Το άρθρο 104 παρ. 1 του π.δ/τος 696/1974 ερμηνευόμενο ενόψει αφενός του σκοπού της θεσπιζόμενης με αυτό ρύθμισης, ο οποίος συνίσταται στην απρόσκοπτη, με την τακτική τμηματική πληρωμή του αναδόχου, εκτέλεση της σύμβασης και του εντός του προβλεπομένου χρονοδιαγράμματος εκπόνησης υπό μελέτης, αφετέρου δε της υποχρέωσης τήρησης της αρχής της νομιμότητας, υπό την έννοια ότι μετά την άπρακτη πάροδο της προθεσμίας του ενός μηνός, που προβλέπεται για τον έλεγχο, την τυχόν απαιτούμενη διόρθωση και την έγκριση του λογαριασμού, ο λογαριασμός θεωρείται μεν εγκεκριμένος, η Διοίκηση όμως διατηρεί την εξουσία, και μετά την παράλειψη της τασσομένης προθεσμίας ελέγχου και έγκρισης του λογαριασμού, να προβεί σε έλεγχο αυτού αρνούμενη ρητώς ή σιωπηρώς, να καταβάλει ποσά ή αναζητώντας ως μη νομίμως ή αχρεωστήτως ήδη καταβληθέντα ποσά του επίμαχου λογαριασμού, τα οποία δεν οφείλονται για οποιονδήποτε λόγο στον ανάδοχο.
Αριθμός 2494/2013
ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ
ΟΛΟΜΕΛΕΙΑ
Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του την 1η Φεβρουαρίου 2013, με την εξής σύνθεση: Κ. Μενουδάκος, Πρόεδρος, Δ. Πετρούλιας, Α. Ράντος, Αντιπρόεδροι του Συμβουλίου της Επικρατείας, Ν. Μαρκουλάκης, Γ. Παπαγεωργίου, Ι. Μαντζουράνης, Αικ. Χριστοφορίδου, Δ. Σκαλτσούνης, Γ. Ποταμιάς, Μ. Γκορτζολίδου, Ε. Νίκα, Ε. Αντωνόπουλος, Π. Καρλή, Φ. Ντζίμας, Η. Τσακόπουλος, Β. Καλαντζή, Μ. Σταματελάτου, Μ. Παπαδοπούλου, Β. Αραβαντινός, Ο. Ζύγουρα, Κ. Κουσούλης, Κ. Φιλοπούλου, Κ. Πισπιρίγκος, Α. Χλαμπέα, Δ. Μακρής, Τ. Κόμβου, Β. Αναγνωστοπούλου – Σαρρή, Σύμβουλοι, Η. Μάζος, Χρ. Σιταρά, Αικ. Ρωξάνα, Πάρεδροι. Από τους ανωτέρω οι Σύμβουλοι Ο. Ζύγουρα και Β. Αναγνωστοπούλου – Σαρρή καθώς και η Πάρεδρος Α. Ρωξάνα μετέχουν ως αναπληρωματικά μέλη, σύμφωνα με το άρθρο 26 παρ. 2 του ν. 3719/2008. Γραμματέας η Μ. Παπασαράντη.
Α. Για να δικάσει την από 21 Μαρτίου 2007 αίτηση:
της Ευθυμίας Γιαννακάκη, κατοίκου Αθηνών (Κάνιγγος 9), η οποία παρέστη με το δικηγόρο Εμμ. Γιαννακάκη (Α.Μ. 3376), που τον διόρισε με πληρεξούσιο,
κατά της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης Μαγνησίας και ήδη Περιφέρειας Θεσσαλίας (Περιφερειακή Ενότητα Μαγνησίας), η οποία παρέστη με το δικηγόρο Χρ. Φώτου (Α.Μ. 243 Δ.Σ. Βόλου), που τον διόρισε με απόφασή του ο Περιφερειάρχης.
Με την αίτηση αυτή η αναιρεσείουσα επιδιώκει να αναιρεθεί η υπ’ αριθμ. 600/2006 απόφαση του Διοικητικού Εφετείου Λάρισας.
Β. Για να δικάσει την από 19 Απριλίου 2007 αίτηση:
της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης Μαγνησίας και ήδη Περιφέρειας Θεσσαλίας (Περιφερειακή Ενότητα Μαγνησίας), η οποία παρέστη με το δικηγόρο Χρ. Φώτου (Α.Μ. 243 Δ.Σ. Βόλου), που τον διόρισε με απόφασή του ο Περιφερειάρχης,
κατά της Ευθυμίας Γιαννακάκη, κατοίκου Αθηνών (Κάνιγγος 9), η οποία παρέστη με το δικηγόρο Εμμ. Γιαννακάκη (Α.Μ. 3376), που τον διόρισε με πληρεξούσιο.
Με την αίτηση αυτή η αναιρεσείουσα Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση επιδιώκει να αναιρεθεί η υπ’ αριθμ. 600/2006 απόφαση του Διοικητικού Εφετείου Λάρισας.
Οι πιο πάνω αιτήσεις παραπέμφθηκαν στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου, κατόπιν της υπ’ αριθμ. 1208/2012 παραπεμπτικής απόφασης του ΣΤ΄ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας, προκειμένου να επιλύσει η Ολομέλεια το ζήτημα που αναφέρεται στην απόφαση.
Η Εισηγήτρια, Σύμβουλος Κ. Φιλοπούλου, άρχισε τη συζήτηση της υποθέσεως με την ανάγνωση της παραπεμπτικής αποφάσεως, η οποία αποτελεί και την εισήγηση του Τμήματος.
Κατόπιν το δικαστήριο άκουσε:
Α. Τον πληρεξούσιο της αναιρεσείουσας, ο οποίος ανέπτυξε και προφορικά τους προβαλλόμενους λόγους αναιρέσεως και ζήτησε να γίνει δεκτή η αίτηση και τον πληρεξούσιο της αναιρεσίβλητης Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης, ο οποίος ζήτησε την απόρριψή της.
Β. Τον πληρεξούσιο της αναιρεσείουσας Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης, ο οποίος ανέπτυξε και προφορικά τους προβαλλόμενους λόγους αναιρέσεως και ζήτησε να γίνει δεκτή η αίτηση και τον πληρεξούσιο της αναιρεσίβλητης, ο οποίος ζήτησε την απόρριψή της.
Μετά τη δημόσια συνεδρίαση το δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη σε αίθουσα του δικαστηρίου κ α ι
Α φ ο ύ μ ε λ έ τ η σ ε τ α σ χ ε τ ι κ ά έ γ γ ρ α φ α
Σ κ έ φ θ η κ ε κ α τ ά τ ο Ν ό μ ο
1. Επειδή, λόγω κωλύματος, κατά την έννοια του άρθρου 26 παρ. 2 του ν. 3719/2008 (Α’ 241), των Συμβούλων Γεωργίου Παπαγεωργίου και Κων/νου Κουσούλη, τακτικών μελών της σύνθεσης που εκδίκασε τις κρινόμενες αιτήσεις αναιρέσεως, έλαβαν μέρος αντ’ αυτών στη διάσκεψη, ως τακτικά μέλη, οι Σύμβουλοι Όλγα Ζύγουρα και Βασιλική Αναγνωστοπούλου – Σαρρή, αναπληρωματικά μέλη της σύνθεσης (βλ. 75/13.3.2013 πρακτικό διάσκεψης της Ολομέλειας του Δικαστηρίου).
2. Επειδή, με την πρώτη από τις κρινόμενες αιτήσεις, για την άσκηση της οποίας έχει καταβληθεί το νόμιμο παράβολο (1740675/2007 ειδικό έντυπο παραβόλου), ζητείται η αναίρεση της 600/2006 αποφάσεως του Διοικητικού Εφετείου Λάρισας, κατά το μέρος που με αυτή, κατόπιν αποδοχής προσφυγής της αναιρεσίβλητης Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης Μαγνησίας, : α) ακυρώθηκε, λόγω αναρμοδιότητας, η ΔΜΕΟ /α /0 /1393 /3.7.2002 απόφαση της Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, με την οποία είχε γίνει δεκτή αίτηση θεραπείας της ήδη αναιρεσείουσας, αναδόχου εκπόνησης της μελέτης «παράκαμψη Άλλης Μεριάς», κατά της σιωπηρής απόρριψης ένστασής της κατά της 3386/23.4.2001 πράξης της Διεύθυνσης Τεχνικών Υπηρεσιών της αναιρεσίβλητης Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης περί μη εγκρίσεως μελέτης της αναιρεσείουσας, και β) αναπέμφθηκε η υπόθεση στη Διοίκηση προκειμένου να αποφανθεί το αρμόδιο όργανο επί της ανωτέρω αιτήσεως θεραπείας. Με τη δεύτερη από τις κρινόμενες αιτήσεις, για την άσκηση της οποίας δεν απαιτείται, κατά το άρθρο 99 παρ. 1 του κωδικοποιητικού π.δ. 30/1996 (Α’ 21), καταβολή παραβόλου, ζητείται η αναίρεση της ίδιας ως άνω αποφάσεως του Διοικητικού Εφετείου, κατά το μέρος που με αυτή, κατόπιν μερικής αποδοχής αγωγής – προσφυγής της ήδη αναιρεσίβλητης αναδόχου, αναγνωρίστηκε η υποχρέωση της αναιρεσείουσας Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης να καταβάλει στην αναιρεσίβλητη, ως αμοιβή για αυτοδικαίως παραληφθείσες μελέτες της, το ποσό των 228.401,81 ευρώ με τόκο υπερημερίας από 7.10.2002 και έως την εξόφληση.
3. Επειδή, η υπόθεση συζητείται ενώπιον της Ολομελείας του Συμβουλίου της Επικρατείας μετά την 1208/2012 απόφαση του Στ’ Τμήματος του Δικαστηρίου, με την οποία, αφού κρίθηκαν οι ανωτέρω αντίθετες αιτήσεις αναιρέσεως συνεκδικαστέες ως συναφείς, παραπέμφθηκε, σύμφωνα με το άρθρο 14 παρ. 2 περ. α’ του π.δ. 18/1989 (Α΄8), στην Ολομέλεια προς επίλυση το ζήτημα εάν, κατά την έννοια των διατάξεων των άρθρων 104 παρ. 1 του π.δ. 696/1974 και 63 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, η άπρακτη πάροδος της μηνιαίας προθεσμίας από την υποβολή προς έλεγχο του λογαριασμού του μελετητή συνεπάγεται τη σιωπηρή έγκριση αυτού και η Διοίκηση υποχρεούται να καταβάλει τα αναφερόμενα στο λογαριασμό χρηματικά ποσά, χωρίς καμία δυνατότητα επανόδου ως αναρμοδία πλέον κατά χρόνον, ανεξαρτήτως των νομικών πλημμελειών του λογαριασμού, ή εάν, αντιθέτως, η άπρακτη πάροδος της μηνιαίας προθεσμίας συνεπάγεται την άρνηση έγκρισης του λογαριασμού και μάλιστα όταν ο λογαριασμός είναι μη νόμιμος.
4. Επειδή, από την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση προκύπτουν τα ακόλουθα: Με την από 24.5.1993 σύμβαση με το τότε Νομαρχιακό Ταμείο Μαγνησίας η ήδη αναιρεσείουσα – αναιρεσίβλητη Ευθυμία Γιαννακάκη ανέλαβε, με απευθείας επιλογή, την εκπόνηση της συγκοινωνιακής μελέτης «παράκαμψη Άλλης Μεριάς», με προεκτιμώμενη αμοιβή 10.000.000 δραχμών. Για την εκτέλεση του έργου εκπονήθηκαν μελέτες, τόσο κατά τα συμφωνηθέντα όσο και υπερσυμβατικώς, κατόπιν αντίστοιχων γραπτών εντολών της Νομαρχιακής Επιτροπής για επέκταση-συμπλήρωση του αντικειμένου. Με την 26/11.2.1997 απόφαση της Νομαρχιακής Επιτροπής εγκρίθηκαν συγκεκριμένες επιμέρους μελέτες που είχαν ήδη παραληφθεί. Στη συνέχεια, η ανάδοχος υπέβαλε στις 27.11.1997, προς έγκριση επιμέρους μελέτες του σταδίου της οριστικής μελέτης και, ακολούθως, λόγω καθυστέρησης της έγκρισής τους, ζήτησε και την παραλαβή αυτών με τα από 10.7.2000 και 24.7.2000 έγγραφά της προς τη Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση Μαγνησίας. Η Διεύθυνση Τεχνικών Υπηρεσιών, με την 3386/23.4.2001 πράξη της, γνωστοποίησε στην ανάδοχο ότι η υποβληθείσα οριστική μελέτη δεν είχε εγκριθεί και ότι δεν είχε εφαρμογή το άρθρο 22 του ν. 716/1977, το οποίο ορίζει τις προϋποθέσεις πραγματοποίησης της παραλαβής της μελέτης ή σταδίου αυτής καθώς και τις προϋποθέσεις συντέλεσης της αυτοδίκαιης παραλαβής. Κατά της εν λόγω πράξης η ανάδοχος υπέβαλε ένσταση και κατά της σιωπηρής απόρριψης αυτής αίτηση θεραπείας ενώπιον του Υπουργού ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. Η αίτηση θεραπείας απορρίφθηκε σιωπηρώς και η αναιρεσείουσα άσκησε προσφυγή ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου Λάρισας. Επακολούθησε η κοινοποίηση σ’ αυτήν της ΔΜΕΟ /α /0 /1393 /3.7.2002 απόφασης της Υπουργού ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε., που εκδόθηκε μετά την πάροδο της τρίμηνης προθεσμίας που τάσσεται κατά το νόμο στον Υπουργό, για να αποφαίνεται επί των ασκουμένων αιτήσεων θεραπείας. Με την απόφαση αυτή έγινε μεν δεκτή η ως άνω αίτηση θεραπείας της αναδόχου ως προς το ζήτημα της αυτοδίκαιης έγκρισης και παραλαβής συγκεκριμένων, περιγραφόμενων στην απόφαση επιμέρους μελετών καθώς και ως προς την υποχρέωση σύνταξης από τη Διευθύνουσα Υπηρεσία 2ου Συγκριτικού Πίνακα για τις ήδη προεγενεστέρως εγκριθείσες και παραληφθείσες μελέτες και για τις μελέτες, οι οποίες, σύμφωνα με την υπουργική αυτή απόφαση, είχαν, κατά το άρθρο 22 παρ. 2 του ν. 716/1977, αυτοδικαίως εγκριθεί και παραληφθεί, απορρίφθηκε δε η αίτηση αυτή ως προς το αίτημα της έντοκης καταβολής της αμοιβής για την εκπόνηση των μελετών. Ενόψει της ρητής αυτής υπουργικής πράξης, η ανάδοχος, κατ’ εφαρμογή των οριζομένων στο άρθρο 12 παρ. 9 του ν. 1418/1984, αφενός υπέβαλε ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου Λάρισας έγγραφη δήλωση παραίτησης από την ασκηθείσα κατά τα άνω πρώτη προσφυγή της και αφετέρου επέδωσε στη Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση Μαγνησίας την από 30.7.2002 δήλωσή της περί αποδοχής της υπουργικής απόφασης. Κατά της υπουργικής αυτής απόφασης άσκησε προσφυγή ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου Λάρισας η Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση Μαγνησίας. Στη συνέχεια, η ανάδοχος, επικαλούμενη την προαναφερθείσα υπουργική απόφαση, με την οποία, κατ’ αποδοχή της αίτησης θεραπείας της, είχε γίνει δεκτό ότι οι επίμαχες μελέτες είχαν αυτοδικαίως εγκριθεί και παραληφθεί, υπέβαλε στη Διευθύνουσα Υπηρεσία, στις 7.7.2002, σχέδιο του 2ου Συγκριτικού Πίνακα και το 15ο λογαριασμό για την καταβολή της αμοιβής της, ποσού 228.401,81 ευρώ. Με την από 17.12.2002 εξώδικη διαμαρτυρία της η ανάδοχος κάλεσε τη Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση να της καταβάλει, συμμορφούμενη προς την προαναφερθείσα υπουργική απόφαση (ΔΜΕΟ/α/0/1393/3.7.2002), τα οφειλόμενα ποσά, σύμφωνα με τους υποβληθέντες ως άνω 2ο Συγκριτικό Πίνακα και 15ο λογαριασμό και να της επιστρέψει τις εγγυητικές επιστολές έως τις 24.12.2002. Ακολούθως δε και ενόψει του ότι η Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση Μαγνησίας δεν κατέβαλλε το περιλαμβανόμενο στον επίμαχο λογαριασμό ποσό, με την από 17.3.2004 «αγωγή-προσφυγή» της ενώπιον του δικάσαντος Διοικητικού Εφετείου, η ανάδοχος ζήτησε, μεταξύ άλλων, να αναγνωριστεί η υποχρέωση της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης Μαγνησίας να της καταβάλει, με το νόμιμο τόκο υπερημερίας, το συνολικό ποσό των 830.426,14 ευρώ, από το οποίο α) ποσό 228.401,81 ευρώ αντιστοιχούσε σε αμοιβή της για τις μελέτες που θεωρήθηκαν με την προαναφερθείσα υπουργική απόφαση ως αυτοδικαίως παραληφθείσες από τη Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση, και β) ποσό 600.000 ευρώ αντιστοιχούσε σε χρηματική ικανοποίηση λόγω ηθικής βλάβης από τις, κατά τους ισχυρισμούς της, παράνομες πράξεις και παραλείψεις της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης. Το Διοικητικό Εφετείο, αφού συνεκδίκασε λόγω συνάφειας τις προσφυγές, έκρινε, μεταξύ άλλων, με την αναιρεσιβαλλόμενη 600/2006 απόφασή του, ότι, ενόψει του αρχικού χρηματικού αντικειμένου της επίδικης σύμβασης, ανερχομένου σε 10.000.000 δραχμές, δεν ήταν, κατά νόμον, αρμόδιος για την εξέταση των αιτήσεων θεραπείας της αναδόχου ο Υπουργός ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε., και για το λόγο αυτό, προβαλλόμενο με την προσφυγή της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης, έκρινε ότι πρέπει να ακυρωθεί η προσβληθείσα ενώπιόν του ως άνω υπουργική απόφαση και να αναπεμφθεί η υπόθεση στη Διοίκηση, δηλαδή στο Νομάρχη Μαγνησίας, προκειμένου να αποφανθεί ως αρμόδιο όργανο επί της αιτήσεως θεραπείας της αναδόχου. Στη συνέχεια, το δικάσαν Εφετείο, μολονότι είχε ήδη δεχθεί ότι η ανωτέρω απόφαση ΔΜΕΟ/α/0/1393/3.7.2002 της Υπουργού ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε., η οποία υπήρξε το έρεισμα του εν λόγω λογαριασμού, ήταν ακυρωτέα ως αναρμοδίως εκδοθείσα, και ότι έπρεπε να αναπεμφθεί η υπόθεση στον αρμόδιο Νομάρχη για νέα κρίση επί της ασκηθείσας αιτήσεως θεραπείας της αναδόχου, έκρινε περαιτέρω, ότι η άπρακτη παρέλευση της, κατά το άρθρο 104 παρ. 1 του π.δ. 696/1974, μηνιαίας προθεσμίας για την έγκριση υποβληθέντος λογαριασμού, χωρίς την επιστροφή του, συνεπάγεται την αυτοδίκαιη έγκριση αυτού, χωρίς μετά ταύτα να έχει η Διευθύνουσα Υπηρεσία οποιαδήποτε αρμοδιότητα να τροποποιήσει τον εν λόγω λογαριασμό ή να προβεί σε οποιαδήποτε άλλη επέμβαση σ’ αυτόν, και ότι, συνεπώς, ο επίμαχος 15ος λογαριασμός είχε αυτοδικαίως εγκριθεί από 7.8.2002, όπως είχε υποβληθεί, δηλαδή για ποσό 228.401,81 ευρώ, αποτελώντας πλέον την πιστοποίηση για την πληρωμή της αναδόχου για τις αντίστοιχες εργασίες που είχε αυτή εκτελέσει. Με τις σκέψεις δε αυτές, το Διοικητικό Εφετείο, αποδεχόμενο κατά τούτο την ασκηθείσα «αγωγή – προσφυγή» της αναδόχου, αναγνώρισε την υποχρέωση της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης Μαγνησίας να της καταβάλει το ως άνω ποσό του λογαριασμού. Όπως έχει ήδη εκτεθεί, με την πρώτη από τις κρινόμενες αιτήσεις, η Ευθυμία Γιαννακάκη, ανάδοχος της εκπόνησης της επίδικης μελέτης, ζητεί την αναίρεση της 600/2006 αποφάσεως του Διοικητικού Εφετείου Λάρισας, κατά το μέρος που με αυτήν ακυρώθηκε ως αναρμοδίως εκδοθείσα η ανωτέρω ΔΜΕΟ/α/0/1393/3.7.2002 απόφαση της Υπουργού ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. και αναπέμφθηκε η υπόθεση στη Διοίκηση, προκειμένου να αποφανθεί σχετικώς το αρμόδιο όργανο. Με τη δεύτερη δε από τις κρινόμενες αιτήσεις η Νομοαρχιακή Αυτοδιοίκηση Μαγνησίας ζητεί την αναίρεση της ίδιας ως άνω εφετειακής αποφάσεως, κατά το μέρος που αναγνωρίστηκε με αυτήν η υποχρέωσή της να καταβάλει στην ανάδοχο, ως αμοιβή, το ποσό των 228.401, 81 ευρώ.
5. Επειδή, με την παραπεμπτική απόφαση 1208/2012 το Στ’ Τμήμα δέχθηκε ότι η ανωτέρω κρίση του δικάσαντος Διοικητικού Εφετείου, κατά την οποία νόμιμο κριτήριο για τον προσδιορισμό του αρμόδιου να εξετάσει την αίτηση θεραπείας της αναδόχου οργάνου αποτελεί η περιληφθείσα στη σύμβαση, ως αρχική αμοιβή της αναδόχου, προεκτιμηθείσα αμοιβή των 10.000.000 δραχμών, είναι εσφαλμένη. Και τούτο διότι αρχική συμβατική αμοιβή του μελετητή δεν αποτελεί, όπως βασίμως προβάλλεται, η κατά το άρθρο 11 παρ. 3 του ν. 716/1977 προσωρινή εκτίμηση (προεκτίμηση) της αμοιβής της μελέτης από μέρους του εργοδότη, βάσει της οποίας καθορίζονται, στη σχετική δημόσια πρόσκληση, οι τάξεις των πτυχίων, τα οποία πρέπει να έχουν τα γραφεία μελετών που θα εκδηλώσουν ενδιαφέρον για την σύνταξη της μελέτης, αλλά είναι, σε περίπτωση απ’ ευθείας επιλογής μελετητή, η υπολογιζόμενη, κατά την παρ. 7 του άρθρου 11 του ν. 716/1977, συμβατική αμοιβή με βάση τον εγκριθησόμενο προϋπολογισμό κατασκευής του έργου στο στάδιο της προμελέτης και η οποία καθορίζεται με την εγκριτική του σταδίου αυτού απόφαση του εργοδότη. Κατόπιν δε αυτού κρίθηκε ότι η πρώτη κρινόμενη αίτηση (της αναδόχου) πρέπει, για τον ανωτέρω λόγο, να γίνει δεκτή και να αναιρεθεί, κατά το συγκεκριμένο κεφάλαιό της, η προσβαλλόμενη απόφαση, και ότι η υπόθεση πρέπει να παραπεμφθεί, κατά το αναιρούμενο μέρος, στο δικάσαν Διοικητικό Εφετείο, προκειμένου αυτό να προσδιορίσει, κατόπιν των ανωτέρω γενομένων δεκτών, το καθ’ ύλην αρμόδιο για την εξέταση της αίτησης θεραπείας της αναδόχου όργανο, βάσει του ποσού της ανωτέρω συμβατικής αμοιβής της αναδόχου, η οποία καθορίζεται με την εγκριτική του σταδίου της προμελέτης απόφαση του εργοδότη.
6. Επειδή, περαιτέρω με την παραπεμπτική απόφαση το Στ’ Τμήμα δέχθηκε ότι, κατά την έννοια της διάταξης της παραγράφου 1 του άρθρου 104 του π.δ. 696/1974, όπως ίσχυε κατά τον κρίσιμο εν προκειμένω χρόνο, ερμηνευόμενης σε συνδυασμό με το άρθρο 63 παράγραφοι 1, 2 και 6 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας (ν. 2717/1999, Α’ 97), αν η τασσόμενη στη Διευθύνουσα Υπηρεσία μηνιαία από την υποβολή του λογαριασμού προθεσμία παρέλθει άπρακτη, ο λογαριασμός δεν θεωρείται ότι έγινε αποδεκτός, δηλαδή ότι έχει αυτοδικαίως εγκριθεί, και, μάλιστα, χωρίς να παρέχεται στη Διοίκηση η δυνατότητα να επανέλθει μετά την πάροδο της τασσόμενης μηνιαίας προθεσμίας, εφόσον τα περιλαμβανόμενα στο λογαριασμό ποσά δεν οφείλονται, εν όλω ή εν μέρει, στον ανάδοχο, αλλ’ αντιθέτως ότι στην περίπτωση αυτή η Διευθύνουσα Υπηρεσία έχει σιωπηρώς αρνηθεί την έγκρισή του. Κατόπιν δε αυτού, δέχθηκε ότι η κρίση του δικάσαντος Διοικητικού Εφετείου, κατά την οποία, και παρά την, κατά τα προεκτεθέντα, ανατροπή από το ίδιο δικαστήριο του ερείσματος του επίδικου λογαριασμού, δηλαδή παρά την προηγηθείσα ακύρωση της υπουργικής αποφάσεως, με την οποία, κατ’ αποδοχή της αιτήσεως θεραπείας της αναδόχου, είχαν θεωρηθεί οι επίμαχες μελέτες αυτοδικαίως παραληφθείσες και εγκριθείσες, η πάροδος άπρακτης της μηνιαίας προθεσμίας από της υποβολής του λογαριασμού συνεπάγεται την αυτοδίκαιη έγκρισή του, ήταν εσφαλμένη, και ότι, για το λόγο αυτό, βασίμως προβαλλόμενο, η προσβαλλόμενη απόφαση θα ήταν αναιρετέα, καθό μέρος αναγνώρισε την υποχρέωση της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης να καταβάλει στην ανάδοχο το ποσό του λογαριασμού. Σύμφωνα, όμως, με αντίθετη νομολογία του Δικαστηρίου, αν η τασσόμενη στη Διευθύνουσα Υπηρεσία μηνιαία προθεσμία από την υποβολή λογαριασμού προς έλεγχο παρέλθει άπρακτη, ο υποβληθείς λογαριασμός θεωρείται αυτοδικαίως εγκεκριμένος και η Διοίκηση οφείλει να καταβάλει τα προβλεπόμενα σ’ αυτόν ποσά ανεξάρτητα από τις τυχόν οποιεσδήποτε πλημμέλειές του, δηλαδή, έστω και αν τα περιλαμβανόμενα σ’ αυτόν χρηματικά ποσά, του λογαριασμού, δεν οφείλονται, εν όλω ή εν μέρει, στον ανάδοχο, για οποιοδήποτε λόγο, τυχόν δε μεταγενεστέρως εκδιδόμενη απόφαση, αν μεν εγκρίνει απλώς το λογαριασμό, όπως αυτός υποβλήθηκε από το μελετητή, είναι επιβεβαιωτική αυτού, ενώ, αν τον τροποποιεί ή δεν τον εγκρίνει ή τον αναπέμπει προς διόρθωση, είναι μη νόμιμη ως αναρμοδίως κατά χρόνο εκδοθείσα (ΣτΕ 4427, 3230, 989, 865/2011, 3236/2008, πρβλ. 3844, 3321, 2700/2011, 4025/2010, 3615, 2747/2008, πρβλ. και 3610/2012, 1434/1999 κ.ά.). Ενόψει της αντίθεσης αυτής, το Τμήμα παρέπεμψε το ως άνω ζήτημα της ερμηνείας των προαναφερθεισών διατάξεων του άρθρου 104 παρ. 1 του π.δ. 696/1974 και του άρθρου 63 παράγραφοι 1, 2 και 6 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου προς επίλυση.
7. Επειδή, στο άρθρο 11 παρ. 9 του ως άνω ν. 716/1977 «Περί μητρώου μελετητών και αναθέσεως και εκπονήσεως μελετών» (Α’ 295) ορίζεται ότι: «Η καταβολή της αμοιβής του μελετητού κατανέμεται ανά στάδιον μελέτης εις προκαταβολήν, ενδιαμέσους πληρωμάς κατά την εκπόνησιν και την υποβολήν εκάστου σταδίου αυτής και εις πληρωμάς διενεργουμένας μετά την έγκρισιν του σταδίου κατά τα καθοριζόμενα δια Π. Δ/των, εκδιδομένων προτάσει των Υπουργών Συντονισμού και Δημ. Έργων εις ας περιπτώσεις δεν προβλέπονται ταύτα υπό του κατά τας κειμένας διατάξεις Κώδικος Αμοιβών Μηχανικών». Εξάλλου, στο άρθρο 12 του π.δ. 194/1979 «Περί εκτελέσεως των άρθρων 11 και επόμενα του Ν. 716/1977…» (Α’ 53) ορίζονται τα εξής: «1. Δια πάσαν πληρωμήν εις τον ανάδοχον της αμοιβής του ή μέρους ταύτης συντάσσεται υπ’ αυτού και υποβάλλεται προς έλεγχον υπό του επιβλέποντος της μελέτης πιστοποίησις περιλαμβάνουσα ανάλυσιν των διαφορών πληρωτέων ποσών μνείαν των στοιχείων επί των οποίων στηρίζεται η πιστοποίησις των ποσών τούτων και το βάσει της πιστοποιήσεως πληρωτέον εις τον ανάδοχον ποσόν το προκύπτον μετ’ αφαίρεσιν των μέχρι της συντάξεως της πιστοποίησεως προγενεστέρων πληρωμών. 2. Αι πιστοποιήσεις συντάσσονται πάντοτε ανακεφαλαιωτικώς απ’ αρχής εκτελέσεως εκάστης συμβάσεως μελέτης, περιλαμβανομένων και των συμπληρωματικών τοιούτων. 3. … 4. Εις πιστοποιήσεις περιλαμβάνουσας και μερικάς έναντι σταδίων μελέτης πληρωμάς κατά τας κειμένας σχετικάς διατάξεις, γίνεται μνεία και της καταθέσεως υπό του αναδόχου των υπό των διατάξεων τούτων προβλεπομένων εγγυητικών επιστολών. 5. Αι πιστοποιήσεις θεωρούνται υπό του Προϊσταμένου της Διευθυνούσης Υπηρεσίας». Περαιτέρω, στο άρθρο 104 του εκδοθέντος κατ’ εξουσιοδότηση του άρθρου 59 του ν.δ. από 17.7./16.8.1923 (Α’ 325) π.δ. 696/1974 «Περί αμοιβών μηχανικών διά σύνταξιν μελετών…» (Α’ 301) ορίζεται, στην παράγραφο 1 (όπως αντικαταστάθηκε από την παρ. 1 του άρθρου 52 του π.δ. 515/1989, Α’ 219) ότι : «Η αμοιβή μελέτης καταβάλλεται τμηματικά και με την έγκριση του οικείου σταδίου της μελέτης. Ο λογαριασμός για την πληρωμή της αμοιβής του μελετητή συντάσσεται από τον μελετητή και υποβάλλεται στην υπηρεσία, η οποία τον ελέγχει, τον διορθώνει όταν απαιτείται και τον εγκρίνει μέσα σε ένα μήνα από την υποβολή του», στην παράγραφο 3 (όπως αριθμήθηκε και τροποποιήθηκε με την παρ. 2 του εν λόγω άρθρου 52 του π.δ. 515/1989) ότι: «Η πληρωμή εγκριθέντος κατά την παρ. 1 του παρόντος άρθρου λογαριασμού πρέπει να συντελείται εντός διμήνου από της εγκρίσεώς του, μετά την πάροδον του οποίου καταβάλλεται αυτοδίκαια ο τόκος υπερημερίας που ισχύει για τις οφειλές γενικά του Δημοσίου», και στην παράγραφο 4 (όπως αντικαταστάθηκε τελικώς από την παρ. 3 του ίδιου ως άνω άρθρου 52 του π.δ. 515/1989) ότι: «Για όλες τις περιπτώσεις μελετών … η αμοιβή της μελέτης καταβάλλεται τμηματικά κατά στάδια, ως εξής : α) …. β) … η) Οι λογαριασμοί συντάσσονται ανακεφαλαιωτικά, δηλαδή περιέχουν το σύνολο του οφειλόμενου μετά τη σύνταξη του λογαριασμού ποσού αμοιβής, αφαιρουμένων των μέχρι τότε σταδιακά καταβληθέντων από τον εργοδότη προηγουμένως ποσών…». Τέλος, στα άρθρα 12 και 13 του ν. 1418/1984 (Α’ 23), όπως τροποποιήθηκαν με το άρθρο 3 του ν. 2940/2001 (Α’ 180/6.8.2001) (εφαρμοζόμενο και στις εκκρεμείς διαφορές), τα οποία, σύμφωνα με το άρθρο 23 παρ. 1 του ν. 716/1977, και μετά την κατάργηση του ν.δ. 1266/1972 (Α’ 198), έχουν ανάλογη εφαρμογή και επί εκπονήσεως μελετών (ΣτΕ 4427, 768/2011, 3806/2009, 3236, 1682/2008, 3198, 2083/2005, 3210/2004 κ.ά.), διαγράφεται διαδικασία διοικητικής και περαιτέρω δικαστικής επίλυσης των διαφορών από συμβάσεις δημοσίων έργων ως εξής: Κατά των βλαπτικών για τον ανάδοχο πράξεων ή παραλείψεων της διευθύνουσας υπηρεσίας χωρεί, μέσα σε ανατρεπτική προθεσμία δεκαπέντε ημερών, ένσταση ενώπιον τη προϊσταμένης αρχής, η οποία υποχρεούται να αποφανθεί εντός διμήνου από την κατάθεση της ένστασης. Αν η ένσταση απορριφθεί εν όλω ή εν μέρει ή αν παρέλθει άπρακτη η εν λόγω δίμηνη προθεσμία, ο ανάδοχος μπορεί να ασκήσει αίτηση θεραπείας, μέσα σε ανατρεπτική προθεσμία τριών μηνών από την κοινοποίηση της απόφασης ή από την άπρακτη πάροδο του διμήνου, ενώπιον του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, ο οποίος αποφαίνεται εντός τριμήνου από την επίδοση της αίτησης θεραπείας. Αν ο Υπουργός απορρίψει με απόφασή του την αίτηση θεραπείας ή αν δεν εκδώσει και δεν κοινοποιήσει την απόφασή του εντός του τριμήνου, δικαιούται ο ανάδοχος να ασκήσει προσφυγή ενώπιον του διοικητικού εφετείου εντός ανατρεπτικής προθεσμίας δύο μηνών από την κοινοποίηση της απόφασης επί της αιτήσεως θεραπείας ή από τη λήξη της σχετικής τρίμηνης προθεσμίας. Της προσφυγής προηγείται υποχρεωτικά, επί ποινή απαραδέκτου, η άσκηση αίτησης θεραπείας.
8. Επειδή, όπως έχει παγίως κριθεί, οι διοικητικές πράξεις ακόμη και όταν ρητώς χαρακτηρίζονται από το νόμο ως οριστικές ή αμετάκλητες, επιτρέπεται να ανακαλούνται για λόγους αναγόμενους στη νομιμότητά τους, κατ’ εφαρμογή των αρχών που διέπουν την ανάκληση των διοικητικών πράξεων (ΣτΕ 2987, 2968/2005, 3033, 2692/1999, 1654/1998 επτ., 880/1998 επτ., 3507/1979 Ολομ., 1013/1934 Ολομ.).
9. Επειδή, η ανωτέρω διάταξη του άρθρου 104 παρ. 1 του π.δ. 696/1974, ερμηνευόμενη ενόψει αφενός μεν του σκοπού της θεσπιζόμενης με αυτήν ρύθμισης, ο οποίος συνίσταται στην απρόσκοπτη, με την τακτική τμηματική πληρωμή του αναδόχου, εκτέλεση της σύμβασης και την εντός του προβλεπομένου χρονοδιαγράμματος εκπόνηση της μελέτης, αφετέρου δε της υποχρέωσης τήρησης της αρχής της νομιμότητας, έχει την έννοια ότι με την άπρακτη πάροδο της προθεσμίας του ενός μηνός, που προβλέπεται για τον έλεγχο, την τυχόν απαιτούμενη διόρθωση και την έγκριση του λογαριασμού, ο λογαριασμός θεωρείται μεν εγκεκριμένος, η Διοίκηση όμως διατηρεί την εξουσία, και μετά την παρέλευση της τασσόμενης προθεσμίας ελέγχου και έγκρισης του λογαριασμού, να προβεί σε έλεγχο αυτού, αρνούμενη, ρητώς ή σιωπηρώς, να καταβάλει ποσά ή αναζητώντας, κατά τις κείμενες διατάξεις (του εθνικού και του κοινοτικού δικαίου) ως μη νομίμως ή αχρεωστήτως, ήδη καταβληθέντα ποσά του επίμαχου λογαριασμού, τα οποία δεν οφείλονται για οποιονδήποτε λόγο στον ανάδοχο, δεδομένου μάλιστα ότι ο έλεγχος αυτός επιβάλλεται για λόγους προστασίας του δημόσιου χρήματος, εθνικού, ή κοινοτικού (προκειμένου περί συγχρηματοδοτούμενου με πόρους της Ευρωπαϊκής Ένωσης έργου). Κατά την ειδικότερη γνώμη του Αντιπροέδρου Α. Ράντου και των Συμβούλων Αικ. Χριστοφορίδου, Β. Αραβαντινού και Ο. Ζύγουρα, δύναται μεν η Διοίκηση, μετά την αυτοδίκαιη έγκριση του λογαριασμού, να προβεί σε έλεγχο αυτού, αρνούμενη την καταβολή των σχετικών ποσών ή αναζητώντας ήδη καταβληθέντα βάσει αυτού ποσά, μόνον, όμως, αν ο υποβληθείς λογαριασμός δεν στηριζόταν, εν όλω ή εν μέρει, στο νόμο ή στους όρους της σύμβασης ή αν περιείχε ή συνοδευόταν από ανακριβή στοιχεία. Κατά την ειδικότερη, επίσης, γνώμη του Συμβούλου Ιω. Μαντζουράνη, μετά την άπρακτη πάροδο της τασσόμενης μηνιαίας προθεσμίας ο λογαριασμός θεωρείται μεν αυτοδικαίως εγκεκριμένος, η Διοίκηση όμως οφείλει να προβεί στην έκδοση και ρητής εγκριτικής πράξης, εν πάση δε περιπτώσει δύναται να επανέλθει, αρνούμενη την καταβολή ποσών του αυτοδικαίως εγκριθέντος λογαριασμού ή αναζητώντας ήδη καταβληθέντα βάσει αυτού ποσά, εφόσον αυτά δεν οφείλονται για οποιοδήποτε λόγο στον ανάδοχο. Μειοψήφησε η Σύμβουλος Β. Καλαντζή, η οποία υποστήριξε την εξής γνώμη: Κατά την έννοια της ανωτέρω διάταξης του άρθρου 104 παρ. 1 του π.δ. 696/1974, ερμηνευόμενης σε συνδυασμό και με το άρθρο 63 παράγραφοι 1, 2 και 6 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, και δεδομένου ότι στο εν λόγω άρθρο 104 παρ. 1 δεν γίνεται ρητώς λόγος για αυτοδίκαιη έγκριση του λογαριασμού, αν η τασσόμενη στη Διευθύνουσα Υπηρεσία μηνιαία από την υποβολή του λογαριασμού προθεσμία παρέλθει άπρακτη, ο λογαριασμός δεν θεωρείται ότι έγινε αποδεκτός, δηλαδή ότι έχει αυτοδικαίως εγκριθεί, αλλά ότι η Διευθύνουσα Υπηρεσία έχει σιωπηρώς αρνηθεί την έγκρισή του, η προβλεπόμενη δε μηνιαία προθεσμία έχει την έννοια της έντονης υπόδειξης προς τη Διευθύνουσα Υπηρεσία για την ταχύτερη δυνατή διενέργεια του ελέγχου και της έγκρισης (με ή χωρίς διορθώσεις) του λογαριασμού. Μειοψήφησε, επίσης, η Σύμβουλος Αντ. Χλαμπέα, η οποία διατύπωσε την εξής γνώμη, την οποία υποστήριξε και ο Πάρεδρος Ηλ. Μάζος: Σύμφωνα με την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, αν η τασσόμενη στη Διευθύνουσα Υπηρεσία μηνιαία προθεσμία από την υποβολή λογαριασμού προς έλεγχο παρέλθει άπρακτη, αν δηλαδή η Διευθύνουσα Υπηρεσία δεν εγκρίνει με την έκδοση ρητής πράξης το λογαριασμό, όπως υποβλήθηκε, ή δεν αρνηθεί επίσης ρητώς την έγκρισή του ή δεν προβεί σε διόρθωση και στη συνέχεια σε έγκριση αυτού ή, αν είναι δυσχερής η διόρθωση, δεν τον επιστρέψει στο μελετητή ή τον ανάδοχο προς ανασύνταξη και επανυποβολή, ο υποβληθείς λογαριασμός θεωρείται αυτοδικαίως εγκεκριμένος και η Διοίκηση οφείλει να καταβάλει το προβλεπόμενο σ’ αυτόν ποσό ανεξάρτητα από τις τυχόν οποιεσδήποτε πλημμέλειές του· τυχόν δε μεταγενεστέρως εκδιδόμενη απόφαση, αν μεν εγκρίνει απλώς το λογαριασμό, όπως αυτός υποβλήθηκε από το μελετητή, είναι επιβεβαιωτική αυτού, ενώ, αν τον τροποποιεί ή δεν τον εγκρίνει ή τον αναπέμπει προς διόρθωση, είναι μη νόμιμη ως αναρμοδίως κατά χρόνον εκδοθείσα (ΣτΕ 4427, 865/2011, 3236/2008, πρβλ. 3610/2012, 2700/2011, 4025/2010, πρβλ. και 2806/2000 επτ., 4825/1998 επτ. κ.ά.)
10. Επειδή, μετά την κατά τα ανωτέρω επίλυση του παραπεμφθέντος ζητήματος, η υπόθεση πρέπει να αναπεμφθεί στο Στ’ Τμήμα προς περαιτέρω κρίση.
Δ ι ά τ α ύ τ α
Επιλύει το παραπεμφθέν με την 1208/2012 απόφαση του ΣΤ΄ Τμήματος ζήτημα, κατά τα αναφερόμενα στο αιτιολογικό, και
Αναπέμπει την υπόθεση στο Τμήμα αυτό προς περαιτέρω κρίση.
Η διάσκεψη έγινε στην Αθήνα στις 13 Μαρτίου 2013 και η απόφαση δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση της 25ης Ιουνίου 2013.
Ο Πρόεδρος Η Γραμματέας
Κ. Μενουδάκος Μ. Παπασαράντη