Αριθμός 1175/2008
ΠΕΡΙΛΗΨΗ : Σε περίπτωση ακυρώσεως κανονιστικής διοικητικής πράξεως λόγω αντιθέσεως προς το Σύνταγμα ανακύπτει υποχρέωση της Διοικήσεως να ανακαλέσει τις ατομικές διοικητικές πράξεις που έχουν εκδοθεί κατ’ εφαρμογή της αντισυνταγματικής κανονιστικής πράξεως, η δε άρνηση ανακλήσεως ρητά ή σιωπηρά συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη.
Αριθμός 1175/2008
ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ
ΟΛΟΜΕΛΕΙΑ
Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 21 Σεπτεμβρίου 2007, με την εξής σύνθεση: Γ. Παναγιωτόπουλος, Πρόεδρος, Γ. Σταυρόπουλος, Αντιπρόεδρος, Γ. Παπαμεντζελόπουλος, Α. Θεοφιλοπούλου, Ν. Σακελλαρίου, Δ. Πετρούλιας, Α. Συγγούνα, Αν. Γκότσης, Αθ. Ράντος, Δ. Μπριόλας, Ελ. Δανδουλάκη, Ν. Μαρκουλάκης, Δ. Μαρινάκης Γ. Παπαγεωργίου, Ιω. Μαντζουράνης, Αικ. Σακελλαροπούλου, Δ. Αλεξανδρής, Δ. Σκαλτσούνης, Κ. Βιολάρης, Αθ. Καραμιχαλέλης, Α.-Γ. Βώρος, Ε. Αναγνωστοπούλου, Γ. Ποταμιάς, Μ. Γκορτζολίδου, Ε. Νίκα, Ε. Αντωνόπουλος, Γ. Τσιμέκας, Ι. Ζόμπολας, Π. Καρλή, Α. Ντέμσιας, Σ. Παραμυθιώτης, Φ. Ντζίμας, Σ. Χρυσικοπούλου, Ηρ. Τσακόπουλος, Β. Καλαντζή, Σύμβουλοι, Κ. Πισπιρίγκος, Χ. Σιταρά, Πάρεδροι. Γραμματέας ο Β. Μανωλόπουλος.
Για να δικάσει την από 31 Οκτωβρίου 2001 αίτηση:
της Ευγενίας Ντάτση, συζύγου Χαράλαμπου Δημάδη, κατοίκου Πατρών (οδός Μαρτέλα αριθ. 11), η οποία δεν παρέστη, αλλά ο δικηγόρος που υπογράφει την αίτηση νομιμοποιήθηκε με συμβολαιογραφικό πληρεξούσιο,
κατά του Ν.Π.Δ.Δ. με την επωνυμία «Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων» (Ο.Γ.Α.), που εδρεύει στην Αθήνα, το οποίο δεν παρέστη.
Η πιο πάνω αίτηση παραπέμφθηκε στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου, κατόπιν της υπ΄ αριθμ. 2923/2006 αποφάσεως του Α΄ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας, προκειμένου να επιλύσει η Ολομέλεια το ζήτημα που αναφέρεται στην απόφαση.
Με την αίτηση αυτή η αιτούσα επιδιώκει να ακυρωθεί η τεκμαιρόμενη απόρριψη από τον Ο.Γ.Α. της από 16.7.2001 αιτήσεώς της για καταβολή επιδόματος πολύτεκνης μητέρας.
Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της παραπεμπτικής αποφάσεως, η οποία επέχει θέση εισηγήσεως από τον Εισηγητή, Σύμβουλο, Ε. Αντωνόπουλο.
Μετά τη δημόσια συνεδρίαση το δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη σε αίθουσα του δικαστηρίου κ α ι
Α φ ο ύ μ ε λ έ τ η σ ε τ α σ χ ε τ ι κ ά έ γ γ ρ α φ α
Σ κ έ φ θ η κ ε κ α τ ά τ ο Ν ό μ ο
1. Επειδή, με το κρινόμενο ένδικο βοήθημα, το οποίο παραπέμφθηκε στο Συμβούλιο της Επικρατείας με την 135/2005 απόφαση του Διοικητικού Πρωτοδικείου Πατρών για να δικασθεί ως αίτηση ακυρώσεως, ζητείται η ακύρωση της τεκμαιρόμενης απορρίψεως από τον Ο.Γ.Α. της από 16.7.2001 αιτήσεως της αιτούσας για επαναχορήγηση σ΄ αυτήν του προβλεπόμενου από την παρ. 3 του άρθρου 63 του ν. 1892/1990 επιδόματος πολύτεκνης μητέρας από την 1.1.1998.
2. Επειδή, η υπόθεση φέρεται προς συζήτηση ενώπιον της Ολομελείας του Συμβουλίου της Επικρατείας έπειτα από την υπ΄ αριθμ. 2923/2006 απόφαση του Α΄ Τμήματος προς επίλυση του ζητήματος της εκτελεστότητας πράξεως οργάνου του Ο.Γ.Α., με την οποία απορρίπτεται αίτημα περί επαναχορηγήσεως παροχής σε πολύτεκνη μητέρα.
3. Επειδή, νομίμως συζητήθηκε η υπόθεση στο ακροατήριο παρά τη μη παράσταση των διαδίκων, εφόσον επιδόθηκαν νομοτύπως και εμπροθέσμως, αντίγραφα της υπ΄ αριθμ. 2923/2006 παραπεμπτικής αποφάσεως του Α΄ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας και της πράξεως του Προέδρου του Δικαστηρίου περί ορισμού δικασίμου ενώπιον της Ολομελείας, τόσο στον πληρεξούσιο δικηγόρο της αιτούσης Μιλτιάδη Βασιλόπουλο, όσο και στον εκπρόσωπο του Ο.Γ.Α. [από 13-12-2006 και 8-1-2007 αποδεικτικά επιδόσεως των Επιμελητριών Διοικητικών Δικαστηρίων Τ. Θεοδωρακοπούλου και Κ. Ζαφειροπούλου, αντιστοίχως και από 30-11-2006 και 20-12-2006 αποδεικτικά επιδόσεως του Επιμελητή του Δικαστηρίου Ε. Παπαδάκη].
4. Επειδή, στο άρθρο πρώτο του ν. 1910/1944 «περί κωδικοποιήσεως και συμπληρώσεως της νομοθεσίας περί προστασίας πολυτέκνων» (Α΄ 229), όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 1 του ν. 860/1979 (Α΄ 2), ορίζονται, μεταξύ άλλων, τα εξής: «1. Πολύτεκνοι υπό την έννοιαν του παρόντος νόμου είναι οι γονείς οι έχοντες τέσσερα τουλάχιστον ζώντα τέκνα εκ νομίμου γάμου ή νομιμοποιηθέντα ή νομίμως αναγνωρισθέντα. . . 2. Ως γνήσια τέκνα συνυπολογιζόμενα προς απονομήν της εκ του παρόντος νόμου προστασίας λογίζονται, ως προς την μητέρα, και τα εξώγαμα τέκνα αυτής. 3. Ως προς τον χαρακτηρισμόν εκάστου γονέως ως πολυτέκνου συνυπολογίζονται και τα εκ προτέρου νομίμου γάμου τέκνα του, εφ΄ όσον πληρούνται ως προς ταύτα οι νόμιμοι όροι. 4. Εν περιπτώσει καθ΄ ην εξ οιουδήποτε λόγου υπόχρεως προς διατροφήν των τέκνων είναι μόνη η μήτηρ άνευ συζύγου, αύτη θεωρείται πολύτεκνος εφ΄ όσον αύτη είχε και τρία μόνον τέκνα εκ των υπαγομένων εις τινα των ανωτέρω κατηγοριών». Περαιτέρω, ο ν. 1892/1990 (Α΄ 101), στο άρθρο 63 (υπό τον τίτλο «μέτρα για το δημογραφικό πρόβλημα») προέβλεψε, μεταξύ άλλων, τα εξής: «1. Στη μητέρα που αποκτά τρίτο παιδί καταβάλλεται επί τριετία μηνιαίο επίδομα ύψους 34.000 δραχμών. 2. Στις μητέρες, που κατά την έναρξη ισχύος του νόμου αυτού έχουν ήδη αποκτήσει τρίτο παιδί, το επίδομα που ορίζουν οι διατάξεις της προηγούμενης παραγράφου καταβάλλεται έως ότου συμπληρωθεί η τριετία από την ημερομηνία γέννησης του τρίτου παιδιού. 3. Στη μητέρα που θεωρείται πολύτεκνη κατά το ν. 1910/1944, όπως τροποποιήθηκε, καταβάλλεται μηναίο επίδομα ίσο προς ενάμισι ημερομίσθιο ανειδίκευτου εργάτη, όπως κάθε φορά ισχύει, πολλαπλασιαζόμενο επί τον αριθμό των άγαμων μέχρι ηλικίας 25 ετών παιδιών της, το οποίο όμως ουδέποτε δύναται να είναι κατώτερο του τετραπλασίου του ημερομισθίου του ανειδίκευτου εργάτη. Το επίδομα αυτό καταβάλλεται έως ότου παύσει να έχει άγαμα παιδιά ηλικίας μέχρι 25 ετών. 4. Στη μητέρα που δεν δικαιούται πλέον το επίδομα της προηγούμενης παραγράφου χορηγείται ισόβια σύνταξη ίση προς το τετραπλάσιο του ημερομισθίου του ανειδίκευτου εργάτη. 5. Τα επιδόματα των προηγούμενων παραγράφων καταβάλλονται στη μητέρα ανεξάρτητα από κάθε άλλο επίδομα, μισθό, σύνταξη, αμοιβή, αποζημίωση κ.λπ.». Κατ΄ εξουσιοδότηση της παρ. 7 του προαναφερθέντος άρθρου 63 του ν. 1892/1990 εκδόθηκε η Γ1α/440/7.2.1991 κοινή απόφαση των Υπουργών Εθνικής Οικονομίας, Οικονομικών και Υγείας, Πρόνοιας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων (Β΄ 90). Με την απόφαση αυτή (η οποία κυρώθηκε και απέκτησε ισχύ νόμου, από τότε που άρχισε να ισχύει, με το άρθρο 18 παρ. 9 του ν. 2008/1992 – Α΄16), ως αρμόδιος φορέας για την εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 63 του ν. 1892/1990 ορίσθηκε ο Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων (Ο.Γ.Α.), «που ενεργεί ως εντολοδόχος του Υπουργείου Υγείας, Πρόνοιας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων» (άρθρο 1 παρ. 1), προβλέφθηκε δε ότι, για την αντιμετώπιση των σχετικών δαπανών, ο Ο.Γ.Α. επιχορηγείται από τον κρατικό προϋπολογισμό (άρθρο 1 παρ. 2 εδ. δεύτερο). Περαιτέρω, η απόφαση αυτή, καθορίζοντας τα όργανα και τη διαδικασία απονομής των ανωτέρω παροχών, προέβλεψε, ειδικότερα, ότι για την αναγνώριση του δικαιώματος επί των παροχών αυτών αρμόδιος είναι ο Προϊστάμενος του Κλάδου Οικογενειακών Επιδομάτων του Ο.Γ.Α. (άρθρο 3), κατά της πράξεως του οποίου χωρεί ένσταση, η οποία έχει χαρακτήρα ενδικοφανούς προσφυγής ενώπιον ειδικής Επιτροπής (άρθρο 11). Οι διατάξεις, όμως, του άρθρου 63 του ν. 1892/1990 τροποποιήθηκαν ακολούθως με το άρθρο 39 του ν. 2459/1997 (Α΄ 17), στο οποίο, μεταξύ άλλων, ορίζονται τα εξής: «1. Το επίδομα τρίτου παιδιού της παρ. 1 του άρθρου 63 του ν. 1892/1990 αυξάνεται σε 40.000 δραχμές από 1-1-1997 και καταβάλλεται μέχρι και τη συμπλήρωση του έκτου (6ου) έτους της ηλικίας του, εφόσον το ετήσιο οικογενειακό επίδομα των δικαιούχων δεν υπερβαίνει το ποσό των επτά εκατομμυρίων (7.000.000) δραχμών. 2. Η παράγραφος 3 του άρθρου 63 του ν. 1892/1990 τροποποιείται ως εξής: «3. Στη μητέρα που θεωρείται πολύτεκνη κατά το ν. 1910/1944, όπως τροποποιήθηκε και ισχύει μέχρι σήμερα, καταβάλλεται μηνιαίο επίδομα ίσο προς δέκα χιλιάδες (10.000) δραχμές, για κάθε άγαμο τέκνο ηλικίας μέχρι και είκοσι τριών (23) ετών. Το συνολικό αυτό επίδομα δεν μπορεί να υπολείπεται μηνιαίως του ποσού των είκοσι τριών χιλιάδων (23.000) δραχμών. Το επίδομα καταβάλλεται στη μητέρα, εφόσον το ετήσιο οικογενειακό εισόδημα δεν υπερβαίνει το ποσό των οκτώ εκατομμυρίων δραχμών (8.000.000) δραχμών. Για κάθε παιδί πέραν του τετάρτου, το ετήσιο οικογενειακό εισόδημα προσαυξάνεται κατά πεντακόσιες χιλιάδες (500.000) δραχμές». 3. Το επίδομα σύνταξης της παρ. 4 του άρθρου 63 του ν. 1892/1990, όπως συμπληρώθηκε με τη διάταξη της παρ. 1 του άρθρου 3 του ν. 2163/1993 ορίζεται στις είκοσι τρεις χιλιάδες (23.000) δραχμές μηνιαίως και καταβάλλεται στις δικαιούχες μητέρες, εφόσον το οικογενειακό τους εισόδημα δεν υπερβαίνει το ποσό των τριων εκατομμυρίων (3.000.000) δραχμών. 4. Το ύψος των επιδομάτων, καθώς και των οικογενειακών εισοδημάτων, των προηγούμενων παραγράφων δύνανται να αναπροσαρμόζονται, με κοινές αποφάσεις των Υπουργών Εθνικής Οικονομίας, Οικονομικών και Υγείας και Πρόνοιας, που δημοσιεύονται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Με όμοιες αποφάσεις καθορίζονται τα απαραίτητα δικαιολογητικά και ρυθμίζεται κάθε άλλη αναγκαία λεπτομέρεια εφαρμογής των διατάξεων του παρόντος άρθρου . . .». Ακολούθως, κατ΄ εξουσιοδότηση των προπαρατεθεισών διατάξεων τόσο του άρθρου 63 του ν. 1892/1990, όσο και του άρθρου 39 του ν. 2459/1997, εκδόθηκε η Π3δ/οικ. 1078/19-3-1997 κοινή απόφαση των Υπουργών Εθνικής Οικονομίας, Οικονομικών και Υγείας και Πρόνοιας (Β΄ 241), με το άρθρο 1 παρ. 1 της οποίας ορίζεται, μεταξύ άλλων, ότι η χορήγηση των παροχών που προβλέπονται από τις παρ. 1, 3 και 4 του άρθρου 63 του ν. 1892/1990 τελεί υπό την προϋπόθεση ότι το ετήσιο οικογενειακό εισόδημα των δικαιούχων δεν υπερβαίνει, αντιστοίχως, τα 7.000.000, 8.000.000 και 3.000.000 δραχμές (ποσά τα οποία, μεταγενεστέρως, με την 2/17961/0020/27-1-2000 κοινή απόφαση των ιδίων Υπουργών [Β΄ 291/10-3-2000] αναπροσαρμόσθηκαν αντιστοίχως σε 8.000.000, 10.000.000 και 3.500.000 δραχμές). Τέλος, με το άρθρο 6 περ. γ΄ της παραπάνω, Π3δ/οικ.1078/19-3-1997, κοινής υπουργικής αποφάσεως προβλέπεται ότι οι παροχές αυτές «. . . διακόπτονται από την 1η Ιανουαρίου του επόμενου έτους εκείνου που καταβάλλεται η παροχή, εφόσον διαπιστώνεται υπέρβαση του προβλεπόμενου ορίου εισοδήματος».
5. Επειδή, οι παροχές που προβλέπονται από το ν. 1892/1990 δεν εμπίπτουν στην κατά το άρθρο 7 παρ. 1 ν. 702/1977 (Α΄ 268) νομοθεσία περί κοινωνικής ασφαλίσεως και, ως εκ τούτου, η άρνηση ή παράλειψη των αρμοδίων οργάνων του Ο.Γ.Α. να χορηγήσουν τις παροχές αυτές δεν υπόκειται σε προσφυγή ενώπιον των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων, αλλά σε αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας και, ειδικότερα, ενώπιον του Α΄ Τμήματος αυτού, διότι πρόκειται περί ειδικού βοηθήματος, σχετικού με διαφορά που προκύπτει από την εφαρμογή της νομοθεσίας περί κοινωνικής προστασίας γενικώς (άρθρο 1 περ. α΄ π.δ. 361/2000, Α΄ 244). Νομίμως, επομένως, η κρινόμενη υπόθεση παραπέμφθηκε προς εκδίκαση στο Συμβούλιο της Επικρατείας με την ως άνω 135/2005 απόφαση του Διοικητικού Πρωτοδικείου Πατρών.
6. Επειδή, για την άσκηση της κρινομένης αιτήσεως έχει καταβληθεί το νόμιμο παράβολο (1816583, 2008011/2005 ειδικά έντυπα παραβόλου).
7. Επειδή, κατά γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, η οποία έχει εφαρμογή, εφ΄ όσον ο νόμος δεν ορίζει το αντίθετο, η Διοίκηση δεν έχει, κατ΄ αρχήν, υποχρέωση να ανακαλεί τις παράνομες πράξεις της, για τις οποίες έχει παρέλθει η κατά νόμο προθεσμία υποβολής ή που έχουν προσβληθεί ανεπιτυχώς. Στις περιπτώσεις όμως κατά τις οποίες με αμετάκλητη δικαστική απόφαση ακυρώνεται ατομική διοικητική πράξη για το λόγο ότι στηρίχθηκε σε διάταξη αντίθετη προς υπέρτερης τυπικής ισχύος κανόνα δικαίου ή σε κανονιστική πράξη της Διοικήσεως που δεν έχει νόμιμο εξουσιοδοτικό έρεισμα, η αρχή αυτή κάμπτεται για τις λοιπές ομοίου περιεχομένου ατομικές διοικητικές πράξεις, οι οποίες έχουν εκδοθεί με βάση την ίδια διάταξη, εφ΄ όσον για την ανάκλησή τους υποβληθεί στην Διοίκηση αίτηση σε εύλογο χρόνο μετά τη δημοσίευση της ακυρωτικής αποφάσεως του δικαστηρίου, από πρόσωπο που έχει έννομο συμφέρον. Στην περίπτωση αυτή, η Διοίκηση είναι υποχρεωμένη να επανεξετάσει τη νομιμότητα της πράξεως και να προχωρήσει στην ανάκλησή της, εντός του πλαισίου της απονεμομένης από το νομοθέτη διακριτικής ευχερείας ή δεσμίας αρμοδιότητος για την έκδοσή της, κατ΄ εκτίμηση των λόγων υπερτέρου δημοσίου συμφέροντος που τυχόν επιβάλλουν ή αποκλείουν την ανάκλησή της, της ανάγκης προστασίας δικαιωμάτων τρίτων που εκτήθησαν καλοπίστως από την εφαρμογή της και του χρόνου που διέρρευσε από την έκδοσή της. Εφ΄ όσον η Διοίκηση, κατ΄ εκτίμηση των ανωτέρω προϋποθέσεων, προβεί στην ανάκληση της πράξεως, που εκδόθηκε κατ΄ εφαρμογήν ανίσχυρης διατάξεως, η ενέργεια αυτή δεν αντιστρατεύεται την ανάγκη ασφαλείας του δικαίου και σταθερότητας των διοικητικών καταστάσεων, αλλά είναι σύμφωνη προς τις αρχές του Κράτους δικαίου, της νομιμότητας της δράσεως της Διοικήσεως και της χρηστής διοικήσεως, οι οποίες, δεν ανέχονται τη διατήρηση σε ισχύ νομικών ή πραγματικών καταστάσεων που δημιουργήθηκαν κατά κατάφωρη παραβίαση του δικαίου. Τυχόν δε παράλειψη της Διοικήσεως να ανακαλέσει, υπό τις ανωτέρω προϋποθέσεις, την παράνομη πράξη της, τεκμαιρόμενη με την άπρακτη πάροδο τριμήνου από την υποβολή της αιτήσεως του ενδιαφερομένου, συνιστά παράλειψη οφειλομένης νόμιμης ενέργειας, προσβλητή με αίτηση ακυρώσεως, κατά το άρθρο 45 παρ. 4 του π.δ/τος 18/1989, Α΄ 8 (Σ.τ.Ε. 2176-7/2004 Ολομ.). Επίσης, η ρητή απόρριψη από τη Διοίκηση αιτήματος ανακλήσεως διοικητικής πράξεως ως παράνομης συνιστά, υπό τις ανωτέρω προϋποθέσεις, εκτελεστή διοικητική πράξη. Τα ως άνω ισχύουν και στην περίπτωση, κατά την οποία με αμετάκλητη δικαστική απόφαση ακυρώνεται κανονιστική διοικητική πράξη λόγω αντιθέσεώς της προς το Σύνταγμα. Σύμφωνα με τα ήδη εκτεθέντα, στην περίπτωση αυτή υπάρχει υποχρέωση της Διοικήσεως, ερειδόμενη και στην υποχρέωσή της να συμμορφωθεί προς την ακυρωτική απόφαση, η οποία, στην περίπτωση αυτή, ισχύει έναντι πάντων, να ανακαλέσει, υπό τις ανωτέρω προϋποθέσεις, τις ατομικές διοικητικές πράξεις που έχουν εκδοθεί κατ΄ εφαρμογήν της ως άνω αντισυνταγματικής κανονιστικής διοικητικής πράξεως, εφ΄ όσον υποβληθεί αίτηση σε εύλογο χρόνο μετά τη δημοσίευση της ακυρωτικής αποφάσεως του δικαστηρίου. Αν και κατά τη γνώμη των Συμβούλων Δ. Μπριόλα και Δ. Σκαλτσούνη, η απορριπτική του αιτήματος ανακλήσεως ατομικής διοικητικής πράξεως που ερείδεται επί παρανόμου, λόγω αντιθέσεως προς το Σύνταγμα, κανονιστικής πράξεως, πράξη του οικείου διοικητικού οργάνου στερείται εκτελεστότητος. Ειδικότερα, κατά την άποψη του Συμβούλου Δ. Μπριόλα, με την πράξη αυτή που απλώς γνωστοποιείται στον ενδιαφερόμενο ότι το αίτημά του απορρίφθηκε και, επομένως ως πληροφοριακή, στερείται εκτελεστού χαρακτήρα, δεν παρακωλύεται η δυνατότητά του να επιδιώξει την ικανοποίησή του με την έγερση αγωγής αποζημιώσεως του άρθρου 105 Εισ.Ν.Α.Κ., κατά την εκδίκαση της οποίας θα εξετασθεί παρεμπιπτόντως και η νομιμότητα της αρνήσεως της Διοικήσεως να προβεί στην ανάκληση της παρανόμου ατομικής διοικητικής πράξεως.
8. Επειδή, από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτουν τα ακόλουθα: Στην αιτούσα χορηγήθηκε από 1.1.1991 το πολυτεκνικό επίδομα που προβλέπεται στο άρθρο 63 παρ. 3 του ν. 1892/1990. Η καταβολή της παροχής αυτής ανεστάλη από 1.3.1997, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 39 του ν. 2459/1997, διότι η αιτούσα δεν προσκόμισε τα απαραίτητα δικαιολογητικά, προκειμένου να γίνει ο σχετικός έλεγχος του οικογενειακού της επιδόματος, της χορηγήθηκε δε εκ νέου η ως άνω παροχή από 1.1.2002, κατόπιν αποδοχής νέας σχετικής αιτήσεώς της. Με την 1095/2001 απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας κρίθηκε ότι η θέσπιση με το ν. 2459/1997 ανωτάτου ορίου ετησίου οικογενειακού επιδόματος ως προϋποθέσεως για τη χορήγηση των παροχών του ν. 1892/1990 αντίκειται στο άρθρο 21 παρ. 2 του Συντάγματος περί προστασίας των πολυτέκνων και ακυρώθηκε, ως αντικειμένη στην ως άνω συνταγματική διάταξη, η προεκτεθείσα, Π3δ/οικ.1078/19.3.1997, κοινή υπουργική απόφαση, η οποία είχε εκδοθεί, κατά τα ήδη εκτεθέντα, κατ΄ εξουσιοδότηση των διατάξεων του άρθρου 63 του ν. 1892/1990 και του άρθρου 39 του ν. 2459/1997. Μετά τη δημοσίευση της αποφάσεως του Συμβουλίου της Επικρατείας η αιτούσα υπέβαλε προς τον Ο.Γ.Α. την από 16.7.2001 αίτηση (αρ. πρωτ. 40745/16.7.2001), με την οποία ζήτησε κατ΄ επίκληση της ως άνω αποφάσεως του Συμβουλίου της Επικρατείας, την επαναχορήγηση του πολυτεκνικού επιδόματος αναδρομικά από το χρόνο διακοπής του. Η αιτούσα, καθ΄ ερμηνεία της αιτήσεώς της, θεώρησε ότι, ενόψει της ως άνω αποφάσεως του Συμβουλίου της Επικρατείας, ο Ο.Γ.Α. παρανόμως είχε διακόψει την καταβολή του πολυτεκνικού επιδόματος σ΄ αυτή και ζήτησε την ανάκληση της παράνομης αυτής πράξεως του Ο.Γ.Α., δηλαδή της σιωπηρής διακοπής του πολυτεκνικού επιδόματος, ως και την επαναχορήγηση αυτού από τότε που είχε διακοπεί. Η αίτηση αυτή απορρίφθηκε σιωπηρώς με την άπρακτη πάροδο τριμήνου από την υποβολή της. Κατά της σιωπηρής αυτής απορρίψεως η αιτούσα άσκησε προσφυγή ενώπιον του Διοικητικού Πρωτοδικείου Πατρών, το οποίο την παρέπεμψε με την 135/2005 απόφασή του ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας για να δικασθεί ως αίτηση ακυρώσεως. Μετά την άσκηση της ως άνω προσφυγής ενώπιον του Διοικητικού Πρωτοδικείου εκδόθηκε η 12220/30.1.2002 πράξη της Προϊσταμένης του Κλάδου Οικογενειακών Επιδομάτων του Ο.Γ.Α., με την οποία απορρίφθηκε το αίτημα της αιτούσας και της δόθηκε η πληροφορία ότι α) με το ν. 2972/2001 καταργήθηκαν τα όρια εισοδήματος, χωρίς, όμως, η κατάργηση αυτή να έχει αναδρομική ισχύ, β) το δεδικασμένο που παράγεται από την απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας δεν εκτεινόταν και στην αιτούσα, η οποία δεν ήταν διάδικος στην δίκη, επί της οποίας εκδόθηκε η εν λόγω απόφαση και γ) η διακοπείσα παροχή μπορούσε να της χορηγηθεί εκ νέου από της 1η-1-2002, υπό την προϋπόθεση ότι θα υπέβαλε αρμοδίως σχετική αίτηση. Η πράξη αυτή πρέπει να θεωρηθεί συμπροσβαλλομένη με την κρινομένη αίτηση.
9. Επειδή, σύμφωνα με όσα έγιναν δεκτά, η προαναφερθείσα, 12220/30.1.2002, πράξη της Προϊσταμένης του Κλάδου Οικογενειακών Επιδομάτων του Ο.Γ.Α., με την οποία απορρίφθηκε ρητώς το αίτημα της αιτούσας για ανάκληση της σιωπηρής διακοπής του πολυτεκνικού της επιδόματος, έχει εκτελεστό χαρακτήρα και είναι η μόνη παραδεκτώς προσβαλλόμενη πράξη.
10. Επειδή, εν όψει των εκτεθέντων και αφού επιλύθηκε το ζήτημα της εκτελεστότητος της προσβαλλομένης με την κρινόμενη αίτηση πράξεως, η υπόθεση πρέπει να παραπεμφθεί προς περαιτέρω εκδίκαση στο Α΄ Τμήμα του Συμβουλίου της Επικρατείας.
Διά ταύτα
Επιλύει το παραπεμφθέν ζήτημα.
Παραπέμπει την υπόθεση στο Α΄ Τμήμα του Συμβουλίου της Επικρατείας, σύμφωνα με το σκεπτικό.
Η διάσκεψη έγινε στην Αθήνα στις 21 Ιανουαρίου 2008
Ο Πρόεδρος Ο Γραμματέας
Γ. Παναγιωτόπουλος Β. Μανωλόπουλος
και η απόφαση δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση της 4ης Απριλίου 2008.
Ο Πρόεδρος Η Γραμματέας
Γ. Παναγιωτόπουλος Ε. Κουμεντέρη
———————-
Παρατηρήσεις
1. Το γενικότερο ζήτημα που απασχόλησε το δικαστήριο, στη σχολιαζόμενη απόφαση, αναφέρεται στην εκτελεστότητα των διοικητικών πράξεων με τις οποίες απορρίπτεται αίτημα διοικουμένου για ανάκληση διοικητικής πράξης, εξαιτίας ομοιότητάς της σε πράξη που ακυρώθηκε ως αντικείμενη σε συνταγματική διάταξη. Κρίθηκε, ειδικότερα, ότι, κατά γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, η οποία έχει εφαρμογή, εφ’ όσον ο νόμος δεν ορίζει το αντίθετο, η Διοίκηση δεν έχει, κατ’ αρχήν, υποχρέωση να ανακαλεί τις παράνομες πράξεις της για τις οποίες έχει παρέλθει η κατά νόμο προθεσμία προσβολής ή που έχουν προσβληθεί ανεπιτυχώς. Στις περιπτώσεις όμως κατά τις οποίες, με αμετάκλητη δικαστική απόφαση, ακυρώνεται ατομική διοικητική πράξη για τον λόγο ότι στηρίχθηκε σε διάταξη αντίθετη προς υπέρτερης τυπικής ισχύος κανόνα δικαίου ή σε κανονιστική πράξη της Διοικήσεως που δεν έχει νόμιμο εξουσιοδοτική έρεισμα, η αρχή αυτή κάμπτεται για τις λοιπές ομοίου περιεχομένου ατομικές διοικητικές πράξεις, οι οποίες έχουν εκδοθεί με βάση την ίδια διάταξη, εφ’ όσον για την ανάκλησή τους υποβληθεί στη Διοίκηση αίτηση σε εύλογο χρόνο μετά τη δημοσίευση της ακυρωτικής απόφασης του δικαστηρίου, από πρόσωπο που έχει έννομο συμφέρον. Στην περίπτωση αυτήν, η Διοίκηση είναι υποχρεωμένη να επανεξετάσει τη νομιμότητα της πράξης και να προχωρήσει στην ανάκλησή της, εντός του πλαισίου τής απονεμομένης από τον νομοθέτη διακριτικής ευχέρειας ή δεσμίας αρμοδιότητος για την έκδοσή της, κατ’ εκτίμηση των λόγων υπερτέρου δημοσίου συμφέροντος που τυχόν επιβάλλουν ή αποκλείουν την ανάκλησή της, της ανάγκης προστασίας δικαιωμάτων τρίτων που αποκτήθηκαν καλόπιστα από την εφαρμογή της και του χρόνου που διέρρευσε από την έκδοσή της. Εφ’ όσον η Διοίκηση, κατ’ εκτίμηση των ανωτέρω προϋποθέσεων, προβεί στην ανάκληση της πράξης, που εκδόθηκε κατ’ εφαρμογήν ανίσχυρης διάταξης, η ενέργεια αυτή δεν αντιστρατεύεται την ανάγκη ασφαλείας του δικαίου και σταθερότητας των διοικητικών καταστάσεων, αλλά είναι σύμφωνη προς τις αρχές τού Κράτους δικαίου, της νομιμότητας της δράσεως της Διοίκησης και της χρηστής διοίκησης, οι οποίες δεν ανέχονται τη διατήρηση σε ισχύ νομικών ή πραγματικών καταστάσεων που δημιουργήθηκαν κατά κατάφωρη παραβίαση του δικαίου. Τυχόν δε παράλειψη της Διοίκησης να ανακαλέσει, υπό τις ανωτέρω προϋποθέσεις, την παράνομη πράξη της, τεκμαιρόμενη με την άπρακτη πάροδο τριμήνου από την υποβολή της αιτήσεως του ενδιαφερομένου, συνιστά παράλειψη οφειλομένης νόμιμης ενέργειας, προσβλητή με αίτηση ακυρώσεως, κατά το άρθρο 45 παρ. 4 του π.δ/τος 18/1989. Επίσης, η ρητή απόρριψη από τη Διοίκηση αιτήματος ανακλήσεως διοικητικής πράξεως ως παράνομης συνιστά, υπό τις ανωτέρω προϋποθέσεις, εκτελεστή διοικητική πράξη. Τα ως άνω ισχύουν και στην περίπτωση, κατά την οποία με αμετάκλητη δικαστική απόφαση ακυρώνεται κανονιστική διοικητική πράξη λόγω αντιθέσεώς της προς το Σύνταγμα. Σύμφωνα με τα ήδη εκτεθέντα, στην περίπτωση αυτήν υπάρχει υποχρέωση της Διοικήσεως, ερειδόμενη και στην υποχρέωσή της να συμμορφωθεί προς την ακυρωτική απόφαση, η οποία, στην περίπτωση αυτήν, ισχύει έναντι πάντων, να ανακαλέσει, υπό τις ανωτέρω προϋποθέσεις, τις ατομικές διοικητικές πράξεις που έχουν εκδοθεί κατ’ εφαρμογήν τής ως άνω αντισυνταγματικής κανονιστικής διοικητικής πράξεως, εφ’ όσον υποβληθεί αίτηση σε εύλογο χρόνο μετά τη δημοσίευση της ακυρωτικής αποφάσεως του δικαστηρίου. Στην άποψη της πλειοψηφίας των δικαστών υπήρξε μειοψηφίσασα γνώμη, σύμφωνα με την οποία, η πράξη με την οποία απορρίπτεται αίτημα ανάκλησης ατομικής διοικητικής πράξης που ερείδεται επί παρανόμου, λόγω αντίθεσης προς το Σύνταγμα, κανονιστικής πράξης, στερείται εκτελεστότητος. Ειδικότερα, κατά την άποψη αυτή, με την πράξη αυτήν, που απλώς γνωστοποιείται στον ενδιαφερόμενο ότι το αίτημά του απορρίφθηκε και, επομένως ως πληροφοριακή, στερείται εκτελεστού χαρακτήρα, δεν παρακωλύεται η δυνατότητά του να επιδιώξει την ικανοποίησή του με την έγερση αγωγής αποζημιώσεως του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ, κατά την εκδίκαση της οποίας θα εξετασθεί παρεμπιπτόντως και η νομιμότητα της αρνήσεως της Διοικήσεως να προβεί στην ανάκληση της παρανόμου ατομικής διοικητικής πράξεως.
2. Υποχρέωση ανάκλησης διοικητικών πράξεων, ακόμη και παράνομων, κατ΄αρχήν δεν επιβάλλεται (1). Εναπόκειται στη διακριτική ευχέρεια (2) της διοίκησης, σταθμίζοντας το δημόσιο συμφέρον, τη χρηστή διοίκηση και την αναλογικότητα να αποφασίσει την ανάκληση. Υπάρχουν, όμως, περιπτώσεις στις οποίες η ανάκληση επιβάλλεται άμεσα από το Σύνταγμα (3) ή τον νόμο (4). Έμμεση υποχρέωση ανάκλησης παράνομων διοικητικών πράξεων δημιουργείται (5) στην περίπτωση επέκτασης του ακυρωτικού αποτελέσματος δικαστικής απόφασης και σε άλλες, όμοιες με την ακυρωθείσα, πράξεις.
3. Η άποψη για την επέκταση (6) του ακυρωτικού αποτελέσματος δικαστικής απόφασης και σε άλλες, όμοιες με την ακυρωθείσα, πράξεις, παρά το άρθρο 50 παρ. 5 π.δ. 18/1989 για τα αυστηρά όρια του δεδικασμένου που οι αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας παράγουν, επικράτησε, αν και αρχικά η νομολογία του ανώτατου δικαστηρίου δεχόταν την επέκταση σε εξαιρετικές, μόνον, περιπτώσεις. Το άρθρο 95 παρ. 5 Σ (αναφερόμενο στην υποχρέωση της διοίκησης για συμμόρφωση σε δικαστικές αποφάσεις), οι αρχές της νομιμότητας, της χρηστής διοίκησης, της ισότητας όσο και η ανάγκη για ενότητα της νομολογίας θεμελιώνουν, δικαιολογούν και επιβάλλουν το επεκτατικό αποτέλεσμα. Τελικά, το Συμβούλιο της Επικρατείας δέχθηκε με τις αποφάσεις του, στην αρχή διστακτικότερα (7) και κατ’ εξαίρεση, και κατόπιν αποφασιστικότερα (8), ότι η διοίκηση έχει την υποχρέωση, υπό προϋποθέσεις, να ανακαλέσει, με βάση δικαστικώς ακυρωθείσα πράξη και τις λοιπές, ιδίου περιεχομένου πράξεις, που εκδόθηκαν σε εφαρμογή της ίδιας διάταξης. Η υποχρέωση προϋποθέτει ακύρωση από το ΣτΕ ή άλλο διοικητικό δικαστήριο, με αμετάκλητη απόφαση, διοικητικής πράξης, επειδή αυτή στηρίχθηκε σε αντισυνταγματική διάταξη νόμου ή σε κανονιστική πράξη τής διοίκησης που δεν έχει νομοθετικό έρεισμα. Η υποχρέωση αυτή αναφέρεται στις υπόλοιπες ομοίου περιεχομένου, προς την ακυρωθείσα, πράξεις και υφίσταται υπό τις δύο ακόλουθες προϋποθέσεις: α) θα πρέπει να ασκηθεί αίτηση σε εύλογο χρόνο μετά τη δημοσίευση της ακυρωτικής απόφασης του δικαστηρίου από φυσικό ή νομικό πρόσωπο που έχει έννομο συμφέρον και β) με την ανάκληση της συγκεκριμένης διοικητικής πράξης δεν θα πρέπει να θίγονται δικαιώματα τα οποία αποκτήθηκαν καλόπιστα από την εφαρμογή, εκτός εάν ανάκληση επιβάλλεται από λόγους δημοσίου συμφέροντος. Από τις προαναφερόμενες προϋποθέσεις συζήτηση εγείρουν (9) ιδίως εκείνη που περιορίζει τη λειτουργία του κανόνα μόνον στις ατομικές διοικητικές πράξεις, όπως και η απαιτούμενη «ομοιότητα» μεταξύ των ανακαλούμενων πράξεων.
4. Συνάγεται από τα προαναφερόμενα, ότι η σχολιαζόμενη απόφαση ΣτΕ 1175/2008 κινήθηκε στη νομολογιακή γραμμή που είχε χαραχθεί ήδη με τη ΣτΕ 370/1997. Παρά τις νομολογιακές προσπάθειες, όμως, καθημερινή είναι η διαπίστωση από τους πολίτες γενικότερα και από νομικούς της πράξης ειδικότερα, ότι η δημόσια διοίκηση όχι μόνον αρνείται να προβεί στην ανάκληση των πράξεων που ομοιάζουν με εκείνες των οποίων η νομιμότητα έχει ήδη κριθεί δικαστικά αλλά δυσανασχετεί, γενικότερα, ακόμη και με τη συμμόρφωσή (10) της στις δικαστικές αποφάσεις. Η νομοθετική παρέμβαση τόσο ως προς τη θέσπιση της υποχρέωσης ανάκλησης ομοίων προς ακυρωθείσα διοικητικών πράξεων όσο και ως προς την πρόβλεψη (σε εκτέλεση του άρθ. 95 παρ. Σ) της προσωπικής αστικής, ποινικής και πειθαρχικής ευθύνης των διοικητικών οργάνων για τη μη συμμόρφωσή τους σε δικαστικές αποφάσεις, πιθανότατα, θα διασφαλίσουν την αποτελεσματικότερη εφαρμογή τής αρχής τής νομιμότητας στις ειδικές αυτές περιπτώσεις.
Ιωάννης Ελ. Κοϊμτζόγλου
Δ.Ν., Δικηγόρος
——————————————————————————–
(1) Ε. Σπηλιωτόπουλος, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, αρ. 178 επ., Α. Τάχος, Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο, Εκδ. Σάκκουλα, σ. 122 επ. και 622 επ., Π. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, αρ. 694 – 695, Κ. Γιαννακόπουλος, Η υποχρέωση ανάκλησης των ατομικών διοικητικών πράξεων «όμοιων» με ακυρωθείσα πράξη, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, σ. 3 επ., ΣτΕ 4262/1988, 2463/1989.
(2) Βλ. όμως επιφυλάξεις Π. Δ. Δαγτόγλου, ibid, αρ. 694, Κ. Γιαννακόπουλου, ibid σ. 5.
(3) Λ.χ. άρθ. 17 παρ. 4 εδ. δ΄ Σ για την άρση αναγκαστικής απαλλοτρίωσης.
(4) Λ.χ. άρθ. 20 Υπαλληλικού Κώδικα για την υποχρέωση ανάκλησης διορισμού.
(5) Α. Τάχος, ibid, σ. 122 επ..
(6) Για το ζήτημα βλ. σε Π. Λαζαράτος, Η επέκταση των αντικειμενικών ορίων του δεδικασμένου επί ομοίων πράξεων στο ελληνικό διοικητικό δίκαιο, Δ 29. 319, Α. Τάχος, ibid, σ. 122 επ., Κ. Γιαννακόπουλος, ibid, σ. 16 επ., Ι. Μαθιουδάκης, Πότε υποχρεούται η διοίκηση να ανακαλεί τις παράνομες διοικητικές πράξεις, ΔιΔικ 1999. 1, Δ. Θεοχαροπούλου, Το ζήτημα των υποκειμενικών ορίων του ακυρωτικού δεδικασμένου στο διοικητικό δίκαιο, Δ 14. 364, Γ. Κατρούγκαλος, Η προστασία της εμπιστοσύνης του πολίτη προς το Κράτος, ΔιΔικ 1993. 940, Χ. Μουκίου, Η επέκταση του ακυρωτικού αποτελέσματος στις «όμοιες» πράξεις κατά το γαλλικό και το ελληνικό δίκαιο ΔιΔικ 1994. 15, Β. Καράκωστας, Η οφειλόμενη ανάκληση ατομικών πράξεων κατ’ επέκταση του ακυρωτικού αποτελέσματος, ΔΦΝ 2005. 904, ΓνμδΝΣΚ 149/2007, ΓνμδΝΣΚ 316/2006, Π. Λαζαράτος, Προβληματισμοί σχετικά με την ανάκληση παράνομων ευμενών πράξεων στο ευρωπαϊκό δίκαιο, ΔιΔικ 1995. 6.
(7) ΣτΕ 370/1997 (για ζητήματα περιβάλλοντος) η οποία και θεωρήθηκε «απόφαση αρχής» (arret de principe), 1222/2001 (για την προστασία ασφαλισμένων).
(8) ΣτΕ 2139/2002, 602/2003, 2176-7/ 2004, 1933/2005.
(9) Π. Λαζαράτος, Η επέκταση των αντικειμενικών ορίων του δεδικασμένου επί ομοίων πράξεων στο ελληνικό διοικητικό δίκαιο, Δ 29. 319, Κ. Γιαννακόπουλος, ibid, σ. 16 επ..
(10) Βλ. αποκαρδιωτικό συμπέρασμα σε Ν. Χατζητζανής, Η κατά το Ν. 3068/2002 συμμόρφωσις της Διοικήσεως προς τας δικαστικάς αποφάσεις, ΔιΔικ 15. 563.