασίας, εκτεθειμένο σε ανεπανόρθωτη καταστροφή, εναντίον της σαφούς βουλήσεως του συνταγματικού νομοθέτη. Τόσο η κεντρική διοίκηση όσο και η νομαρχιακή αυτοδιοίκηση δεν έχουν διακριτική ευχέρεια επιβολής κυρώσεων στους παραβάτες αλλά δέσμια υποχρέωση… ενόψει και της αρχής της προλήψεως, σε περίπτωση που τα ληφθέντα μέτρα δεν επαρκούν ή δεν τηρούνται, ανακύπτει υποχρέωση για την ανάκληση των σχετικών αδειών και εγκρίσεων. Συνεπώς, η νομαρχιακή αυτοδιοίκηση οφείλει να ερευνήσει ενδελεχώς τις συνθήκες λειτουργίας της βιομηχανικής εγκαταστάσεως και, αναλόγως του πορίσματός της, να επιβάλει τις νόμιμες κυρώσεις προσωρινής ή οριστικής, μερικής ή ολικής διακοπής λειτουργίας της επίδικης δραστηριότητας, παρέλειψε δε κατά τούτο οφειλόμενη νόμιμη ενέργεια (ΣτΕ , Ε΄7μ.,3977/10).
Αντίθετα η παράλειψη της Διοίκησης να προβεί στις απαραίτητες ενέργειες για οικιστική αξιοποίηση δασικής εκτάσεως που ανήκει σε οικοδομικό συνεταιρισμό, δεν συνιστά παράλειψη οφειλομένης νόμιμης ενέργειας. Αν η Διοίκηση με ενέργειες της, πριν από την ισχύ του Συντάγματος του 1975, δημιούργησε προσδοκία στον αιτούντα συνεταιρισμό ότι η επίδικη έκταση θα ήταν οικιστικά αξιοποιήσιμη, όφειλε να προβεί στις απαραίτητες ενέργειες για την απαλλοτρίωση ή ανταλλαγή της δασικής εκτάσεως του συνεταιρισμού, κατά μια άποψη, να εξετάσει το ζήτημα της τύχης του ακίνητου και να του απαντήσει αιτιολογημένα, κατά μια δεύτερη άποψη, ενώ, κατά μια τρίτη άποψη, σε περίπτωση πρόκλησης ζημίας εξαιτίας των συγκεκριμένων πράξεων και παραλείψεων της Διοίκησης, να καταβληθεί χρηματική , αποζημίωση, σύμφωνα με τις διατάξεις περί αστικής ευθύνης του Δημοσίου (ΣτΕ , Ε τμ. 2625/2010, παρ. σε 7μ, ΉΔΗ 1057/12 , ε ΤΜ. 7Μ., Δέχεται ΠΝΟΕ).
Η παράλειψη της διοίκησης να αποφανθεί επί αιτήματος επανακαθορισμού ορίων αιγιαλού αποτελεί π.ν.ο.ε. (ΣΤΕ 457/09).
Ως προσπάθειες διευρύνσεως της εμβέλειας της έννοιας της π.ν.ο.ε θεωρούνται οι ΣτΕ 2818/97 (7μ.) και 2787/98 (7μ).
Με την πρώτη απόφαση το ΣτΕ ερμηνεύοντας το άρθρο 24 του Σ σε συνδυασμό με το 45 παρ.4 του πδ 18/89, νομολόγησε ότι για να είναι αποτελεσματική η προστασία του φυσικού περιβάλλοντος η διάταξη καθιστά υποχρεωτική για τον κοινό νομοθέτη την λήψη προληπτικών και κατασταλτικών μέτρων , η δε παράλειψη αυτών συνιστά κατά διασταλτική ερμηνεία του αρθ.45 παρ.4 π.ν.ο.ε. Συνεπώς η θέσπιση εθνικού δασολογίου αποτελεί υποχρέωση της διοικήσεως απορρέουσα ευθέως από το άρθρο 24 Σ. και θα ήταν κενή περιεχομένου εάν δεν συνοδευόταν με δικαστική κύρωση σύμφωνα με το άρθρο 20παρ.1Σ συνεπεία ασκήσεως ενδίκου μέσου. Δηλαδή με την απόφαση αυτή ακυρώθηκε η παράλειψη όχι ορισμένης διαδικαστικής ενέργειας αλλά η παράλειψη ολόκληρης της διοικητικής διαδικασίας, ήτοι σύνολο διαδικαστικών και υλικών ενεργειών και διοικητικών πράξεων.
Με την δεύτερη απόφαση κρίθηκε ότι η διοίκηση έχει υποχρέωση να προβεί σε όλες τις απαραίτητες ενέργειες για την εφαρμογή του ρυμοτομικού σχεδίου. Εάν λοιπόν υποβληθεί αίτηση από πρόσωπο που έχει έννομο συμφέρον για την σύνταξη πράξης αναλογισμού, η διοίκηση οφείλει να κινήσει την σχετική διαδικασία, ακόμη και εάν ο αιτών δεν επικαλείται συγκεκριμένο λόγο , ενώ η καταβολή αποζημιώσεως από τους υπόχρεους του αναλογισμού είναι άλλο ζήτημα. Στην αντίθετη περίπτωση διαπράττει π.ν.ο.ε.
ΔΙΚΟΝΟΜΙΚΑ
Η προθεσμία της αιτήσεως ακυρώσεως , άρχεται , όπως όλες οι δικονομικές προθεσμίες από την επομένη συμπληρώσεως του τριμήνου (ΣτΕ 793/99). Εάν παρήλθε η προθεσμία προσβολής της π.ν.ο.ε και ο διοικούμενος άσκησε προς την διοίκηση νέα αίτηση στην οποία ομοίως η διοίκηση παρέλειψε ν’ απαντήσει οπότε ο διοικούμενος ασκεί τώρα εμπροθέσμως αίτηση ακυρώσεως κατά της παράλειψης , η παράλειψη αυτή είναι επιβεβαιωτική της πρώτης π.ν.ο.ε και άρα η αίτηση πρέπει ν΄ απορριφθεί ως απαράδεκτη, αφού το άρθρο 20 παρ.1 του Σ δεν αποκλείει την καθιέρωση δικονομικών προϋποθέσεων παραδεκτού εάν δεν υπερβαίνουν τα όρια ασκήσεως του δικαιώματος(ΣτΕ 4241/97, 776/00).
Μόνο απλή προσφυγή χωρεί κατά π.ν.ο.ε. Η προθεσμία της αιτήσεως ακυρώσεως που ήδη άρχισε μετά την πάροδο του τριμήνου, διακόπτεται για 30 ημέρες, εάν ασκηθεί εντός αυτής απλή προσφυγή (ΣτΕ ολομ.282/95).
Αντίθετα δεν χωρεί κατά της π.ν.ο.ε., τυχόν προβλεπόμενη κατά της αντίστοιχης ρητής πράξης ειδική ή ενδικοφανής προσφυγή (ΣτΕ 3556/90). Στα δημόσια όμως έργα χωρεί ενόψει της ρητής πρόβλεψης του αρθ.3 του ν.2940/01( ΣτΕ 2367/08).
Απαράδεκτη η αίτηση ακυρώσεως όταν ο αιτών δεν ήταν αυτός που είχε υποβάλλει το αίτημα στην διοίκηση δυνάμει του οποίου σχηματίστηκε η π.ν.ο.ε (ΣτΕ 4950/98).
Η ρητή αρνητική πράξη που έπεται της π.ν.ο.ε έχει πάντα εκτελεστό χαρακτήρα, θεωρείται συμπροσβαλλόμενη εφόσον ήδη έχει ασκηθεί κατά της π.ν.ο.ε αίτηση ακυρώσεως. Η δίκη πλέον εστιάζεται σε αυτή και η τύχη της π.ν.ο.ε εξαρτάται από αυτήν (ΣτΕ404/99, 3847/96). Αν όμως δεν έχει ασκηθεί αίτηση ακύρωσης κατά της π.ν.ο.ε τότε δεν μπορεί αυτή να προσβληθεί αυτοτελώς ενόψει της ρητής διατύπωσης της παρ. 4 γ΄ του άρθρου 45 βλ. ΣτΕ ολομ.3968/76, 638/93,1869/77, 239/90). Αντίθετα στη περίπτωση της σιωπηρής απόρριψης η εν συνεχεία ρητή άρνηση προσβάλλεται και αυτοτελώς (έχει την δική της προθεσμία αιτήσεως ακυρώσεως) (βλ.404/1999).Βεβαίως είναι θέμα ερμηνείας πολλές φορές από το ΣτΕ εάν η σιωπή της διοίκησης είναι πνοε ή σιωπηρά άρνηση (στην ανωτέρω 404/99 το Τεχνικό επιμελητήριο είχε σιωπήσει σε πολλές αιτήσεις εγγραφής ενώ υπήρχε και ευνοϊκή νομολογία του ΣτΕ άρα έπρεπε να τον εγγράψει .Εν τέλει σε μια αίτησή του το ΤΕΕ απάντησε ρητά οπότε και ο αιτών προσέβαλλε παραδεκτά αυτή τη ρητή απάντηση , να σημειωθεί ότι η μειοψηφία υποστήριξε ότι έπρεπε να απορριφθεί η αίτηση διότι έπρεπε να η ρητή για να έχει εκτελεστό χαρακτήρα να εκδοθεί εντός ευλόγου χρόνου από τη σιωπηρή απόρριψη ).