Αριθμός 1304/2019, Ολομελείας (Μείζονος)
Περίληψη:Προαγωγή σε θέση Αντιπροέδρου του Συμβουλίου της Επικρατείας.Το κατά την έννοια της παραγράφου 6 του άρθρου 90 του Συντάγματος απαράδεκτο της αιτήσεως ακυρώσεως θεσπίζεται για τις αποφάσεις ή πράξεις που εκδίδονται σύμφωνα με τις λοιπές διατάξεις του αυτού άρθρου 90 του Συντάγματος. Κατά το μέρος που η πιο πάνω παράγραφος αναφέρεται στην παράγραφο 5 του άρθρου αυτού, το απαράδεκτο αφορά τις αποφάσεις ή πράξεις που εκδίδονται σύμφωνα με τους
όρους και περιορισμούς που θεσπίζει η παράγραφος 5 κατά τη γραμματική της διατύπωση. Δεν εμπίπτουν στο απαράδεκτο και εξετάζονται κατ’ ουσίαν μόνον λόγοι ακυρώσεως που αμφισβητούν τη συνδρομή όρου ή περιορισμού που τίθεται ευθέως από τη διάταξη της παραγράφου 5 του άρθρου 90 του Συντάγματος. Αντιθέτως, δεν είναι παραδεκτοί λόγοι ακυρώσεως, αναγόμενοι σε παράβαση όρων ή περιορισμών που τίθενται από τον κοινό νομοθέτη με το νόμο που προβλέπει η διάταξη αυτή. Μειοψηφία. Για την πλήρωση των κορυφαίων θέσεων της Δικαιοσύνης λαμβάνεται μεν υπόψη, μεταξύ των λοιπών κριτηρίων, όπως η ακεραιότητα, η ικανότητα και η αποτελεσματικότητα, η αρχαιότητα, που συνδέεται με την εμπειρία του δικαστικού λειτουργού, τα κριτήρια όμως αυτά επιλογής δεν μετουσιώνονται σε όρους του άρθρου 90 παρ. 5 του Συντάγματος ώστε τυχόν μη τήρησή τους να μπορεί να ελεγχθεί δικαστικά. Μειοψηφία. Απορρίπτει την αίτηση ακυρώσεως.
Πρόεδρος: Αικ. Σακελλαροπούλου, Πρόεδρος
Εισηγήτρια: Β. Αναγνωστοπούλου – Σαρρή, Σύμβουλος
Δικηγόροι: Δ. Κουτσούκης, Β. Πανταζή (Ν.Σ.Κ.)
4. Επειδή, όπως έχει ήδη κριθεί (ΣτΕ Ολομ. 292/1984, 1274/1993, 4356/1997, 114/2012, 2512/2016 κ.ά.), το κατά την έννοια της παραγράφου 6 του άρθρου 90 του Συντάγματος απαράδεκτο της αιτήσεως ακυρώσεως θεσπίζεται για τις αποφάσεις ή πράξεις που εκδίδονται σύμφωνα με τις λοιπές διατάξεις του αυτού άρθρου 90 του Συντάγματος. Ειδικότερα, κατά το μέρος που η πιο πάνω παράγραφος αναφέρεται στην παράγραφο 5 του άρθρου αυτού, το απαράδεκτο αφορά τις αποφάσεις ή πράξεις που εκδίδονται σύμφωνα με τους όρους και περιορισμούς που θεσπίζει η παράγραφος 5 κατά τη γραμματική της διατύπωση. Συνεπώς, δεν εμπίπτουν στο απαράδεκτο και εξετάζονται κατ’ ουσίαν μόνον λόγοι ακυρώσεως που αμφισβητούν τη συνδρομή όρου ή περιορισμού που τίθεται ευθέως από τη διάταξη της παραγράφου 5 του άρθρου 90 του Συντάγματος. Αντιθέτως, δεν είναι παραδεκτοί λόγοι ακυρώσεως, αναγόμενοι σε παράβαση όρων ή περιορισμών που τίθενται από τον κοινό νομοθέτη με το νόμο που προβλέπει η διάταξη αυτή. Οι όροι και περιορισμοί που τίθενται με το νόμο δεν μετουσιώνονται, κατά την έννοια των πιο πάνω συνταγματικών διατάξεων, σε όρους του Συντάγματος και επομένως ο έλεγχος τους εμπίπτει στο απαράδεκτο της παραγράφου 6. Το σύστημα αυτό των κανόνων που θεσπίζουν οι διατάξεις των παραγράφων 5 και 6 του άρθρου 90 του Συντάγματος όσον αφορά τις προαγωγές στις θέσεις του Προέδρου και των Αντιπροέδρων των ανωτάτων δικαστηρίων, οι οποίες παρέχουν στο Υπουργικό Συμβούλιο, που ενεργεί ως όργανο με δημοκρατική νομιμοποίηση, ευρύτατη διακριτική ευχέρεια προς επιλογή από τον κύκλο εκείνων που διαθέτουν τα απαραίτητα τυπικά προσόντα, των πλέον κατάλληλων για τις επίμαχες θέσεις, τίθεται ως αντίβαρο των συνταγματικών εγγυήσεων της δικαστικής ανεξαρτησίας (άρθρο 90 παρ. 1 έως 4 του Συντάγματος), με σκοπό την αποκατάσταση σημείου επαφής μεταξύ της δικαστικής λειτουργίας και της λαϊκής κυριαρχίας, η οποία αποτελεί κατά το άρθρο 1 παρ. 1 του Συντάγματος το θεμέλιο του πολιτεύματος. Το σύστημα αυτό διατηρήθηκε άθικτο από τον αναθεωρητικό νομοθέτη κατά την αναθεώρηση του Συντάγματος το έτος 2001, με την εκτίμηση ότι διασφαλίζει πλήρως την ικανοποίηση της ανάγκης αφενός μεν να ανατεθεί σε όργανο που διαθέτει δημοκρατική νομιμοποίηση η αρμοδιότητα της επιλογής, αφετέρου δε να διαφυλαχθεί το κύρος των κρινομένων (Ολομ. ΣτΕ σε Συμβούλιο 2/2010).
5. Επειδή, εξάλλου, οι ανωτέρω διατάξεις του άρθρου 90 παρ. 5 και 6 του Συντάγματος εφαρμόζονται υποχρεωτικώς ως προς το αντικείμενο, στο οποίο αναφέρονται, ενόψει δε της τυπικής νομικής ισοδυναμίας των διατάξεων του Συντάγματος δεν μπορεί να υπάρξει διάταξη του Συντάγματος άκυρη ή ανίσχυρη, και συνεπώς μη εφαρμόσιμη, λόγω αντιθέσεώς της προς άλλες διατάξεις ή αρχές του ίδιου Συντάγματος (ΣτΕ Ολομ. 292/1984, 1054/2017 κ.ά.).
6. Επειδή, μειοψήφησαν η Αντιπρόεδρος Μ. Καραμανώφ, οι Σύμβουλοι Η. Μάζος, Ο. Παπαδοπούλου και Κ. Κονιδιτσιώτου και η Πάρεδρος Φ. Γιαννακού, οι οποίοι υποστήριξαν την εξής γνώμη: Σύμφωνα με τα κριθέντα με την υπ’ αριθ. 435/2019 απόφαση της Ολομελείας, το κατά το άρθρο 90 παρ. 6 του Συντάγματος απαράδεκτο της αιτήσεως ακυρώσεως κατά των αποφάσεων και πράξεων περί προαγωγής, μεταξύ άλλων, στη θέση του Αντιπροέδρου του ΣτΕ, αφορά τις αποφάσεις και πράξεις που εκδίδονται σύμφωνα με τους όρους και περιορισμούς που θεσπίζει η παρ. 5 του αυτού άρθρου όχι μόνο κατά τη γραμματική της διατύπωση αλλά και κατά την έννοιά της, όπως αυτή προκύπτει από το συνδυασμό και των λοιπών διατάξεων του Συντάγματος (άρθρα 26, 88 κλπ). Κατά συνέπεια, δεν εμπίπτουν στο απαράδεκτο λόγοι ακυρώσεως με τους οποίους αμφισβητείται όχι η συνδρομή των προϋποθέσεων του εκτελεστικού του Συντάγματος νόμου ή η επιλογή συγκεκριμένου προσώπου, αλλά αυτή καθ’ εαυτήν η διαδικασία των προαγωγών, όπως αυτή οριοθετείται από το όλο πλέγμα των συνταγματικών διατάξεων που αφορούν την οργάνωση και λειτουργία της Δικαιοσύνης. Στην προκειμένη περίπτωση το τιθέμενο με την κρινόμενη αίτηση προέχον ζήτημα είναι αν από τον συνδυασμό των οικείων συνταγματικών διατάξεων και ιδίως εκείνων που αφορούν τη διάκριση των εξουσιών και τη δικαστική ανεξαρτησία, ερμηνευομένων υπό το φως της ορθολογικής οργάνωσης της Δικαιοσύνης, παρέχεται στο
Υπουργικό Συμβούλιο απόλυτη διακριτική ευχέρεια επιλογής μεταξύ όλων των εχόντων τα τυπικά προσόντα Συμβούλων της Επικρατείας ή αν, αντιθέτως, η ευχέρεια αυτή υπόκειται, και σε ποιο βαθμό, σε περιορισμούς, μεταξύ των οποίων και η αρχαιότητα των κρινομένων. Με τα δεδομένα αυτά, οι σχετικοί λόγοι ακυρώσεως δεν εμπίπτουν στο κατά το άρθρο 90 παρ. 6 απαράδεκτο και είναι εξεταστέοι κατ’ ουσίαν. Εξάλλου, ο Αντιπρόεδρος Γ. Παπαγεωργίου υποστήριξε την ακόλουθη ειδικότερη γνώμη: Η ανωτέρω ερμηνεία της παραγράφου 6 του άρθρου 90 του Συντάγματος επιρρωνύεται από την ερμηνεία της, ταυτοσήμου με την εν λόγω διάταξη, παραγράφου 3 του άρθρου 1 της ΚΔ Συντακτικής Πράξεως του έτους 1968 (περί απολύσεως δικαστών), η οποία κρίθηκε, παρά τη γραμματική της διατύπωση, ότι δεν καθιστά απαράδεκτη ούτε αυτήν καθ’ εαυτήν την αίτηση ακυρώσεως κατά πράξεως απολύσεως δικαστού ούτε την προβολή λόγου ακυρώσεως περί παραβάσεως του δικαιώματος ακροάσεως, το οποίο, ως «γενική και θεμελιώδης αρχή του δικαίου», κρίθηκε εφαρμοστέο καίτοι η ως άνω Συντακτική Πράξη δεν περιείχε καμία σχετική πρόβλεψη (Ολομ. ΣτΕ 1911-1931/1969).
9. Επειδή, με την κρινόμενη αίτηση προβάλλεται ότι η προαγωγή σε θέση Αντιπροέδρου ανωτάτου δικαστηρίου, μέλους αυτού, του οποίου ο χρόνος υπηρεσίας στον κατεχόμενο βαθμό υπολείπεται κατά πολύ του χρόνου υπηρεσίας στο βαθμό αυτό των αρχαιοτέρων του δικαστικών λειτουργών που παραλείφθηκαν, και, ειδικότερα εν προκειμένω, η προαγωγή σε θέση Αντιπροέδρου του Συμβουλίου της Επικρατείας του κατέχοντος την 27η θέση στον πίνακα αρχαιότητας Συμβούλου Επικρατείας κατά παράλειψη από τη διαδικασία επιλογής του αιτούντος, που κατέχει την 7η θέση στην επετηρίδα, αντίκειται στο άρθρο 90 παρ. 5 του Συντάγματος. Σύμφωνα με τον αιτούντα, από τη συνταγματική αυτή διάταξη, η οποία πρέπει να ερμηνευθεί υπό το φως των άρθρων 26 και 87 παρ. 1 του Συντάγματος, προκύπτει ότι ναι μεν το Υπουργικό Συμβούλιο διαθέτει, καταρχήν, διακριτική ευχέρεια ως προς την επιλογή προς προαγωγή σε θέση Αντιπροέδρου ανωτάτου δικαστηρίου, χωρίς να είναι υποχρεωμένο να τηρεί επακριβώς τη σειρά αρχαιότητας, προς διασφάλιση όμως της δικαστικής ανεξαρτησίας και του κύρους των δικαστικών λειτουργών, της
εμπέδωσης στους πολίτες της πεποιθήσεως ότι η προαγωγή γίνεται με κριτήρια που πράγματι αποβλέπουν στο σκοπό αυτό και της εξασφάλισης κλίματος εμπιστοσύνης και συνεργασίας μεταξύ των δικαστικών λειτουργών που είναι απαραίτητο για την εύρυθμη λειτουργία των δικαστηρίων, η επιλογή πρέπει να περιορίζεται μεταξύ αριθμού δικαστών που κατέχουν το πολύ μέχρι και την 10η θέση στην επετηρίδα, εφόσον οι προς πλήρωση θέσεις είναι περισσότερες της μιας. Με τον τρόπο αυτό διασφαλίζεται, κατά τα προβαλλόμενα, η ανεξαρτησία της δικαστικής έναντι της εκτελεστικής εξουσίας, καθώς και η ορθολογική οργάνωση της Δικαιοσύνης, ενόψει του ότι η επιλογή στις ανώτατες θέσεις θα γίνει μεταξύ των εχόντων, κατά τεκμήριο, λόγω του χρόνου υπηρεσίας τους ως μελών του ανώτατου δικαστηρίου, μεγαλύτερη εμπειρία, ώστε τα δικαστήρια να είναι σε θέση να επιτελούν την κατά το Σύνταγμα αποστολή τους. Το συμπέρασμα αυτό ενισχύεται, κατά τον αιτούντα, και από τη ρύθμιση που εισήχθη στο Σύνταγμα του 1975 από τη Ζ΄ Αναθεωρητική Βουλή, ως προς τη θέσπιση ανώτατης θητείας τεσσάρων ετών για τους Προέδρους των ανωτάτων δικαστηρίων, τον Εισαγγελέα του Αρείου Πάγου και τους Γενικούς Επιτρόπους του Ελεγκτικού Συνεδρίου και των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων.
10. Επειδή, ο λόγος αυτός, παραδεκτώς προβαλλόμενος, εφόσον ο αιτών επικαλείται παράβαση της διατάξεως της παραγράφου 5 του άρθρου 90 του Συντάγματος, η οποία, κατά την άποψή του, θεσπίζει ως όρο για την διενέργεια της επιλογής σε θέση Αντιπροέδρου του Συμβουλίου της Επικρατείας την επιλογή μεταξύ των δέκα αρχαιοτέρων συμβούλων, που παραβιάσθηκε στην συγκεκριμένη περίπτωση, είναι απορριπτέος ως αβάσιμος, δεδομένου ότι, κατά τα ήδη εκτεθέντα, η επιλογή, κατά το άρθρο 90 παρ. 5 του Συντάγματος, το οποίο ερμηνεύεται αυτοτελώς και όχι σε συνδυασμό με άλλες διατάξεις του Συντάγματος, γίνεται μεταξύ όλων των Συμβούλων Επικρατείας που έχουν τα νόμιμα τυπικά προσόντα, κατά την ευρύτατη διακριτική ευχέρεια του Υπουργικού Συμβουλίου. Και είναι μεν αυτονόητο ότι για την πλήρωση των κορυφαίων θέσεων της Δικαιοσύνης λαμβάνεται υπόψη, μεταξύ των λοιπών κριτηρίων, όπως η ακεραιότητα, η ικανότητα και η αποτελεσματικότητα, η αρχαιότητα, που συνδέεται με την εμπειρία του δικαστικού λειτουργού, τα κριτήρια όμως αυτά επιλογής δεν μετουσιώνονται σε όρους του άρθρου 90 παρ. 5 του Συντάγματος ώστε τυχόν μη τήρησή τους να μπορεί να ελεγχθεί δικαστικά. Αντίθετη εξάλλου άποψη θα εξουδετέρωνε το απαράδεκτο που θεσπίζεται με το άρθρο 90 παρ. 6 του Συντάγματος και θα καθιστούσε την διάταξη αυτή κενή περιεχομένου, αφού θα οδηγούσε σε δικαστικό έλεγχο της ουσιαστικής κρίσης της επιλογής της ηγεσίας της Δικαιοσύνης εκ μέρους της εκτελεστικής
εξουσίας. Από το γεγονός εξάλλου ότι η Ζ΄ Αναθεωρητική Βουλή θέσπισε θητεία τεσσάρων ετών για τους Προέδρους των ανωτάτων δικαστηρίων, τον Εισαγγελέα του Αρείου Πάγου και τους Γενικούς Επιτρόπους του Ελεγκτικού Συνεδρίου και των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων δεν μπορεί να αντληθεί επιχείρημα υπέρ της υποστηριζόμενης από τον αιτούντα απόψεως, δεδομένου ότι η Ζ΄ Αναθεωρητική Βουλή, παρότι εξέτασε διάφορες προτάσεις για τροποποίηση της προβλεπόμενης από το Σύνταγμα του 1975 διαδικασίας προαγωγής στις θέσεις του Προέδρου και των Αντιπροέδρων των ανωτάτων δικαστηρίων, εν τούτοις επέλεξε τελικώς – με εξαίρεση τη θέσπιση της πιο πάνω ανώτατης θητείας – να διατηρήσει, όπως προαναφέρθηκε, άθικτο το ισχύον μέχρι τότε σύστημα. Κατά τη γνώμη όμως της Αντιπροέδρου Μ. Καραμανώφ, των Συμβούλων Η. Μάζου, Ο. Παπαδοπούλου και Κ. Κονιδιτσιώτου και της Παρέδρου Φ. Γιαννακού, ο τρόπος επιλογής της ηγεσίας των ανωτάτων δικαστηρίων της χώρας (Προέδρου και αντιπροέδρων) αποτελεί ουσιώδη εγγύηση της δικαστικής ανεξαρτησίας και θεμελιώδες στοιχείο της ορθολογικής οργάνωσης της Δικαιοσύνης. Και ναι μεν η διάταξη της παρ. 5 του άρθρου 90 του Συντάγματος προβλέπει ότι «οι προαγωγές στη θέση του προέδρου και του αντιπροέδρου του Συμβουλίου της Επικρατείας, Αρείου Πάγου και Ελεγκτικού Συνεδρίου ενεργούνται με Προεδρικό Διάταγμα που εκδίδεται ύστερα από πρόταση του Υπουργικού Συμβουλίου με επιλογή μεταξύ των μελών των αντίστοιχων ανωτάτων δικαστηρίων, όπως νόμος ορίζει», πλην όμως, η διάταξη αυτή, εισάγουσα εξαίρεση σε σχέση με τη διάκριση των εξουσιών και τη δικαστική ανεξαρτησία, και άρα στενώς ερμηνευτέα, έχει την έννοια ότι το Υπουργικό Συμβούλιο διαμορφώνει τη σχετική κρίση του όχι κατ’ απόλυτη διακριτική ευχέρεια, αλλά με όριο τα κριτήρια που προκύπτουν από την ερμηνεία των συνταγματικών διατάξεων περί διακρίσεως των εξουσιών και δικαστικής ανεξαρτησίας σε συνδυασμό με τις αρχές της ορθολογικής οργάνωσης της Δικαιοσύνης και της αξιοκρατίας. Θεμελιώδης δε αρχή που διέπει την οργάνωση της Δικαιοσύνης, επί τη βάσει της οποίας διαμορφώνονται, κατά το νόμο και την πάγια δικαστική παράδοση, οι μεταξύ δικαστικών λειτουργών υπηρεσιακές σχέσεις καθ’ όλη τη διάρκεια της σταδιοδρομίας τους, είναι η αρχαιότητα, ο σεβασμός και η τήρηση της οποίας είναι η πλέον αποτελεσματική εγγύηση για την εύρυθμη λειτουργία των δικαστηρίων, τη διασφάλιση του κύρους των δικαστικών λειτουργών τόσο στις μεταξύ τους σχέσεις όσο και έναντι των πολιτών, καθώς και την εμπέδωση κλίματος εμπιστοσύνης και συνεργασίας μεταξύ συναδέλφων δικαστών, αφενός, και μεταξύ δικαστικής και εκτελεστικής εξουσίας αφετέρου. Κατά συνέπεια, η αρχαιότητα, δηλαδή η θέση του δικαστή στην επετηρίδα, η οποία τον παρακολουθεί καθ’ όλη τη σταδιοδρομία του και δεν είναι συμπτωματική, αφού επιβεβαιώνεται κατά τις διαδοχικές κρίσεις αυτού από τα οικεία Δικαστικά Συμβούλια, δεν αποτελεί μεν το αποκλειστικό προσόν για την επιλογή της ηγεσίας των ανωτάτων Δικαστηρίων της χώρας, συνιστά όμως προέχον κριτήριο αντικειμενικού χαρακτήρα και μείζονος βαρύτητος, καθόσον αντιστοιχεί προς μακρότερη δικαστική υπηρεσία και, άρα, μεγαλύτερη εμπειρία σε σχέση με την απονομή της Δικαιοσύνης. Με τα δεδομένα αυτά, η προσβαλλόμενη προαγωγή στη θέση Αντιπροέδρου του ΣτΕ μέλους αυτού κατέχοντος την 27η θέση στην επετηρίδα, του οποίου δηλ. ο χρόνος υπηρεσίας στο βαθμό του Συμβούλου υπολείπεται κατά πολύ του χρόνου υπηρεσίας στο βαθμό αυτό των αρχαιοτέρων του δικαστικών λειτουργών που παραλείφθηκαν, αποτελεί κατάφωρη παραβίαση της αρχαιότητας, η οποία πρέπει, κατά τα προεκτεθέντα, να λαμβάνεται υπόψη για τη διαμόρφωση της σχετικής κρίσης του Υπουργικού Συμβουλίου και είναι, για το λόγο αυτό, βασίμως προβαλλόμενο, μη νόμιμη και ακυρωτέα. Εξάλλου, κατά την ειδικότερη γνώμη του Αντιπροέδρου Γ. Παπαγεωργίου, από τη διάταξη του άρθρου 90 παρ. 5 του Συντάγματος παρέχεται στο Υπουργικό Συμβούλιο, όπως δέχεται και η πλειοψηφία, ευρύτατη διακριτική ευχέρεια, όριο, όμως, αυτής είναι αυτονοήτως η αρχή της αξιοκρατίας που κατοχυρώνεται από το Σύνταγμα για την κάλυψη κάθε δημόσιας θέσεως (Ολομ. ΣτΕ 686, 1943/2018, 711/2017, 959/2015 κ.ά.)· ειδικότερα δε, στην επίμαχη περίπτωση της καλύψεως των κορυφαίων θέσεων της δικαστικής ιεραρχίας, αποκλείεται να ηθέλησε ο συνταγματικός νομοθέτης επιλογές μη αξιοκρατικές. Εξάλλου, προκειμένου περί επιλογών για την κάλυψη των κορυφαίων θέσεων της δικαστικής ιεραρχίας, η αρχή της αξιοκρατίας συνδέεται άρρηκτα με τη θεμελιώδη για την οργάνωση της Δικαιοσύνης έννοια της αρχαιότητας, όχι υπό την έννοια της τυπικής απεικονίσεως της σειράς εκάστου δικαστού στην οικεία επετηρίδα, αλλά υπό την ουσιαστική έννοια της αποκτήσεως συγκεκριμένης εμπειρίας στην άσκηση του δικαστικού λειτουργήματος, εφόσον η αρχαιότητα μαρτυρεί την ύπαρξη συγκεκριμένου χρόνου δικαστικής υπηρεσίας (ο οποίος αποτελεί αντικειμενικό και μετρήσιμο στοιχείο). Στην προκειμένη περίπτωση, ο επιλεγείς υστερεί σε χρόνο δικαστικής υπηρεσίας έναντι μεν του αιτούντος κατά 5,5 έτη, έναντι δε του αρχαιοτέρου Συμβούλου κατά 8,5 έτη
(ήτοι κατά το Κ του χρόνου μιας ολόκληρης δικαστικής σταδιοδρομίας), καθ’ εαυτήν δε η σημαντική αυτή υστέρηση του επιλεγέντος σε χρόνο δικαστικής
εμπειρίας δεν συνάδει προς την ως άνω συνταγματική αρχή της αξιοκρατίας, η οποία αποτελεί όχι μόνο αναγκαίο στοιχείο της, κατά το άρθρο 90 παρ. 5 του Συντάγματος, επιλογής, αλλά και όριο της διακριτικής ευχερείας που παρέχεται σχετικώς στο Υπουργικό Συμβούλιο από την εν λόγω συνταγματική διάταξη.